Sprawy połączone T‑307/12 i T‑408/13

Adib Mayaleh

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte wobec Syrii – Zamrożenie funduszy – Funkcje prezesa banku centralnego Syrii – Skarga o stwierdzenie nieważności – Powiadomienie o akcie dotyczącym środków ograniczających – Termin do wniesienia skargi – Dopuszczalność – Prawo do obrony – Rzetelny proces – Obowiązek uzasadnienia – Ciężar dowodu – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Proporcjonalność – Prawo własności – Prawo do życia prywatnego i rodzinnego – Stosowanie ograniczeń w zakresie wjazdu wobec obywatela państwa członkowskiego – Swobodne przemieszczanie się obywateli Unii

Streszczenie – wyrok Sądu (dziewiąta izba w składzie powiększonym) z dnia 5 listopada 2014 r.

1.      Postępowanie sądowe – Decyzja lub rozporządzenie zastępujące w toku postępowania zaskarżony akt – Nowa okoliczność – Dopuszczalność nowych żądań

(art. 263 akapit szósty TFUE; regulamin postępowania przed Sądem, art. 48 § 2; decyzje Rady: 2012/739/WPZiB, 2013/255/WPZiB)

2.      Postępowanie sądowe – Akty uchylające i zastępujące w trakcie postępowania zaskarżone akty – Wniosek o zezwolenie na dostosowanie żądań stwierdzenia nieważności sformułowany w trakcie postępowania – Termin na przedstawienie takiego wniosku – Rozpoczęcie biegu terminu – Data powiadomienia zainteresowanych o nowym akcie – Obowiązek powiadomienia nawet wobec braku nowych powodów

(art. 263 akapit szósty TFUE; rozporządzenia Rady: nr 36/2012, art. 32 ust. 1, 2; nr 363/2013)

3.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin – Rozpoczęcie biegu terminu – Akt prowadzący do ustanowienia środków ograniczających wobec danej osoby lub danego podmiotu – Akt opublikowany, o którym adresaci zostali powiadomieni – Data powiadomienia o akcie – Powiadomienie zainteresowanego w drodze publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej – Dopuszczalność – Przesłanki – Brak możliwości dokonania notyfikowania przez Radę

(art. 263 akapit szósty TFUE, art. 275 akapit drugi TFUE; regulamin postępowania przed Sądem, art. 102 § 1; rozporządzenia Rady: nr 36/2012, art. 32 ust. 1, 2; nr 363/2013)

4.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin – Rozpoczęcie biegu terminu – Doręczenie – Pojęcie – Doręczenie przedstawicielowi skarżącego – Przesłanka

(art. 263 akapit szósty TFUE)

5.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie funduszy niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Obowiązek powiadomienia zainteresowanego o uzasadnieniu wraz z przyjęciem lub możliwie najszybciej po przyjęciu niekorzystnego dla niego aktu – Konwalidacja braku uzasadnienia w trakcie postępowania spornego – Niedopuszczalność

(art. 296 akapit drugi TFUE; decyzje Rady: 2011/782/WPZiB; 2012/256/WPZiB; 2012/739/WPZiB; 2013/255/WPZiB; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; nr 410/2012; nr 363/2013)

6.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie funduszy niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Obowiązek powiadomienia zainteresowanego o uzasadnieniu wraz z przyjęciem lub możliwie najszybciej po przyjęciu niekorzystnego dla niego aktu – Granice – Bezpieczeństwo lub utrzymywanie stosunków międzynarodowych Unii i jej państw członkowskich – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu umożliwiająca mu zrozumienie zakresu podjętego wobec niego środka – Dopuszczalność zwięzłego uzasadnienia

(art. 296 akapit drugi TFUE; decyzje Rady: 2011/782/WPZiB; 2012/256/WPZiB; 2012/739/WPZiB; 2013/255/WPZiB; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; nr 410/2012; nr 363/2013)

7.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia – Zarzut odrębny od zarzutu braku materialnej zgodności z prawem

(art. 263 TFUE, 296 TFUE)

8.      Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do bycia wysłuchanym – Prawo do rzetelnego procesu i do skutecznej ochrony sądowej – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie funduszy niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii – Nieprzekazanie dowodów obciążających i niewysłuchanie tych osób i podmiotów – Dopuszczalność

[art. 6 ust. 1 TUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. a), art. 47; decyzje Rady: 2011/782/WPZiB; 2012/256/WPZiB; 2012/739/WPZiB; 2013/255/WPZiB; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; nr 410/2012]

9.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie funduszy niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Prawo do obrony – Przekazanie dowodów obciążających – Kolejna decyzja, na podstawie której pozostawiono nazwisko lub nazwę skarżącego w wykazie osób objętych tymi środkami – Brak nowych powodów – Naruszenie prawa do bycia wysłuchanym – Brak

(decyzje Rady: 2012/739/WPZiB, 2013/255/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 363/2013)

10.    Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Środki ograniczające przyjęte wobec Syrii w ramach walki z brutalnymi represjami wobec ludności cywilnej – Akt, którym przyjęto lub utrzymano w mocy takie środki – Niepowiadomienie skarżącego – Brak wpływu, chyba że wykazano naruszenie praw skarżącego

(art. 263 akapit czwarty TFUE)

11.    Unia Europejska – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie funduszy niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Kontrola sądowa – Zakres – Kontrola ograniczona do ogólnych zasad – Kontrola rozciągająca się na ocenę stanu faktycznego i weryfikację dowodów w stosunku do aktów mających zastosowanie do szczególnych podmiotów

(art. 29 TUE; art. 215 ust. 2 TFUE; decyzje Rady: 2012/256/WPZiB, 2012/739/WPZiB, 2013/255/WPZiB; rozporządzenia Rady: nr 410/2012, nr 363/2013)

12.    Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie funduszy niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Wsparcie dla reżimu – Pojęcie – Każda forma wsparcia – Funkcje przyznające uprawnienie do kierowania podmiotem objętym środkami ograniczającymi – Prezes banku centralnego Syrii mającego w szczególności za zadanie wykonywanie funkcji banku rządu tego państwa – Włączenie – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

(decyzje Rady: 2011/782/WPZiB, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1; 2012/256/WPZiB, 2012/739/WPZiB, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1; 2013/255/WPZiB, art. 27 ust 1, art. 28 ust. 1)

13.    Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Proporcjonalność – Proporcjonalny charakter środka – Kryteria oceny

14.    Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie funduszy niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Ograniczenie prawa własności – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17; decyzje Rady: 2011/782/WPZiB, art. 19 ust. 3–7; 2012/739/WPZiB, art. 25 ust. 3–11; 2013/255/WPZiB, art. 28 ust. 3–11; rozporządzenie Rady nr 36/2012, art. 16–18)

15.    Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie funduszy niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej – Ograniczenie prawa do poszanowania życia prywatnego i swobodnego przemieszczania się w Unii – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

(art. 21 ust. 1 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 7; dyrektywa 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 27; decyzje Rady: 2011/782/WPZiB, art. 18 ust. 2; 2012/739/WPZiB, art. 24 ust. 2; 2013/255/WPZiB, art. 27 ust. 2)

1.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 47–49)

2.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 56–58)

3.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 59–66)

4.      W wypadku gdy akt musi zostać doręczony, aby termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg, doręczenie musi w zasadzie zostać dokonane adresatowi tego aktu, a nie adwokatom, którzy go reprezentują. Otóż doręczenie przedstawicielowi skarżącego stanowi doręczenie adresatowi wyłącznie wtedy, gdy taka forma doręczenia została wyraźnie przewidziana przez przepis lub przez umowę zawartą między stronami.

(por. pkt 74)

5.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 85)

6.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 86–88, 93, 94)

7.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 96)

8.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 102, 103, 110–113, 120)

9.      Przy przyjmowaniu decyzji 2012/739, rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013 i decyzji 2013/255 w sprawie środków ograniczających wobec Syrii, na podstawie których nazwisko skarżącego pozostawia się w wykazach zawierających nazwiska osób, wobec których zastosowano środki ograniczające, nie można w zasadzie skutecznie powołać się na efekt zaskoczenia. Jednakże prawo do bycia wysłuchanym przed przyjęciem aktów utrzymujących środki ograniczające w odniesieniu do osób już nimi objętych zakłada ustalenie przez Radę nowych okoliczności dotyczących tych osób.

W sytuacji gdy Rada, pozostawiając nazwisko skarżącego w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi wobec Syrii, nie ustaliła nowych okoliczności, o których skarżący nie został powiadomiony w następstwie przyjęcia aktów dotyczących pierwszego umieszczenia jego nazwiska w spornych wykazach, a skarżący nie skorzystał z możliwości przedstawienia Radzie swoich uwag z własnej inicjatywy bez konieczności przekazywania mu wyraźnego nowego powiadomienia przy przyjmowaniu każdego kolejnego aktu, gdy nie ustalono w odniesieniu do niego nowych okoliczności, skarżący miał przez okres kilku miesięcy możliwość przedstawienia Radzie swoich uwag oraz kwestionowania zasadności powodów wskazanych w sposób wystarczająco jasny w zaskarżonych aktach skutkujących umieszczeniem i pozostawieniem jego nazwiska w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi. Zatem nie można stwierdzić naruszenia prawa skarżącego do bycia wysłuchanym.

(por. pkt 114–119, 123)

10.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 122)

11.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 127–129)

12.    Jeżeli chodzi o środki ograniczające przyjęte wobec osób popierających reżim syryjski, skoro pojęcie „wsparcia dla reżimu” nie zostało zdefiniowane we właściwych przepisach, mianowicie w art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 decyzji 2011/782, w art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 decyzji 2012/739, a także w art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 decyzji 2013/255, nic nie pozwala stwierdzić, iż mogą być nimi objęte wyłącznie osoby wspierające reżim syryjski w konkretnym celu umożliwienia mu kontynuowania działalności represyjnej przeciwko ludności cywilnej. Uwzględniając bowiem niemożność kontrolowania przez Radę celów, w jakich używane są zasoby przekazywane temu reżimowi, konieczne było przyjęcie środków obejmujących każdą formę wsparcia.

W tym względzie osoba sprawująca funkcje, które przyznają jej uprawnienie do kierowania podmiotem objętym środkami ograniczającymi, może zasadniczo sama zostać uznana za biorącą udział w działalności uzasadniającej przyjęcie środków ograniczających dotyczących danego podmiotu.

Zatem Rada mogła, nie naruszając zasady proporcjonalności, oprzeć się na funkcjach osoby, w tym wypadku prezesa banku centralnego Syrii, mającego w szczególności za zadanie wykonywanie funkcji banku rządu tego państwa, aby uznać, że osoba ta zajmuje kierownicze i wpływowe stanowisko, jeśli chodzi o finansowe wsparcie reżimu syryjskiego udzielane przez bank centralny Syrii, i w konsekwencji mogła zgodnie z prawem uznać, że przyjęcie środków ograniczających przeciwko tej osobie mogło przyczynić się do wywarcia na ten reżim presji mogącej zakończyć lub złagodzić represje wobec ludności cywilnej.

Środki ograniczające wobec Syrii zostały bowiem wdrożone w reakcji na brutalne represje ludności cywilnej przeprowadzone przez władze tego państwa i jeśli sporne środki ograniczające dotyczyłyby wyłącznie przywódców reżimu syryjskiego, a nie także osób wspierających ten reżim, to osiągnięcie celów zamierzonych przez Radę mogłoby zostać udaremnione, ponieważ owi przywódcy mogliby łatwo uzyskać wsparcie, w szczególności finansowe, którego potrzebują, aby kontynuować wspomniane represje, za pośrednictwem innych osób zajmujących wysokie stanowiska kierownicze w głównych instytucjach państwa syryjskiego. Ponadto należy uwzględnić znaczenie, jakie mają dla Unii cele polegające na utrzymaniu pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego oraz na ochronie ludności cywilnej.

(por. pkt 135–137, 143, 147, 148)

13.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 146)

14.    O ile środki w postaci zamrożenia funduszy, aktywów finansowych i innych zasobów gospodarczych osób wskazanych jako wspierające reżim syryjski, ustanowione w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, mają charakter zachowawczy i nie uważa się, by miały one pozbawiać te osoby ich własności, o tyle środki te niezaprzeczalnie powodują ograniczenie prawa własności.

Jednak, po pierwsze, owe środki zostały przewidziane ustawą ze względu na fakt, że wymieniono je w aktach mających w szczególności charakter ogólny i posiadających jasną podstawę prawną w prawie Unii, oraz ze względu na fakt, że zostały one sformułowane w sposób wystarczająco precyzyjny, jeśli chodzi zarówno o ich zakres, jak i o powody uzasadniające ich stosowanie w odniesieniu do skarżącego. Po drugie, jeśli chodzi o właściwy charakter spornych środków, w świetle celu ogólnego o znaczeniu tak podstawowym dla wspólnoty międzynarodowej, jak ochrona ludności cywilnej oraz utrzymanie pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego, nie mogą one, jako takie, uchodzić za niewłaściwe. Po trzecie, jeśli chodzi o konieczność przyjęcia tych środków, alternatywne i mniej dolegliwe środki, takie jak system udzielania uprzedniego zezwolenia lub obowiązek uzasadnienia a posteriori sposobu wykorzystania przekazanych funduszy, nie pozwalają na równie skuteczne osiągnięcie zamierzonego celu, jakim jest wywarcie presji na zwolennikach reżimu syryjskiego, w szczególności przy uwzględnieniu możliwości obejścia nałożonych ograniczeń.

W dodatku art. 19 ust. 3–7 decyzji 2011/782, art. 25 ust. 3–11 decyzji 2012/739, art. 28 ust. 3–11 decyzji 2013/255 oraz art. 16–18 rozporządzenia nr 36/2012, dotyczące środków ograniczających wobec Syrii, przewidują możliwości, po pierwsze, zezwolenia na korzystanie z zamrożonych funduszy w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb lub wywiązania się z pewnych zobowiązań, oraz po drugie, wydania szczególnych zezwoleń na odblokowanie funduszy, innych aktywów finansowych lub innych zasobów gospodarczych. Wreszcie pozostawienie nazwiska skarżącego w wykazach załączonych do zaskarżonych aktów podlega okresowej kontroli w celu zapewnienia, by osoby i podmioty niekwalifikujące się już do tego, aby figurować w omawianym wykazie, zostały z niego wykreślone.

(por. pkt 172, 175–181)

15.    Jeśli chodzi o zarzucane naruszenie prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz ograniczenie wjazdu na terytorium państwa członkowskiego, którego obywatelem jest skarżący, i swobodnego przemieszczania się na terytorium Unii, specjalne przepisy dotyczące własnych obywateli, a mianowicie art. 18 ust. 2 decyzji 2011/782, art. 24 ust. 2 decyzji 2012/739 oraz z art. 27 ust. 2 decyzji 2013/255 dotyczących środków ograniczających wobec Syrii uznają wyłączną jurysdykcję państw członkowskich, jeśli chodzi o stosowanie spornych ograniczeń w odniesieniu do ich własnych obywateli. Z powyższego wynika, że jeśli chodzi o osobę, która oprócz obywatelstwa syryjskiego ma obywatelstwo państwa członkowskiego, prawo Unii nie zobowiązuje organów tego państwa do zakazania tej osobie wjazdu na jego terytorium.

Natomiast obywatel państwa członkowskiego, a zatem także Unii, którego nazwisko umieszczono w wykazach osób objętych przepisami dotyczącymi ograniczeń w zakresie wjazdu, jest objęty zakresem zastosowania przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie wjazdu w odniesieniu do państw członkowskich innych niż państwo, którego obywatelstwo posiada. Wspomniane państwa członkowskie muszą stosować sporne ograniczenia w odniesieniu do swoich odpowiednich terytoriów, nawet jeśli chodzi o tych obywateli Unii. Przepisy dotyczące własnych obywateli stosuje się bowiem wyłącznie do terytorium państwa członkowskiego, którego obywatelem jest taka osoba. Ponadto prawo do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii nie jest bezwarunkowe. Zgodnie bowiem z zastrzeżeniem sformułowanym w drugiej części zdania art. 21 ust. 1 TFUE, poprzez przyjęcie aktów z zakresu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Rada mogła w zasadzie ograniczyć prawo skarżącego do swobodnego przemieszczania się na terytorium Unii z poszanowaniem zasady proporcjonalności, ponieważ rozważania w odniesieniu do właściwego, niezbędnego i ograniczonego w czasie charakteru środków dotyczących zamrożenia funduszy stosuje się w drodze analogii do przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie wjazdu.

Ponadto przepisy dotyczące ograniczeń w zakresie wjazdu – w zakresie, w jakim stosuje się je do obywateli Unii – należy uważać za lex specialis w stosunku do dyrektywy 2004/38 w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221, 68/360, 72/194, 73/148, 75/34, 75/35, 90/364, 90/365 i 93/96, tak że przepisy te mają pierwszeństwo przed tą dyrektywą w sytuacjach, które są przez nie regulowane w sposób szczegółowy. Zresztą owo lex specialis wyłącznie odzwierciedla, na wspólnej płaszczyźnie i w szczególnym kontekście, ograniczenia swobody przemieszczania się, które zgodnie z art. 27 dyrektywy 2004/38 państwa członkowskie mogą zastosować uti singuli w odniesieniu do niektórych osób. Dyrektywa ta nie przyznaje bowiem obywatelom Unii bezwarunkowego prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium Unii, lecz zezwala państwom członkowskim na ograniczenie tej swobody, w szczególności ze względu na porządek publiczny lub bezpieczeństwo publiczne oraz z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

(por. pkt 172, 185, 186, 190, 191, 194–199)