Language of document : ECLI:EU:C:2010:115

Zaak C‑297/08

Europese Commissie

tegen

Italiaanse Republiek

„Niet-nakoming – Milieu – Richtlijn 2006/12/EG – Artikelen 4 en 5 – Beheer van afvalstoffen – Beheersplan – Toereikend en geïntegreerd net van verwijderingsinstallaties – Gevaar voor gezondheid van mens of voor milieu – Overmacht – Verstoringen van openbare orde – Georganiseerde criminaliteit”

Samenvatting van het arrest

1.        Milieu – Afvalstoffen – Richtlijn 2006/12 – Verplichting voor lidstaten om geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties op te zetten

(Richtlijn 2006/12 van het Europees Parlement en de Raad, art. 5, lid 1, en 7, lid 3)

2.        Milieu – Afvalstoffen – Richtlijn 2006/12 – Verplichting voor bevoegde instanties om een of meer plannen voor beheer van afvalstoffen op te stellen – Criteria voor keuze van locaties voor verwijderingsinstallaties

(Richtlijn 2006/12 van het Europees Parlement en de Raad, art. 5, lid 2)

3.        Milieu – Afvalstoffen – Richtlijn 2006/12 – Verplichting voor lidstaten om geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties op te zetten – Keuze van plannen voor beheer van afvalstoffen op regionale basis

(Richtlijn 2006/12 van het Europees Parlement en de Raad, art. 7, lid 1)

4.        Lidstaten – Verplichtingen – Niet-nakoming – Rechtvaardiging – Overmacht – Voorwaarden

(Art. 258 VWEU)

5.        Milieu – Afvalstoffen – Richtlijn 2006/12 – Verplichting voor lidstaten om te waarborgen dat afvalstoffen nuttig worden toegepast of worden verwijderd

(Richtlijn 2006/12 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 1)

1.        Volgens artikel 5, lid 1, van richtlijn 2006/12 betreffende afvalstoffen moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om een geïntegreerd en toereikend net van afvalverwijderingsinstallaties op te zetten, waarmee, enerzijds, de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering moet kunnen worden, en anderzijds, de lidstaten afzonderlijk dit doel moeten kunnen nastreven. Daartoe dienen de lidstaten rekening te houden met de geografische omstandigheden of met de behoefte aan speciale installaties voor bepaalde soorten afval.

Met het oog op het opzetten van een dergelijk geïntegreerd net beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge bij de keuze van de territoriale basis die zij geschikt achten om op nationaal niveau zelfverzorgend te worden ter zake van afvalverwijderingscapaciteit en aldus om de Gemeenschap in staat te stellen zelfverzorgend te worden op het gebied van afvalverwijdering.

Bepaalde soorten afval kunnen zodanig specifiek zijn, bijvoorbeeld gevaarlijke afvalstoffen, dat het met het oog op de verwijdering ervan zinvol is de behandeling ervan te groeperen in een of enkele structuren op nationaal niveau, of zelfs, zoals de artikelen 5, lid 1, en 7, lid 3, van richtlijn 2006/12 uitdrukkelijk bepalen, in het kader van samenwerking met andere lidstaten.

(cf. punten 61‑63)

2.        Een van de belangrijkste maatregelen die de lidstaten moeten vaststellen in het kader van de krachtens richtlijn 2006/12 betreffende afvalstoffen op hen rustende verplichting om beheersplannen op te stellen die inzonderheid maatregelen kunnen omvatten waarmee de rationalisatie van inzameling, sortering en behandeling van de afvalstoffen kan worden gestimuleerd, is de in artikel 5, lid 2, van die richtlijn bedoelde maatregel, de afvalstoffen in de zo nabij mogelijk gelegen installatie te verwijderen.

De criteria voor de keuze van de locaties voor de verwijdering van afvalstoffen moeten worden vastgesteld tegen de achtergrond van de doelstellingen van richtlijn 2006/12, waaronder met name de bescherming van de gezondheid en van het milieu alsook het opzetten van een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties, dat het in het bijzonder de mogelijkheid moet bieden, afvalstoffen te verwijderen in een van de meest nabije, daartoe geschikte installaties. Aldus zouden dergelijke criteria voor de keuze van de locatie betrekking moeten hebben op onder meer de afstand tussen een dergelijke locatie en de woongebieden waar het afval wordt geproduceerd, het verbod op installaties in de nabijheid van gevoelige zones en de aanwezigheid van geschikte infrastructuur voor het vervoer van het afval, zoals de aansluiting op het transportnet.

Wat het ongevaarlijk stedelijk afval betreft, dat in beginsel geen speciale installaties vereist zoals die welke nodig zijn voor de behandeling van gevaarlijke afvalstoffen, moeten de lidstaten zich dus inspannen om te beschikken over een net waarmee kan worden voorzien in de behoefte aan afvalverwijderingsinstallaties die zich zo dicht mogelijk bevinden bij de plaatsen waar de afvalstoffen worden geproduceerd, onverminderd de mogelijkheid om een dergelijk net te organiseren in het kader van de interregionale of internationale samenwerking, wanneer deze voldoet aan het beginsel van nabijheid.

(cf. punten 64‑66)

3.        Wanneer een lidstaat in het kader van zijn plan(nen) voor het beheer van afvalstoffen in de zin van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2006/12 betreffende afvalstoffen ervoor heeft gekozen om de dekking van zijn grondgebied op een regionale basis te organiseren, dient iedere regio waarvoor een regionaal plan is vastgesteld in beginsel, ervoor te zorgen dat haar afvalstoffen zo dicht mogelijk bij de plaats waar zij worden geproduceerd, worden behandeld en verwijderd. Het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden – dat voor het optreden van de Gemeenschap op milieugebied is neergelegd in artikel 191 VWEU –, impliceert immers, dat het aan elk gewest, gemeente of andere plaatselijke entiteit staat, passende maatregelen te treffen voor het ophalen, de behandeling en de verwijdering van de eigen afvalstoffen, en dat deze dus moeten worden verwijderd zo dicht mogelijk bij de plaats waar zij zijn geproduceerd, teneinde het vervoer ervan zoveel mogelijk te beperken.

Wanneer in een dergelijk door de lidstaat vastgesteld nationaal net een van de regio’s gedurende een significante tijdspanne over veel te weinig infrastructuur beschikt om te kunnen voorzien in haar behoeften op het vlak van de afvalverwijdering, betekent dit dus dat dergelijke ernstige tekortkomingen op regionaal niveau negatieve gevolgen kunnen hebben voor het nationale net van afvalverwijderingsinstallaties, dat niet langer het door richtlijn vereiste 2006/12 geïntegreerde en toereikende karakter zal hebben, dat de betrokken lidstaat in staat moet stellen zelf het doel van zelfverzorging in de zin van artikel 5, lid 1, van die richtlijn na te streven.

(cf. punten 67‑68)

4.        De in artikel 258 VWEU bedoelde procedure berust op de objectieve vaststelling dat een lidstaat de verplichtingen niet is nagekomen die het Verdrag of een handeling van afgeleid recht hem oplegt.

Zodra een dergelijke vaststelling is gedaan, is het niet ter zake dienend of de niet-nakoming voortvloeit uit de wil van de lidstaat waaraan zij is toe te rekenen, uit diens nalatigheid of uit technische moeilijkheden die de lidstaat zou hebben ondervonden.

Wat het verzet van de lokale bevolking tegen de vestiging van bepaalde verwijderingsinstallaties betreft, kan een lidstaat zich niet beroepen op nationale situaties, zoals problemen die zich bij de uitvoering van een gemeenschapshandeling voordoen, daaronder begrepen problemen ten gevolge van verzet van particulieren, ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen en termijnen. Hetzelfde geldt met betrekking tot het bestaan van criminele activiteiten of de aanwezigheid van personen die op het randje van wat legaal is, zouden handelen in de sector van het afvalstoffenbeheer.

Ter zake van contractbreuk door de ondernemingen die belast zijn met de verwezenlijking van bepaalde voorzieningen voor afvalverwijdering verlangt het begrip overmacht, ook al onderstelt het geen volstrekte onmogelijkheid, niettemin dat het niet plaatsvinden van het betrokken feit te wijten is aan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden waarop degene die zich op overmacht beroept, geen invloed heeft en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden voorkomen.

(cf. punten 81‑85)

5.        Ofschoon artikel 4, lid 1, van richtlijn 2006/12 betreffende afvalstoffen niet de concrete inhoud preciseert van de maatregelen die moeten worden genomen om de verwijdering van afvalstoffen zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu te laten plaatsvinden, is deze bepaling niettemin voor de lidstaten verbindend wat het te bereiken doel betreft, zij het dat de lidstaten een zekere vrijheid wordt gelaten bij de beoordeling van de noodzaak van zulke maatregelen.

Derhalve kan, wanneer een feitelijke situatie niet in overeenstemming is met de in artikel 4, lid 1 vastgestelde doelstellingen, daaruit in beginsel niet rechtstreeks worden geconcludeerd, dat de betrokken lidstaat noodzakelijkerwijs tekort is geschoten in de door die bepaling opgelegde verplichtingen, te weten het treffen van de maatregelen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat afvalstoffen worden verwijderd zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu. Het voortduren van een dergelijke feitelijke situatie, vooral wanneer deze leidt tot een significante achteruitgang van het milieu over een langere periode, zonder dat de bevoegde instanties ingrijpen, kan er echter op wijzen, dat de lidstaten de grenzen van de beoordelingsvrijheid die hun door deze bepaling wordt gelaten, hebben overschreden.

(cf. punten 96‑97)