Zadeva T-192/08
Transnational Company „Kazchrome“ AO in
ENRC Marketing AG
proti
Svetu Evropske unije
„Damping – Uvoz ferosilicija s poreklom iz Nekdanje jugoslovanske republike Makedonije, Kitajske, Egipta, Kazahstana in Rusije – Vzročna zveza – Interes Skupnosti – Nesodelovanje – Razpoložljivi podatki – Tržnogospodarska obravnava – Pravica do obrambe – Obveznost obrazložitve“
Povzetek sodbe
1. Skupna trgovinska politika – Zaščita pred dampingom – Škoda – Ugotovitev vzročne zveze – Merila
(uredbi Sveta št. 384/96, člen 3(6) in (7), in št. 1225/2009, člen 3(6) in (7))
2. Mednarodni sporazumi – Sporazum o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije – GATT iz leta 1994 – Neposredni učinek – Neobstoj – Nemožnost sklicevanja na sporazume STO, da bi se oporekalo zakonitosti akta Skupnosti – Izjeme – Akt Skupnosti, s katerim se poskuša izpolniti sporazum ali v katerem se nanj izrecno in natančno sklicuje
(člen 230 ES; Splošni sporazum o tarifah in trgovini iz leta 1994)
3. Skupna trgovinska politika – Zaščita pred dampingom – Škoda – Diskrecijska pravica institucij – Sodni nadzor – Meje
(uredbi Sveta št. 384/96, člen 3, in št. 1225/2009, člen 3)
4. Skupna trgovinska politika – Zaščita pred dampingom – Škoda – Ugotovitev vzročne zveze – Obveznosti institucij
(uredbi Sveta št. 384/96, člen 3(7), in št. 1225/2009, člen 3(7))
5. Pravo Unije – Načela – Pravica do obrambe – Upoštevanje v upravnih postopkih – Preprečevanje dampinga
6. Skupna trgovinska politika – Zaščita pred dampingom – Škoda – Ugotovitev vzročne zveze – Obveznosti institucij
(uredbe Sveta št. 384/96, člen 3(7), št. 172/2008 in št. 1225/2009, člen 3(7))
7. Postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Formalne zahteve – Označitev predmeta spora – Kratek povzetek navajanih razlogov – Splošno sklicevanje na druga pisanja, tudi tista, ki so priložena tožbi – Nedopustnost
(Statut Sodišča, člena 21, prvi odstavek, in 53, prvi odstavek; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 44(1)(c))
8. Skupna trgovinska politika – Zaščita pred dampingom – Presoja interesa Skupnosti – Upoštevanje podatkov, ki se nanašajo na obdobje po preiskavi – Dopustnost
(uredbi Sveta št. 384/96, člena 6(1) in 21(1), ter št. 1225/2009, člena 6(1) in 21(1))
9. Skupna trgovinska politika – Zaščita pred dampingom – Presoja interesa Skupnosti – Diskrecijska pravica institucij – Dejavniki, ki jih je treba upoštevati
(uredbi Sveta št. 384/96, člen 21(1), in št. 1225/2009, člen 21(1))
10. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Uredba o uvedbi protidampinških dajatev
(člen 253 ES)
11. Skupna trgovinska politika – Zaščita pred dampingom – Potek preiskave – Razpoložljivi podatki – Možnost uporabe ob odpovedi preveritvenega obiska
(uredbi Sveta št. 384/96, člen 18(1) in (3), ter št. 1225/2009, člen 18(1) in (3))
12. Skupna trgovinska politika – Zaščita pred dampingom – Obseg obveznosti Komisije, da preveri pravilnost podatkov, ki so jih predložile zainteresirane stranke – Informacije, posredovane v okviru odobritve tržnogospodarske obravnave podjetja – Vključitev
(uredbi Sveta št. 384/96, členi 2(7)(b), 6(8) in 16(1), ter št. 1225/2009, členi 2(7)(b), 6(8) in 16(1))
13. Skupna trgovinska politika – Zaščita pred dampingom – Presoja interesa Skupnosti – Kršitev pravice do obrambe – Neobstoj vpliva na zakonitost uredbe o uvedbi dokončne dajatve – Pogoji
(uredbi Sveta št. 384/96, člen 3(7), in št. 1225/2009, člen 3(7))
1. Iz člena 3(6) osnovne protidampinške uredbe št. 384/96 (postal člen 3(6) Uredbe št. 1225/2009) izhaja, da morajo institucije dokazati, da dampinški uvoz povzroča veliko škodo industriji Skupnosti, pri čemer se upoštevajo njegov obseg in cene (analiza pripisovanja). Dalje iz člena 3(7) te osnovne uredbe (postal člen 3(7) Uredbe št. 1225/2009) izhaja, da morajo institucije po eni strani hkrati z dampinškim uvozom preučiti vse druge znane dejavnike, ki so povzročili škodo industriji Skupnosti, in po drugi strani zagotoviti, da se škoda, ki so jo povzročiti ti drugi dejavniki, ne pripiše navedenemu uvozu (analiza nepripisovanja).
Namen teh določb je zagotoviti, da institucije ločijo in razlikujejo negativne učinke dampinškega uvoza od negativnih učinkov drugih dejavnikov.
Zato je treba v nekaterih okoliščinah izvesti skupno analizo teh dejavnikov. To velja zlasti, če institucije po izvedbi posamične analize dejavnikov ugotovijo, da je imel vsak od teh drugih dejavnikov negativen učinek na položaj industrije Skupnosti, vendar tega učinka ni mogoče obravnavati kot pomembnega.
Analize obstoja vzročne zveze ni treba nujno opraviti na ravni celotne industrije Skupnosti, ker se v tem primeru škoda, ki jo je samo enemu proizvajalcu Skupnosti povzročil dejavnik, ki ni povezan z dampinškim uvozom, ne bi mogla upoštevati. Institucije morajo namreč po eni strani preučiti vse druge znane dejavnike, ki industriji Skupnosti sočasno z dampinškim uvozom povzročajo škodo, po drugi strani pa morajo zagotoviti, da se škoda, ki jo povzročajo ti drugi dejavniki, ne pripiše navedenemu uvozu. Člen 3(7) osnovne uredbe ne določa, da se sme pri tem preverjanju upoštevati samo škoda, ki so jo industriji Skupnosti kot celoti povzročili drugi dejavniki. Zato je mogoče, da je treba v nekaterih okoliščinah škodo, ki je proizvajalcu Skupnosti povzročena posamično zaradi dejavnika, ki ni povezan z dampinškim uvozom, upoštevati, če ta škoda prispeva k škodi celotne industrije Skupnosti. Vendar taka možnost ne pomeni, da bi morali instituciji sistematično analizirati položaj vsakega proizvajalca Skupnosti posebej.
(Glej točke 30, 31, 37, od 41 do 45, 88, 180, 194, 195 in 209.)
2. Sporazumi Svetovne trgovinske organizacije (STO) ob upoštevanju njihove narave in sistematike načeloma niso del pravil, z vidika katerih sodišče Unije nadzira zakonitost aktov institucij Unije v skladu s členom 230, prvi odstavek, ES. Toda kadar Skupnost namerava izpolniti posebno obveznost, ki jo je sprejela v okviru STO, ali kadar je v aktu Unije izrecno napoteno na natančne določbe sporazumov STO, mora sodišče Unije nadzorovati zakonitost akta Unije glede na pravila STO. Tak je primer osnovne protidampinške uredbe št. 384/96, katere namen je prenesti kar največ pravil iz protidampinškega sporazuma iz leta 1994 v zakonodajo Unije. Čeprav poleg tega razlage protidampinškega sporazuma, ki jih sprejme organ za reševanje sporov STO, za Splošno sodišče niso zavezujoče pri presoji veljavnosti izvedbene uredbe, ni nobenega razloga, da se Splošno sodišče ne bi sklicevalo nanje, kadar gre za razlago določbe osnovne uredbe.
(Glej točke 32, 33 in 36.)
3. Za vprašanja, ali je industrija Skupnosti utrpela škodo in ali je treba to škodo pripisati dampinškemu uvozu ter ali so k škodi, ki jo je utrpela industrija Skupnosti, prispevali drugi znani dejavniki, se zahteva presoja zapletenih ekonomskih vprašanj, pri kateri imajo institucije široko diskrecijsko pravico. Iz tega izhaja, da mora biti nadzor sodišča Unije o presojah institucij omejen na preverjanje, ali so se spoštovala postopkovna pravila, ali je bilo dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločitev, pravilno ugotovljeno in ali ne gre za očitno napačno presojo tega dejanskega stanja ali zlorabo pooblastil.
(Glej točke 51, 90 in 164.)
4. Ni mogoče potrditi, da utemeljitev analize vzročne zveze med dampinškim uvozom in škodo, ki jo je utrpela industrija Skupnosti, na podlagi teoretične nominalne izkoriščenosti zmogljivosti, ne pa na podlagi realne izkoriščenosti zmogljivosti vsekakor pomeni kršitev pravila v zvezi z nepripisovanjem. Čeprav namreč preusmeritev proizvodnih sredstev na drug trg nedvomno povzroči prilagoditev podatkov v zvezi s proizvodno zmogljivostjo, ti podatki ne vključujejo nujno vseh začasnih zaustavitev proizvodnih strojev. Nasprotno, v takih okoliščinah morajo institucije zagotoviti spoštovanje obveznosti iz člena 3(7) osnovne protidampinške uredbe št. 384/96 (postal člen 3(7) Uredbe št. 1225/2009) in izvesti ustrezno analizo nepripisovanja, v okviru katere je treba po potrebi ločiti in razlikovati škodo, ki jo povzročijo te začasne zaustavitve proizvodnje, od škode, ki jo povzroči dampinški uvoz.
(Glej točki 105 in 109.)
5. Zahtev, ki izhajajo iz spoštovanja pravice do obrambe, ni treba upoštevati samo med postopki, katerih posledica je lahko naložitev kazni, ampak tudi v postopkih preiskave pred sprejetjem protidampinških uredb, ki lahko neposredno in posamično prizadenejo zadevna podjetja in imajo zanje neugodne posledice. Zlasti mora biti zainteresiranim podjetjem med upravnim postopkom omogočeno, da primerno predstavijo svoje stališče o resničnosti in upoštevnosti zatrjevanih dejstev in okoliščin ter o dokazih, ki jih Komisija navaja v podporo svoji trditvi o obstoju dampinga in škode, ki naj bi s tem nastala.
Kar zadeva neskladje in nepravilnosti, ki naj bi vplivali na bistvena dejstva in preudarke, na podlagi katerih se nameravajo uvesti začasne protidampinške dajatve, zainteresirana stranka ne sme zamenjati nespoštovanja pravice do obrambe z obstojem bistvenih napak, ki bi lahko vplivale na zakonitost uredbe o uvedbi dokončne protidampinške dajatve. Ta okoliščina namreč ne dokazuje, da je Komisija kršila to pravico. Spoštovanje pravice do obrambe nikakor ne zahteva, da morajo institucije odgovoriti na vsako trditev, ki jo navede proizvajalec izvoznik med postopkom, ampak da je treba zainteresiranim strankam omogočiti, da primerno branijo svoje interese.
(Glej točke 110, 319, 321, 326, 327 in 332.)
6. Instituciji kršita člen 3(7) osnovne protidampinške uredbe št. 384/96 (postal člen 3(7) Uredbe št. 1225/2009), ker ne ločita in razlikujeta učinkov pomembnih naložb industrije Skupnosti med obdobjem preiskave od učinkov dampinškega uvoza. Enako velja, kadar instituciji ne opravita presoje vpliva izgube donosnosti nekaterih proizvajalcev Skupnosti na celotno industrijo Skupnosti.
Vendar je lahko taka kršitev podlaga za razglasitev ničnosti izvedbene uredbe, kot je Uredba št. 172/2008, le če je mogoče zaradi nje izpodbijati njeno zakonitost, ker razveljavlja celotno analizo institucij v zvezi z vzročno zvezo. To ne velja, kadar so navedene naložbe znatno prispevale k škodi, ki jo je utrpela industrija Skupnosti v obdobju preiskave.
(Glej točke 116, 119, 120, od 180 do 182 in 211.)
7. V skladu s členom 21, prvi odstavek, Statuta Sodišča, ki se na podlagi člena 53, prvi odstavek, tega statuta ter člena 44(1)(c) in (d) Poslovnika Splošnega sodišča uporablja za Splošno sodišče, morajo biti v vsaki tožbi navedeni predmet postopka, predlogi tožeče stranke in kratek povzetek tožbenih razlogov. Te navedbe morajo biti dovolj jasne in natančne, da se toženi stranki omogoči priprava obrambe in Splošnemu sodišču odločitev o tožbi. Zaradi zagotovitve pravne varnosti in ustreznega poteka sodnih postopkov morajo biti, zato da bi bila tožba dopustna, bistveni elementi glede dejstev in prava, na katerih ta temelji, vsaj na kratko, vendar dosledno in razumljivo predstavljeni v besedilu same tožbene vloge. Medtem ko se vsebina tožbe v nekaterih točkah lahko podpre in dopolni s sklicevanjem na povzetke priloženih listin, pa splošno sklicevanje na druge dokumente, tudi na tiste, ki so priloženi k tožbi, ne more nadomestiti neobstoja bistvenih elementov pravnega utemeljevanja, ki morajo biti navedeni v tožbi.
(Glej točko 212.)
8. Člena 6(1) osnovne protidampinške uredbe št. 384/96 (postal člen 6(1) Uredbe št. 1225/2009) ni mogoče uporabiti za ugotavljanje obstoja interesa Skupnosti, kot je opredeljen v členu 21(1) te osnovne uredbe (postal člen 21(1) Uredbe št. 1225/2009), kar pomeni, da je mogoče pri ugotavljanju tega interesa upoštevati tudi podatke, ki se nanašajo na čas po koncu obdobja preiskave. Namen določitve obdobja preiskave in prepovedi upoštevanja podatkov, ki se nanašajo na čas po tem obdobju, je namreč zagotovitev reprezentativnosti in zanesljivosti rezultatov preiskave. Namen obdobja preiskave iz navedenega člena 6(1) je zlasti zagotoviti, da na podatke, na podlagi katerih se določata damping in škoda, ne vpliva ravnanje zadevnih proizvajalcev po začetku protidampinškega postopka, in torej da je dokončna dajatev, uvedena na koncu postopka, ustrezna za odpravo škode, ki je posledica dampinga.
Poleg tega člen 21 navedene osnovne uredbe po eni strani ne vsebuje nobene časovne omejitve glede podatkov, ki bi jih instituciji lahko upoštevali za ugotavljanje obstoja interesa Skupnosti. Po drugi strani je za preučitev interesa Skupnosti potrebna ocena mogočih posledic za interes industrije Skupnosti in za druge zadevne interese glede uporabe in neuporabe predvidenih ukrepov. Ta ocena vključuje napoved na podlagi domnev o prihodnjih dogodkih, ki zajema presojo zapletenih gospodarskih položajev. Ocena spada na področje široke diskrecijske pravice Komisije, zato je nadzor sodišča Unije omejen na preverjanje upoštevanja postopkovnih pravil, resničnosti dejstev, na katerih temelji izpodbijana presoja, očitnih napak pri presoji teh dejstev in zlorabe pooblastil.
(Glej točke od 221 do 224 in 227.)
9. Za oceno interesa Skupnosti v smislu člena 21(1) osnovne protidampinške uredbe št. 384/96 (postal člen 21(1) Uredbe št. 1225/2009) je potrebna uravnoteženost interesov različnih zadevnih strank in splošnega interesa. Komisija ima pri oceni interesa Skupnosti na voljo široko diskrecijsko pravico, ki jo mora izvajati za vsak primer posebej, pri čemer upošteva vsa pomembna dejstva. Vendar je lahko predhodna odločba, na podlagi katere se ugotovi, da uvedeni protidampinški ukrepi v preteklosti niso imeli popravljalnega učinka na uvoz identičnega proizvoda iz držav, ki so zajete v postopek preiskave, pomembna v okviru uporabe člena 21(1) osnovne uredbe, če prispeva k dokazovanju, da sprejetje protidampinških ukrepov ni v splošnem interesu.
(Glej točki 240 in 241.)
10. Iz obrazložitve, ki se zahteva v skladu s členom 253 ES, mora biti jasno in nedvoumno razvidno sklepanje organa Unije, ki je avtor izpodbijanega akta, zato da se lahko zainteresirane osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in branijo svoje pravice ter da lahko sodišče Unije izvaja svoj nadzor. Po drugi strani institucijam v obrazložitvi začasne ali dokončne uredbe v zvezi s protidampinškimi dajatvami ni treba odgovoriti na vse dejanske in pravne navedbe zadevnih strank med upravnim postopkom. Ker je Komisija jasno in nedvoumno analizirala posledice protidampinških ukrepov za zadevne uporabnike in ker je Svet na kratko, vendar nič manj jasno preučil vpliv uvedbe protidampinških dajatev na navedene uporabnike, institucijama ni mogoče očitati kršitve obveznosti obrazložitve.
(Glej točki 256 in 257.)
11. Na področju preiskav, izvedenih med protidampinškim postopkom, je treba odpoved preveritvenega obiska s strani zainteresirane stranke obravnavati v skladu s členom 18(1) osnovne protidampinške uredbe št. 384/96 (postal člen 18(1) Uredbe št. 1225/2009), ne pa v skladu z njenim členom 18(3) (postal člen 18(1) Uredbe št. 1225/2009). Čeprav se zadnji trije primeri iz člena 18(1) te uredbe ne nanašajo na odpoved preveritvenega obiska, je to odpoved po eni strani treba upoštevati, razen v primeru višje sile, kot zavrnitev dostopa do informacij, ki jih je Komisija ocenila kot nujne, v smislu prvega primera iz navedene določbe. Po drugi strani se za izognitev obveznosti preveritvenega obiska ni mogoče sklicevati na člen 18(3) navedene osnovne uredbe, kadar službe Komisije menijo, da je tak obisk nujen. Res je, da se na podlagi te določbe uporaba razpoložljivih podatkov, če informacije niso idealne v vseh pogledih, zavrne samo, če je zainteresirana stranka delovala po svojih najboljših zmožnostih. Če stranka ne dovoli preveritvenega obiska, ni mogoče šteti, da je delovala po najboljših zmožnostih.
V zvezi z namenom člena 18(1) osnovne uredbe je treba ugotoviti, da sta Svet in Komisija, ker ta člen Komisiji ne daje pristojnosti za preiskavo, ki bi ji omogočila, da prisili proizvajalce ali izvoznike, zoper katere je bila vložena pritožba, da sodelujejo v preiskavi ali da predložijo informacije, odvisna od prostovoljnega sodelovanja zainteresiranih strank, da jima predložijo potrebne informacije v določenih rokih. Zavrnitev izvedbe preveritvenega obiska je v nasprotju s ciljem poštenega in vestnega sodelovanja, ki se poskuša zagotoviti s členom 18(1) navedene osnovne uredbe.
Na koncu iz analize splošne sistematike iste osnovne uredbe izhaja, da se morajo institucije same odločiti, ali je treba za preverjanje informacij, ki jih predloži zainteresirana stranka, te informacije potrditi s preveritvenim obiskom v prostorih te stranke ter ali se, če zainteresirana stranka ovira preverjanje podatkov, ki jih je predložila, uporabi člen 18 te osnovne uredbe in se lahko uporabijo razpoložljivi podatki.
(Glej točke od 270 do 276.)
12. Ker člen 6(8) osnovne protidampinške uredbe št. 384/96 (postal člen 6(8) Uredbe št. 1255/2009) ne vsebuje nobene omejitve področja uporabe obveznosti preverjanja uporabljenih podatkov, na katerih temeljijo ugotovitve institucij, taka obveznost velja tudi za informacije, ki jih predloži zainteresirana stranka v okviru zahtevka za tržnogospodarsko obravnavo. Poleg tega člen 16(1) iste osnovne uredbe (postal člen 16(1) Uredbe št. 1225/2009) ne vsebuje nobene omejitve možnosti izvedbe obiskov v prostorih zainteresiranih strank, kadar Komisija glede na informacije, ki jih želi potrditi, meni, da je to potrebno. Torej lahko Komisija na podlagi te druge določbe izvede obisk v prostorih proizvajalca izvoznika, da bi obravnavala njegov zahtevek za tržnogospodarsko obravnavo in preverila natančnost predloženih informacij, če meni, da je to potrebno.
Zato dejstvo, da v skladu s členom 2(7)(b) osnovne protidampinške uredbe št. 384/96 (postal člen 2(7)(b) Uredbe št. 1225/2009) ni treba izvesti preveritvenega obiska v prostorih proizvajalca izvoznika, ki je vložil zahtevek za tržnogospodarsko obravnavo, ne pomeni, da tak obisk ne sme biti izveden. Prav tako ni mogoče šteti, da organizacija preveritvenega obiska v okviru obravnave zahtevka za tržnogospodarsko obravnavo pomeni določitev dodatnega pogoja poleg pogojev iz člena 2(7)(b) navedene osnovne uredbe.
(Glej točke od 294 do 296.)
13. V okviru protidampinškega postopka institucijama od proizvajalcev Skupnosti ni treba zahtevati, da predložijo tako razlagalno besedilo v zvezi z razvojem svojega gospodarskega položaja, ker tem proizvajalcem ni treba izvesti analize nepripisovanja v skladu s členom 3(7) osnovne protidampinške uredbe št. 384/96 (postal člen 3(7) Uredbe št. 1225/2009). Nasprotno, instituciji morata tako analizo izvesti za začasno in dokončno določanje dampinga. Čeprav načelo spoštovanja pravice do obrambe zahteva, da so proizvajalci izvozniki obveščeni o bistvenih dejstvih in preudarkih, na podlagi katerih se nameravajo uvesti začasne dajatve, kršitev navedene pravice sama po sebi ne more zmanjšati učinkovitosti uredbe o uvedbi dokončnih dajatev, kadar je bila med postopkom za sprejetje te uredbe odpravljena napaka, ki zmanjšuje učinkovitost postopka za sprejetje ustrezne uredbe o uvedbi začasnih dajatev.
(Glej točki 314 in 319.)