ROZSUDEK TRIBUNÁLU (desátého rozšířeného senátu)
25. ledna 2023(*)
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkající se probíhajícího legislativního procesu – Pracovní skupiny Rady – Dokumenty týkající se legislativního návrhu, jehož předmětem je změna směrnice 2013/34/EU o ročních účetních závěrkách, konsolidovaných účetních závěrkách a souvisejících zprávách některých forem podniků – Částečné odepření přístupu – Žaloba na neplatnost – Právní zájem na řízení – Přípustnost – Článek 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 – Výjimka týkající se ochrany rozhodovacího procesu“
Ve věci T‑163/21,
Emilio De Capitani, s bydlištěm v Bruselu (Belgie), zastoupený O. Brouwerem, advokátem, a S. Gallagher, solicitor,
žalobce,
podporovaný
Belgickým královstvím, zastoupeným C. Pochet, L. Van den Broeck a M. Jacobs, jako zmocněnkyněmi,
dále
Nizozemským královstvím, zastoupeným M. Bulterman, M. H. S. Gijzen a J. Langerem, jako zmocněnci,
dále
Finskou republikou, zastoupenou M. Pere, jako zmocněnkyní,
jakož i
Švédským královstvím, zastoupeným C. Meyer-Seitz a R. Shahsavan Eriksson, jako zmocněnkyněmi,
vedlejšími účastnicemi řízení,
proti
Radě Evropské unie, zastoupené J. Bauerschmidtem a K. Pavlaki, jako zmocněnci,
žalované,
TRIBUNÁL (desátý rozšířený senát)
během porad ve složení A. Kornezov (zpravodaj), předseda, E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk, G. Hesse a D. Petrlík, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: P. Cullen, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po jednání konaném dne 22. září 2022,
vydává tento
Rozsudek
1 Žalobou podanou na základě článku 263 SFEU se žalobce Emilio De Capitani domáhá zrušení rozhodnutí Rady Evropské unie SGS 21/000067 ze dne 14. ledna 2021, kterým mu Rada Evropské unie odepřela přístup k určitým dokumentům označeným kódem „WK“, k jejichž výměně došlo v pracovních skupinách Rady v rámci legislativního procesu 2016/0107 (COD), jehož předmětem je změna směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/34/EU ze dne 26. června 2013 o ročních účetních závěrkách, konsolidovaných účetních závěrkách a souvisejících zprávách některých forem podniků, o změně směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/43/ES a o zrušení směrnic Rady 78/660/EHS a 83/349/EHS (Úř. věst. 2013, L 182, s. 19) (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Skutečnosti předcházející sporu
2 Dne 15. října 2020 předložil žalobce na základě nařízení (ES) č. 1049/2001 Evropského parlamentu a Rady ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331) žádost o přístup k určitým dokumentům, k jejichž výměně došlo v rámci pracovní skupiny Rady pro právo obchodních společností týkající se legislativního postupu 2016/0107 (COD), který probíhal v okamžiku podání žádosti.
3 Dne 10. listopadu 2020 Rada této žádosti částečně vyhověla, když žalobci poskytla sedm dokumentů a odepřela přístup ke všem sedmi zbývajícím dokumentům, a sice dokumentům WK 6662/18, WK 14969/17 REV 1, WK 14969/17 INIT, WK 5230/17, WK 12197/17, WK 12197/17 REV1 a WK 10931/17 (dále jen „sporné dokumenty“), a to v podstatě z důvodu, že jejich zpřístupnění by vážně ohrozilo rozhodovací proces Rady ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.
4 Dne 25. listopadu 2020 předložil žalobce Radě potvrzující žádost, v níž zopakoval svou žádost o přístup ke sporným dokumentům.
5 Dne 14. ledna 2021 přijala Rada napadené rozhodnutí, kterým potvrdila odepření přístupu ke sporným dokumentům na základě čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.
Návrhová žádání účastníků řízení
6 Žalobce navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– uložil Radě náhradu nákladů řízení.
7 Rada navrhuje, aby Tribunál:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou nebo podpůrně ji zamítl jako neopodstatněnou;
– uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
8 Belgické království, Nizozemské království, Finská republika a Švédské království prohlašují, že podporují návrhová žádání žalobce.
Právní otázky
K trvání právního zájmu žalobce na řízení
9 Rada, aniž formálně samostatným podáním vznesla námitku, že již není důvodné vydat rozhodnutí ve věci samé, tvrdí, že právní zájem žalobce na pokračování v řízení zanikl v průběhu řízení z důvodu, že mu Rada dopisem ze dne 14. června 2021 poskytla všechny sporné dokumenty. Žaloba tak již nemůže ve svém výsledku přinést žalobci prospěch, a stala se tedy bezpředmětnou.
10 Žalobce, podporovaný v tomto ohledu Nizozemským královstvím, Finskou republikou a Švédským královstvím, zpochybňuje zánik svého právního zájmu na řízení v jeho průběhu. Zaprvé tvrdí, že neměl přístup ke sporným dokumentům včas, to znamená ve stadiu, které by mu umožnilo plně a účinně uplatnit práva evropského občana v demokratické společnosti v souvislosti s dotčeným legislativním postupem. Zadruhé má za to, že má nadále právní zájem na tom, aby se protiprávní jednání, kterého se Rada dopustila, v budoucnu již neopakovalo.
11 V tomto ohledu je třeba připomenout, že právní zájem žalobce na podání žaloby musí ve vztahu k předmětu žaloby existovat ve fázi jejího podání, jinak by žaloba byla nepřípustná. Tento předmět sporu, stejně jako právní zájem na pokračování v řízení, musí přetrvávat až do vydání soudního rozhodnutí, jinak nebude vydáno rozhodnutí ve věci samé; toto předpokládá, že musí být možné, aby žaloba ve výsledku přinesla prospěch účastníku řízení, který ji podal (viz rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Leino-Sandberg v. Parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, bod 32 a citovaná judikatura).
12 V projednávaném případě není zpochybňováno, že Rada sporné dokumenty zpřístupnila žalobci dne 14. června 2021, tedy po podání projednávané žaloby. Napadené rozhodnutí však nebylo Radou formálně vzato zpět, takže předmět sporu zůstal zachován (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 45, a ze dne 21. ledna 2021, Leino-Sandberg v. Parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, bod 33 a citovaná judikatura).
13 V souladu s judikaturou Soudního dvora citovanou v bodě 11 výše je tedy třeba zkoumat, zda se žalobce mohl navzdory tomuto zpřístupnění stále dovolávat právního zájmu na pokračování řízení, což vyžaduje určit, zda bylo žalobci uvedeným zpřístupněním zcela vyhověno z hlediska cílů, které sledoval podáním žádosti o přístup k dotyčným dokumentům, což vyžaduje určit, zda k tomuto zpřístupnění došlo včas (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 47 a citovaná judikatura, a ze dne 21. ledna 2021, Leino-Sandberg v. Parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, bod 34).
14 V tomto ohledu, jak v podstatě tvrdí žalobce a Finská republika, se žalobce původní žádostí ze dne 15. října 2020 a potvrzující žádostí ze dne 25. listopadu 2020 snažil získat přístup ke sporným dokumentům, aby se seznámil s postoji vyjádřenými členskými státy v Radě, která jednala jako spolunormotvůrce, a mohl o tom případně informovat společnost a vyvolat v tomto ohledu diskuzi před tím, než tento orgán zaujal postoj v dotčeném legislativním postupu.
15 V projednávané věci však ke zpřístupnění sporných dokumentů došlo až poté, co Rada dne 3. března 2021 zaujala postoj k jednání v uvedeném postupu a po dohodě uzavřené dne 1. června 2021 v rámci interinstitucionálních trialogů.
16 Ke zpřístupnění sporných dokumentů tedy nedošlo včas s ohledem na cíle informovat společnost a vyvolat diskuzi, které žalobce sledoval žádostí o přístup k uvedeným dokumentům ve smyslu judikatury citované v bodě 13 výše (v tomto smyslu obdobně viz rozsudky ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 59, a ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 33). V okamžiku tohoto zveřejnění byl totiž postoj Rady přijat a v rámci trialogů bylo dosaženo interinstitucionální dohody. I když v tomto okamžiku legislativní postup ještě nebyl formálně ukončen, nic to nemění na tom, že dohody sjednané v rámci trialogů jsou většinou následně přijaty spolunormotvůrci bez podstatných změn (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 72).
17 Zpřístupněním sporných dokumentů tedy žalobci nebylo zcela vyhověno s ohledem na cíle, které sledoval žádostí o přístup k uvedeným dokumentům.
18 Je tudíž třeba odmítnout argumentaci Rady vycházející z toho, že právní zájmu žalobce na řízení v jeho průběhu zanikl.
K věci samé
19 Na podporu své žaloby žalobce uplatňuje dva žalobní důvody, z nichž první vychází z porušení čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 a z nedostatku odůvodnění, pokud jde o otázku, zda by zpřístupnění sporných dokumentů vážně ohrozilo rozhodovací proces, a druhý vychází z porušení téhož ustanovení a nedostatku odůvodnění, co se týče neexistence převažujícího veřejného zájmu odůvodňujícího zpřístupnění uvedených dokumentů. Rovněž podpůrně vznáší třetí žalobní důvod vycházející z porušení čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 a z nedostatku odůvodnění.
20 První žalobní důvod obsahuje v podstatě dvě části, z nichž první se týká použitelnosti výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 na legislativní dokumenty a druhá se týká použití této výjimky v projednávaném případě.
K použitelnosti čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 na legislativní dokumenty
21 Žalobce tvrdí, že Rada tím, že mu odepřela přístup ke sporným dokumentům, které jsou v podstatě legislativními dokumenty na základě čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, porušila novou ústavní dimenzi v oblasti přístupu k dokumentům vypracovaným v rámci legislativních postupů, zavedenou Smlouvou o FEU a Listinou základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Na rozdíl od bývalého čl. 207 odst. 3 ES, který Radě umožňoval určit případy, ve kterých je třeba mít za to, že jedná jako normotvůrce, aby byl v těchto případech umožněn lepší přístup k dokumentům při zachování účinnosti jejího rozhodovacího procesu, tak Smlouva o FEU a Listina již neuvádějí žádnou výjimku týkající se ochrany rozhodovacího procesu v rámci legislativních postupů. Existuje tedy právní rozpor mezi čl. 4 odst. 3 prvním pododstavcem nařízení č. 1049/2001, který byl přijat na základě dřívějších výkladů zásady transparentnosti vyplývající ze Smlouvy o ES, na jedné straně a čl. 15 odst. 2 SFEU a článkem 42 Listiny na straně druhé. Rada je tudíž povinna přímo splnit povinnosti, které jí ukládá Smlouva o FEU a Listina, které jí nepřiznávají žádnou diskreční pravomoc, jež by jí umožňovala odepřít přístup k dokumentům vypracovaným v rámci legislativního postupu.
22 V replice žalobce upřesňuje, že čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 se již nepoužije na legislativní jednání a na dokumenty, které s tím souvisejí. Dodává, že další výjimky, jako jsou výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 1049/2001, jsou naproti tomu i nadále relevantní, pokud jde o přístup k legislativním dokumentům, a že čl. 15 odst. 3 SFEU musí být chápán tak, že odkazuje na tento druh výjimek.
23 Rada namítá, že žalobce zaměňuje dvě odlišné dimenze legislativní transparentnosti, a sice jednak dimenze týkající se zasedání Evropského parlamentu a Rady, na nichž jejich členové projednávají návrhy legislativních aktů, a jednak dimenze transparentnosti v souvislosti s přístupem k dokumentům týkajícím se legislativních postupů. Ustanovení čl. 15 odst. 2 SFEU se týká první dimenze, a není tedy v projednávané věci relevantní. Toto ustanovení je totiž třeba chápat tak, že odkazuje na Radu ve složení zahrnujícím zástupce na ministerské úrovni, kteří jsou oprávněni zavazovat vládu členského státu, který zastupují, a vykonávat hlasovací právo v souladu s čl. 16 odst. 2 SEU. Naproti tomu druhá dimenze legislativní transparentnosti, tedy ta, na kterou míří čl. 15 odst. 3 SFEU, nepočítá s bezpodmínečným právem na přístup k dokumentům, včetně legislativních.
24 Rada v duplice tvrdí, že argument žalobce, podle kterého se čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 již nemůže použít na dokumenty vypracované v rámci legislativního postupu po vstupu Smlouvy o FEU a Listiny v platnost, představuje „novou námitku protiprávnosti“ vznesenou poprvé až ve fázi repliky, a tedy nový žalobní důvod, který musí být prohlášen za nepřípustný. Kromě toho navrhuje, aby v případě, že by měl být tento „nový žalobní důvod“ považován za přípustný, bylo přijato organizační procesní opatření podle čl. 88 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu za účelem vyzvat Parlament a Evropskou komisi, aby zaujaly stanovisko k údajné protiprávnosti uvedeného ustanovení.
25 Žalobce, který byl k tomuto bodu dotázán v rámci organizačního procesního opatření, zpochybňuje námitku nepřípustnosti vznesenou Radou, přičemž v podstatě tvrdí, že žaloba již jasně uvádí argument, podle kterého od vstupu Smlouvy o FEU a Listiny v platnost existuje právní rozpor mezi čl. 4 odst. 3 prvním pododstavcem nařízení č. 1049/2001 a primárním právem, zejména čl. 15 odst. 2 SFEU, a že Rada tedy musí splnit povinnosti, které pro ni vyplývají z primárního práva, tím, že zpřístupní legislativní dokumenty veřejnosti.
– K námitce nepřípustnosti vznesené Radou
26 Podle čl. 84 odst. 1 jednacího řádu nelze v průběhu řízení předkládat nové důvody, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení. Nicméně žalobní důvod, který je rozšířením žalobního důvodu dříve přímo nebo implicitně uvedeného v návrhu, kterým se zahajuje řízení, a který má úzkou spojitost s tímto žalobním důvodem, musí být prohlášen za přípustný. Aby mohl být nový argument považován za rozšíření dříve uvedeného žalobního důvodu nebo výtky, musí k nim mít dostatečně těsný vztah, aby bylo možné ho považovat za součást běžného pokračování diskuze v rámci sporného soudního řízení [viz rozsudek ze dne 5. října 2020, HeidelbergCement a Schwenk Zement v. Komise, T‑380/17, EU:T:2020:471, bod 87 (nezveřejněný) a citovaná judikatura].
27 V projednávané věci je třeba konstatovat, že žalobce v žalobě jasně tvrdil, že čl. 15 odst. 2 SFEU a článek 42 Listiny musí být vykládány v tom smyslu, že Radě nepřiznávají „žádnou diskreční pravomoc“ k odepření přístupu k dokumentům vypracovaným v rámci legislativního postupu, že tento orgán je povinen „přímo“ splnit povinnosti, které mu ukládají Smlouvy, a že tedy uvedený orgán v projednávaném případě zvolil příliš široký výklad výjimky týkající se ochrany rozhodovacího procesu stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001. Kromě toho poukázal na „právní rozpor“ mezi posledně uvedeným ustanovením na jedné straně a Smlouvou o FEU a Listinou na straně druhé.
28 V replice žalobce pouze dále rozvádí tuto část své argumentace v odpověď na argumenty předložené Radou v žalobní odpovědi. Zejména tvrdí, že čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 „již nelze použít“ na legislativní dokumenty, neboť čl. 15 odst. 2 SFEU ukládá „přímo“ normotvůrci Evropské unie povinnost transparentnosti, pokud jde o legislativní postup.
29 Z toho vyplývá, že žalobce v replice nanejvýš pouze rozšířil žalobní důvod uvedený v žalobě, který musí být unijním soudem přijat.
30 Kromě toho na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, žalobce nevznáší žádnou námitku protiprávnosti vůči čl. 4 odst. 3 prvnímu pododstavci nařízení č. 1049/2001, jak ostatně potvrdil na jednání. Žalobce se totiž v rámci své argumentace nedomnívá, že čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 je jako takový protiprávní, neboť je v rozporu se Smlouvou o FEU a Listinou, ale že toto ustanovení musí být vykládáno ve světle Smlouvy o FEU a Listiny v tom smyslu, že se nepoužije na legislativní dokumenty, přičemž je nadále plně použitelné na jiné druhy dokumentů.
31 Ve zbývající části je třeba konstatovat, že v souladu s článkem 82 jednacího řádu byla kopie žaloby a žalobní odpovědi předána Parlamentu a Komisi, aby měly možnost posoudit, zda je ve smyslu článku 277 SFEU namítána nepoužitelnost některého z jejich právních aktů. Vzhledem k tomu, že argumentace žalobce již byla jasně obsažena v žalobě, je třeba mít za to, že Parlament a Komise se informovaně rozhodly, že nevstoupí do tohoto řízení jako vedlejší účastníci. Není tedy namístě vyhovět návrhu Rady směřujícímu k přijetí organizačního procesního opatření v tomto ohledu.
32 Námitka nepřípustnosti a návrh Rady na přijetí organizačního procesního opatření tedy musí být zamítnuty.
– K věci samé
33 Podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 se přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, odepře, pokud by zpřístupnění tohoto dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na uvedené zpřístupnění.
34 Jak bylo připomenuto v bodech 21 a 22 výše, žalobce v podstatě tvrdí, že čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 nelze použít za účelem odepření přístupu k dokumentům vyměňovaným v pracovních skupinách Rady v rámci legislativního postupu po vstupu Smlouvy o FEU a Listiny v platnost.
35 V tomto ohledu je třeba poznamenat, že Rada nezpochybňuje legislativní povahu sporných dokumentů.
36 V této souvislosti je třeba zdůraznit, že unijní primární právo stanovuje v zásadě úzký vztah, který existuje mezi legislativními postupy a zásadami veřejnosti a transparentnosti (rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 77).
37 Právě transparentnost v legislativním procesu tím, že umožňuje, aby bylo otevřeně diskutováno o různících se úhlech pohledu, přispívá k tomu, aby orgány získaly větší legitimitu v očích občanů Unie a aby vzrostla jejich důvěra. Ve skutečnosti je to spíše nedostatek informací a diskuze, které mohou vyvolat u občanů pochybnosti nejen o zákonnosti jednotlivého aktu, nýbrž o legitimitě celého rozhodovacího procesu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 59).
38 Zásady veřejnosti a transparentnosti jsou tedy vlastní unijním legislativním postupům (rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 81).
39 To však neznamená, že primární právo Unie stanoví bezpodmínečné právo na přístup k legislativním dokumentům.
40 V tomto ohledu je třeba připomenout, že článek 42 Listiny stanoví, že každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie bez ohledu na použitý nosič.
41 Vysvětlení k Listině, zveřejněná v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 14. prosince 2007 (Úř. věst. 2007, C 303, s. 17), která musí být náležitě zohledněna při výkladu Listiny unijními soudy (viz pátý bod odůvodnění preambule Listiny), uvádí následující:
„Právo zaručené [článkem 42] je převzato z článku 255 Smlouvy o ES, na jehož základě bylo později přijato nařízení […] č. 1049/2001. Evropský konvent rozšířil toto právo na dokumenty orgánů, institucí a subjektů obecně bez ohledu na jejich podobu (viz čl. 15 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie). V souladu s čl. 52 odst. 2 Listiny je právo na přístup k dokumentům vykonáváno za podmínek a v rámci omezení stanovených v čl. 15 odst. 3 Smlouvy o [FEU]“.
42 Z toho vyplývá, že právo na přístup k dokumentům zakotvené v článku 42 Listiny je vykonáváno „za podmínek a v rámci omezení stanovených v čl. 15 odst. 3“ SFEU.
43 Tento výklad je mimoto v souladu s čl. 52 odst. 2 Listiny, podle něhož jsou práva uznaná Listinou, jež jsou podrobněji upravena ve Smlouvách, vykonávána za podmínek a v mezích v nich stanovených.
44 Článek 15 odst. 3 první pododstavec SFEU stanoví, že každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se statutárním sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie bez ohledu na použitý nosič, „aniž jsou dotčeny zásady a podmínky stanovené v souladu s tímto odstavcem“. Druhý pododstavec uvedeného odstavce upřesňuje, že „[o]becné zásady a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu, které upravují výkon tohoto práva na přístup k dokumentům, stanoví Evropský parlament a Rada formou nařízení řádným legislativním postupem“.
45 Článek 15 odst. 3 pátý pododstavec SFEU stanoví, že Parlament a Rada zajistí zveřejnění dokumentů týkajících se legislativních postupů „za podmínek stanovených nařízením uvedeným v druhém pododstavci“ uvedeného odstavce. Toto ustanovení sice vyzdvihuje zásadu veřejnosti legislativních dokumentů, avšak nestanoví, že by měly být tyto dokumenty zveřejněny ve všech případech a bez výjimky, o čemž svědčí odkaz na „podmínky“, které mohou nařízení za tímto účelem stanovit.
46 Z toho vyplývá, že právo občanů Unie a každé osoby s bydlištěm nebo sídlem na území Unie na přístup k dokumentům orgánů, včetně legislativních dokumentů, je vykonáváno podle obecných zásad, omezení a podmínek stanovených nařízeními. Článek 15 odst. 3 SFEU totiž ze své působnosti nevylučuje legislativní dokumenty.
47 Ustanovení Smlouvy o FEU a Listiny, která upravují právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie, tudíž stanoví, že výkon tohoto práva může podléhat omezením a podmínkám stanoveným nařízeními, a to i pokud jde o přístup k legislativním dokumentům.
48 Tento závěr není zpochybněn žalobcem uváděnými argumenty.
49 Zaprvé argument žalobce, podle kterého se nařízení č. 1049/2001 svým způsobem stalo obsoletní z důvodu, že bylo přijato na základě Smlouvy o ES, a nezohledňuje tedy změny provedené Smlouvou o FEU a Listinou, nemůže obstát. Jak totiž bylo připomenuto v bodě 41 výše, vysvětlení k Listině upřesňují, že právo zaručené v článku 42 „je převzato z článku 255 Smlouvy o ES, na jehož základě bylo později přijato [uvedené nařízení]“. Toto upřesnění tak poukazuje na kontinuitu, která v této oblasti existuje mezi Smlouvou o ES a Smlouvou o FEU, jakož i na stále relevantní povahu tohoto nařízení po vstupu Smlouvy o FEU a Listiny v platnost. Pokud by autoři Listiny chtěli upravit právo na přístup k dokumentům způsobem podstatně odlišným od práva platného v době platnosti Smlouvy o ES, uvedli by to ve vysvětleních k Listině.
50 Zadruhé žalobce tvrdí, že čl. 15 odst. 3 druhý pododstavec SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že „omezení“ práva na přístup k dokumentům uvedená v tomto ustanovení se mají vztahovat na jiné druhy výjimek, jako jsou výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 1049/2001, avšak nikoli pro účely ochrany rozhodovacího procesu ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce téhož nařízení.
51 Ustanovení čl. 15 odst. 3 druhého pododstavce SFEU však odkazuje na „omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu, kter[á] upravují výkon tohoto práva na přístup k dokumentům“, aniž je činěno jakékoli další upřesnění nebo rozlišení, pokud jde o povahu těchto omezení. Nic tedy neumožňuje dospět k závěru, že ustanovení Smlouvy o FEU a Listiny v zásadě vylučují, aby mohl být přístup k legislativním dokumentům odepřen z důvodu, že by jejich zpřístupnění vážně ohrozilo rozhodovací proces dotčeného orgánu ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.
52 Zatřetí se žalobce na podporu svého tvrzení dovolává čl. 15 odst. 2 SFEU. Podle tohoto ustanovení „Evropský parlament, jakož i Rada při projednávání návrhu legislativního aktu a hlasování o něm, zasedají veřejně“.
53 Z výrazu „zasedat“ vyplývá, že čl. 15 odst. 2 SFEU zakotvuje zásadu publicity legislativních jednání během zasedání Parlamentu a Rady. Toto ustanovení se naproti tomu netýká práva na přístup k dokumentům ani omezení a podmínek pro výkon tohoto práva, které jsou upraveny v čl. 15 odst. 3 SFEU a v článku 42 Listiny.
54 Normativní kontext práva na přístup k dokumentům potvrzuje závěr uvedený v bodě 47 výše.
55 Je totiž třeba připomenout, že podle článku 1 SEU tato smlouva „představuje novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům“. Článek 10 odst. 3 SEU stanoví, že každý občan má právo podílet se na demokratickém životě Unie a že rozhodnutí jsou přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům. Stejně tak čl. 15 odst. 1 SFEU stanoví, že „[s] cílem podpořit řádnou správu věcí veřejných a zajistit účast občanské společnosti jednají orgány, instituce a jiné subjekty Unie co nejotevřeněji“.
56 Všechna tato ustanovení však potvrzují, že zásada otevřenosti, i když má zásadní význam pro unijní právní řád, není absolutní.
57 Nakonec měl unijní soud již příležitost upřesnit, že unijní orgány mohou na základě čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 odepřít přístup k některým dokumentům legislativní povahy v řádně odůvodněných případech (rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 112).
58 Stejně tak Soudní dvůr v rozsudku ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, body 36 až 40 a 62), v podstatě rozhodl, že čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 se použije na legislativní dokumenty a že při použití tohoto ustanovení musí Tribunál zohlednit rovnováhu mezi zásadou transparentnosti a zachováním účinnosti rozhodovacího procesu Rady.
59 Pokud jde o argument žalobce, podle kterého byla judikatura týkající se čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 založena na Smlouvě o ES, a byla tedy překonána Smlouvou o FEU, stačí konstatovat, že rozsudek uvedený v bodě 57 výše byl vydán v souvislosti s rozhodnutím přijatým dlouho po vstupu Smlouvy o FEU v platnost.
60 A konečně, i když žalobce zmiňuje rovněž článek 41 Listiny, toto ustanovení je pro řešení projednávaného sporu irelevantní, jelikož se týká práva každé osoby na přístup „ke spisu, který se jí týká“. Je přitom nesporné, že se sporné dokumenty netýkají konkrétně žalobce.
61 Závěrem lze konstatovat, že ačkoli přístup k legislativním dokumentům musí být sice co možná nejširší, nic to nemění na tom, že ustanovení Smluv a Listiny, jichž se žalobce dovolává, nemohou být vykládána v tom smyslu, že v zásadě vylučují, aby přístup k takovým dokumentům mohl být odepřen z důvodu, že by jejich zpřístupnění vážně ohrozilo rozhodovací proces dotčeného orgánu ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.
62 S ohledem na výše uvedené je třeba první část prvního žalobního důvodu zamítnout jako neopodstatněnou.
K použití čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 na projednávaný případ
63 Žalobce, podporovaný všemi vedlejšími účastníky, v podstatě tvrdí, že Rada neprokázala, že by zpřístupnění sporných dokumentů konkrétně a skutečně ohrozilo rozhodovací proces a že riziko takového ohrožení je rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické.
64 Rada argumenty žalobce zpochybňuje a v podstatě přebírá důvody uvedené v napadeném rozhodnutí.
65 V tomto ohledu je třeba připomenout, že je nařízení č. 1049/2001 podle svého bodu 1 odůvodnění v souladu s vůlí vytvářet svazek mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanovi. Jak připomíná bod 2 odůvodnění uvedeného nařízení, právo na přístup veřejnosti k dokumentům orgánů souvisí s demokratickou povahou těchto orgánů.
66 Proto je účelem nařízení č. 1049/2001, jak uvádí bod 4 jeho odůvodnění a jeho článek 1, poskytnout veřejnosti právo na co nejširší přístup k dokumentům (viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 58 a citovaná judikatura).
67 Toto právo však podléhá některým omezením vycházejícím z důvodů veřejného či soukromého zájmu. Konkrétně nařízení č. 1049/2001 v souladu s bodem 11 jeho odůvodnění stanoví v článku 4 režim výjimek, který orgánům umožňuje odepřít přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení některého ze zájmů chráněných tímto článkem (viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 59 a citovaná judikatura).
68 Vzhledem k tomu, že se takové výjimky odchylují od zásady co nejširšího zpřístupnění dokumentů veřejnosti, musí být vykládány a uplatňovány restriktivně (viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 61 a citovaná judikatura).
69 Pokud orgán, instituce nebo jiný subjekt Unie, jemuž byla předložena žádost o přístup k dokumentu, rozhodne o zamítnutí této žádosti na základě některé z výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, je v zásadě povinen vysvětlit, jak by přístup k tomuto dokumentu mohl konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný touto výjimkou, přičemž nebezpečí takového ohrožení musí být rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické (rozsudky ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 51, a ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, body 63 až 65).
70 Podle judikatury platí, že ohrožení rozhodovacího procesu ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 je „vážné“ zejména tehdy, když má zpřístupnění dotčených dokumentů podstatný dopad na rozhodovací proces. Posouzení vážnosti závisí na všech okolnostech věci, zejména na nepříznivých účincích zpřístupnění dotčených dokumentů na rozhodovací proces dovolávaných orgánem (rozsudky ze dne 18. prosince 2008, Muñiz v. Komise, T‑144/05, nezveřejněný, EU:T:2008:596, bod 75; ze dne 7. června 2011, Toland v. Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, bod 71, a ze dne 9. září 2014, MasterCard a další v. Komise, T‑516/11, nezveřejněný, EU:T:2014:759, bod 62).
71 V projednávané věci jsou spornými dokumenty dokumenty, k jejichž výměně došlo v rámci pracovní skupiny Rady pro práva obchodních společností. Konkrétně dokumenty WK 5230/17 ze dne 8. května 2017, WK 10931/17 ze dne 6. října 2017, WK 12197/17 ze dne 27. října 2017 a WK 12197/17 REV1 ze dne 18. července 2018 obsahují konkrétní komentáře a změny textu navržené delegacemi členských států, co se týče celého dotčeného legislativního návrhu ve formě souhrnných tabulek. Dokumenty WK 14969/17 ze dne 19. prosince 2017 a WK 14969/17 REV 1 ze dne 8. ledna 2018 obsahují poznámky předsednictví Rady určené dotyčné pracovní skupině, ve kterých toto předsednictví poukázalo zejména na chyby v křížových odkazech v legislativním návrhu, navrhlo změny, jejichž cílem bylo objasnit znění ustanovení, a předložilo bod, který je třeba ještě projednat, a to nalezení vhodnějšího znění některých ustanovení, aby se předešlo riziku obcházení uplatňování směrnice u některých podniků. Dokument WK 6662/18 ze dne 1. června 2018 obsahuje pozvání předsednictví na schůzi pracovní skupiny s cílem pokračovat v práci na dotčeném legislativním návrhu, ve kterém se uvádí, že se delegace vyzývají, aby zaujaly postoj zejména k návrhům obsaženým v předchozích dokumentech.
72 Rada v napadeném rozhodnutí odůvodnila odepření přístupu ke sporným dokumentům několika úvahami.
73 Zaprvé v bodě 9 napadeného rozhodnutí Rada zdůraznila, že otázka daňové transparentnosti nadnárodních podniků je z politického hlediska „vysoce citlivá“.
74 V tomto ohledu z úplného znění sporných dokumentů, které byly nyní zpřístupněny, vyplývá, že tyto dokumenty obsahují návrhy a změny normativních textů, které jsou součástí běžného fungování legislativního procesu. Rada přitom ani v napadeném rozhodnutí, ani před Tribunálem neidentifikovala žádný konkrétní a zvláštní aspekt těchto dokumentů, který by měl zvláště citlivou povahu.
75 Navíc je třeba uvést, jak ostatně připomíná sama Rada v napadeném rozhodnutí, že Evropská rada měla ve svých závěrech ze dne 18. prosince 2014 za to, že je „na celosvětové úrovni i na úrovni EU naléhavě nutné pokročit v úsilí v boji proti vyhýbání se daňovým povinnostem a agresivnímu daňovému plánování“, a že Parlament přijal dne 16. prosince 2015 usnesení o zavedení transparentnosti, koordinace a konvergence do politik v oblasti daně z příjmu právnických osob v Unii [2015/2010(INL)]. Tyto dokumenty svědčí o velké důležitosti otázky daňové transparentnosti nadnárodních podniků pro evropské občany, což hovoří spíše ve prospěch co nejširšího přístupu k příslušným legislativním dokumentům, a nikoli ve prospěch omezeného přístupu. Přístup ke všem informacím, které jsou základem unijní legislativní činnosti, je totiž podmínkou pro to, aby občané Unie mohli účinně vykonávat svá demokratická práva, uznaná zejména v čl. 10 odst. 3 SEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 92).
76 Nic v napadeném rozhodnutí neumožňuje mít za to, že obsah sporných dokumentů má zvláště citlivou povahu v tom smyslu, že by byl ohrožen základní zájem Unie nebo členských států v případě zpřístupnění, i když se vztahuje k záležitostem určitého významu, které se případně vyznačují obtížemi jak v politické, tak právní oblasti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 97 a citovaná judikatura). Kromě toho Rada před Tribunálem neupřesňuje ani konkrétní aspekty obsahu těchto dokumentů, které by měly zvláště citlivou povahu.
77 Zadruhé v bodě 21 napadeného rozhodnutí Rada uvedla, že se o dotčeném legislativním návrhu jednalo a že sporné dokumenty nebyly vyčerpávající a nutně neodrážely konečné postoje členských států.
78 V tomto ohledu je třeba připomenout, že předběžná povaha diskuzí týkajících se dotčeného legislativního návrhu neumožňuje jako taková odůvodnit použití výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001. Toto ustanovení totiž nerozlišuje podle toho, v jaké fázi se diskuze nacházejí. Vztahuje se obecně na dokumenty, které se týkají záležitosti, v níž dotyčný orgán „ještě nerozhodl“, na rozdíl od čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce, který se vztahuje na případ, kdy dotyčný orgán přijal rozhodnutí. Předběžná povaha probíhajících diskuzí stejně jako skutečnost, že tyto návrhy nebyly dosud předmětem shody nebo kompromisu v rámci Rady, tedy v projednávané věci neumožňují konstatovat vážné ohrožení rozhodovacího procesu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 22. března 2011, Access Info Europe v. Rada, T‑233/09, EU:T:2011:105, body 75 a 76, a ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 100).
79 Stejně tak podle judikatury je návrh přirozeně předložen k tomu, aby se o něm diskutovalo, a nepočítá se s tím, že zůstane po této diskuzi beze změny. Veřejnost je plně schopna pochopit, že autor návrhu může následně změnit jeho obsah. Právě ze stejných důvodů si autor žádosti o přístup k legislativním dokumentům v rámci probíhajícího postupu bude plně vědom prozatímní povahy informací, které jsou v nich obsaženy, a toho, že se tyto informace mohou změnit v celém průběhu jednání v rámci přípravných prací pracovní skupiny Rady až do okamžiku, kdy je dosaženo dohody ohledně celého textu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 102 a citovaná judikatura). Svědčí o tom zvláště cíl sledovaný v projednávané věci žádostí o přístup, jelikož se žalobce snažil seznámit se s postoji vyjádřenými členskými státy v Radě právě proto, aby v tomto ohledu vyvolal diskuzi před tím, než tento orgán zaujme postoj v dotčeném legislativním postupu (viz bod 14 výše).
80 Zatřetí Rada v bodě 22 napadeného rozhodnutí uvedla, že údaje uvedené ve sporných dokumentech byly výsledkem „obtížných jednání“ mezi členskými státy a odhalily obtíže, které musela vyřešit ještě před tím, než mohla dospět k dohodě.
81 Rada však v napadeném rozhodnutí neupřesňuje, jaké konkrétní a zvláštní „údaje“ ve sporných dokumentech by byly zdrojem takových obtíží, že by jejich zpřístupnění mohlo vážně ohrozit její rozhodovací proces. Ostatně důvod, podle kterého měly být některé návrhy změn promítnuté ve sporných dokumentech ještě projednávány před tím, než dojde k dosažení dohody, je příliš obecný a může být použit na jakýkoli legislativní dokument vypracovaný nebo vyměňovaný v rámci pracovní skupiny Rady.
82 Začtvrté v bodě 23 napadeného rozhodnutí Rada uvedla, že sporné dokumenty obsahují svobodné a otevřené diskuze mezi členskými státy, jejichž zpřístupnění v této fázi „jednání“ by narušilo vzájemnou důvěru, kterou se řídí práce pracovních skupin Rady.
83 Rada však nepředložila žádný hmatatelný důkaz, který by mohl prokázat, že pokud jde o dotčený legislativní postup, přístup ke sporným dokumentům by narušil loajální spolupráci, kterou musí dodržovat členské státy. Tvrzené riziko se tak jeví jako hypotetické. Vzhledem k tomu, že členské státy v rámci pracovních skupin Rady vyjadřují navenek svůj příslušný postoj k danému legislativnímu návrhu a k vývoji tohoto návrhu, který pro ně bude přijatelný, nemůže skutečnost, že tyto údaje jsou následně na žádost sděleny, sama o sobě bránit loajální spolupráci, kterou jsou orgány povinny mezi sebou uplatňovat na základě článku 4 odst. 3 SEU (obdobně viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, body 103 a 104).
84 I když Rada na základě důvodu uvedeného v bodě 23 napadeného rozhodnutí poukazovala na nebezpečí tlaků veřejnosti, jak tvrdí v žalobní odpovědi, je třeba připomenout, že v systému založeném na zásadě demokratické legitimity musí spolunormotvůrci odpovídat veřejnosti za své činy. Výkon demokratických práv občany předpokládá možnost podrobně sledovat rozhodovací proces orgánů, které se podílí na legislativních procesech, a mít přístup k veškerým relevantním informacím (rozsudek ze dne 22. března 2011, Access Info Europe v. Rada, T‑233/09, EU:T:2011:105, bod 69). Kromě toho čl. 10 odst. 3 SEU stanoví, že každý občan má právo podílet se na demokratickém životě Unie a rozhodnutí jsou přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům. Projev veřejného mínění ve vztahu k tomu či onomu legislativnímu návrhu je tak nedílnou součástí výkonu demokratických práv občanů Unie (rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 98).
85 Ačkoli judikatura uznává, že riziko vnějšího tlaku může představovat legitimní důvod pro omezení přístupu k dokumentům týkajícím se rozhodovacího procesu, je třeba s jistotou určit, že k tomuto vnějšímu tlaku skutečně dochází a z předložených důkazů vyplývá, že existuje důvodně předvídatelné nebezpečí, že rozhodnutí, které by mělo být přijato, by v důsledku tohoto vnějšího tlaku bylo podstatně ovlivněno. Žádný hmatatelný důkaz ve spisu přitom neumožňuje prokázat, že v případě, že by došlo ke zpřístupnění sporných dokumentů, takové vnější tlaky skutečně existují. Nic ve spise, který má Tribunál k dispozici, tedy nenaznačuje, že pokud jde o dotčený legislativní postup, mohla Rada důvodně očekávat reakci přesahující to, co může od veřejnosti očekávat jakýkoli člen legislativního orgánu předkládající změnu návrhu zákona (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 22. března 2011, Access Info Europe v. Rada, T‑233/09, EU:T:2011:105, bod 74, a ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 99).
86 Zapáté Rada v bodech 23 a 24 napadeného rozhodnutí vysvětlila, že zpřístupnění sporných dokumentů by vážně ohrozilo účinnost jejího rozhodovacího procesu a snížilo šance na dosažení dohody.
87 Důvod uvedený v bodech 23 a 24 napadeného rozhodnutí je však příliš obecný, jelikož Rada nevysvětluje, v čem by přístup ke sporným dokumentům vážně, konkrétně, skutečně, a nikoli hypoteticky narušil možnosti dosáhnout dohody ohledně příslušného legislativního návrhu.
88 Zašesté Rada v bodech 25 a 27 napadeného rozhodnutí zdůraznila, že legitimní veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění sporných dokumentů nepřevažuje nad stejně legitimní potřebou chránit rozhodovací proces.
89 Z důvodu uvedeného v bodech 25 a 27 napadeného rozhodnutí Rada podle všeho směšuje, jak tvrdí žalobce, dvě odlišné fáze při použití čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. Pouze tehdy, když má dotyčný orgán za to, že by zpřístupnění dokumentu konkrétně a skutečně ohrozilo dotčený rozhodovací proces, přísluší mu v druhé fázi ověřit, zda převažující veřejný zájem přesto neodůvodňuje zpřístupnění dotčeného dokumentu. Jinými slovy pouze v tomto kontextu musí Rada zvážit zvláštní zájem, jenž má být chráněn nezpřístupněním dotčeného dokumentu, a veřejný zájem na zpřístupnění dokumentu vzhledem k výhodám vyplývajícím, jak to uvádí bod 2 odůvodnění uvedeného nařízení, ze zvýšené transparentnosti, tedy lepšího zapojení občanů do rozhodovacího procesu, jakož i vyšší legitimity, účinnosti a odpovědnosti správních orgánů ve vztahu k občanům v demokratickém systému (obdobně viz rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 45).
90 Zasedmé Rada v bodě 26 napadeného rozhodnutí uvedla, že odepření zpřístupnění omezeného počtu dokumentů uvedených v žádosti žalobce neznamená, že by občané byli zbaveni možnosti být informováni o dotčeném rozhodovacím procesu.
91 V tomto ohledu, jak ostatně připustila Rada stejně jako žalobce, důvod uvedený v bodě 26 napadeného rozhodnutí není relevantním kritériem pro posouzení, zda jsou splněny podmínky pro odepření podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. Pouhá skutečnost, že byl poskytnut přístup k určitým dokumentům týkajícím se téhož legislativního postupu, totiž nemůže odůvodnit odepření přístupu k jiným dokumentům.
92 Zaosmé Rada v bodě 28 napadeného rozhodnutí tvrdí, že „po konkrétním posouzení obsahu a kontextu“ sporných dokumentů dospěla k závěru, že existují objektivní důvody prokazující, že existuje rozumně předvídatelné riziko, že zpřístupnění uvedených dokumentů vážně ohrozí dotčený rozhodovací proces.
93 Toto údajné „konkrétní posouzení obsahu a kontextu“ sporných dokumentů však z napadeného rozhodnutí nevyplývá, takže riziko vážného ohrožení rozhodovacího procesu není doloženo žádným hmatatelným, konkrétním a zvláštním důkazem.
94 Nakonec Rada ve svých písemnostech předložených Tribunálu dodává, že je třeba odlišovat dokumenty vypracované v rámci trialogů, které byly předmětem rozsudku ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament (T‑540/15, EU:T:2018:167), od sporných dokumentů. Podle jejího názoru první dokumenty vstupují do fáze legislativního postupu, v níž již zaujala postoj k legislativnímu návrhu, kdežto druhé se týkají diskuzí v rámci pracovních skupin mezi úředníky delegací členských států působících na „technické úrovni“. V projednávané věci se tyto dokumenty týkají přípravných prací a postrádají politickou závaznost, dokud jako takové nejsou předloženy Výboru stálých zástupců (Coreper), nebo později některému ze složení Rady na ministerské úrovni.
95 Pokud se tímto argumentem Rada snaží odůvodnit užší přístup k dokumentům vypracovaným jejími pracovními skupinami z důvodu jejich údajně „technické“ povahy, je třeba nejprve uvést, že „technická“ povaha dokumentu není relevantním kritériem pro účely použití čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. Dále samotný obsah sporných dokumentů každopádně prokazuje, že obsahují normativní návrhy různých právních předpisů, a že jsou tedy součástí běžného fungování legislativního procesu. Sporné dokumenty tedy nemají „technickou“ povahu. Nakonec členové pracovních skupin Rady jsou pověřeni mandátem členských států, které zastupují, a vyjadřují při jednáních o daném legislativním návrhu postoj svého členského státu v Radě, pokud Rada jedná jako spolunormotvůrce. Skutečnost, že uvedené pracovní skupiny nejsou oprávněny přijmout konečné stanovisko tohoto orgánu, však neznamená, že jejich práce nejsou součástí běžného fungování legislativního procesu, což ostatně Rada nezpochybňuje, ani že dokumenty, které vypracovávají, jsou „technického“ rázu.
96 S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba dospět k závěru, že žádný z důvodů uvedených Radou v napadeném rozhodnutí neumožňuje mít za to, že by zpřístupnění sporných dokumentů vážně, konkrétně, skutečně, a nikoli hypoteticky ohrozilo legislativní proces ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.
97 Druhé části prvního žalobního důvodu je tudíž třeba vyhovět, a v důsledku toho zrušit napadené rozhodnutí, aniž je třeba zkoumat ostatní žalobní důvody a výtky vznesené na podporu žaloby.
K nákladům řízení
98 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobce požadoval náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné jí uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vzniklé žalobci.
99 V souladu s čl. 138 odst. 1 jednacího řádu ponesou Belgické království, Nizozemské království, Finská republika a Švédské království vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (desátý rozšířený senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí Rady Evropské unie SGS 21/000067 ze dne 14. ledna 2021 se zrušuje.
2) Rada ponese vlastní náklady řízení a ukládá se jí rovněž náhrada nákladů řízení vynaložených Emiliem De Capitanim.
3) Belgické království, Nizozemské království, Finská republika a Švédské království ponesou vlastní náklady řízení.
Kornezov | Buttigieg | Kowalik-Bańczyk |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 25. ledna 2023.
Podpisy.