Съединени дела T‑307/12 и T‑408/13

Adib Mayaleh

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки срещу Сирия — Замразяване на средства — Функции на управителя на Централната банка на Сирия — Жалба за отмяна — Съобщаване на акт относно ограничителни мерки — Срок за обжалване — Допустимост — Право на защита — Справедлив процес — Задължение за мотивиране — Тежест на доказване — Право на ефективна съдебна защита — Пропорционалност — Право на собственост — Право на личен и семеен живот — Прилагане на ограничения за достъп спрямо гражданин на дадена държава членка — Свободно движение на граждани на Съюза“

Резюме — Решение на Общия съд (девети разширен състав) от 5 ноември 2014 г.

1.      Съдебно производство — Решение или регламент, с което или който обжалваният акт е заменен в хода на производството — Ново обстоятелство — Допустимост на нови искания

(член 263, шеста алинея ДФЕС; член 48, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд; Решения 2012/739/ОВППС и 2013/255/ОВППС на Съвета)

2.      Съдебно производство — Актове, които отменят и заместват обжалваните актове в хода на производството — Молба за промяна на исканията за отмяна, подадена в хода на производството — Срок за подаване на такава молба — Начален момент — Дата, на която новият акт е съобщен на заинтересованите лица — Задължение за съобщаване дори и при липса на нови мотиви

(член 263, шеста алинея ДФЕС; член 32, параграфи 1 и 2 от Регламент № 36/2012 на Съвета и Регламент № 363/2013 на Съвета)

3.      Жалба за отмяна — Срокове — Начален момент — Акт за прилагане на ограничителни мерки спрямо определено лице или образувание — Публикуван и съобщен на адресатите акт — Дата на съобщаване на акта — Уведомяване на заинтересованото лице чрез публикуване на известие в Официален вестник на Европейския съюз — Допустимост — Условия — Невъзможност на Съвета да извърши съобщаване

(член 263, шеста алинея ДФЕС и член 275, втора алинея ДФЕС; член 102, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд; член 32, параграфи 1 и 2 от Регламент № 36/2012 на Съвета и Регламент № 363/2013 на Съвета)

4.      Жалба за отмяна — Срокове — Начален момент — Съобщаване — Понятие — Съобщаване на представител на жалбоподателя — Условие

(член 263, шеста алинея от ДФЕС)

5.      Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Ограничителни мерки срещу Сирия — Забрана за влизане и за транзитно преминаване, както и замразяване на финансови средства и икономически ресурси на някои лица и образувания, отговорни за тежките репресии спрямо цивилното население — Задължение за съобщаване на заинтересованото лице на мотивите едновременно с приемането на увреждащия го акт или непосредствено след това — Отстраняване на нередовност, изразяваща се в липса на мотиви, в хода на спорното производство — Недопустимост

(член 296, втора алинея ДФЕС; Решения 2011/782/ОВППС, 2012/256/ОВППС, 2012/739/ОВППС и 2013/255/ОВППС на Съвета; Регламенти № 36/2012, № 410/2012 и № 363/2013 на Съвета)

6.      Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Ограничителни мерки срещу Сирия — Забрана за влизане и за транзитно преминаване, както и замразяване на финансови средства и икономически ресурси на някои лица и образувания, отговорни за тежките репресии спрямо цивилното население — Задължение за съобщаване на заинтересованото лице на мотивите едновременно с приемането на увреждащия го акт или непосредствено след това — Граници — Сигурност на Съюза и на неговите държави членки или поддържане на техните международни отношения — Решение, вписващо се в познат на заинтересованото лице контекст, който му позволява да разбере значението на наложената му мярка — Допустимост на кратко изложение на мотивите

(член 296, втора алинея ДФЕС; Решения 2011/782/ОВППС, 2012/256/ОВППС, 2012/739/ОВППС и 2013/255/ОВППС на Съвета; Регламенти № 36/2012, № 410/2012 и № 363/2013 на Съвета)

7.      Жалба за отмяна — Основания — Липса или непълнота на мотивите — Основание, отделно от това, което се отнася до законосъобразността по същество

(членове 263 ДФЕС и 296 ДФЕС)

8.      Право на Европейския съюз — Принципи — Право на защита — Право на изслушване — Право на справедлив съдебен процес и на ефективна съдебна защита — Забрана за влизане и за транзитно преминаване, както и замразяване на финансови средства и икономически ресурси на някои лица и образувания, отговорни за тежките репресии спрямо цивилното население в Сирия — Несъобщаване на уличаващите доказателства на съответните лица и образувания и неизслушване на тези лица и образувания — Допустимост

(член 6, параграф 1 ДЕС;, член 41, параграф 2, буква а) и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; Решения 2011/782/ОВППС, 2012/256/ОВППС, 2012/739/ОВППС и 2013/255/ОВППС на Съвета; Регламенти № 36/2012 и № 410/2012 на Съвета)

9.      Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки срещу Сирия — Забрана за влизане и за транзитно преминаване, както и замразяване на финансови средства и икономически ресурси на някои лица и образувания, отговорни за тежките репресии спрямо цивилното население в Сирия — Право на защита — Съобщаване на уличаващите доказателства — Последващо решение, запазващо името на жалбоподателя в списъка на лицата, по отношение на които са наложени тези мерки — Липса на нови мотиви — Нарушение на правото на изслушване — Липса

(Решения 2012/739/ОВППС и 2013/255/ОВППС на Съвета; Регламент № 363/2013 на Съвета)

10.    Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Актове, които ги засягат пряко и лично — Ограничителни мерки срещу Сирия, приети в рамките на борбата срещу тежките репресии спрямо цивилното население — Акт, с който се приемат или потвърждават такива мерки — Несъобщаване на жалбоподателя — Липса на последици, освен ако се докаже засягане на правата на жалбоподателя

(член 263, четвърта алинея ДФЕС)

11.    Европейски съюз — Съдебен контрол за законосъобразност на актовете на институциите — Ограничителни мерки срещу Сирия — Забрана за влизане и за транзитно преминаване, както и замразяване на финансови средства и икономически ресурси на някои лица и образувания, отговорни за тежките репресии спрямо цивилното население — Съдебен контрол — Обхват — Ограничен контрол за общите правила — Контрол, обхващащ преценката на фактите и проверката на доказателства за актовете, които се прилагат към конкретни образувания

(член 29 ДЕС; член 215, параграф 2 ДФЕС; Решения 2012/256/ОВППС, 2012/739/ОВППС и 2013/255/ОВППС на Съвета; Регламенти № 410/2012 и № 363/2013 на Съвета)

12.    Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки срещу Сирия — Забрана за влизане и за транзитно преминаване, както и замразяване на финансови средства и икономически ресурси на някои лица и образувания, отговорни за тежките репресии спрямо цивилното население — Подкрепа на режима — Понятие — Всяка форма на подкрепа — Функции, които предоставят възможност да се управлява засегнато от ограничителните мерки образувание — Управител на Централната банка на Сирия, която има по-конкретно за своя задача да служи като банкер на правителството на тази държава — Включване — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса

(член 18, параграф 1 и член 19, параграф 1 от Решение 2011/782/ОВППС на Съвета, Решение 2012/256/ОВППС на Съвета, член 24, параграф 1 и член 25 параграф 1 от Решение 2012/739/ОВППС на Съвета и член 27, параграф 1 и член 28, параграф 1 от Решение 2013/255/ОВППС на Съвета)

13.    Право на Европейския съюз — Принципи — Пропорционалност — Пропорционален характер на дадена мярка — Критерии за преценка

14.    Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки срещу Сирия — Забрана за влизане и за транзитно преминаване, както и замразяване на финансови средства и икономически ресурси на някои лица и образувания, отговорни за тежките репресии спрямо цивилното население — Ограничаване на правото на собственост — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса

(член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 19, параграфи 3—7 от Решение 2011/782/ОВППС на Съвета; член 25, параграфи 3—11 от Решение 2012/739/ОВППС на Съвета и член 28, параграфи 3—11 от Решение 2013/255/ОВППС на Съвета; членове 16—18 от Регламент № 36/2012 на Съвета)

15.    Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки срещу Сирия — Забрана за влизане и за транзитно преминаване, както и замразяване на финансови средства и икономически ресурси на някои лица и образувания, отговорни за тежките репресии спрямо цивилното население — Ограничение на правото на личен живот и на свободното движение в Съюза — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса

(член 21, параграф 1 ДФЕС; член 7 от Хартата за защита на основните права на Европейския съюз; член 27 от Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета; член 18, параграф 2 от Решение 2011/782/ОВППС на Съвета, член 24, параграф 2 от Решение 2012/739/ОВППС на Съвета и член 27, параграф 2 от Решение 2013/255/ОВППС на Съвета)

1.      Вж. текста на решението.

(вж. точки 47—49)

2.      Вж. текста на решението.

(вж. точки 56—58)

3.      Вж. текста на решението.

(вж. точки 59—66)

4.      Когато даден акт трябва да бъде съобщен, за да започне да тече срокът за обжалване, по принцип той трябва да се съобщи на адресата на този акт, а не на представляващите го адвокати. Всъщност съобщаването на представител на жалбоподателя означава съобщаване на адресата само когато такъв начин на съобщаване е предвиден изрично в правна уредба или в споразумение между страните.

(вж. точка 74)

5.      Вж. текста на решението.

(вж. точка 85)

6.      Вж. текста на решението.

(вж. точки 86—88, 93 и 94)

7.      Вж. текста на решението.

(вж. точка 96)

8.      Вж. текста на решението.

(вж. точки 102, 103, 110—113 и 120)

9.      При приемането на Решение 2012/397, на Регламент за изпълнение № 363/2013 и на Решение 2013/255 относно ограничителните мерки срещу Сирия, името на жалбоподателя е оставено в списъците на лицата, по отношение на които са наложени ограничителни мерки, като доводът за ефекта на изненада по принцип не може да бъде изтъкнат валидно. Правото на изслушване преди приемането на актове, с които се запазва действието на ограничителни мерки по отношение на лица, които вече са засегнати от тях, обаче предполага Съветът да е приел нови доказателства по отношение на тези лица.

Когато, за да запази името на заинтересованото лице в списъците на лицата, засегнати от ограничителните мерки срещу Сирия, Съветът не приеме нови доказателства, които да не са съобщени на заинтересованото лице след приемане на актовете относно първото му включване в разглежданите списъци, и когато жалбоподателят не се е възползвал от възможността, по негово искане, да представи възраженията си пред Съвета, без да бъде отправяна нова изрична покана преди приемането на всеки последващ акт, при липсата на приети нови доказателства срещу него в продължение на няколко месеца, жалбоподателят има възможност да представи възраженията си пред Съвета и да оспори основателността на мотивите, които достатъчно ясно са посочени в обжалваните актове и които са довели до включването и оставянето му в списъците на лицата, засегнати от ограничителните мерки. Ето защо не би могло да се установи никакво нарушение на правото на жалбоподателя да бъде изслушан.

(вж. точки 114—119 и 123)

10.    Вж. текста на решението.

(вж. точка 122)

11.    Вж. текста на решението.

(вж. точки 127—129)

12.    Що се отнася до ограничителните мерки, приети срещу лицата, подкрепящи сирийския режим, макар в релевантните разпоредби, а именно член 18, параграф 1 и член 19, параграф 1 от Решение 2011/782, член 24, параграф 1 и член 25, параграф 1 от Решение 2012/739, както и член 27, параграф 1 и член 28, параграф 1 от Решение 2013/255, да не се дава дефиниция на понятието „подкрепа на режима“, нищо не позволява да се стигне до извода, че могат да бъдат засегнати само лицата, които подкрепят сирийския режим с изричната цел да му позволяват да осъществява репресивната си дейност срещу цивилното население. Всъщност с оглед на невъзможността на Съвета да осъществява контрол върху това за какви цели са използвани предоставените на този режим ресурси е било необходимо приемането на мерки, които да засягат всяка форма на подкрепа.

В това отношение лице, което упражнява функции, които му предоставят възможност да управлява засегнато от ограничителни мерки образувание, по принцип може да се приеме за свързано с дейностите, които обосновават приемането на ограничителни мерки срещу въпросното образувание.

Следователно, без да нарушава принципа на пропорционалност, Съветът въз основа на функциите на лице, в случая на управител на Централната банка на Сирия, която има по-конкретно за своя задача да служи като банкер на правителството на тази държава, може да приеме, че това лице заема положение, свързано с власт и влияние, по отношение на предоставяната от Централната банка на Сирия финансова помощ за сирийския режим и че следователно може също така законосъобразно да се приеме, че налагането на ограничителни мерки срещу посоченото лице е от естество да допринесе за упражняването на натиск върху този режим, с който да се прекратят или намалят репресиите срещу цивилното население.

Всъщност ограничителните мерки срещу Сирия са приети в отговор на упражняваните от властите на тази страна тежки репресии срещу цивилното население и макар разглежданите ограничителни мерки да се отнасят само до ръководителите на сирийския режим, а не и до поддръжниците на този режим, би могло преследваните от Съвета цели да не бъдат постигнати, тъй като ръководителите лесно биха могли да получат подкрепа, и по-конкретно необходимата им финансова такава, за да продължат посочените репресии, чрез други лица, заемащи високи ръководни постове в основните институции на сирийската държава. Освен това следва да се вземе предвид значението за Съюза на целта за опазване на мира и международната сигурност, както и за защита на цивилното население.

(вж. точки 135—137, 143, 147 и 148)

13.    Вж. текста на решението.

(вж. точка 146)

14.    Макар че наложените в рамките на външна политика и политика на сигурност мерки за замразяване на средства, на финансови ресурси и на други икономически ресурси на лицата, определени като поддръжници на сирийския режим, да имат обезпечителен характер и да не предполагат лишаване на засегнатите лица от тяхната собственост, тези мерки безспорно водят до ограничаване на правото на собственост.

Първо, тези мерки обаче са предвидени от закон, като по-конкретно се отчита обстоятелството, че са постановени в актове с общо приложение и разполагат с ясно правно основание от правото на Съюза, както и обстоятелството, че както по отношение на техния обхват, така и по отношение на съображенията, обосноваващи прилагането им спрямо жалбоподателя, те са формулирани по достатъчно точен начин. Второ, що се отнася до целесъобразния характер на разглежданите мерки от гледна точка на една от целите от общ интерес, която е толкова фундаментална за международната общност, каквато е защитата на цивилното население и опазването на мира и международната сигурност, те не биха могли сами по себе си да бъдат разглеждани като неподходящи. Трето, що се отнася до необходимостта от тези мерки, алтернативни и представляващи по-малка степен на принуда мерки, като например система за предварително разрешение или задължение за последващо обосноваване на използването на прехвърлените средства, не позволяват толкова ефикасно постигането на преследваната цел, а именно да се упражни натиск върху поддръжниците на сирийския режим, като се има предвид по-конкретно възможността за заобикаляне на наложените ограничения.

Нещо повече, член 19, параграфи 3—7 от Решение 2011/782, член 25, параграфи 3—11 от Решение 2012/739, член 28, параграфи 3—11 от Решение 2013/255 и членове 16—18 от Регламент № 36/2012 относно ограничителните мерки срещу Сирия предвиждат възможността, от една страна, да се разреши използването на замразените средства за посрещане на основни нужди или за плащане на определени задължения, и от друга страна, дават възможност да се разрешава конкретно размразяване на финансови средства, на други финансови активи или на други икономически ресурси. Накрая, запазването на името на жалбоподателя в приложените към обжалваните актове списъци подлежи на периодично преразглеждане, за да се гарантира, че лицата и образуванията, които вече не отговарят на критериите, за да фигурират в съответния списък, ще бъдат заличени от него.

(вж. точки 172 и 175—181)

15.    Що се отнася до твърдяното нарушение на правото на личен и семеен живот, както и до ограничаването на достъпа до територията на държава членка, чийто гражданин е жалбоподателят, и на свободното движение в Съюза, със специалните разпоредби относно гражданите, а именно член 18, параграф 2 от Решение 2011/782, член 24, параграф 2 от Решение 2012/739 и член 27, параграф 2 от Решение 2013/255 относно ограничителните мерки срещу Сирия, се признава изключителната компетентност на държавите членки относно прилагането на разглежданите ограничения към собствените им граждани. От това следва, че по отношение на лице, което освен сирийско гражданство има и гражданство на дадена държава членка, правото на Съюза не задължава властите на посочената държава да му наложат забрана за достъп до територията ѝ.

От друга страна, гражданин на държава членка, който следователно е и гражданин на Съюза и чието име е в списъците на лицата, засегнати от разпоредбите за ограничаване на достъпа, попада в приложното поле на същите по отношение на държавите членки, различни от държавата членка, с чието гражданство е лицето. По отношение на тези граждани посочените държави членки са длъжни да прилагат въпросните ограничения, когато се отнася до територията им. Всъщност разпоредбите относно гражданите се прилагат само на територията на държавата членка, чийто гражданин е лицето. Освен това правото на свободно движение на гражданите на Съюза не е безусловно. Всъщност според включената във втората част от изречението на член 21, параграф 1 ДФЕС резерва, с приемането на актове от общата външна политика и политика на сигурност Съветът по принцип може да ограничи правото на свободно движение в Съюза на жалбоподателя в съответствие с принципа на пропорционалност, като съображенията относно целесъобразния, необходим и ограничен във времето характер на мерките за замразяване на средства са приложими по аналогия към разпоредбите за ограничаване на достъпа.

Освен това разпоредбите за ограничаване на достъпа, които се отнасят до гражданите на Съюза, трябва да се приемат за lex specialis по отношение на Директива 2004/38 относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, с която се изменя Регламент № 1612/68 и се отменят Директиви 64/221, 68/360, 72/194, 73/148, 75/34, 75/35, 90/364, 90/365 и 93/96, така че тези разпоредби да имат предимство пред последната в изрично урежданите от тях положения. Впрочем в общ план и в специфичен контекст този lex specialis само отразява ограниченията на свободното движение, които държавите членки могат uti singuli да приложат към определени лица съгласно член 27 от Директива 2004/38. Всъщност този член не предоставя на гражданите на Съюза безусловно право на свободно движение в Съюза, а позволява на държавите членки да ограничат тази свобода по-конкретно по съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, при спазване на принципа на пропорционалност.

(вж. точки 172, 185, 186, 190, 191 и 194—199)