Language of document : ECLI:EU:T:2014:926

Yhdistetyt asiat T‑307/12 jaT‑408/13

Adib Mayaleh

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Varojen jäädyttäminen – Syyrian keskuspankin pääjohtajan tehtävät – Kumoamiskanne – Rajoittavia toimenpiteitä koskevan toimen tiedoksi antaminen – Kanteen nostamisen määräaika – Tutkittavaksi ottaminen – Puolustautumisoikeudet – Oikeudenmukainen oikeudenkäynti – Perusteluvelvollisuus – Todistustaakka – Oikeus tehokkaaseen, tuomioistuimen tarjoamaan oikeussuojaan – Oikeasuhteisuus – Omaisuudensuoja – Oikeus yksityis- ja perhe-elämään – Maahanpääsyä koskevien rajoitusten soveltaminen jäsenvaltion kansalaiseen – Unionin kansalaisten vapaa liikkuvuus

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu yhdeksäs jaosto) 5.11.2014

1.      Tuomioistuinmenettely – Päätös tai asetus, jolla oikeudenkäynnin kuluessa korvataan riidanalainen toimi – Uusi seikka – Uusien vaatimusten tutkittavaksi ottaminen

(SEUT 263 artiklan kuudes kohta; unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohta; neuvoston päätökset 2012/739/YUTP ja 2013/255/YUTP)

2.      Tuomioistuinmenettely – Toimet, joilla oikeudenkäynnin kuluessa kumotaan ja korvataan riidanalaiset toimet – Kumoamisvaatimusten mukauttamisesta oikeudenkäynnin kuluessa tehty pyyntö – Tällaisen pyynnön esittämisen määräaika – Alkamisajankohta – Ajankohta, jolloin uusi toimi annetaan tiedoksi asianomaisille – Tiedoksiantovelvollisuus, vaikka uusia perusteluja ei ole

(SEUT 263 artiklan kuudes kohta; neuvoston asetuksen N:o 36/2012 32 artiklan 1 ja 2 kohta ja neuvoston asetus N:o 363/2013)

3.      Kumoamiskanne – Määräajat – Alkamisajankohta – Toimi, jossa kohdistetaan johonkin henkilöön tai yhteisöön rajoittavia toimenpiteitä – Toimi, joka on julkaistu ja annettu tiedoksi sen adressaateille – Toimen tiedoksiantoajankohta – Tiedoksianto asianomaiselle julkaisemalla ilmoitus Euroopan unionin virallisessa lehdessä – Hyväksyttävyys – Edellytykset – Neuvoston oli mahdotonta suorittaa tiedoksiantoa

(SEUT 263 artiklan kuudes kohta ja SEUT 275 artiklan toinen kohta; unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 102 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 36/2012 32 artiklan 1 ja 2 kohta ja neuvoston asetus N:o 363/2013)

4.      Kumoamiskanne – Määräajat – Alkamisajankohta – Tiedoksianto – Käsite – Tiedoksianto kantajan edustajalle – Edellytys

(SEUT 263 artiklan kuudes kohta)

5.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Henkilöille ja yhteisöille, jotka ovat vastuussa siviiliväestöön kohdistuneista väkivaltaisista tukahduttamistoimista, asetettu kielto päästä alueelle tai kauttakulkea alueen kautta – Velvollisuus antaa perustelut tiedoksi asianomaiselle samaan aikaan kun hänelle vastainen päätös tehdään tai niin pian kuin mahdollista tämän jälkeen – Perustelujen puuttumisen korjaaminen oikeudenkäynnin kuluessa – Ei voida hyväksyä

(SEUT 296 artiklan toinen kohta; neuvoston päätökset 2011/782/YUTP, 2012/256/YUTP 2012/739/YUTP ja 2013/255/YUTP; neuvoston asetukset N:o 36/2012, N:o 410/2012 ja N:o 363/2013)

6.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Henkilöille ja yhteisöille, jotka ovat vastuussa siviiliväestöön kohdistuneista väkivaltaisista tukahduttamistoimista, asetettu kielto päästä alueelle tai kauttakulkea alueen kautta – Velvollisuus antaa perustelut tiedoksi asianomaiselle samaan aikaan kun hänelle vastainen päätös tehdään tai niin pian kuin mahdollista tämän jälkeen – Rajat – Unionin tai sen jäsenvaltioiden turvallisuus tai niiden kansainvälisten suhteiden hoitaminen – Päätös, joka on tehty asianomaiselle tutussa asiayhteydessä, minkä vuoksi hän pystyy ymmärtämään itseensä kohdistuvan toimenpiteen ulottuvuuden – Summaaristen perustelujen hyväksyttävyys

(SEUT 296 artiklan toinen kohta; neuvoston päätökset 2011/782/YUTP, 2012/256/YUTP 2012/739/YUTP ja 2013/255/YUTP; neuvoston asetukset N:o 36/2012, N:o 410/2012 ja N:o 363/2013)

7.      Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Perustelujen puuttuminen tai puutteellisuus – Aineellista lainmukaisuutta koskevasta kanneperusteesta erillinen kanneperuste

(SEUT 263 ja SEUT 296 artikla)

8.      Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Puolustautumisoikeudet – Oikeus tulla kuulluksi –Oikeus oikeudenmukaiseen oikeussuojakeinoon ja tehokkaaseen oikeussuojaan – Henkilöille ja yhteisöille, jotka ovat vastuussa siviiliväestöön kohdistuneista väkivaltaisista tukahduttamistoimista Syyriassa, asetettu kielto päästä alueelle tai kauttakulkea alueen kautta sekä näiden henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttäminen – Kyseisiä henkilöitä ja yhteisöjä vastaan puhuvia todisteita ei ole annettu tiedoksi eikä heitä ole kuultu – Hyväksyttävyys

(SEUT 6 artiklan 1 kohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 47 artikla; neuvoston päätökset 2011/782/YUTP, 2012/256/YUTP 2012/739/YUTP ja 2013/255/YUTP; neuvoston asetukset N:o 36/2012 ja N:o 410/2012)

9.      Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Henkilöille ja yhteisöille, jotka ovat vastuussa siviiliväestöön kohdistuneista väkivaltaisista tukahduttamistoimista, asetettu kielto päästä alueelle tai kauttakulkea alueen kautta sekä näiden henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttäminen – Puolustautumisoikeudet – Asianomaista vastaan puhuvien todisteiden tiedoksiantaminen – Tätä seuraava päätös, jolla kantajan nimi säilytettiin niiden henkilöiden luettelossa, joita nämä toimenpiteet koskevat – Ei uusia perusteluja – Kuulluksi tulemista koskevan oikeuden loukkaaminen – Ei ole

(Neuvoston päätökset 2012/739/YUTP ja 2013/255/YUTP; neuvoston asetus N:o 363/2013)

10.    Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Siviiliväestöön kohdistuvien väkivaltaisten tukahduttamistoimien torjunnan yhteydessä Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Toimi, jolla tällaiset toimenpiteet toteutetaan tai pysytetään – Ei ole annettu tiedoksi kantajalle – Ei vaikutusta, jollei kantaja osoita, että tiedoksiannon puuttuminen on johtanut hänen oikeuksiensa loukkaamiseen

(SEUT 263 artiklan neljäs kohta)

11.    Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Henkilöille ja yhteisöille, jotka ovat vastuussa siviiliväestöön kohdistuneista väkivaltaisista tukahduttamistoimista, asetettu kielto päästä alueelle tai kauttakulkea alueen kautta sekä näiden henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttäminen – Tuomioistuinvalvonta – Ulottuvuus – Yleisten sääntöjen rajallinen valvonta – Erityisiin yhteisöihin sovellettavien toimien valvonta ulottuu tosiseikkojen arviointiin ja näytön tarkastamiseen

(SEU 29 artikla; SEUT 215 artiklan 2 kohta; neuvoston päätökset 2012/256/YUTP, 2012/739/YUTP ja 2013/55/YUTP; neuvoston asetukset N:o 410/201 ja N:o 363/2013)

12.    Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Henkilöille ja yhteisöille, jotka ovat vastuussa siviiliväestöön kohdistuneista väkivaltaisista tukahduttamistoimista, asetettu kielto päästä alueelle tai kauttakulkea alueen kautta sekä näiden henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttäminen – Hallinnon tukeminen – Käsite – Kaikki tuen muodot – Tehtävät, jotka antavat johtamisvaltaa yhteisössä, jota rajoittavat toimenpiteet koskevat – Syyrian keskuspankin pääjohtajan tehtävänä on muun muassa kyseisen maan hallituksen pankkiirina toimiminen – Kuuluminen soveltamisalaan – Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen – Ei ole

(Neuvoston päätöksen 2011/782/YUTP 18 artiklan 1 kohta ja 19 artiklan 1 kohta; neuvoston päätös 2012/256/YUTP; neuvoston päätöksen 2012/739/YUTP 24 artiklan 1 kohta ja 25 artiklan 1 kohta ja neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP 27 artiklan 1 kohta ja 28 artiklan 1 kohta

13.    Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Suhteellisuus – Toimenpiteen oikeasuhteisuus – Arviointiperusteet

14.    Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Henkilöille ja yhteisöille, jotka ovat vastuussa siviiliväestöön kohdistuneista väkivaltaisista tukahduttamistoimista, asetettu kielto päästä alueelle tai kauttakulkea alueen kautta sekä näiden henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttäminen – Omaisuudensuojan rajoittaminen – Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen – Ei ole

(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artikla; neuvoston päätöksen 2011/782/YUTP 19 artiklan 3–7 kohta; neuvoston päätöksen 2012/739/YUTP 25 artiklan 3–11 kohta ja neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP 28 artiklan 3–11 kohta; neuvoston asetuksen N:o 36/2012 16–18 artikla)

15.    Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Henkilöille ja yhteisöille, jotka ovat vastuussa siviiliväestöön kohdistuneista väkivaltaisista tukahduttamistoimista, asetettu kielto päästä alueelle tai kauttakulkea alueen kautta sekä näiden henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttäminen – Rajoitus, joka koskee oikeutta nauttia yksityiselämän kunnioitusta ja vapaata liikkuvuutta unionissa – Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen – Ei ole

(SEUT 21 artiklan 1 kohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38 27 artikla; neuvoston päätöksen 2011/782/YUTP 18 artiklan 2 kohta; neuvoston päätöksen 2012/739/YUTP 24 artiklan 2 kohta ja neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP 27 artiklan 2 kohta)

1.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 47–49 kohta)

2.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 56–58 kohta)

3.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 59–66 kohta)

4.      Kun toimi on annettava tiedoksi, jotta kanteen nostamisen määräaika alkaa kulua, tiedoksianto on lähtökohtaisesti osoitettava toimen vastaanottajalle eikä häntä edustaville asianajajille. Oikeuskäytännön mukaan kantajan tiedoksiantoa kantajan edustajalle on pidettävä tiedoksiantona vastaanottajalle vain silloin, kun tästä tiedoksiannon muodosta on nimenomaisesti säädetty säännöstössä tai sovittu asianosaisten kesken.

(ks. 74 kohta)

5.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 85 kohta)

6.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 86–88, 93 ja 94 kohta)

7.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 96 kohta)

8.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 102, 103, 110–113 ja 120 kohta)

9.      Päätöksen 2012/739, täytäntöönpanoasetuksen N:o 363/2013 ja päätöksen 2013/155, jotka koskevat Syyriaan kohdistettavia rajoittavia toimenpiteitä, joilla kantajan nimi säilytettiin rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden nimien luettelossa, antamisen yhteydessä yllättävää vaikutusta koskevaan argumenttiin ei lähtökohtaisesti voida pätevästi vedota. Oikeus tulla kuulluksi ennen sellaisten toimien toteuttamista, joilla pidetään voimassa rajoittavat toimenpiteet sellaisiin henkilöihin nähden, jotka ovat jo olleet niiden kohteena, edellyttää, että neuvostolla on tiedossaan uusia seikkoja näistä henkilöistä.

Kun neuvosto säilytti kantajan nimen niiden henkilöiden luetteloissa, joita Syyriaan kohdistettavat toimenpiteet koskevat, se ei esittänyt mitään uutta seikkaa, jota ei jo olisi saatettu kantajan tietoon niillä toimilla, joilla hänen nimensä alun perin merkittiin kyseessä oleviin luetteloihin, ja kun kantaja ei käyttänyt hyväkseen mahdollisuutta omasta aloitteestaan tulla neuvoston kuulemaksi ilman, että uutta nimenomaista kehotusta olisi esitetty ennen kunkin seuraavan toimen antamista, on niin, että koska kantajan osalta ei ole esitetty uusia seikkoja, hänellä on ollut usean kuukauden ajan tilaisuus esittää neuvostolle huomautuksensa ja riitauttaa perustelut, jotka on ilmaistu riittävän selvästi riidanalaisissa toimissa ja jotka johtivat hänen merkitsemiseensä niiden henkilöiden luetteloihin, joita rajoittavat toimenpiteet koskevat, ja säilyttämiseen näissä luetteloissa. Näin ollen ei voida osoittaa, että kantajan oikeutta tulla kuulluksi olisi millään tavoin loukattu.

(ks. 114–119 ja 123 kohta)

10.    Ks. tuomion teksti.

(ks. 122 kohta)

11.    Ks. tuomion teksti.

(ks. 127–129 kohta)

12.    On todettava rajoittavista toimenpiteistä, jotka on kohdistettu henkilöihin, jotka tukevat Syyrian hallintoa, että vaikka hallinnon tukemisen käsitettä ei määritellä asian kannalta merkityksellisissä säädöksissä eli päätöksen 2011/782 18 artiklan 1 kohdassa ja 19 artiklan 1 kohdassa, päätöksen 2012/739 24 artiklan 1 kohdassa ja 25 artiklan 1 kohdassa sekä päätöksen 2013/255 27 artiklan 1 kohdassa ja 28 artiklan 1 kohdassa, mistään ei voida päätellä, että rajoittavat toimenpiteet voisivat koskea vain henkilöitä, jotka tukevat Syyrian hallintoa siinä nimenomaisessa tarkoituksessa, että se voi jatkaa siviiliväestön tukahduttamistoimiaan. Koska neuvosto ei voi valvoa, mihin tarkoituksiin tälle hallinnolle toimitettavia varoja käytetään, oli toteutettava toimenpiteitä, jotka kohdistuvat kaikkiin tuen muotoihin.

Tältä osin henkilön, joka hoitaa tehtäviä, jotka antavat hänelle johtamisvaltaa yhteisössä, jota rajoittavat toimenpiteet koskevat, voidaan yleensä itse katsoa osallistuneen toimintaan, jonka perusteella kyseiseen yhteisöön on kohdistettu rajoittavia toimenpiteitä.

Näin ollen neuvosto saattoi suhteellisuusperiaatetta loukkaamatta nojautua henkilön – käsiteltävässä asiassa Syyrian keskuspankin pääjohtajan, jonka tehtävänä oli muun muassa tämän maan hallituksen pankkina toimiminen – tehtäviin katsoessaan, että hän oli asemassa, jossa on valtaa ja jossa voi vaikuttaa siltä osin kuin kyse oli Syyrian keskuspankin Syyrian hallinnolle antamasta rahoitustuesta, ja tämän vuoksi myös hyväksyttävästi katsoa, että rajoittavien toimenpiteiden kohdistaminen kyseiseen henkilöön myötävaikutti siihen, että tähän hallintoon kohdistettiin painostusta, jotta se lopettaisi siviiliväestön tukahduttamisen tai vähentäisi sitä.

Syyriaan näet kohdistettiin rajoittavia toimenpiteitä reaktiona tämän maan viranomaisten siviiliväestöön kohdistamiin väkivaltaisiin tukahduttamistoimiin, ja jos kyseessä olevat rajoittavat toimenpiteet koskisivat vain Syyrian hallinnon johtajia eivätkä myös tätä hallintoa tukevia henkilöitä, neuvosto voisi epäonnistua tavoitteidensa saavuttamisessa, koska nämä johtajat voivat helposti saada kyseisten tukahduttamistoimien jatkamiseen tarvitsemaansa tukea, muun muassa rahoitustukea, muiden Syyrian valtion tärkeimpien toimielinten korkeissa johtotehtävissä työskentelevien henkilöiden avulla. On lisäksi otettava huomioon, miten suuri merkitys unionille on rauhan ja kansainvälisen turvallisuuden säilyttämisen sekä siviiliväestön suojelemisen tavoitteella.

(ks. 135–137, 143, 147 ja 148 kohta)

13.    Ks. tuomion teksti.

(ks.146 kohta)

14.    Vaikka yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puitteissa toteutetut, Syyrian hallintoa tukevien henkilöiden varojen, rahoituksen lähteiden ja muiden taloudellisten resurssien jäädyttämistä koskevat toimenpiteet ovat luonteeltaan turvaamistoimia, joiden tarkoituksena ei ole, että kyseisiltä henkilöiltä vietäisiin heidän omaisuuttaan, nämä toimenpiteet merkitsevät kuitenkin kiistatta omaisuudensuojaa koskevaa rajoitusta.

Näistä toimenpiteistä on ensinnäkin kuitenkin säädetty lailla, koska ne on ilmaistu toimissa, jotka ovat yleisesti sovellettavia ja joilla on selvä oikeudellinen perusta unionin oikeudessa, ja koska ne on muotoiltu riittävän täsmällisesti sekä ulottuvuutensa osalta että niiden syiden osalta, joiden perusteella niitä sovelletaan kantajaan. Kyseisten toimenpiteiden asianmukaisuudesta on toiseksi todettava, että kun otetaan huomioon yleisen edun mukaiset niin perustavanlaatuiset tavoitteet kuin siviiliväestön suojelu ja kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitäminen, toimenpiteitä ei sellaisinaan voida pitää epäasianmukaisina. Todettakoon kolmanneksi niiden tarpeellisuudesta, että vaihtoehtoiset ja vähemmän rajoittavat toimenpiteet, kuten ennakkolupajärjestelmä tai velvoite perustella luovutettujen varojen käyttöä jälkikäteen, eivät mahdollista sitä, että tavoiteltu päämäärä eli siviiliväestöä vainoavan Syyrian hallinnon tukijoiden painostaminen saavutetaan yhtä tehokkaasti, kun otetaan erityisesti huomioon mahdollisuus kiertää asetettuja rajoituksia.

Lisäksi Syyriaan kohdistettavia rajoittavia toimenpiteitä koskevissa päätöksen 2011/782 19 artiklan 3–7 kohdassa, päätöksen 2012/739 28 artiklan 3–11 kohdassa, päätöksen 2013/255 3–11 kohdassa ja asetuksen N:o 36/2012 16–18 artiklassa säädetään yhtäältä mahdollisuudesta sallia jäädytettyjen varojen käyttö oleellisten tarpeiden tyydyttämiseksi tai tiettyjen sitoumusten noudattamiseksi ja toisaalta mahdollisuudesta antaa erityislupia varojen, muiden rahoituksen lähteiden tai muiden taloudellisten resurssien vapauttamiseksi. Lopuksi kantajan nimen säilyttäminen riidanalaisten tointen liitteenä olevissa luetteloissa tarkistetaan säännöllisin väliajoin sen varmistamiseksi, että ne henkilöt ja yhteisöt, jotka eivät enää täytä riidanalaisessa luettelossa olemisen kriteerejä, poistetaan kyseisestä luettelosta.

(ks. 172 ja 175–181 kohta)

15.    Siltä osin kuin kyse on yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista koskevan oikeuden loukkaamisesta, sen valtion alueelle pääsyn rajoittamisesta, jonka kansalainen kantaja on, ja vapaata liikkuvuutta unionissa koskevasta rajoituksesta, kansalaisia koskevissa erityisissä säännöksissä eli päätöksen 2011/782 18 artiklan 2 kohdassa päätöksen 2012/739 18 artiklan 2 kohdassa, päätöksen 2012/739 24 artiklan 2 kohdassa ja päätöksen 2013/255 27 artiklan 2 kohdassa, jotka koskevat Syyriaan kohdistettavia rajoittavia toimenpiteitä, tunnustetaan jäsenvaltioille yksinomainen toimivalta kyseessä olevien rajoitusten soveltamisessa niiden omiin kansalaisiin. Tästä seuraa, että kun kyse on henkilöstä, jolla on Syyrian kansalaisuuden lisäksi jonkin jäsenvaltion kansalaisuus, unionin oikeudessa ei aseteta kyseisen valtion viranomaisille velvollisuutta kieltää hänen pääsyään tämän valtion alueelle.

Sen sijaan jäsenvaltion ja näin ollen myös unionin kansalainen, jonka nimi on maahanpääsyn rajoittamista koskevissa säännöksissä tarkoitettujen henkilöiden luettelossa, kuuluu niiden soveltamisalaan muiden jäsenvaltioiden kuin sen osalta, jonka kansalainen hän on. Kunkin jäsenvaltion on näihin kansalaisiin sovellettava kyseessä olevia rajoituksia alueellaan. Kansalaisia koskevia säännöksiä sovelletaan näet vain sen jäsenvaltion alueella, jonka kansalainen tällainen henkilö on. Unionin kansalaisten oikeus vapaaseen liikkuvuuteen ei toisaalta ole ehdoton. SEUT 21 artiklan 1 kohdan virkkeen toisessa lauseessa muotoillun varauman mukaan on niin, että antamalla yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvia toimia neuvosto voi lähtökohtaisesti rajoittaa kantajan vapaata liikkuvuutta unionissa koskevaa oikeutta kunnioittaen suhteellisuusperiaatetta, ja pohdinnat varojen jäädyttämistä koskevien toimenpiteiden asianmukaisuudesta, tarpeellisuudesta ja ajallisesta rajoittamisesta ovat analogisesti sovellettavissa maahanpääsyn rajoittamista koskeviin säännöksiin.

Maahanpääsyn rajoittamista koskevia säännöksiä on, siltä osin kuin ne koskevat unionin kansalaisia, pidettävä erityislakina (lex specialis) suhteessa Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta annettuun direktiiviin 2004/38, joten näillä säännöksillä on etusija viimeksi mainittuun nähden tilanteissa, joita niillä erityisesti säännellään. Tämä erityislaki heijastaa muuten vain yhteisellä tasolla ja erityisessä asiayhteydessä niitä vapaan liikkuvuuden rajoituksia, joita jäsenvaltiot voivat yksittäin soveltaa tiettyihin henkilöihin direktiivin 2004/38 27 artiklan mukaisesti. Tämä erityislaki heijastaa muuten vain yhteisellä tasolla ja erityisessä asiayhteydessä niitä vapaan liikkuvuuden rajoituksia, joita jäsenvaltiot voivat yksittäin soveltaa tiettyihin henkilöihin direktiivin 2004/38 27 artiklan mukaisesti. Viimeksi mainitulla ei anneta unionin kansalaisille ehdotonta oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen unionissa, vaan sen nojalla jäsenvaltiot voivat rajoittaa tätä vapautta muun muassa yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvistä syistä suhteellisuusperiaatetta noudattaen.

(ks. 172, 185, 186, 190, 191 ja 194–199 kohta)