Language of document : ECLI:EU:T:2021:548

SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)

de 8 de septiembre de 2021 (*)

«Ayudas de Estado — Incentivo medioambiental para centrales de carbón adoptado por España — Decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2 — Obligación de motivación — Error manifiesto de apreciación — Carácter selectivo»

En el asunto T‑328/18,

Naturgy Energy Group, S. A., anteriormente Gas Natural SDG, S. A., con domicilio social en Madrid, representada por el Sr. F. González Díaz y la Sra. J. Blanco Carol, abogados,

parte demandante,

apoyada por

EDP España, S. A., con domicilio social en Oviedo (Asturias), representada por los Sres. J. Buendía Sierra y A. Lamadrid de Pablo, abogados,

y por

Viesgo Producción, S. L., sucesora de Viesgo Generación, S. L., con domicilio social en Santander (Cantabria), representada por los Sres. F. Plasencia Sánchez y L. Ques Mena y por la Sra. L. de Pedro Martín, abogados,

partes coadyuvantes,

contra

Comisión Europea, representada por las Sras. P. Němečková y D. Recchia, en calidad de agentes,

parte demandada,

que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la Decisión C(2017) 7733 final de la Comisión, de 27 de noviembre de 2017, en relación con la ayuda estatal SA.47912 (2017/NN) — Incentivo medioambiental para centrales de carbón adoptado por España, por la que se incoa el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),

integrado por el Sr. R. da Silva Passos, Presidente, y el Sr. V. Valančius y la Sra. I. Reine (Ponente), Jueces;

Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de enero de 2021;

dicta la siguiente

Sentencia

 Antecedentes del litigio

1        La demandante, Naturgy Energy Group, S. A., anteriormente Gas Natural SDG, S. A., es una sociedad española que opera en el sector de la energía y desarrolla, en particular, actividades de producción de electricidad mediante centrales que utilizan carbón como combustible.

 Marco jurídico nacional

2        En 1997, las autoridades españolas adoptaron la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (BOE n.º 285, de 28 de noviembre de 1997, p. 35097), completada por el Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica (BOE n.º 310, de 27 de diciembre de 1997, p. 38047), completado a su vez por la Orden de 29 de diciembre de 1997 por la que se desarrollan algunos aspectos del Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica (BOE n.º 313, de 31 de diciembre de 1997, p. 38621).

3        Con arreglo a estos textos, todas las centrales españolas de producción de energía eléctrica, cualquiera que fuera la tecnología empleada, tenían derecho a percibir una retribución por la garantía de potencia prestada al sistema. El objetivo de esta retribución era asegurar la permanencia e instalación de capacidad de generación en el sistema eléctrico, con el objeto de conseguir un nivel de garantía de suministro adecuado.

4        Sin embargo, la medida citada en el anterior apartado 3 no atañía a las centrales de producción de energía eléctrica generada a partir de fuentes de energía renovable, que eran objeto de un incentivo específico en virtud de la regulación sectorial.

5        Por otra parte, después del 1 de enero de 1998, no se estableció en España ninguna central de carbón.

6        En 2007, la Ley 17/2007, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, para adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (BOE n.º 160, de 5 de julio de 2007, p. 29047), habilitó al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio a reemplazar el mecanismo de garantía de potencia por un nuevo mecanismo de retribución por capacidad.

7        Mediante el Real Decreto 871/2007, de 29 de junio, por el que se ajustan las tarifas eléctricas a partir del 1 de julio de 2007 (BOE n.º 156, de 30 de junio de 2007, p. 28324), se decidió que el mecanismo de retribución por capacidad entraría en vigor el 1 de octubre de 2007. Además, se previó que dicha retribución se articulase en dos tipos de incentivos, a saber, por una parte, un incentivo a la disponibilidad, destinado a promover la disponibilidad de las instalaciones para el sistema eléctrico y, por otra, un incentivo a la inversión, destinado a promover las inversiones de generación.

8        Este mecanismo fue desarrollado por la Orden ITC/2794/2007, de 27 de septiembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de octubre de 2007 (BOE n.º 234, de 29 de septiembre de 2007, p. 39690; en lo sucesivo, «Orden ITC/2794/2007»).

9        La Orden ITC/2794/2007 transformó el pago en concepto de garantía de potencia en un mecanismo de retribución por capacidad con dos vertientes, a saber, por un lado, un pago a la disponibilidad y, por otro lado, un pago a la inversión.

10      La primera vertiente, es decir, la del pago por incentivo a la disponibilidad, tenía la finalidad de promover la capacidad a medio plazo de las instalaciones de producción cuya disponibilidad fuese necesaria en los momentos críticos del sistema. La segunda vertiente, es decir, la del pago por incentivo a la inversión, tenía como finalidad promover la inversión en capacidad a largo plazo con el fin de garantizar suficiente capacidad para satisfacer las necesidades del sistema.

11      La segunda vertiente, destinada a promover la inversión, se desdoblaba, a su vez, en dos tipos de incentivo.

12      El primero de ellos se otorgaba a las instalaciones de generación en régimen ordinario del sistema peninsular con potencia instalada superior o igual a 50 megavatios (MW), cuya acta de puesta en marcha fuera posterior al 1 de enero de 1998, siempre que no hubieran transcurrido diez años desde esta (en lo sucesivo, «primer tipo de incentivo»). Su objetivo era, según lo expuesto en la Orden ITC/2794/2007, promover la construcción y la puesta en servicio efectiva de nuevas instalaciones a través de pagos que facilitasen la recuperación de los costes de inversión.

13      De conformidad con el apartado decimosexto del anexo III de la Orden ITC/2794/2007, la retribución establecida en el marco del primer tipo de incentivo ascendía a 20 000 euros por megavatio y año.

14      En cuanto al segundo tipo de incentivo, con arreglo al anexo III, apartado décimo, de la Orden ITC/2794/2007, el Ministro de Industria, Turismo y Comercio podía autorizar el derecho a la percepción de un incentivo a la inversión en instalaciones de generación en régimen ordinario del sistema peninsular con potencia instalada superior o igual a 50 MW en las que se realizasen ampliaciones u otras modificaciones relevantes que requiriesen una inversión significativa o a la inversión en nuevas instalaciones en tecnologías prioritarias para el cumplimiento de los objetivos de política energética y seguridad de suministro (en lo sucesivo, «segundo tipo de incentivo»). El Ministro de Industria, Turismo y Comercio debía fijar, en su caso, la cuantía, el plazo de percepción y la fecha a partir de la cual empezaría a devengar el derecho a la percepción de los pagos.

15      Conforme a lo dispuesto en la Orden ITC/2794/2007, el régimen concreto de este segundo tipo de incentivo se estableció mediante la Orden ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008 (BOE n.º 312, de 29 de diciembre de 2007, p. 53781; en lo sucesivo, «Orden ITC/3860/2007»).

16      En la exposición de motivos de la Orden ITC/3860/2007, se hacía referencia al segundo tipo de incentivo contemplado por la Orden ITC/2794/2007 que tenía por objeto cubrir inversiones significativas, ampliaciones u otras modificaciones relevantes. Así, en la Orden ITC/3860/2007 se consideraban como tales las inversiones ambientales en plantas de desulfuración acometidas por las instalaciones de producción de energía eléctrica que utilizasen carbón como combustible primario antes de la entrada en vigor de la Orden ITC/2794/2007 (en lo sucesivo, «medida controvertida» o «medida»).

17      Con arreglo a la disposición adicional segunda de la Orden ITC/3860/2007, el disfrute de la medida controvertida estaba supeditado, no obstante, al cumplimiento de tres requisitos acumulativos.

18      En primer lugar, las centrales eléctricas que utilizasen carbón como combustible principal debían estar incluidas en el Plan Nacional de Reducción de Emisiones de las Grandes Instalaciones de Combustión Existentes (en lo sucesivo, «PNRE-GIC»), aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de diciembre de 2007.

19      En segundo lugar, esas centrales no debían estar excluidas de la denominada «burbuja» de emisiones establecida en el PNRE-GIC ―que determina las cantidades de emisiones autorizadas por empresa― por ninguna de las causas previstas al efecto por este Plan.

20      En tercer lugar, dichas centrales debían acometer inversiones medioambientales en plantas de desulfuración, siempre que la fecha de la resolución del órgano competente por la que se aprobase el proyecto de ejecución de la inversión fuese anterior a la de la entrada en vigor de la Orden ITC/2794/2007, es decir, el 1 de octubre de 2007, o que la solicitud de aprobación del proyecto de ejecución hubiese sido presentada al menos tres meses antes de la entrada en vigor de la citada Orden.

21      Si se cumplían los tres requisitos mencionados en los anteriores apartados 18 a 20, los beneficiarios tenían derecho automáticamente a una ayuda económica de 8 750 euros por megavatio y año durante un período de diez años desde la fecha de la resolución por la que se hubiera aprobado el acta de puesta en marcha de las plantas de desulfuración subvencionadas.

22      Mediante la Orden ITC/3127/2011, de 17 de noviembre, por la que se regula el servicio de disponibilidad de potencia de los pagos por capacidad y se modifica el incentivo a la inversión a que hace referencia el anexo III de la Orden ITC/2794/2007, de 27 de septiembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de octubre de 2007 (BOE n.º 278, de 18 de noviembre de 2011, p. 119533), el ámbito de aplicación de la medida controvertida se amplió a las centrales de carbón que hubieran realizado no solo inversiones destinadas a las plantas de desulfuración, sino también inversiones medioambientales destinadas a reducir las emisiones de óxido de azufre. El régimen de que se trata estaba destinado únicamente a las instalaciones que ya hubiesen realizado inversiones en la fecha de entrada en vigor de la Orden ITC/3860/2007.

 Procedimiento administrativo ante la Comisión

23      El 29 de abril de 2015, la Comisión Europea emprendió una investigación sectorial en materia de ayudas estatales con el fin de comprender la necesidad, el diseño y el impacto en el mercado de los mecanismos de capacidad en once Estados miembros, entre los que se encontraba el Reino de España. Tras finalizar la investigación, la Comisión notificó a las autoridades españolas, por carta de fecha 4 de abril de 2017, la apertura, de oficio, de una investigación sobre el «incentivo de inversión medioambiental» otorgado a las centrales de carbón que operasen en el sistema eléctrico español.

24      Tras una serie de reuniones mantenidas entre las autoridades nacionales y los servicios de la Comisión, esta, mediante la Decisión C(2017) 7733 final, de 27 de noviembre de 2017, en relación con la ayuda estatal SA.47912 (2017/NN) — Incentivo medioambiental para centrales de carbón adoptado por España, incoó el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).

25      En la Decisión impugnada, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que la medida controvertida constituía una ayuda estatal.

26      En particular, la Comisión estimó que la medida controvertida estaba financiada con fondos estatales y era imputable al Estado, que parecía otorgar una ventaja selectiva a sus beneficiarios y que podía falsear la competencia en el mercado de la electricidad y afectar al comercio entre Estados miembros.

27      La Comisión expresó asimismo sus dudas sobre la compatibilidad de esa medida con el mercado interior.

28      La Comisión invitó a los interesados a presentar observaciones en el plazo de un mes a partir del 2 de marzo de 2018, fecha de publicación de la Decisión impugnada en el Diario Oficial de la Unión Europea.

29      De los autos resulta que, el 16 de abril de 2018, la demandante y EDP España, S. A., presentaron sus observaciones sobre la Decisión impugnada a los servicios de la Comisión.

 Procedimiento y pretensiones de las partes

30      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 28 de mayo de 2018, la demandante interpuso el presente recurso.

31      La Comisión presentó escrito de contestación el 13 de agosto de 2018.

32      Mediante escrito presentado el 7 de septiembre de 2018, el Reino de España solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión.

33      Mediante escritos presentados el 12 y el 19 de septiembre de 2018, respectivamente, Viesgo Generación, S. L., y EDP España solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la demandante.

34      Mediante escrito presentado el 28 de septiembre de 2018, el Reino de España retiró su demanda de intervención.

35      La demandante presentó escrito de réplica el 15 de octubre de 2018.

36      Mediante auto del Presidente de la Sala Cuarta (antigua formación) del Tribunal de 14 de noviembre de 2018, se archivó la demanda de intervención del Reino de España en el presente procedimiento.

37      La Comisión presentó escrito de dúplica el 26 de noviembre de 2018.

38      Mediante auto de 13 de junio de 2019, Naturgy Energy Group/Comisión (T‑328/18, no publicado, EU:T:2019:441), se admitió la intervención de Viesgo Producción, S. L., sucesora de Viesgo Generación, en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la demandante.

39      Mediante auto de 13 de junio de 2019, Naturgy Energy Group/Comisión (T‑328/18, no publicado, EU:T:2019:440), se desestimó la demanda de intervención de EDP España.

40      Viesgo Producción presentó escrito de formalización de la intervención el 26 de julio de 2019.

41      La demandante y la Comisión presentaron sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención de Viesgo Producción los días 30 de agosto y 2 de septiembre de 2019, respectivamente.

42      Mediante auto de 13 de noviembre de 2019, EDP España/Comisión [C‑536/19 P(I), no publicado, EU:C:2019:965], se anuló el auto de 13 de junio de 2019, Naturgy Energy Group/Comisión (T‑328/18, no publicado, EU:T:2019:440), por el que se desestimaba la demanda de intervención de EDP España, y se admitió la intervención de esta en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la demandante.

43      EDP España presentó su escrito de formalización de la intervención el 27 de enero de 2020.

44      La demandante y la Comisión presentaron sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención de EDP España el 26 de febrero de 2020.

45      A propuesta de la Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral del procedimiento.

46      El 28 de octubre de 2020, el Tribunal, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, formuló preguntas a las partes para que respondieran por escrito antes de la vista y oralmente en la vista. Las partes respondieron a las preguntas formuladas para su contestación por escrito dentro del plazo señalado.

47      En la vista de 20 de enero de 2021, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.

48      La demandante solicita al Tribunal que:

–        Anule la Decisión impugnada.

–        Condene en costas a la Comisión.

49      La Comisión solicita al Tribunal que:

–        Desestime el recurso por ser inadmisible o, en todo caso, infundado.

–        Condene en costas a la demandante.

50      Las partes coadyuvantes, Viesgo Producción y EDP España, solicitan al Tribunal que:

–        Anule la Decisión impugnada.

–        Condene en costas a la Comisión.

51      En la vista, en respuesta a una pregunta del Tribunal, la Comisión renunció a su pretensión primera en la medida en que contemplaba la desestimación del recurso por ser inadmisible, lo que se hizo constar en el acta de la vista.

 Fundamentos de Derecho

52      En apoyo de su recurso, la demandante alega dos motivos, basados, el primero, en el incumplimiento de la obligación de motivación en lo que se refiere al carácter selectivo de la medida controvertida y, el segundo, a título subsidiario, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en relación con el carácter selectivo de esta medida.

 Sobre el primer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación en lo que se refiere al carácter selectivo de la medida controvertida

53      La demandante recuerda que, con arreglo al artículo 296 TFUE, los actos jurídicos de las instituciones de la Unión Europea deberán estar motivados. En efecto, según la demandante, apoyada por las coadyuvantes, los interesados deben estar en condiciones de conocer el razonamiento y las justificaciones de la Comisión relativos a la medida y de participar de manera eficaz en el procedimiento de investigación formal, lo que no sucede en este caso. A su juicio, en la Decisión impugnada, la Comisión no motivó su conclusión de que la medida controvertida resultaba selectiva, sino que se limitó a indicar que el régimen estaba abierto exclusivamente a las centrales eléctricas que utilizaban el carbón como combustible principal y estaban incluidas en el PNRE-GIC. A este respecto, la demandante y las coadyuvantes recuerdan la jurisprudencia según la cual una medida de la que solo se beneficia un sector de actividad o una parte de las empresas de ese sector no es necesariamente selectiva.

54      Según la demandante, apoyada por las coadyuvantes, de conformidad con la jurisprudencia, la Comisión tenía la obligación de explicar si la medida controvertida favorecía a determinadas empresas o producciones respecto de otras empresas que se hallasen, a la luz del objetivo de dicha medida, en una situación fáctica y jurídica comparable y, en particular, si las centrales de carbón se encontraban en una situación fáctica y jurídica comparable respecto de las demás centrales eléctricas. Afirma que se trata de un análisis que coincide con el que se ha de llevar a cabo para determinar si la medida se aplica de forma discriminatoria.

55      La demandante subraya que la Comisión no puede sostener que esa falta de motivación quedó subsanada en el apartado 30 de la Decisión impugnada, ya que este apartado tiene por objeto el examen del falseamiento de la competencia y de los efectos sobre el comercio entre los Estados miembros. En cualquier caso, aun suponiendo que dicho apartado de la Decisión impugnada sea pertinente para el análisis del carácter selectivo de la medida, la Comisión no hizo en él una comparación de la situación fáctica y jurídica de las centrales beneficiarias de la medida y de las centrales excluidas de este beneficio.

56      La demandante, apoyada por las coadyuvantes, añade que la Comisión no puede alegar que, en el marco del análisis del carácter selectivo de la medida controvertida, no podía dar una motivación más detallada porque el Reino de España no había notificado esa medida. Considera que la falta de notificación no exonera a la Comisión de su obligación de motivación, máxime cuando esta disponía de elementos suficientes para cumplir con su obligación de motivación. Aduce que, antes de adoptar la Decisión impugnada, la Comisión había llevado a cabo una investigación sectorial, había discutido con las autoridades españolas y ya había hecho referencia a la medida controvertida en su Decisión C(2010) 4499, de 29 de septiembre de 2010, relativa a la ayuda estatal N 178/2010, notificada por el Reino de España, en forma de compensación por servicio público asociada a un mecanismo de entrada en funcionamiento preferente para las centrales de producción de electricidad que utilizan carbón autóctono (en lo sucesivo, «Decisión de 29 de septiembre de 2010»). En todo caso, a su entender, la Comisión pudo hacer uso de sus facultades de investigación para recabar la información necesaria.

57      La demandante concluye que la Comisión incumplió su obligación de motivación por no facilitar, en la Decisión impugnada, ninguna indicación que permita comprender de manera clara e inequívoca por qué la medida tiene un carácter selectivo.

58      La Comisión rechaza estas alegaciones.

59      Según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto en cuestión, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el juez de la Unión pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de todas las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia de 10 de marzo de 2016, HeidelbergCement/Comisión, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, apartado 16; véase también, en este sentido, la sentencia de 25 de marzo de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisión, T‑332/06, no publicada, EU:T:2009:79, apartado 78).

60      Al objeto de determinar el alcance de la obligación de motivar una decisión en el contexto de la incoación del procedimiento de investigación formal, como la Decisión impugnada, procede recordar que, conforme al Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (DO 2015, L 248, p. 9), cuando la Comisión decide incoar el procedimiento de investigación formal, la decisión de incoación puede limitarse a resumir las principales cuestiones de hecho y de Derecho, a incluir una «valoración inicial» de la medida estatal de que se trate en cuanto al carácter de ayuda y a exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior (véanse, por analogía, las sentencias de 30 de abril de 2002, Government of Gibraltar/Comisión, T‑195/01 y T‑207/01, EU:T:2002:111, apartado 137; de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑346/99 a T‑348/99, EU:T:2002:259, apartado 99, y de 25 de marzo de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisión, T‑332/06, no publicada, EU:T:2009:79, apartado 79).

61      En efecto, la Comisión está obligada a incoar el procedimiento de investigación formal si un primer examen no le ha permitido resolver todas las dificultades planteadas por la cuestión de si la medida de que se trata constituye una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, al menos cuando, al realizar este primer examen, no haya podido convencerse de que la medida de que se trata, suponiendo que constituya una ayuda, es en cualquier caso compatible con el mercado interior (véase la sentencia de 25 de marzo de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisión, T‑332/06, no publicada, EU:T:2009:79, apartado 58 y jurisprudencia citada).

62      La decisión de incoación debe permitir a las partes interesadas participar de manera eficaz en el procedimiento de investigación formal, durante el cual tendrán la posibilidad de formular sus alegaciones. Para ello, basta que las partes interesadas conozcan la razón que ha llevado a la Comisión a considerar provisionalmente que la medida de que se trata puede constituir una ayuda nueva incompatible con el mercado interior (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de abril de 2002, Government of Gibraltar/Comisión, T‑195/01 y T‑207/01, EU:T:2002:111, apartado 138; de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión, T‑269/99, T‑271/99 y T‑272/99, EU:T:2002:258, apartado 105, y de 25 de marzo de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisión, T‑332/06, no publicada, EU:T:2009:79, apartado 80 y jurisprudencia citada). El objeto de la incoación del procedimiento de investigación formal es exclusivamente obtener de los interesados todo tipo de información destinada a orientar la actuación futura de la Comisión (sentencias de 12 de julio de 1973, Comisión/Alemania, 70/72, EU:C:1973:87, apartado 19; de 22 de octubre de 1996, Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, T‑266/94, EU:T:1996:153, apartado 256, y de 20 de septiembre de 2011, Regione autonoma della Sardegna y otros/Comisión, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08, EU:T:2011:493, apartado 73). Por tanto, la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal contiene apreciaciones provisionales y la Comisión no está obligada a aclarar todas las cuestiones pendientes eventualmente antes de incoar dicho procedimiento. Por el contrario, este procedimiento tiene por objeto proporcionar a la Comisión información pertinente.

63      El carácter necesariamente provisional de la calificación de una medida estatal como ayuda de Estado en una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal resulta confirmado asimismo por el artículo 9, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, que establece que, al concluir el procedimiento de investigación formal, la Comisión podrá declarar que la medida no constituye una ayuda (véase, por analogía, la sentencia de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑346/99 a T‑348/99, EU:T:2002:259, apartado 78).

64      En este contexto, y habida cuenta de la naturaleza de la Decisión impugnada, procede desestimar de entrada por inoperantes las alegaciones de la demandante y de las coadyuvantes, basadas en el asunto que dio lugar a la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002). En efecto, ese asunto se refiere a una decisión de conclusión del procedimiento de investigación formal que, a diferencia de la Decisión impugnada, no tenía carácter provisional y debía proporcionar, por tanto, una motivación y una conclusión definitiva sobre la medida analizada. Además, la decisión de concluir el procedimiento de investigación formal se había adoptado a la luz de las observaciones presentadas por las partes interesadas en dicho procedimiento. Consecuentemente, esta jurisprudencia, al igual que las demás referencias jurisprudenciales formuladas por la demandante relativas a decisiones de conclusión de procedimientos de investigación formal, no es pertinente en el caso de autos.

65      Por lo que respecta a las referencias de la demandante a la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), hay que observar que, con independencia de que este asunto versase sobre una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, el Tribunal de Justicia no analizó la motivación que figuraba en la decisión en cuestión.

66      Precisado esto último, procede señalar, a la luz de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 59, que la medida controvertida, examinada en la Decisión impugnada, fue adoptada en un contexto perfectamente conocido por la demandante, habida cuenta de la naturaleza de sus actividades (véase el anterior apartado 1). Además, como se desprende de la demanda, esta conocía toda la normativa aplicable a las centrales de generación de electricidad y, en particular, el mecanismo de pago por capacidad y la normativa nacional de protección medioambiental.

67      Se ha de recordar también que el carácter selectivo de una medida estatal constituye una de las características del concepto de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. En efecto, esta disposición prohíbe las ayudas que se otorguen «favoreciendo a determinadas empresas o producciones», es decir, las ayudas selectivas. De este modo, las ventajas resultantes de una medida general aplicable sin distinción a todos los operadores económicos no constituyen ayudas de Estado en el sentido de dicho artículo (véase la sentencia de 9 de septiembre de 2014, Hansestadt Lübeck/Comisión, T‑461/12, EU:T:2014:758, apartado 44 y jurisprudencia citada).

68      Por lo que respecta al análisis del carácter selectivo de la medida controvertida en la Decisión impugnada, en el apartado 27 de esta la Comisión recordó que, a tenor del artículo 107 TFUE, apartado 1, una ventaja es todo beneficio económico que una empresa no habría obtenido en condiciones normales de mercado. En este contexto, la ventaja sería selectiva si solo se concediese a determinadas empresas o a determinados sectores económicos.

69      En el apartado 28 de la Decisión impugnada, la Comisión concluyó, con carácter provisional, que la medida controvertida consistía en un régimen de ayudas que se dirigía exclusivamente a las centrales de carbón incluidas en el PNRE-GIC y que, por lo tanto, resultaba selectiva.

70      En el apartado 29 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó, con carácter preliminar, que, habida cuenta de que esas centrales recibían una compensación por costes de inversión específicos, la medida otorgaba una ventaja a sus beneficiarios.

71      Por otra parte, de una lectura conjunta del apartado 3 de la Decisión impugnada, relativo a la descripción de la medida controvertida, y de su apartado 34 se desprende que, según las autoridades españolas, esta medida está encaminada a garantizar en cualquier período un suministro suficiente de electricidad con respecto a la demanda. Por su parte, la Comisión también mencionó, en el apartado 36 de esa Decisión, el objetivo medioambiental que podría perseguir dicha medida.

72      Es preciso señalar que del contenido de la Decisión impugnada, expuesto en los anteriores apartados 68 a 71, se desprende que la Comisión consideró que las centrales de carbón incluidas en el PNRE-GIC se beneficiaban en exclusiva de la medida controvertida. Del contexto de esta medida resulta claramente, tal como se expone en la Decisión impugnada, que la palabra «exclusivamente», que figura en el apartado 28 de la Decisión impugnada, pretende distinguir las centrales de carbón recogidas en el PNRE-GIC de las centrales que utilizan otra tecnología o de cualquier central que no estuviera incluida en ese Plan. Así pues, de ello se desprende que solo las centrales a las que se refiere dicha medida recibían una compensación por los costes en que hubieran podido incurrir por las inversiones cubiertas por la medida.

73      A la luz de la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 59 a 63, y habida cuenta de la naturaleza de la Decisión impugnada, de su tenor, de su contenido, del contexto de su adopción y de todas las normas jurídicas pertinentes, procede considerar que, a pesar de lo sucinto de la motivación relativa al carácter selectivo de la medida controvertida en dicha Decisión, la demandante pudo comprender por qué la Comisión había considerado, con carácter preliminar, que la medida controvertida resultaba selectiva. En particular, la demandante pudo entender que, cualquiera que fuera el régimen jurídico pertinente y los objetivos perseguidos por este, la Comisión estimaba que esa medida favorecía a las centrales de carbón que cumpliesen los requisitos establecidos en ella, con respecto a las centrales de carbón que los incumpliesen o con respecto a las centrales que generasen electricidad a partir de otras tecnologías. Esta apreciación también resulta del apartado 30 de la Decisión impugnada, que, aunque no forme parte de la motivación del carácter selectivo de la medida controvertida, indica que los beneficiarios de la medida competían con otros productores de electricidad ―como las centrales de energía renovable, las centrales nucleares y las centrales de gas― que no se benefician de tal medida. Por otra parte, ese apartado se limita a mencionar ejemplos concretos de centrales que no disfrutan de la medida controvertida, sin apartarse de lo afirmado en el apartado 28 de la citada Decisión, donde se constata que las centrales de carbón incluidas en el PNRE-GIC se beneficiaban de la medida controvertida en exclusiva.

74      Por las razones expuestas en los anteriores apartados 72 y 73 hay que desestimar la alegación de la demandante, apoyada por las coadyuvantes, de que, incumpliendo su obligación de motivación, la Comisión no explicó si la medida controvertida favorecía a determinadas empresas o producciones en relación con otras empresas que se hallan en una situación fáctica y jurídica comparable, a la luz del objetivo perseguido por dicha medida. Por otra parte, con arreglo a la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 62 y 63, procede subrayar que exigir, en cualquier circunstancia, en la fase del análisis preliminar, en una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, una motivación relativa a la comparabilidad de las situaciones podría resultar prematuro y anticiparía las conclusiones que deben extraerse al concluir ese procedimiento. Por consiguiente, si se admitieran las alegaciones de la demandante y de las coadyuvantes en el caso de autos, ello conduciría a borrar la frontera entre la decisión por la que se incoa el procedimiento de investigación formal y la decisión mediante la que se concluye.

75      En todo caso, hay que constatar que la motivación relativa al carácter selectivo de la medida controvertida en la Decisión impugnada no impidió a la demandante, en el marco del segundo motivo del presente recurso, formular alegaciones detalladas acerca de la comparabilidad de las situaciones en cuestión. En efecto, en dicho motivo, la demandante pudo alegar que la medida controvertida se enmarcaba en un régimen jurídico y perseguía un objetivo que no permitía concluir su carácter selectivo y que, por consiguiente, la Comisión había incurrido en un error manifiesto de apreciación a este respecto. En particular, de la demanda se desprende que la demandante comprendió que, en la Decisión impugnada, la Comisión había considerado que esa medida se concedía en exclusiva a las centrales de carbón, excluyéndose a las centrales que utilizan otras tecnologías. Además, la demandante sostuvo que estos distintos tipos de centrales no estaban en una situación fáctica y jurídica comparable.

76      Hay que señalar, por último, que, en el caso de autos, nada impide al Tribunal ejercer su control de la legalidad de la Decisión impugnada.

77      A la luz de todo lo anterior, procede concluir que la Comisión no incumplió su obligación de motivación en virtud del artículo 296 TFUE.

78      Las demás alegaciones formuladas por la demandante no desvirtúan esta conclusión.

79      La demandante alega que, antes de la adopción de la Decisión impugnada, la Comisión había llevado a cabo una investigación sectorial, había discutido con las autoridades españolas y ya había hecho referencia a la medida controvertida en su Decisión de 29 de septiembre de 2010. Por lo tanto, la Comisión podía cumplir con su obligación de motivación.

80      No obstante, dado que, en el apartado 77 anterior, se ha concluido que la Comisión no había incumplido su obligación de motivación en cuanto al carácter selectivo de la medida controvertida, debe desestimarse esta alegación.

81      Por consiguiente, procede desestimar el primer motivo.

 Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en relación con el carácter selectivo de la medida controvertida

82      La demandante alega que la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación al considerar que la medida controvertida tiene carácter selectivo.

83      Aduce que, en el presente asunto, para analizar si la medida tiene carácter selectivo, por un lado, es necesario identificar el régimen jurídico concreto que actúa como marco de referencia, así como el objetivo perseguido por ese régimen. Por otro lado, ha de realizarse un análisis comparativo.

84      En primer lugar, a juicio de la demandante, el marco de referencia para analizar el supuesto carácter selectivo de la medida controvertida en este caso es el aplicable a los mecanismos de capacidad.

85      A este respecto, la demandante precisa que el mecanismo de capacidad, del que la medida controvertida era uno de sus componentes, pretendía garantizar la seguridad de suministro. De este modo, arguye, la medida controvertida no constituye una excepción/derogación respecto de este marco jurídico de referencia. En su opinión, se trata de una medida cuyo objetivo es poner en igualdad de condiciones todas las inversiones importantes realizadas después de 1998.

86      En segundo lugar, por lo que respecta al análisis comparativo, la demandante alega que, de conformidad con la jurisprudencia, y especialmente con la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), una medida de ayuda es selectiva si favorece a ciertas empresas o producciones en relación con otras empresas que se encuentren en una situación fáctica o jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por la medida en cuestión. Este enfoque está ligado al concepto de discriminación. Dicho de otro modo, todas las empresas en una situación comparable deben ser tratadas del mismo modo. Además, conforme a la jurisprudencia, una medida de la que solo se beneficia un sector de actividad o una parte de las empresas de ese sector no es necesariamente selectiva.

87      A este respecto, la demandante comienza recordando que, en el presente caso, de 1998 a 2007 todas las centrales de producción de electricidad tenían derecho, cualquiera que fuera la tecnología empleada, a percibir una retribución por la garantía de potencia prestada al sistema. Afirma que, a raíz de la modificación del régimen en 2007, la medida controvertida, cuyo objetivo es continuar apoyando las inversiones acometidas por las centrales puestas en marcha antes del 1 de enero de 1998, se limita a poner en igualdad de condiciones todas las inversiones significativas realizadas después de 1998, con independencia de la tecnología empleada. En efecto, las inversiones de todas las centrales, en particular las que no son centrales de carbón, podrían beneficiarse de pagos, incluso más elevados, por capacidad a la inversión. En particular, la medida controvertida pretendía, a su juicio, colocar a las centrales cuya acta de puesta en marcha fuera anterior al 1 de enero de 1998 en la misma situación que las centrales puestas en servicio después de 1998, que, por su parte, se habían beneficiado del primer tipo de incentivo.

88      En la vista, la demandante, apoyada por las coadyuvantes, alegó que las centrales que no utilizan carbón como combustible principal establecidas con anterioridad a 1998 no habían acometido inversiones. Así pues, habida cuenta del objetivo perseguido por las autoridades españolas, que consistía en financiar únicamente a las centrales que hubiesen acometido inversiones después de 1998, las centrales que no utilizasen carbón como combustible principal establecidas con anterioridad a 1998 no gozarían de financiación estatal.

89      En todo caso, la demandante sostiene que, aun cuando se descartara que existe igualdad de trato entre las inversiones de todas las centrales eléctricas, la Comisión no ha demostrado que la medida tenga carácter selectivo. Asevera que las centrales de carbón no estaban en una situación de hecho y de Derecho comparable a la de las centrales que utilizan otro tipo de tecnología. Precisa que las centrales de carbón eran las únicas centrales establecidas con anterioridad a 1998 que se vieron obligadas a hacer unas importantísimas inversiones, sin las cuales se habrían visto abocadas al cierre, poniendo así en peligro la seguridad de suministro del sistema eléctrico español. En este contexto, la concesión de la medida únicamente a las centrales de carbón es a su entender coherente habida cuenta de su objetivo de garantizar la seguridad de suministro del sistema eléctrico español.

90      A continuación, la demandante arguye que la Decisión de 29 de septiembre de 2010, en la que se basa la Comisión para acreditar el carácter selectivo de la medida, no es pertinente en este asunto, dado que la Comisión no analiza las diferencias ni las similitudes entre dicha Decisión y el caso presente. En cambio, Viesgo Producción indica que, en la referida Decisión, así como en la Decisión C(2010) 1934 de la Comisión, de 19 de marzo de 2010, de no formular objeciones contra la ayuda estatal N 676/2009, relativa a la mejora de la calidad del servicio eléctrico en Murcia, la Comisión examinó la regulación y el sistema de financiación del sistema eléctrico español sin cuestionar dicho sistema desde la perspectiva del régimen de ayudas de Estado.

91      Por último, la demandante añade que la Directiva 2001/80/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión (DO 2001, L 309, p. 1), se transpuso en el ordenamiento jurídico español, fundamentalmente a través de la elaboración del PNRE-GIC, que impone unos límites globales de emisiones de partículas de dióxido de azufre y de óxido de nitrógeno a partir del 1 de enero de 2008. Para cumplir lo dispuesto en ese Plan, las centrales de carbón debían realizar inversiones que no hubieran podido acometer sin la medida controvertida.

92      A este respecto, la demandante expone el contexto nacional en relación con la seguridad de suministro y la importancia de las centrales de carbón en este marco, así como el riesgo que su eventual cierre habría provocado si no se hubiera adoptado la medida controvertida.

93      La demandante también sostiene que las centrales de carbón operaban en un marco reglamentario caracterizado por un sistema de precios máximos y por estar sometidas a la obligación de ofertar en tanto no se hubiese autorizado expresamente el cierre.

94      La demandante añade que la propia Comisión reconoció la vulnerabilidad nacional en lo que a la seguridad de suministro se refería en la Decisión de 29 de septiembre de 2010. En esta Decisión, la Comisión concluyó que una medida de ayuda destinada a apoyar a las centrales de carbón autóctono estaba justificada para disminuir los riesgos concretos que amenazaban la seguridad de suministro.

95      La Comisión rechaza estas alegaciones.

96      Según jurisprudencia consolidada, la calificación como ayuda de Estado requiere que se cumplan todos los requisitos siguientes. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, tal intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. En tercer lugar, debe conferir una ventaja a su beneficiario. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar con falsear la competencia (véase la sentencia de 9 de septiembre de 2014, Hansestadt Lübeck/Comisión, T‑461/12, EU:T:2014:758, apartado 43 y jurisprudencia citada).

97      Para apreciar la selectividad de una medida, procede examinar si, en el marco de un régimen jurídico concreto, una medida nacional puede favorecer «a determinadas empresas o producciones» en comparación con otras que se encuentren, en relación con el objetivo perseguido por tal régimen, en una situación fáctica y jurídica comparable. En el concepto de «ayuda de Estado» no están comprendidas las medidas estatales que establecen una diferenciación entre empresas y que, en consecuencia, son selectivas a priori, cuando esta diferenciación resulta de la naturaleza o de la estructura del sistema en el que se inscriben (véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, apartado 41 y jurisprudencia citada).

98      Habida cuenta de la jurisprudencia citada en el apartado 61 anterior, cuando, en el marco de un recurso interpuesto contra una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, la parte demandante no coincide con la valoración de la Comisión en cuanto a la calificación como ayuda de Estado, el control del juez de la Unión se limita a la comprobación de si la Comisión incurrió en errores manifiestos de apreciación al considerar que no podía superar todas las dificultades sobre este particular durante un primer examen de la medida de que se trata (sentencia de 9 de septiembre de 2014, Hansestadt Lübeck/Comisión, T‑461/12, EU:T:2014:758, apartado 42 y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, apartado 61).

99      Por consiguiente, en el examen del presente motivo, no incumbe al Tribunal apreciar si la medida controvertida posee o no un carácter selectivo manifiesto, sino si la Decisión controvertida adolece de error manifiesto de apreciación (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, apartado 73). En efecto, el juez de la Unión debe evitar pronunciarse definitivamente sobre cuestiones que tan solo han sido apreciadas provisionalmente por la Comisión (sentencias de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión, T‑269/99, T‑271/99 y T‑272/99, EU:T:2002:258, apartado 48, y de 25 de marzo de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisión, T‑332/06, no publicada, EU:T:2009:79, apartado 61).

100    Se ha de examinar el segundo motivo del presente recurso a la luz de estos principios.

101    Por una parte, la demandante sostiene que la medida controvertida se limitaba a poner en igualdad de condiciones todas las inversiones significativas realizadas después de 1998, con independencia de la tecnología empleada o de la naturaleza de las plantas en cuestión. Por otra parte, en el supuesto de que no se acogiera esta tesis, la demandante alega que, en cualquier caso, las centrales de carbón no estaban en una situación de hecho y de Derecho comparable a la de las centrales que no utilizan carbón como combustible principal.

 Sobre la puesta en igualdad de condiciones de las inversiones

102    En primer lugar, es preciso señalar que de los autos no se desprende que el régimen de retribución por capacidad tuviera por objeto poner en igualdad de condiciones todas las inversiones significativas realizadas después de 1998.

103    Por una parte, ninguna de las disposiciones nacionales citadas por la demandante en su demanda establece tal objetivo.

104    Por otra parte, la demandante no concreta los datos incluidos en las Órdenes ITC/2794/2007 e ITC/3860/2007, o en el anexo económico de esta, que respaldan inequívocamente su postura. En respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en la vista, la demandante no identificó ninguna disposición concreta a este respecto.

105    Por tanto, incluso suponiendo que la normativa española invocada por la demandante pueda interpretarse en el sentido por ella propugnado, no cabe considerar sin embargo que esta conclusión se imponga con tal evidencia que de ella se deduzca un error manifiesto de apreciación en la Decisión impugnada en cuanto al carácter selectivo de la medida controvertida.

106    Además, por lo que respecta a la alegación basada en la continuidad y en la unidad entre el antiguo mecanismo de garantía de potencia y el nuevo mecanismo por capacidad, dirigidos ambos a garantizar que toda inversión reciba una ayuda económica, es preciso señalar que esa continuidad y esa unidad no se desprenden manifiestamente de los datos de los autos. En efecto, a diferencia del mecanismo de garantía de potencia, el nuevo mecanismo por capacidad establece, según el tenor literal de la exposición de motivos de la Orden ITC/2794/2007, dos medidas «claramente diferenciad[a]s», concretamente un incentivo a la disponibilidad y un incentivo a la inversión a largo plazo, mencionados en los anteriores apartados 9 y 10. Por lo que se refiere al incentivo a la inversión a largo plazo, dicha Orden establece dos tipos de incentivo, descritos en los anteriores apartados 12 y 14. En lo relativo al segundo tipo de incentivo, de la citada Orden se desprende que su adopción se menciona únicamente como una posibilidad, sin que establezca que esta medida se limite a las centrales de carbón que acometan inversiones con fines medioambientales. Así pues, ni de la evolución de la normativa española, tal como la presenta la demandante, ni de su contenido se desprende que la medida controvertida se enmarque manifiestamente en la continuidad del anterior mecanismo de garantía de potencia ni que exista unidad entre este y el nuevo mecanismo por capacidad.

107    Por último, en cuanto a la alegación de la demandante relativa a la comparabilidad de las inversiones financiadas por la medida controvertida y las acometidas por las centrales establecidas con posterioridad a 1998, por una parte, es preciso indicar que, de conformidad con la Orden ITC/2794/2007, el primer tipo de incentivo es un incentivo a la inversión en capacidad a largo plazo destinado exclusivamente a promover la construcción y puesta en servicio efectiva de nuevas instalaciones de generación a través de pagos que facilitarán la recuperación de los costes de inversión.

108    Por otra parte, por lo que respecta a la medida controvertida, con arreglo al anexo III, apartado décimo, de la Orden ITC/2794/2007, el Ministro de Industria, Turismo y Comercio podía autorizar el derecho a la percepción de un incentivo a la inversión en instalaciones de generación en régimen ordinario del sistema peninsular con potencia instalada superior o igual a 50 MW en las que se realizasen ampliaciones u otras modificaciones relevantes que requiriesen una inversión significativa o a la inversión en nuevas instalaciones en tecnologías prioritarias para el cumplimiento de los objetivos de política energética y seguridad de suministro.

109    Sobre esta base, la Orden ITC/3860/2007 estableció el derecho a una ayuda económica ―en determinadas condiciones― en favor de las inversiones ambientales en plantas de desulfuración acometidas antes de la entrada en vigor de la Orden ITC/2794/2007 por las instalaciones de producción de energía eléctrica que utilizan carbón como combustible primario.

110    Además, mediante la Orden ITC/3127/2011, de 17 de noviembre de 2011, se amplió la medida controvertida a las centrales de carbón que hubieran realizado no solo inversiones destinadas a las plantas de desulfuración, sino también a otras inversiones medioambientales para reducir las emisiones de óxido de azufre. El régimen de que se trata estaba reservado únicamente a las instalaciones que ya hubieran acometido inversiones en la fecha de entrada en vigor de la Orden ITC/3860/2007.

111    De los anteriores apartados 107 a 110 resulta que la similitud de las inversiones cubiertas por el primer tipo de incentivo y por la medida controvertida no se desprende con claridad del marco jurídico nacional presentado por las partes, puesto que el primer tipo de incentivo parece destinarse a la financiación de la puesta en marcha de nuevas instalaciones de generación, mientras que la medida controvertida se destina a las inversiones medioambientales acometidas en centrales de carbón existentes. Además, lo aducido por la demandante a este respecto sigue siendo ambiguo, ya que, en el apartado 88 de la réplica, alega que no es cierto que las centrales que utilizaban otro tipo de combustible tuvieran que sufragar inversiones para garantizar la seguridad de suministro que fueran similares a aquellas que, en el caso de las plantas de carbón, estaban cubiertas por la medida controvertida.

112    La comparabilidad de las inversiones tampoco resulta inequívocamente de que el primer tipo de incentivo y la medida controvertida compartan la misma lógica y el mismo objetivo, esto es, la seguridad de suministro.

113    En efecto, un objetivo común relativo a la seguridad de suministro no significa en sí mismo que las inversiones de que se trata sean necesariamente comparables, en la medida en que dicho objetivo puede incluir inversiones variadas de distinta naturaleza.

114    Por otra parte, el objetivo común alegado no es manifiesto, ya que, por una parte, de la Orden ITC/3860/2007 se desprende que la medida controvertida se califica de medida de incentivo a la inversión medioambiental y, por otra parte, la adopción de esa Orden coincide con la fecha límite, es decir, el 1 de enero de 2008, fijada en el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2001/80, en la que los Estados miembros debían alcanzar reducciones significativas de las emisiones.

115    De ello se deduce que la demandante, apoyada por las coadyuvantes, no ha logrado demostrar que la medida controvertida se limitase a poner en igualdad de condiciones todas las inversiones significativas realizadas después de 1998, con independencia de la tecnología empleada y de la naturaleza de las centrales en cuestión, y que, por consiguiente, al considerar, con carácter provisional, que la medida controvertida tenía carácter selectivo, la Comisión había incurrido en un error manifiesto de apreciación.

116    Esta conclusión no puede quedar desvirtuada por el marco de referencia propuesto por la demandante ni por los objetivos de la medida controvertida que esta alega, dado que, a la luz de las consideraciones antes expuestas, estos datos no demuestran ni que la Comisión incurriera en un error manifiesto de apreciación ni que la existencia de dudas en cuanto a la calificación como ayuda de la medida controvertida, y sobre todo respecto de su carácter selectivo, fuera manifiestamente injustificada.

 Sobre la comparabilidad de las situaciones de las centrales de carbón y de las centrales que no utilizan carbón como combustible principal

117    Según la demandante, la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al concluir en la Decisión impugnada que la medida controvertida era selectiva, a pesar de que las centrales de carbón no estaban en una situación de hecho y de Derecho comparable a la de las centrales que utilizan otro tipo de tecnología.

118    La demandante sostiene, en esencia, que las centrales de carbón eran las únicas centrales establecidas con anterioridad a 1998 que se vieron obligadas a efectuar unas inversiones importantísimas sin las cuales se habrían visto abocadas a su cierre, poniendo así en peligro la seguridad de suministro del sistema eléctrico español.

119    A este respecto, es preciso señalar que la demandante no presenta ninguna prueba concreta que pueda sustentar sus alegaciones y realiza únicamente afirmaciones.

120    Es cierto que la demandante explica ampliamente la situación de las centrales de carbón. También aporta datos relativos a sus propias centrales de carbón.

121    Sin embargo, los autos no contienen datos concretos sobre la situación de las centrales que no utilizan carbón como combustible principal ni, en particular, en cuanto a que las mismas no debiesen acometer inversiones significativas de naturaleza similar a las contempladas en la medida controvertida. Pues bien, la demandante no puede acreditar un error manifiesto de apreciación de la Comisión debido a que las centrales de carbón no estaban en una situación de hecho y de Derecho comparable a la de las centrales que utilizan otro tipo de tecnología sin presentar datos tangibles en relación con la situación de estas.

122    La tesis de la demandante tampoco resulta de manera manifiesta del tenor de las Órdenes ITC/2794/2007 e ITC/3860/2007. En particular, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en la vista, la demandante no identificó ninguna disposición concreta con arreglo a la cual el beneficio de la medida controvertida estuviese reservado únicamente a las centrales de carbón por ser las únicas que habían realizado inversiones importantes. En efecto, de la Orden ITC/3860/2007 se desprende que el disfrute de la medida controvertida depende sobre todo del empleo de cierta tecnología y no solo de la realización de inversiones significativas. En cambio, la concesión del primer tipo de incentivo se supedita a la realización de inversiones con independencia de la tecnología empleada.

123    Además, como se recuerda en la Orden ITC/3860/2007, la Orden ITC/2794/2007 autorizó al Ministro de Industria, Turismo y Comercio a conceder un incentivo a la inversión en inversiones significativas, ampliaciones u otras modificaciones relevantes. En este contexto, en la Orden ITC/3860/2007, al igual que en su anexo económico, invocado por la demandante, se precisa que así sucedía con las inversiones cubiertas por la medida controvertida, sin que de ello se desprenda no obstante que no existiese ninguna otra tecnología afectada por este tipo de inversiones. Por consiguiente, de la normativa nacional mencionada por la demandante no resulta de manera manifiesta que únicamente las centrales de carbón debieran realizar inversiones subvencionables en virtud del segundo tipo de incentivo establecido por la Orden ITC/2794/2007.

124    La existencia de un error manifiesto de apreciación tampoco resulta de la Directiva 2001/80. En efecto, de esta Directiva se desprende que la limitación de las emisiones de determinados agentes contaminantes afectaba a todas las instalaciones de combustión, incluidas las centrales que no utilizan carbón como combustible principal. Por tanto, no se ha demostrado que las centrales de carbón fueran manifiestamente las únicas que debieran realizar inversiones importantes vinculadas a dichas emisiones.

125    Además, del capítulo 6 del PNRE-GIC, que, como precisa la demandante, transpone la Directiva 2001/80 al ordenamiento jurídico español e impone unos límites globales de emisiones de partículas de dióxido de azufre y de óxido de nitrógeno a partir del 1 de enero de 2008, se desprende que el mismo no se limita a las centrales de carbón.

126    Habida cuenta de lo anterior, la demandante no ha demostrado que, al concluir, en la Decisión impugnada, con carácter provisional, la selectividad de la medida controvertida, la Comisión incurriera en un error manifiesto de apreciación debido a que las centrales de carbón no estaban en una situación de hecho y de Derecho comparable a la de las centrales que utilizan otro tipo de tecnología. Por razones similares a las expuestas en el anterior apartado 116, y a la luz de lo que precede, el marco de referencia utilizado por la demandante en apoyo de esta segunda parte de su argumentación no modifica esta constatación.

127    Las demás alegaciones de la demandante y de las coadyuvantes no desvirtúan esta conclusión.

128    En primer lugar, la jurisprudencia citada por la demandante y por EDP España, en particular la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), no es pertinente en el caso de autos, puesto que se refiere a decisiones adoptadas al concluir el procedimiento de investigación formal.

129    En efecto, en el marco de esas decisiones, la cuestión de si una medida está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, está sometida, en principio, a un control exhaustivo (sentencia de 3 de julio de 2014, España y otros/Comisión, T‑319/12 y T‑321/12, no publicada, EU:T:2014:604, apartado 35; véase también la sentencia de 22 de mayo de 2019, Real Madrid Club de Fútbol/Comisión, T‑791/16, EU:T:2019:346, apartado 88 y jurisprudencia citada).

130    Pues bien, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 98 anterior, y contrariamente a lo que sostuvieron la demandante y EDP España en la vista, en el marco de un recurso interpuesto contra una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, el control del juez de la Unión se limita a la comprobación de si la Comisión incurrió en errores manifiestos de apreciación al considerar que no podía superar todas las dificultades sobre la calificación como ayuda de Estado durante un primer examen de la medida de que se trate.

131    En segundo lugar, deben desestimarse las alegaciones de la demandante basadas en la necesidad de la medida controvertida en relación con la seguridad de suministro y la importancia de las centrales de carbón en este contexto.

132    Por una parte, estas alegaciones son pertinentes para apreciar la compatibilidad de la medida controvertida y no para apreciar su carácter selectivo, que guarda relación con el concepto de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

133    Por otra parte, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el artículo 107 TFUE, apartado 1, no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que los define en función de sus efectos (sentencia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, apartado 85; véase también la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, apartado 48 y jurisprudencia citada).

134    Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el segundo motivo y, por lo tanto, el recurso en su totalidad.

 Costas

135    A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión, de conformidad con lo solicitado por esta.

136    Por otro lado, del artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento se desprende que el Tribunal podrá decidir que una parte coadyuvante distinta de las mencionadas en los apartados 1 y 2 de ese artículo cargue con sus propias costas. En el caso de autos, procede decidir que las coadyuvantes carguen con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)

decide:

1)      Desestimar el recurso.

2)      Naturgy Energy Group, S. A., cargará, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea.

3)      Viesgo Producción, S. L., y EDP España, S. A., cargarán con sus propias costas.

da Silva Passos

Valančius

Reine

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 8 de septiembre de 2021.

El Secretario

 

      El Presidente

E. Coulon

 

      M. van der Woude


*      Lengua de procedimiento: español.