Language of document : ECLI:EU:T:2014:816

Cauza T‑306/12

Darius Nicolai Spirlea
și
Mihaela Spirlea

împotriva

Comisiei Europene

„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță – Cereri de informații adresate de Comisie Germaniei în cadrul unei proceduri EU Pilot – Refuzul accesului – Obligația de a efectua o examinare concretă și individuală – Interes public superior – Acces parțial – Obligația de motivare”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a opta) din 25 septembrie 2014

1.      Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Refuzul accesului – Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor – Posibilitatea de a se întemeia pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente – Limite

[art. 11 TUE; art. 15 alin. (3) TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]

2.      Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Aplicare în cazul documentelor privind o procedură EU Pilot – Prezumția generală de aplicare a excepției la dreptul de acces – Admisibilitate

[art. 258 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a treia liniuță]

3.      Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Dreptul la acțiune al Comisiei – Instituirea mecanismului EU Pilot pentru a identifica eventuale neîndepliniri ale obligațiilor în raport cu dreptul Uniunii – Admisibilitate – Necesitatea unui temei juridic expres – Lipsă

(art. 258 TFUE)

4.      Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Invocarea unei prezumții generale de aplicare a excepției la documentele solicitate – Caracter relativ

[Regulamentul nr.1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a treia liniuță]

5.      Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Interes public superior care justifică divulgarea unor documente – Noțiune – Sarcina probei

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]

6.      Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interes public superior care justifică divulgarea unor documente – Noțiune – Formularea unei acțiuni în răspundere extracontractuală – Excludere – Caracterul privat al unui astfel de interes

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]

7.      Acțiune în anulare – Controlul legalității – Criterii – Luarea în considerare doar a situației de fapt sau de drept existente la data adoptării actului în litigiu

(art. 263 TFUE)

8.      Procedură jurisdicțională – Cerere de sesizare a instanței – Cerințe de formă – Identificarea obiectului litigiului – Expunere sumară a motivelor invocate – Enunțare abstractă – Inadmisibilitate

[Statutul Curții de Justiție, art. 21 primul paragraf și art. 53 primul paragraf; Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 44 alin. (1) lit. (c)]

9.      Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Obligația de motivare – Întindere

(art. 296 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

10.    Acțiune în anulare – Motive – Acțiune îndreptată împotriva unei decizii a unei instituții prin care se refuză accesul la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 – Motiv întemeiat pe încălcarea unei comunicări a Comisiei privind relațiile cu reclamantul în cazurile de nerespectare a dreptului comunitar – Motiv inoperant

(art. 263 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului; Comunicarea 2002/C 244/03 a Comisiei]

1.      Instituțiilor Uniunii le este permis să se întemeieze, în cazuri excepționale, pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente a căror divulgare este solicitată în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei. Posibilitatea de a se recurge la prezumții generale, care se aplică anumitor categorii de documente, în locul examinării fiecărui document în mod individual și concret înainte de a se refuza accesul la acesta, nu este lipsită de importanță. Prezumțiile menționate au ca efect nu numai încadrarea principiului fundamental al transparenței consacrat la articolul 11 TUE, la articolul 15 TFUE și de Regulamentul nr. 1049/2001, ci și limitarea în practică a accesului la documentele în cauză. În consecință, utilizarea unor astfel de prezumții trebuie să se întemeieze pe motive solide și convingătoare.

Prin urmare, instituția Uniunii care se întemeiază pe o prezumție generală trebuie să verifice de la caz la caz dacă rațiunile de ordin general aplicabile în mod normal unui tip determinat de documente sunt în mod efectiv aplicabile documentului a cărui divulgare este solicitată. În această privință, cerința de a verifica dacă prezumția generală respectivă se aplică în realitate nu poate fi interpretată în sensul că instituția vizată trebuie să examineze individual toate documentele solicitate în speță. O astfel de cerință ar priva această prezumție generală de efectul său util, și anume acela de a permite instituției vizate să răspundă la o cerere globală de acces tot în mod global.

(a se vedea punctele 48, 52, 82 și 83)

2.      În cazul în care o instituție sesizată cu o cerere de acces la documente invocă excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei privind procedurile de anchetă, aceasta se poate întemeia pe o prezumție generală pentru a refuza accesul la documente aferente procedurii EU Pilot ca etapă anterioară unei eventuale deschideri formale a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE. Astfel, similaritățile care existau între procedura EU Pilot și procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor pledează în favoarea unei asemenea recunoașteri.

În primul rând, o prezumție generală este dictată, în esență, de necesitatea de a asigura funcționarea corectă a procedurii EU Pilot și de a garanta că obiectivele sale nu sunt compromise. Or, în cadrul unei astfel de proceduri, trebuie să primeze un climat de încredere reciprocă între Comisie și statul membru în cauză, care să le permită să inițieze un proces de negociere și de compromis în vederea unei soluționări amiabile a diferendului, fără a fi necesară inițierea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, care să fie de natură să ducă la un eventual litigiu în fața Curții.

În al doilea rând, procedurile EU Pilot și procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, în special faza sa precontencioasă, prezintă similarități care justifică aplicarea unei abordări comune în cele două cazuri. Primo, atât procedura EU Pilot, cât și procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în faza sa precontencioasă permit Comisiei să își exercite mai bine rolul de gardian al Tratatului FUE. Cele două proceduri au ca scop să garanteze respectarea dreptului Uniunii, dând statului membru în cauză posibilitatea să își susțină motivele de apărare și să evite, dacă este posibil, recurgerea la o procedură jurisdicțională. În cele două cazuri, revine Comisiei, atunci când consideră că un stat membru nu și‑a îndeplinit obligațiile, sarcina de a evalua oportunitatea introducerii unei acțiuni împotriva statului menționat. Secundo, procedura EU Pilot, ca și faza precontencioasă a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, este de natură bilaterală, între Comisie și statul membru în cauză. Tertio, deși procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu este sub toate aspectele echivalentă cu o procedură jurisdicțională, ea poate să conducă la aceasta, întrucât Comisia poate, la finalul său, să inițieze în mod formal cercetarea încălcării prin intermediul unei scrisori de punere în întârziere și eventual să sesizeze Curtea în vederea constatării de către aceasta din urmă a neîndeplinirii obligațiilor pe care Comisia o impută statului membru în cauză.

(a se vedea punctele 56, 57 și 59-63)

3.      Deși procedura precontencioasă EU Pilot nu este prevăzută în mod expres în tratat, acest lucru nu poate însemna însă că este lipsită de temei juridic. Prin urmare, pe de o parte, procedura EU Pilot trebuie înțeleasă ca decurgând din posibilitățile care sunt inerente obligației Comisiei de a controla respectarea dreptului Uniunii de către statele membre. Astfel, un mecanism sau o procedură de schimb de informații care precedă deschiderea procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor a existat întotdeauna și este inevitabilă în scopul de a efectua primele verificări de fapt și de a găsi primele indicii ale unei încălcări a dreptului Uniunii. Pe de altă parte, procedura EU Pilot are ca obiect tocmai formalizarea primelor schimburi de informații între Comisie și statele membre în ceea ce privește posibile încălcări ale dreptului Uniunii. În aceste împrejurări, chiar dacă nu se întemeiază pe articolul 258 TFUE, procedura EU Pilot structurează demersurile pe care Comisia le‑a desfășurat în mod tradițional atunci când a primit o plângere sau când a acționat din proprie inițiativă.

(a se vedea punctul 66)

4.      În ceea ce privește excepția de la dreptul de acces public la documente întemeiată pe protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, chiar și în cazul în care o instituție se întemeiază pe o prezumție generală în scopul de a refuza accesul la documentele solicitate în temeiul acestei excepții, persoanele interesate pot, dacă doresc acest lucru, să demonstreze că un anumit document a cărui divulgare este solicitată nu face obiectul prezumției menționate sau că există un interes public superior care justifică divulgarea documentelor respective potrivit ultimei teze a dispoziției menționate.

(a se vedea punctele 70 și 90)

5.      În ceea ce privește excepția de la dreptul de acces public la documente întemeiată pe protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, deși, la momentul aplicării acestei excepții, sarcina probei revine instituției care o invocă, în schimb, în ceea ce privește articolul 4 alineatul (2) ultima teză din regulamentul menționat, revine celor care susțin existența unui interes public superior în sensul ultimei teze a dispoziției respective sarcina să demonstreze acest lucru.

Pe de altă parte, revine celui care susține existența unui interes public superior în sensul dispozițiilor articolului 4 alineatul (2) din regulamentul menționat obligația de a invoca în mod concret împrejurările care justifică divulgarea documentelor în cauză. În această privință, expunerea unor considerații de ordin pur general nu poate fi suficientă pentru a demonstra că un interes public superior primează în raport cu motivele care justifică refuzul divulgării documentelor în cauză în temeiul articolului 4 alineatul (2) ultima teză menționat mai sus. De asemenea, interesul public superior susceptibil să justifice divulgarea unui document nu trebuie, în mod necesar, să fie distinct de principiile care stau la baza regulamentului menționat.

(a se vedea punctele 91-93 și 97)

6.      Nu se poate considera că interesul bazat pe posibilitatea obținerii documentelor doveditoare în susținerea acțiunii în răspundere la o instanță națională este un „interes public superior” în sensul articolului 4 alineatul (2) ultima teză din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, ci trebuie să se considere că este un interes privat.

(a se vedea punctul 99)

7.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 100)

8.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 107 și 108)

9.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 114-116)

10.    Comunicarea 2002/C 244/03 a Comisiei privind relațiile cu reclamantul în cazurile de nerespectare a dreptului comunitar nu poate constitui un temei juridic care să permită să se aprecieze legalitatea unei decizii a unei instituții prin care se respinge accesul, în temeiul Regulamentului 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, la documentele privind procedura EU Pilot. Astfel, comunicarea menționată nu stabilește nicio normă care să guverneze accesul la documente în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sau a procedurii EU Pilot și nu conferă celor care depun plângerile niciun drept în acest sens. Dimpotrivă, comunicarea se limitează să indice că, în ceea ce privește o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, accesul la documente trebuie să se efectueze în conformitate cu Regulamentul nr. 1049/2001. În aceste împrejurări, comunicarea menționată nu poate avea nicio incidență asupra aprecierii cererilor de acces la documente potrivit Regulamentului nr. 1049/2001.

(a se vedea punctul 130)