Processo T‑192/08
Transnational Company «Kazchrome» AO e
ENRC Marketing AG
contra
Conselho da União Europeia
«Dumping – Importações de ferro‑silício originário da antiga República jugoslava da Macedónia, da China, do Egipto, do Cazaquistão e da Rússia – Nexo de causalidade – Interesse da Comunidade – Não cooperação – Dados disponíveis – Tratamento reservado às empresas que operam em condições de economia de mercado – Direitos de defesa – Dever de fundamentação»
Sumário do acórdão
1. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de dumping – Prejuízo – Estabelecimento do nexo de causalidade – Critérios
(Regulamentos do Conselho n.° 384/96, artigo 3.°, n.os 6 e 7.°, e n.° 1225/2009, artigo 3.°, n.os 6 e 7)
2. Acordos internacionais – Acordo que cria a Organização Mundial do Comércio – GATT de 1994 – Efeito directo – Inexistência – Impossibilidade de invocar os acordos da OMC para contestar a legalidade de um acto comunitário – Excepções – Acto comunitário que visa garantir a sua execução ou que se lhe refere expressa e precisamente
(Artigo 230.° CE; Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994)
3. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de dumping – Prejuízo – Poder de apreciação das instituições – Fiscalização jurisdicional – Limites
(Regulamentos do Conselho n.° 384/96, artigo 3.°, e n.° 1225/2009, artigo 3.°)
4. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de dumping – Prejuízo – Estabelecimento do nexo de causalidade – Obrigações das instituições
(Regulamentos do Conselho n.° 384/96, artigo 3.°, n.° 7, e n.° 1225/2009, artigo 3.°, n.° 7)
5. Direito da União – Princípios – Direitos de defesa – Observância no âmbito dos procedimentos administrativos – Anti‑dumping
6. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de dumping – Prejuízo – Estabelecimento do nexo de causalidade – Obrigações das instituições
(Regulamentos do Conselho n.° 384/96, artigo 3.°, n.° 7, n.° 172/2008 e n.° 1225/2009, artigo 3.°, n.° 7)
7. Tramitação processual – Petição inicial – Requisitos de forma – Identificação do objecto do litígio – Exposição sumária dos fundamentos invocados – Remissão global para outros documentos, inclusive anexos à petição – Inadmissibilidade
[Estatuto do Tribunal de Justiça, artigos 21.°, primeiro parágrafo, e 53.°, primeiro parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 44.°, n.° 1, alínea c)]
8. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de dumping – Apreciação do interesse comunitário – Tomada em consideração de dados relativos a um período posterior ao inquérito – Admissibilidade
(Regulamentos do Conselho n.° 384/96, artigos 6.°, n.° 1, e 21.°, n.° 1, e n.° 1225/2009, artigo 6.°, n.° 1, e 21.°, n.° 1)
9. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de dumping – Apreciação do interesse comunitário – Poder de apreciação das instituições – Elementos a ter em consideração
(Regulamentos do Conselho n.° 384/96, artigo 21.°, n.° 1, e n.° 1225/2009, artigo 21.°, n.° 1)
10. Actos das instituições – Fundamentação – Dever – Alcance – Regulamento que institui direitos anti‑dumping
(Artigo 253.° CE)
11. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de dumping – Decurso do inquérito – Dados disponíveis – Possibilidade de utilização em caso de anulação de uma visita de verificação
(Regulamentos do Conselho n.° 384/96, artigo 18.°, n.os 1 e 3, e n.° 1225/2009, artigo 18.°, n.os 1 e 3)
12. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de dumping – Alcance da obrigação da Comissão de verificar a exactidão das informações fornecidas pelas partes interessadas – Informações fornecidas no quadro da concessão do tratamento reservado às empresas que operam em condições de economia de mercado – Inclusão
[Regulamentos do Conselho n.° 384/96, artigos 2.°, n.° 7, alínea b), 6.°, n.° 8, e 16.°, n.° 1, e n.° 1225/2009, artigo 2.°, n.° 7, alínea b), 6.°, n.° 8, e 16.°, n.° 1]
13. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de dumping – Apreciação do interesse comunitário – Violação dos direitos de defesa – Não incidência na legalidade do regulamento que institui um direito definitivo – Requisitos
(Regulamentos do Conselho n.° 384/96, artigo 3.°, n.° 7, e n.° 1225/2009, artigo 3.°, n.° 7)
1. Resulta do artigo 3.°, n.° 6, do regulamento anti‑dumping de base n.° 384/96 (actual artigo 3.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1225/2009) que as instituições devem demonstrar que as importações objecto de dumping causam um prejuízo importante à indústria comunitária, tendo em conta o seu volume e os seus preços (análise de imputação). Seguidamente, resulta do artigo 3.°, n.° 7, do mesmo regulamento de base (actual artigo 3.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1225/2009) que as instituições devem, por um lado, examinar todos os outros factores conhecidos que, simultaneamente com as importações objecto de dumping, causam um prejuízo à indústria comunitária e, por outro, velar para que o prejuízo causado por estes outros factores não seja imputado às referidas importações (análise de não imputação).
O objectivo destas disposições consiste em providenciar para que as instituições dissociem e distingam os efeitos prejudiciais das importações objecto de dumping dos efeitos de outros factores.
Para que este objectivo seja atingido, é, em determinadas circunstâncias, necessária uma análise colectiva dos outros factores. Tal é o caso, designadamente, se as instituições concluírem, no termo de uma análise individual, que cada um destes outros factores teve um efeito negativo na situação da indústria comunitária, sem que esta incidência possa ser considerada significativa.
A análise da existência de um nexo de causalidade não deve ser conduzida necessariamente ao nível do conjunto da indústria comunitária, de tal modo que não poderia ser tomado em conta qualquer prejuízo causado a um único produtor comunitário por um factor diverso das importações objecto de dumping. Com efeito, as instituições devem, por um lado, examinar todos os outros factores conhecidos que, simultaneamente com as importações objecto de dumping, causam um prejuízo à indústria comunitária e, por outro, velar para que o prejuízo causado por estes outros factores não seja imputado às referidas importações. O artigo 3.°, n.° 7, do regulamento de base não esclarece que este exame só deve ter em conta o prejuízo causado por outros factores ao conjunto da indústria comunitária. Consequentemente, é possível que, em determinadas circunstâncias, o prejuízo causado individualmente a um produtor comunitário por um factor diverso das importações objecto de dumping deva ser tomado em consideração, a partir do momento em que tenha contribuído para o prejuízo que foi observado relativamente ao conjunto da indústria comunitária. Todavia, tal possibilidade não significa que as instituições tinham o dever de analisar sistematicamente a situação individual de cada produtor comunitário.
(cf. n.os 30, 31, 37, 41‑45, 88, 180, 194, 195, 209)
2. Tendo em conta a sua natureza e a sua economia, as disposições dos acordos da Organização Mundial do Comércio (OMC) não figuram, em princípio, entre as normas à luz das quais o juiz da União fiscaliza a legalidade dos actos das instituições da União ao abrigo do artigo 230.°, primeiro parágrafo, CE. Contudo, no caso de a Comunidade ter decidido cumprir uma determinada obrigação assumida no quadro da OMC ou de o acto da União remeter, de modo expresso, para disposições precisas dos acordos OMC, compete ao juiz da União fiscalizar a legalidade do acto da União em causa à luz das regras da OMC. Tal é o caso do regulamento de base anti‑dumping n.° 384/96 que tem por objecto transpor para o direito da União, na medida do possível, as disposições contidas no código anti‑dumping de 1994. Além disso, embora as interpretações do acordo anti‑dumping adoptadas pelo órgão de resolução de litígios da OMC não possam vincular o Tribunal Geral quando este aprecia a validade de um regulamento de execução, nada há que se oponha a que o Tribunal lhe faça referência, a partir do momento em que se trate de proceder, à interpretação de uma disposição do regulamento de base.
(cf. n.os 32, 33, 36)
3. A questão de saber se a indústria comunitária sofreu um prejuízo e se este é imputável às importações objecto de dumping, bem como a de saber se outros factores conhecidos contribuíram para o prejuízo sofrido pela indústria comunitária, supõem a avaliação de questões económicas complexas para a qual as instituições dispõem de um amplo poder de apreciação. Daí resulta que a fiscalização do juiz da União sobre as apreciações das instituições se deve limitar à verificação do respeito das regras de processo, da exactidão material dos factos tidos em consideração para efectuar a escolha contestada, da ausência de erro manifesto na apreciação desses factos ou da ausência de desvio de poder.
(cf. n.os 51, 90, 164)
4. Não se pode afirmar que o facto de se basear a análise o nexo de causalidade entre as importações objecto de dumping e o prejuízo sofrido pela indústria comunitária na capacidade de utilização nominal teórica, e não na capacidade de utilização real, viola necessariamente a regra de não imputação. Com efeito, embora uma reafectação dos meios de produção a outro mercado deva conduzir a um ajustamento dos dados relativos às capacidades de produção, os referidos dados não têm que reflectir todas as paragens temporárias das instalações de produção. Em contrapartida, em tais circunstâncias, as instituições devem assegurar‑se do respeito das obrigações visadas no artigo 3.°, n.° 7, do regulamento anti‑dumping de base n.° 384/96 (actual artigo 3.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1225/2009) e efectuar uma análise de não imputação em boa e devida forma, a qual deve dissociar e distinguir o prejuízo causado, sendo este o caso, por estas paragens temporárias de produção, do prejuízo causado pelas importações objecto de dumping.
(cf. n.os 105, 109)
5. As exigências que decorrem do respeito dos direitos de defesa impõem‑se não apenas no âmbito de processos que possam conduzir a sanções, mas igualmente no âmbito dos processos de inquérito que precedam a adopção de regulamentos anti‑dumping, que podem afectar directa e individualmente as empresas em causa e comportar para estas consequências desfavoráveis. Em particular, as empresas interessadas devem ter tido possibilidade de, no decurso do procedimento administrativo, dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre a realidade e a pertinência dos factos e circunstâncias alegados e sobre os elementos de prova a que a Comissão atendeu para sustentar a sua alegação de existência de uma prática de dumping e do prejuízo que daí resultaria.
No referente às incoerências e às anomalias que afectam os factos principais e as considerações com base nos quais se prevê a instituição de direitos anti‑dumping provisórios, uma parte interessada não pode confundir o desrespeito dos seus direitos de defesa com a existência de erros materiais susceptíveis de afectar a legalidade do regulamento que institui um direito anti‑dumping definitivo. Com efeito, esta circunstância não demonstra, só por si, que a Comissão violou os referidos direitos. Em todo o caso, o respeito dos direitos de defesa não impõe de forma alguma que as instituições respondam a cada um dos argumentos aduzidos por um produtor‑exportador no decurso do processo, mas unicamente que coloquem as partes interessadas na posição de poderem defender utilmente os seus interesses.
(cf. n.os 110, 319, 321, 326, 327, 332)
6. As instituições violam o artigo 3.°, n.° 7, do regulamento anti‑dumping de base n.° 384/96 (actual artigo 3.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1225/2009), quando omitem dissociar e distinguir os efeitos de importantes investimentos realizados pela indústria comunitária durante o período de inquérito dos das importações objecto de dumping. O mesmo vale no tocante à omissão, pelas instituições, da avaliação do impacto da falta de rentabilidade de determinados produtores comunitários no conjunto da indústria comunitária.
Todavia, tal violação só justificaria a anulação de um regulamento de execução, como o Regulamento n.° 172/2008, se fosse susceptível de pôr em causa a sua legalidade, invalidando no seu conjunto a análise das instituições relativa ao nexo de causalidade. Tal não é o caso quando os referidos investimentos não tenham contribuído, de modo significativo, para o prejuízo sofrido pela indústria comunitária durante o período de inquérito.
(cf. n.os 116, 119, 120, 180‑182, 211)
7. Por força do artigo 21.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, aplicável ao Tribunal Geral por força do artigo 53.°, primeiro parágrafo, do referido Estatuto, e do artigo 44.°, n.° 1, alíneas c) e d), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, qualquer petição deve indicar o objecto do litígio, os pedidos do demandante e a exposição sumária dos fundamentos invocados. Esta indicação deve ser suficientemente clara e precisa a fim de permitir ao demandando preparar a sua defesa e ao Tribunal conhecer da acção. A fim de garantir a segurança jurídica e uma boa administração da justiça é necessário, para que uma acção seja admissível, que os elementos essenciais de facto e de direito nos quais esta se baseia resultem, ainda que apenas de modo sumário, mas de modo coerente e compreensível, do texto da própria petição. Ainda que o corpo da petição possa ser escorado e completado, em pontos específicos, por remissões para passagens de documentos que a ela foram anexados, uma remissão global para outros documentos, mesmo anexos à petição, não pode suprir a ausência dos elementos essenciais da argumentação jurídica, os quais devem constar da petição.
(cf. n.° 212)
8. O artigo 6.°, n.° 1, do regulamento anti‑dumping de base n.° 384/96 (actual artigo 6.°, n.° 1 do Regulamento n.° 1225/2009), não é aplicável à constatação da existência do interesse da Comunidade, como prevista no artigo 21.°, n.° 1, do mesmo regulamento de base (actual artigo 21.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1225/2009), o que significa que os dados respeitantes a um período mais recente do que o período de inquérito podem ser tomados em consideração no quadro desta constatação. Com efeito, a fixação de um período de inquérito e a proibição da tomada em consideração dos elementos posteriores a este destinam‑se a garantir que os resultados do inquérito sejam representativos e fiáveis. O período de inquérito previsto no referido artigo 6.°, n.° 1, destina‑se, nomeadamente, a assegurar que os elementos em que se baseia a determinação do dumping e do prejuízo não são influenciados pelo comportamento dos produtores interessados consecutivo à abertura do processo anti‑dumping e, portanto, que o direito definitivo imposto no termo do processo é apto a compensar efectivamente o prejuízo resultante do dumping.
Além disso, por um lado, o artigo 21.° do referido regulamento de base não inclui qualquer restrição temporal no respeitante aos dados que podem ser tomados em conta pelas instituições para efeitos da constatação da existência do interesse comunitário. Por outro lado, o exame do interesse comunitário exige a avaliação das consequências prováveis tanto da aplicação como da não aplicação das medidas previstas para o interesse da indústria comunitária e para os demais interesses em jogo. Essa avaliação implica um prognóstico baseado em hipóteses relativas a acontecimentos futuros, implicando a apreciação de situações económicas complexas. Esta insere‑se num amplo poder de apreciação da Comissão e, por conseguinte, numa fiscalização do juiz da União limitada à verificação do cumprimento das regras de processo, da exactidão material dos factos considerados para a escolha contestada, da ausência de erro manifesto na apreciação desses factos ou de desvio de poder.
(cf. n.os 221‑224, 227)
9. A apreciação do interesse comunitário na acepção do artigo 21.°, n.° 1, do regulamento anti‑dumping de base n.° 384/96 (actual artigo 21.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1225/2009) exige a ponderação dos interesses das várias partes em causa e do interesse geral. A Comissão goza de um amplo poder de apreciação na avaliação do interesse comunitário, que deve ser exercido caso a caso, em função de todos os factos pertinentes. No entanto, uma decisão anterior que concluiu pela ausência de carácter correctivo das medidas anti‑dumping impostas, no passado, sobre as importações de um produto idêntico provenientes dos mesmos países que são visados pelo processo de inquérito pode ser pertinente no quadro da aplicação do artigo 21.°, n.° 1, do regulamento de base, se contribuir para demonstrar que a adopção de medidas anti‑dumping não é do interesse geral.
(cf. n.os 240, 241)
10. A fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio seguido pela autoridade da União autora do ato impugnado, por forma a permitir que os interessados conheçam as razões da medida adoptada, a fim de poderem defender os seus direitos, e que o juiz da União exerça a sua fiscalização. Em contrapartida, as instituições não são obrigadas a responder, na fundamentação de um regulamento provisório ou definitivo respeitante a medidas anti‑dumping, a todos os pontos de facto e de direito suscitados pelos interessados no decurso do procedimento administrativo. A partir do momento em que a Comissão tenha procedido a uma análise clara e inequívoca das consequências das medidas anti‑dumping para os utilizadores em causa e que o Conselho tenha efetuado um exame mais conciso, mas não menos claro, da repercussão da instituição de direitos anti‑dumping sobre os referidos utilizadores, não é possível invocar que as instituições violaram o dever de fundamentação.
(cf. n.os 256, 257)
11. No domínio dos inquéritos efetuados durante um procedimento anti‑dumping, a anulação de uma visita de verificação por uma parte interessada deve ser encarada, não à luz do n.° 3 do artigo 18.° do regulamento anti‑dumping de base n.° 384/96 (actual n.° 3 do artigo 18.° do Regulamento n.° 1225/2009), mas à luz do seu n.° 1 (actual n.° 1 do artigo 18.° do Regulamento n.° 1225/2009). Efectivamente, por um lado, embora a anulação de uma visita de verificação não seja visada pelos três últimos casos concretos do artigo 18.°, n.° 1, deste regulamento, deve ser considerada, salvo caso de força maior, uma recusa do acesso às informações que a Comissão entendeu serem necessárias, na acepção do primeiro caso concreto descrito por esta disposição. Por outro lado, o artigo 18.°, n.° 3, do referido regulamento de base não pode ser utilizado para contornar a obrigação de acolher uma visita de verificação quando tal visita tenha sido considerada necessária pelos serviços da Comissão. É certo que, por força desta disposição, a utilização dos dados disponíveis só é afastada, existindo informações que não sejam ideais em todos os aspectos, se a parte interessada tiver procedido da melhor forma dentro das suas possibilidades. Ora, na hipótese em que esta parte recusa o acolhimento de uma visita de verificação, não é possível considerar que tenha agido desse modo.
No que concerne à finalidade do artigo 18.°, n.° 1, do regulamento de base, posto que este último não confere à Comissão qualquer poder de inquérito que lhe permita obrigar os produtores ou exportadores objecto de uma denúncia a participarem no inquérito ou a prestarem informações, o Conselho e a Comissão estão dependentes da cooperação voluntária das partes interessadas para lhes fornecerem as informações necessárias nos prazos fixados. A recusa de acolher uma visita de verificação é contrária ao objectivo de cooperação leal e diligente cujo respeito o artigo 18.°, n.° 1, do referido regulamento de base procura assegurar.
Por último, resulta de uma análise da economia do mesmo regulamento de base, por um lado, que é às instituições que compete decidir se, para efeitos da verificação das informações fornecidas por uma parte interessada, consideram ser necessário corroborar estas informações através de uma visita de verificação nas instalações dessa parte e, por outro, que, na hipótese de uma parte interessada colocar obstáculos à verificação dos dados que forneceu, é aplicável o artigo 18.° do referido regulamento de base e os dados disponíveis podem ser utilizados.
(cf. n.os 270‑276)
12. Posto que o artigo 6.°, n.° 8, do regulamento anti‑dumping de base n.° 384/96 (actual artigo 6.°, n.° 8, do Regulamento n.° 1225/2009), não inclui qualquer limitação do alcance do dever de verificação dos dados utilizados que servem de base às conclusões das instituições, tal dever estende‑se às informações fornecidas por uma parte interessada no quadro de um pedido de concessão do tratamento reservado às empresas que operam em condições de economia de mercado. Ao que acresce que o artigo 16.°, n.° 1, do regulamento de base (actual artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1225/2009) não inclui qualquer limitação da possibilidade de efectuar visitas nas instalações das partes interessadas, sempre que a Comissão o considere oportuno em função das informações que procure corroborar. Donde se conclui que esta segunda disposição autoriza que a Comissão efectue uma visita nas instalações de um produtor‑exportador para efeitos do tratamento do seu pedido de concessão do tratamento reservado às empresas que operam em condições de economia de mercado e de se certificar da exactidão das informações que neste foram fornecidas sempre que o considere necessário.
Portanto, o facto de o artigo 2.°, n.° 7, alínea b), do do regulamento anti‑dumping de base n.° 384/96 (actual artigo artigo 2.°, n.° 7, alínea b), do Regulamento n.° 1225/2009) não impor que seja efectuada uma visita de verificação nas instalações do produtor‑exportador que tenha pedido a concessão do tratamento reservado às empresas que operam em condições de economia de mercado não significa que tal visita não possa ser realizada. De igual modo, não é possível considerar que a organização de uma visita de verificação, no quadro da apreciação de um pedido de concessão de tal tratamento, imponha um requisito adicional relativamente ao artigo 2.°, n.° 7, alínea b), do referido regulamento de base.
(cf. n.os 294‑296)
13. No quadro de um processo anti‑dumping, as instituições não estão obrigadas a pedir aos produtores comunitários que forneçam explicações a respeito das tendências no tocante à sua situação económica, posto que não incumbe aos referidos produtores proceder a uma análise de não imputação, em aplicação do artigo 3.°, n.° 7, do regulamento de base (actual artigo 3.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1225/2009). Em contrapartida, tal análise devia ser realizada pelas instituições, para efeitos das determinações provisória e definitiva. Ao que acresce que, admitindo que o princípio do respeito dos direitos de defesa exige que os produtores‑exportadores sejam informados dos factos principais e considerações com base nos quais se prevê a instituição dos direitos provisórios, o desrespeito de tais direitos não pode, enquanto tal, ter por efeito viciar o regulamento que institui os direitos definitivos, desde que, no decurso do processo de adopção deste último, se tenha sanado o vício que afectara o processo de adopção do regulamento correspondente à instituição dos direitos provisórios.
(cf. n.os 314, 319)