Processos apensos T‑307/12 e T‑408/13
Adib Mayaleh
contra
Conselho da União Europeia
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas contra a Síria — Congelamento de fundos — Funções de governador do Banco Central da Síria — Recurso de anulação — Comunicação de um ato que tem por objeto medidas restritivas — Prazo de recurso — Admissibilidade — Direitos de defesa — Processo equitativo — Dever de fundamentação — Ónus da prova — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Proporcionalidade — Direito de propriedade — Direito à vida privada e familiar — Aplicação de restrições em matéria de admissão a um nacional de um Estado‑Membro — Livre circulação dos cidadãos da União»
Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Nona Secção alargada) de 5 de novembro de 2014
1. Processo judicial — Decisão ou regulamento que substitui um ato impugnado na pendência da instância — Elemento novo — Admissibilidade de novos pedidos
(Artigo 263.°, sexto parágrafo, TFUE; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 48.°, n.° 2; Decisões do Conselho 2012/739/PESC e 2013/255/PESC)
2. Processo judicial — Atos que revogam e substituem os atos impugnados na pendência da instância — Pedido de adaptação dos pedidos de anulação deduzidos na pendência da instância — Prazo de apresentação desse pedido — Início da contagem — Data de comunicação do novo ato aos interessados — Obrigação de comunicação mesmo na falta de novos motivos
(Artigo 263.°, sexto parágrafo, TFUE; Regulamentos do Conselho n.° 36/2012, artigo 32.°, n.os 1 e 2, e n.° 363/2013)
3. Recurso de anulação — Prazos — Início da contagem — Ato que impõe medidas restritivas contra uma pessoa ou uma entidade — Ato publicado e comunicado aos destinatários — Data de comunicação do ato — Comunicação ao interessado através de uma publicação no Jornal Oficial da União Europeia — Admissibilidade — Requisitos — Impossibilidade de o Conselho proceder a uma notificação
(Artigos 263.°, sexto parágrafo, TFUE e 275.°, segundo parágrafo, TFUE; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 102.°, n.° 1; Regulamentos do Conselho n.° 36/2012, artigo 32.°, n.os 1 e 2, e n.° 363/2013)
4. Recurso de anulação — Prazos — Início da contagem — Notificação — Conceito — Notificação ao representante de um recorrente — Requisito
(Artigo 263.°, sexto parágrafo, TFUE)
5. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Medidas restritivas adotadas contra a Síria — Proibição de entrada e de trânsito bem como congelamento de fundos de certas pessoas e entidades responsáveis pela repressão violenta contra a população civil — Obrigação de comunicar a fundamentação ao interessado ao mesmo tempo ou logo após a adoção do ato lesivo — Regularização de uma falta de fundamentação na fase contenciosa do processo — Inadmissibilidade
(Artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE; Decisões do Conselho 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC e 2013/255/PESC; Regulamentos do Conselho n.° 36/2012, n.° 410/2012 e n.° 363/2013)
6. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Medidas restritivas adotadas contra a Síria — Proibição de entrada e de trânsito bem como congelamento de fundos de certas pessoas e entidades responsáveis pela repressão violenta contra a população civil — Obrigação de comunicar a fundamentação ao interessado ao mesmo tempo ou logo após a adoção do ato lesivo — Limites — Segurança da União e dos Estados‑Membros ou condução das suas relações internacionais — Decisão que se insere num contexto conhecido do interessado que lhe permite compreender o alcance da medida adotada contra si — Admissibilidade de uma fundamentação sumária
(Artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE; Decisões do Conselho 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC e 2013/255/PESC; Regulamentos do Conselho n.° 36/2012, n.° 410/2012 e n.° 363/2013)
7. Recurso de anulação — Fundamentos — Falta de fundamentação ou fundamentação insuficiente — Fundamento distinto daquele tem por objeto a legalidade quanto ao mérito
(Artigos 263.° TFUE e 296.° TFUE)
8. Direito da União Europeia — Princípios — Direitos de defesa — Direito de ser ouvido — Direito a um recurso equitativo e a uma proteção jurisdicional efetiva — Proibição de entrada e de trânsito bem como congelamento de fundos de certas pessoas e entidades responsáveis pela repressão violenta contra a população civil na Síria — Falta de comunicação dos elementos imputados e falta de audição das referidas pessoas e entidades — Admissibilidade
[Artigo 6.°, n.° 1, TUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 41.°, n.° 2, alínea a), e 47.°; Decisões do Conselho 2011/782/PESC, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC e 2013/255/PESC; Regulamentos do Conselho n.° 36/2012 e n.° 410/2012]
9. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas contra a Síria — Proibição de entrada e de trânsito bem como congelamento de fundos de certas pessoas e entidades responsáveis pela repressão violenta contra a população civil — Direitos de defesa — Comunicação dos elementos de acusação — Decisão subsequente que manteve o nome do recorrente na lista de pessoas visadas por essas medidas — Ausência de novos motivos — Violação do direito de ser ouvido — Falta
(Decisões do Conselho 2012/739/PESC e 2013/255/PESC; Regulamento n.° 363/2013 do Conselho)
10. Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Atos que lhes dizem direta e individualmente respeito — Medidas restritivas adotadas contra a Síria no âmbito da luta contra a repressão violenta da população civil — Ato que adota ou mantem essas medidas — Ausência de comunicação ao recorrente — Falta de incidência salvo prova de violação dos direitos do recorrente (Artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE)
11. União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas adotadas contra a Síria — Proibição de entrada e de trânsito bem como congelamento de fundos de certas pessoas e entidades responsáveis pela repressão violenta contra a população civil — Fiscalização jurisdicional — Alcance — Fiscalização restrita das regras gerais — Fiscalização que se alargou à apreciação dos factos e à verificação das provas dos atos aplicáveis a entidades específicas
(Artigos 29.° TUE; artigo 215.°, n.° 2, TFUE; Decisões do Conselho 2012/256/PESC, 2012/739/PESC e 2013/255/PESC; Regulamentos do Conselho n.° 410/2012 e n.° 363/2013)
12. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas contra a Síria — Proibição de entrada e de trânsito bem como congelamento de fundos de certas pessoas e entidades responsáveis pela repressão violenta contra a população civil — Apoio ao regime — Conceito — Qualquer forma de apoio — Funções que conferem um poder de direção sobre uma entidade visada por medidas restritivas — Governador do Banco Central da Síria, que tem, designadamente, por missão servir de banqueiro do governo desse país — Inclusão — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência
(Decisões do Conselho 2011/782/PESC, artigos 18.°, n.° 1, e 19.°, n.° 1, 2012/256/PESC, 2012/739/PESC, artigos 24.°, n.° 1, e 25.°, n.° 1, e 2013/255/PESC, artigos 27.°, n.° 1, e 28.°, n.° 1)
13. Direito da União Europeia — Princípios — Proporcionalidade — Proporcionalidade de uma medida — Critérios de apreciação
14. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas contra a Síria — Proibição de entrada e de trânsito bem como congelamento de fundos de certas pessoas e entidades responsáveis pela repressão violenta contra a população civil — Restrição do direito de propriedade — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 17.°; Decisões do Conselho 2011/782/PESC, artigo 19.°, n.os 3 a 7; 2012/739/PESC, artigo 25.°, n.os 3 a 11, e 2013/255/PESC, artigo 28.°, n.os 3 a 11; Regulamento n.° 36/2012 do Conselho, artigos 16.° a 18.°)
15. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas contra a Síria — Proibição de entrada e de trânsito bem como congelamento de fundos de certas pessoas e entidades responsáveis pela repressão violenta contra a população civil — Restrição do direito ao respeito pela vida privada e à livre circulação na União — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência
(Artigo 21.°, n.° 1, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 7.°; Diretiva 2004/38 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 27.°; Decisões do Conselho 2011/782/PESC, artigo 18.°, n.° 2, 2012/739/PESC, artigo 24.°, n.° 2, e 2013/255/PESC, artigo 27.°, n.° 2)
1. V. texto da decisão.
(cf. n.os 47‑49)
2. V. texto da decisão.
(cf. n.os 56‑58)
3. V. texto da decisão.
(cf. n.os 59‑66)
4. Quando um ato deva ser objeto de uma notificação para que o prazo de recurso comece a correr, esta deve, em princípio, dirigir‑se ao destinatário desse ato, e não aos advogados que o representam. Com efeito, segundo a jurisprudência, a notificação ao representante de um recorrente só equivale a notificação ao destinatário quando essa forma de notificação estiver expressamente prevista por uma regulamentação ou por um acordo entre as partes.
(cf. n.° 74)
5. V. texto da decisão.
(cf. n.° 85)
6. V. texto da decisão.
(cf. n.os 86‑88, 93, 94)
7. V. texto da decisão.
(cf. n.os 96)
8. V. texto da decisão.
(cf. n.os 102, 103, 110‑113, 120)
9. No âmbito da adoção da Decisão 2012/379, do Regulamento de Execução n.° 363/2013 e da Decisão 2013/255, que impõe medidas restritivas contra a Síria, que são atos subsequentes que mantiveram o nome do recorrente nas listas que contêm os nomes de pessoas alvo de medidas restritivas, o argumento do efeito de surpresa das referidas medidas não pode, em princípio, ser validamente invocado. Todavia, o direito de ser ouvido previamente à adoção de atos que mantêm medidas restritivas contra pessoas já visadas pelas mesmas pressupõe que o Conselho admitiu novos elementos contra essas pessoas.
Na medida em que o Conselho, quando manteve o nome do recorrente nas listas de pessoas visadas pelas medidas restritivas contra a Síria, não admitiu nenhum elemento novo, que não tivesse já sido levado ao conhecimento do recorrente na sequência da adoção de atos relativos à sua primeira inclusão nas listas em causa, e que o recorrente não fez uso da possibilidade, por sua própria iniciativa, de submeter as suas observações ao Conselho sem que fosse formulado um novo convite expresso previamente à adoção de cada ato subsequente, não havendo elementos novos contra si, o recorrente teve a oportunidade, durante vários meses, de submeter ao Conselho as suas observações e de contestar o mérito dos motivos, tal como indicados de forma suficientemente clara nos atos impugnados, que conduziu à sua inclusão e à sua manutenção nas listas das pessoas visadas por medidas restritivas. Por conseguinte, os direitos de defesa do recorrente e o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva não foram violados.
(cf. n.os 114‑119, 123)
10. V. texto da decisão.
(cf. point 122)
11. V. texto da decisão.
(cf. n.os 127‑129)
12. Quanto às medidas restritivas adotadas contra o regime sírio, embora o conceito de «apoio ao regime» não se encontre definido nas disposições pertinentes, a saber o artigo 18.°, n.° 1, e no artigo 19.°, n.° 1, da Decisão 2011/782, no artigo 24.°, n.° 1, e no artigo 25.°, n.° 1, da Decisão 2012/739, bem como no artigo 27.°, n.° 1, e no artigo 28.°, n.° 1, da Decisão 2013/255, nada permite concluir que apenas possam ser visadas por medidas restritivas as pessoas que apoiam o regime sírio com a finalidade específica de lhe permitir prosseguir as suas atividades de repressão contra a população civil. Com efeito, face à impossibilidade de o Conselho fiscalizar para que fins são utilizados os recursos fornecidos a esse regime, era necessário adotar medidas que atingissem qualquer forma de apoio.
A este respeito, uma pessoa que exerce funções que lhe conferem um poder de direção sobre uma entidade visada por medidas restritivas pode, regra geral, estar ela própria implicada nas atividades que justificaram a adoção de medidas restritivas que visem a entidade em questão.
Assim, o Conselho podia, sem violar o princípio da proporcionalidade, basear‑se nas funções de uma pessoa, no caso concreto o governador do Banco Central da Síria, que tem, nomeadamente, por missão servir de banqueiro ao Governo daquele país, para considerar que essa pessoa estava numa posição de poder e de influência no que respeita ao apoio financeiro do regime sírio prestado pelo Banco Central da Síria e, por conseguinte, legitimamente considerar que a adoção de medidas restritivas contra a referida pessoa podia contribuir para exercer uma pressão sobre esse regime suscetível de pôr fim, ou de atenuar, a repressão contra a população civil.
Com efeito, as medidas restritivas contra a Síria foram instituídas em reação à repressão violenta exercida pelas autoridades desse país contra a população civil e embora as medidas restritivas visem apenas os dirigentes do regime sírio, e não igualmente as pessoas que apoiam esse regime, a realização dos objetivos prosseguidos pelo Conselho podia ter sido posta em causa, podendo tais dirigentes obter facilmente o apoio, designadamente financeiro, de que necessitam para prosseguir a referida repressão, através de outras pessoas que ocupam altos cargos de direção nas principais instituições do Estado sírio. Por último, deve ser tida em conta a importância, para a União, do objetivo de manutenção da paz e da segurança internacional, bem como de proteção da população civil.
(cf. n.os 135‑137, 143, 147, 148)
13. V. texto da decisão.
(cf. n.° 146)
14. Não obstante as medidas de congelamento de fundos, de ativos financeiros e de outros recursos económicos de pessoas identificadas como apoiantes do regime sírio, impostas pelos atos impugnados, terem natureza cautelar e não deverem ter por finalidade privar as referidas pessoas da sua propriedade, implicam incontestavelmente uma restrição ao uso do direito de propriedade.
No entanto, essas medidas estão «previstas na lei», tendo em conta o facto de que se encontram enunciadas em atos que têm designadamente um alcance geral e que dispõem de uma base jurídica clara no direito da União, além de estarem formuladas em termos suficientemente precisos no que respeita quer ao seu alcance quer às razões que justificam a sua aplicação ao recorrente. Em segundo lugar, quanto ao caráter adequado das medidas em causa, tendo em conta um objetivo de interesse geral tão fundamental para a comunidade internacional como a proteção das populações civis e a manutenção da paz e da segurança internacional, estas não podem, enquanto tais, ser consideradas inadequadas. Em terceiro lugar, no que diz respeito ao seu caráter necessário, importa reconhecer que as medidas alternativas e menos impositivas, como um sistema de autorização prévia ou um dever de justificação a posteriori da utilização dos fundos recebidos, não permitem alcançar tão eficazmente o objetivo prosseguido, ou seja, o exercício de uma pressão sobre os apoios do regime sírio, designadamente face à possibilidade de contornar as restrições impostas.
Além disso, o artigo 19.°, n.os 3 a 7, da Decisão 2011/782, o artigo 25.°, n.os 3 a 11, da Decisão 2012/739, o artigo 28.°, n.os 3 a 11, da Decisão 2013/255 e os artigos 16.° a 18.° do Regulamento n.° 36/2012, que impõe medidas restritivas contra a Síria, preveem a possibilidade, por um lado, de autorizar a utilização de fundos congelados para fazer face a necessidades essenciais ou cumprir determinados compromissos e, por outro, de conceder autorizações especiais para descongelar fundos, outros haveres financeiros e outros recursos económicos. Por último, a manutenção do nome do recorrente nas listas anexas aos atos impugnados é objeto de um reexame periódico tendo em vista assegurar que as pessoas e entidades que já não preencham os requisitos para figurar na lista em causa sejam retiradas da mesma.
(cf. n.os 172, 175‑181)
15. Quanto à alegada violação do direito ao respeito da vida privada e familiar bem como da restrição ao acesso ao território do Estado‑Membro do qual o recorrente é nacional, e à livre circulação na União, as disposições especiais relativas aos nacionais, a saber o artigo 18.°, n.° 2, da Decisão 2011/782, o artigo 24.°, n.° 2, da Decisão 2012/739 e o artigo 27.°, n.° 2, da Decisão 2013/255, que impõe medidas restritivas contra a Síria, reconhecem a competência exclusiva dos Estados‑Membros no que respeita à aplicação das restrições em causa aos seus próprios nacionais. Daqui decorre que, tratando‑se de uma pessoa que, como o recorrente, tem, para além da nacionalidade síria, a nacionalidade de um Estado‑Membro, o direito da União não impõe às autoridades do referido Estado que lhe proíbam a entrada no seu território.
Pelo contrário, um cidadão de um Estado‑Membro, e por isso igualmente da União, cujo nome figura nas listas de pessoas abrangidas pelas disposições relativas às restrições em matéria de admissão decorre do âmbito de aplicação das mesmas no que respeita aos Estados‑Membros diferentes daquele de onde é nacional. Relativamente a esses cidadãos, os referidos Estados‑Membros são obrigados a aplicar as restrições em questão tratando‑se dos seus respetivos territórios. Com efeito, as disposições relativas aos nacionais só se aplicam ao território do Estado‑Membro de onde essa pessoa é nacional. Por outro lado, o direito à livre circulação dos cidadãos da União não é incondicional. De facto, segundo a reserva formulada na segunda parte do corpo do artigo 21.°, n.° 1, o Conselho podia, em princípio, limitar o direito à livre circulação na União do recorrente no respeito pelo princípio da proporcionalidade, aplicando‑se, por analogia com as disposições relativas às restrições em matéria de admissão as considerações quanto à natureza adequada, necessária e limitada no tempo das medidas relativas ao congelamento de fundos.
Por outro lado, as disposições relativas às restrições em matéria de admissão, na medida em que se aplicam aos cidadãos da União, devem ser consideradas lex specialis relativamente à Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, de modo que essas disposições prevalecem sobre esta última nas situações que visam especificamente regular. De resto, essa lex specialis apenas reflete, num plano comum e num contexto particular, restrições à livre circulação que os Estados‑Membros podem, uti singuli, aplicar a determinadas pessoas, em conformidade com o artigo 27.° da Diretiva 2004/38. Com efeito, esta última não concede aos cidadãos da União um direito incondicional à livre circulação na União, mas permite aos Estados‑Membros restringir essa liberdade, nomeadamente por razões de ordem pública ou de segurança pública, no respeito do princípio da proporcionalidade.
(cf. n.os 172, 185, 186, 190, 191, 194‑199)