Language of document : ECLI:EU:C:2010:115

Mål C‑297/08

Europeiska kommissionen

mot

Republiken Italien

”Fördragsbrott – Miljö – Direktiv 2006/12/EG – Artiklarna 4 och 5 – Avfallshantering – Hanteringsplan – Gemensamt, ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar för bortskaffande av avfall – Fara för människors hälsa eller för miljön – Force majeure – Störningar i den allmänna ordningen – Organiserad brottslighet”

Sammanfattning av domen

1.        Miljö – Avfall – Direktiv 2006/12 – Skyldighet för medlemsstaterna att upprätta ett gemensamt, ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar för bortskaffande av avfall

(Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12, artiklarna 5.1 och 7.3)

2.        Miljö – Avfall – Direktiv 2006/12 – Skyldighet för behöriga myndigheter att upprätta en eller flera hanteringsplaner för avfall – Kriterier för lokalisering av anläggningar för bortskaffande av avfall

(Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12, artikel 5.2)

3.        Miljö – Avfall – Direktiv 2006/12 – Skyldighet för medlemsstaterna att upprätta ett gemensamt, ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar för bortskaffande av avfall – Val av hanteringsplaner för avfall på regional bas

(Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12, artikel 7.1)

4.        Medlemsstater – Skyldigheter – Fördragsbrott – Berättigande – Force majeure – Villkor

(Artikel 258 FEUF)

5.        Miljö – Avfall – Direktiv 2006/12 – Medlemsstaternas skyldighet att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas

(Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12, artikel 4.1)

1.        Enligt artikel 5.1 i direktiv 2006/12 om avfall ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att upprätta ett gemensamt, ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar för bortskaffandet av avfall, så att dels gemenskapen som helhet kan sörja för bortskaffandet av sitt avfall, dels medlemsstaterna var för sig strävar mot detta mål. I detta syfte måste medlemsstaterna ta hänsyn både till geografiska förhållanden och till behovet av specialiserade anläggningar för vissa typer av avfall.

Vid upprättandet av ett sådant gemensamt nätverk har medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller valet av vilken geografisk utgångspunkt de bedömer är lämplig, för att kunna uppnå en nationell självförsörjning vad gäller kapaciteten för bortskaffande av avfall och, därmed, möjliggöra att gemenskapen själv bortskaffar sitt avfall.

Vissa sorter av avfall kan vara så säregna, till exempel farligt avfall, att deras behandling för bortskaffande lämpligen kan sammanföras till en eller flera anläggningar på nationell nivå, eller, som uttryckligen föreskrivs i artiklarna 5.1 och 7.3 i direktiv 2006/12, genomföras i samarbete med andra medlemsstater.

(se punkterna 61–63)

2.        Domstolen har dock redan haft tillfälle att understryka att en av de viktigaste åtgärder som medlemsstaterna kan vidta, inom ramen för sin skyldighet enligt direktiv 2006/12 om avfall att upprätta hanteringsplaner som särskilt kan innefatta ”lämpliga åtgärder för att främja en rationalisering av insamling, sortering och behandling av avfall”, är den som föreskrivs i artikel 5.2 i detta direktiv. Där föreskrivs att medlemsstaterna ska sträva efter att behandla avfallet i närmast möjliga anläggning.

Kriterierna för lokalisering av platser för bortskaffande ska väljas mot bakgrund av målsättningarna med direktiv 2006/12, i vilka bland annat ingår skyddet av människors hälsa och miljön liksom upprättandet av ett gemensamt, ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar för bortskaffandet, och detta nätverk ska särskilt möjliggöra att bortskaffandet av avfallet sker vid någon av de närmast belägna lämpliga anläggningarna. Sådana kriterier för lokalisering ska således bland annat avse avståndet från sådana platser till de bostadsområden där avfallet produceras, förbudet att uppföra anläggningar i närheten av känsliga områden och huruvida det finns lämplig infrastruktur för bortförandet av avfallet, såsom anslutning till transportnät.

Vad gäller ofarligt hushållsavfall, vilket i princip inte kräver sådana specialiserade anläggningar som krävs för behandlingen av farligt avfall, måste medlemsstaterna anstränga sig för att förfoga över ett nätverk som gör det möjligt att tillgodose behovet av anläggningar för bortskaffande av avfall som ligger så nära den plats där det produceras som möjligt, utan att det påverkar möjligheten att organisera ett sådant nätverk genom samarbete mellan regionerna eller över gränserna, som överensstämmer med närhetsprincipen.

(se punkterna 64–66)

3.        När en medlemsstat särskilt har valt att inom ramen för en eller flera ”avfallshanteringsplaner”, i den mening som avses i artikel 7.1 i direktiv 2006/12, organisera täckningen av sitt territorium på en regional bas, kan det anses att varje region som har en regional plan i princip ska säkerställa hanteringen och bortskaffandet av sitt avfall så nära som möjligt den plats där det produceras. Principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan, en princip som fastställdes för gemenskapens åtgärder på miljöområdet i artikel 191 FEUF, innebär att det ankommer på varje region, kommun eller annan lokal enhet att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de kan ta emot, behandla och bortskaffa sitt eget avfall och att detta måste bortskaffas så nära den plats där det produceras som möjligt, för att i möjligaste mån begränsa avfallstransporterna.

Om således en av regionerna i ett sådant nationellt nätverk som upprättats av en medlemsstat saknar, i stor omfattning och under lång tid, tillräcklig infrastruktur för att möta sitt behov av bortskaffande av avfall, kan det anses att sådana allvarliga brister på regional nivå kan påverka nämnda nationella nätverk av anläggningar för bortskaffande av avfall, vilket därmed inte längre är ett gemensamt och ändamålsenligt utformat nätverk i den mening som avses i direktiv 2006/12 och som ska möjliggöra för den aktuella medlemsstaten att själv sträva mot målet självförsörjning som det definieras i artikel 5.1 i direktivet.

(se punkterna 67 och 68)

4.        Det förfarande som avses i artikel 258 i FEUF grundas på ett objektivt konstaterande av att en medlemsstat inte har iakttagit sina skyldigheter enligt fördraget eller enligt en rättsakt i sekundärrätten.

När ett sådant konstaterande har gjorts, är det inte relevant huruvida detta fördragsbrott beror på den ansvariga medlemsstatens vilja, dess oaktsamhet eller tekniska svårigheter vilka denna har stött på.

Vad gäller det uttryckliga motståndet från den lokala befolkningen mot uppförandet av vissa anläggningar för bortskaffande, framgår det av fast rättspraxis att en medlemsstat inte kan åberopa interna förhållanden, såsom exempelvis tillämpningssvårigheter som uppkommer vid genomförandet av en gemenskapsrättsakt, inklusive dem som har att göra med motstånd från enskilda, som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som följer av gemenskapsrättsliga normer. Samma sak gäller vad beträffar brottslig verksamhet eller personer som påstås röra sig i lagens utkant och som uppges vara verksamma inom avfallshantering.

Vad gäller de avtalsbrott som begåtts av de företag som hade ansvar för uppförandet av vissa anläggningar för bortskaffande av avfall räcker det också i detta fall med att erinra om att även om begreppet force majeure inte avser en absolut omöjlighet, ska den aktuella bristen på fullgörande åtminstone bero på främmande, onormala och oförutsebara omständigheter, som den som åberopar det inte kan kontrollera, vars följder trots iakttagande av all vederbörlig omsorg inte kunde ha undvikits.

(se punkterna 81–85)

5.        Även om artikel 4 första stycket i direktiv 2006/12 inte anger det konkreta innehållet i de åtgärder som ska vidtas för att säkerställa att avfall bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön, binder den inte desto mindre medlemsstaten vid den målsättning som ska uppnås, samtidigt som den ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning vid bestämningen av huruvida sådana åtgärder är nödvändiga.

Av det förhållandet att en faktisk situation står i strid med de målsättningar som uppställs i nämnda artikel 4 första stycket, går det således, i princip, inte att direkt dra slutsatsen att medlemsstaten i fråga nödvändigtvis har underlåtit att uppfylla de skyldigheter som följer av denna bestämmelse, nämligen att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön. När denna faktiska situation är bestående, i synnerhet när den medför en betydande miljöförstöring under en längre tid utan att behöriga myndigheter ingriper, kan detta emellertid innebära att medlemsstaterna har överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som de ges genom bestämmelsen.

(se punkterna 96 och 97)