Sag C-650/18
Ungarn
mod
Europa-Parlamentet
Domstolens dom (Store Afdeling) af 3. juni 2021
»Annullationssøgsmål – artikel 7, stk. 1, TEU – Europa-Parlamentets beslutning om et forslag om at opfordre Rådet for Den Europæiske Union til at fastslå, at der er en klar fare for en grov overtrædelse af de værdier, som Unionen bygger på – artikel 263 TEUF og 269 TEUF – Domstolens kompetence – realitetspåkendelse af annullationssøgsmålet – anfægtelig retsakt – artikel 354 TEUF – regler for optælling af stemmer i Parlamentet – Parlamentets forretningsorden – artikel 178, stk. 3 – begrebet »afgivne stemmer« – stemmeundladelser – retssikkerhedsprincippet, ligebehandlingsprincippet, demokratiprincippet og princippet om loyalt samarbejde«
1. Annullationssøgsmål – Domstolens kompetence – retsakter vedtaget i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU – Europa-Parlamentets beslutning om et forslag om at opfordre Rådet for Den Europæiske Union til at fastslå, at der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de værdier, som Unionen bygger på – generel kompetence til at prøve lovligheden af EU-institutionernes retsakter – rækkevidde
(Art. 7, stk. 1, TEU; art. 263 TEUF og 269 TEUF)
(jf. præmis 31-36)
2. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – Europa-Parlamentets beslutning om forslaget om at opfordre Rådet for Den Europæiske Union til at fastslå, at der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de værdier, som Unionen bygger på – beslutning, som ændrer situationen for den medlemsstat, der er genstand for denne beslutning, på asylrettens område – omfattet
(Art. 7, stk. 1, TEU; art. 263, stk. 1, TEUF; protokol nr. 24 om asyl for statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater)
(jf. præmis 37-41 og 49)
3. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – forberedende retsakter – ikke omfattet – Europa-Parlamentets beslutning om et forslag om at opfordre Rådet for Den Europæiske Union til at fastslå, at der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de værdier, som Unionen bygger på – akt, der ikke er udtryk for en foreløbig opfattelse – akt, der fremkalder bindende retsvirkninger – omfattet
(Art. 7, stk. 1, TEU; art. 263, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 43-48)
4. Annullationssøgsmål – Domstolens kompetence – retsakter vedtaget i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU – Europa-Parlamentets beslutning om et forslag om at opfordre Rådet for Den Europæiske Union til at fastslå, at der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de værdier, som Unionen bygger på – generel kompetence til at prøve lovligheden af EU-institutionernes retsakter – begrænsning af den generelle kompetence ved artikel 269 TEUF – særlige betingelser – anvendelse på et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF – effektiv virkning
(Art. 7, stk. 1, TEU; art. 263 TEUF og 269 TEUF)
(jf. præmis 51-59)
5. EU-ret – EUF-traktaten – almindelige og afsluttende bestemmelser – Europa-Parlamentets beslutning om forslaget om at opfordre Rådet for Den Europæiske Union til at fastslå, at der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de værdier, som Unionen bygger på – regler for optælling af parlamentsmedlemmernes stemmer – regel om, at der både skal være tilslutning fra to tredjedele af de afgivne stemmer og et flertal af Parlamentets medlemmer – begrebet afgivne stemmer – stemmeundladelser – ikke omfattet – medregning ved beregningen af flertallet af parlamentsmedlemmerne
(Art. 7, stk. 1, TEU; art. 354, stk. 4, TEUF)
(jf. præmis 82-88)
6. EU-ret – EUF-traktaten – almindelige og afsluttende bestemmelser – Europa-Parlamentets beslutning om forslaget om at opfordre Rådet for Den Europæiske Union til at fastslå, at der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de værdier, som Unionen bygger på – regler for optælling af parlamentsmedlemmernes stemmer – ikke hensyntagen til stemmeundladelser ved beregningen af afgivne stemmer – demokratiprincippet – ligebehandlingsprincippet – ingen tilsidesættelse
(Art. 7, stk. 1, TEU; art. 354, stk. 4, TEUF)
(jf. præmis 94-100)
Resumé
Domstolen frifandt Parlamentet i Ungarns søgsmål til prøvelse af Parlamentets beslutning, som indleder den procedure, hvorved det kan fastslås, at der er en klar fare for, at denne medlemsstat groft overtræder de værdier, som Unionen bygger på. Ved optællingen af de stemmer, der blev afgivet i forbindelse med vedtagelsen af denne beslutning, tog Parlamentet med rette ikke hensyn til stemmeundladelser
Den 12. september 2018 vedtog Europa-Parlamentet en beslutning (1) om et forslag om at opfordre Rådet for Den Europæiske Union til i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU (2) at fastslå, at der er en klar fare for, at Ungarn groft overtræder de værdier, som Unionen bygger på. Denne erklæring indledte den procedure, som er fastsat i artikel 7 TEU, og som kan føre til suspension af visse rettigheder, der følger af den pågældende medlemsstats medlemskab af Unionen.
I henhold til artikel 354, stk. 4, TEUF, som fastsætter de afstemningsregler, der gælder i forbindelse med anvendelsen af artikel 7 TEU, krævede Parlamentets vedtagelse af den omhandlede beslutning et flertal på to tredjedele af de afgivne stemmer, som skulle repræsentere et flertal af dets medlemmer. Ved stemmeoptællingen vedrørende den omhandlede beslutning tog Parlamentet i henhold til sin forretningsorden – der fastsætter, at der til vedtagelse eller forkastelse af en tekst kun tages hensyn til de afgivne »ja«- eller »nej«-stemmer, medmindre der er tale om tilfælde, for hvilke der er fastlagt et specifikt flertal i traktaterne (3) – kun medlemmernes stemmer for og imod, og ikke stemmeundladelserne, i betragtning (4).
Ungarn, der var af den opfattelse, at Parlamentet ved beregningen af de afgivne stemmer burde have taget hensyn til stemmeundladelserne, anlagde i henhold til artikel 263 TEUF sag med påstand om annullation af Parlamentets beslutning.
Domstolen (Store Afdeling) frifandt Parlamentet. Domstolen konstaterede for det første, at den anfægtede beslutning kunne gøres til genstand for domstolsprøvelse i henhold til artikel 263 TEUF. Den fastslog for det andet, at parlamentsmedlemmernes stemmeundladelser ikke skulle medregnes ved beregningen af, om flertallet på to tredjedele af de afgivne stemmer som omhandlet i artikel 354 var opnået.
Domstolens bemærkninger
Domstolen udtalte sig for det første indledningsvis om sin kompetence til at træffe afgørelse i den foreliggende sag og derefter om, hvorvidt sagen kunne antages til realitetsbehandling.
Den konstaterede først, at artikel 269 TEUF, som fastsætter en begrænset mulighed for at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af retsakter vedtaget af Det Europæiske Råd eller Rådet inden for rammerne af proceduren i henhold til artikel 7 TEU, ikke udelukkede, at Domstolen havde kompetence til at påkende det foreliggende søgsmål. Artikel 269 TEUF indebærer nemlig, eftersom den fastsætter betingelser for denne søgsmålsret, som er strengere end betingelserne i artikel 263 TEUF, en begrænsning af Den Europæiske Unions Domstols generelle kompetence til at prøve lovligheden af EU-institutionernes retsakter, og den skal følgelig fortolkes indskrænkende. Desuden er beslutninger vedtaget af Parlamentet i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU ikke nævnt i artikel 269 TEUF. Traktaternes ophavsmænd har således ikke har haft til hensigt at udelukke en retsakt som den anfægtede beslutning fra den generelle kompetence, der er tillagt Den Europæiske Unions Domstol ved artikel 263 TEUF. En sådan fortolkning bidrager desuden til overholdelsen af princippet om, at Den Europæiske Union er en retsunion, hvorved der er indført et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, hvormed Den Europæiske Unions Domstol skal kunne kontrollere lovligheden af EU-institutionernes retsakter.
Dernæst fastslog Domstolen, at den anfægtede beslutning udgjorde en anfægtelig retsakt. Beslutningen havde nemlig bindende retsvirkninger fra vedtagelsen heraf, for så vidt som den, så længe Rådet ikke havde taget stilling til, hvilke konsekvenser der skulle drages heraf, havde den umiddelbare virkning, at det forbud, som var pålagt medlemsstaterne mod at tage en ansøgning om asyl indgivet af en ungarsk statsborger i betragtning eller antage denne til realitetsbehandling, blev ophævet (5).
Desuden udgjorde den anfægtede beslutning ikke en mellemkommende retsakt, hvis lovlighed kun ville kunne anfægtes under et søgsmål vedrørende den endelige retsakt, som en sådan mellemkommende retsakt forbereder. For det første gav Parlamentet nemlig ikke med vedtagelsen af denne beslutning udtryk for en foreløbig holdning, selv om Rådet for efterfølgende at kunne fastslå, at der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder Unionens værdier, stadig skal have en forudgående godkendelse fra Parlamentet. Den omhandlede beslutning havde for det andet selvstændige retsvirkninger i det omfang, at selv om den pågældende medlemsstat ganske vist ville kunne gøre dens ulovlighed gældende til støtte for et eventuelt annullationssøgsmål til prøvelse af en senere retsakt, hvorved Rådet fastslår, at den omhandlede situation foreligger, ville muligheden for medhold i et sådant søgsmål under alle omstændigheder ikke kunne sætte alle de bindende retsvirkninger af denne beslutning ud af kraft.
Domstolen fremhævede imidlertid, at visse særlige betingelser, som artikel 269 TEUF underlægger annullationssøgsmål anlagt til prøvelse af den retsakt, som Rådet kan vedtage efter et begrundet forslag fra Parlamentet såsom den anfægtede beslutning, ligeledes skal finde anvendelse på et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF til prøvelse af et sådant begrundet forslag, da artikel 269 TEUF ellers vil blive frataget sin effektive virkning. Sidstnævnte søgsmål kan således kun anlægges af den medlemsstat, der er genstand for det begrundede forslag, og de annullationsanbringender, der gøres gældende til støtte for et sådant søgsmål, kan kun vedrøre en tilsidesættelse af de i artikel 7 TEU omhandlede procedurebestemmelser.
For det andet bemærkede Domstolen med hensyn til realiteten, at begrebet »afgivne stemmer« i artikel 354, stk. 4, TEUF ikke er defineret i traktaterne, og at dette selvstændige EU-retlige begreb skal fortolkes i overensstemmelse med sin sædvanlige betydning i almindelig sprogbrug. Dette begreb omfatter imidlertid i sin sædvanlige betydning kun, at der afgives en stemme for eller imod et givent forslag, mens stemmeundladelse, forstået som nægtelse af at tage stilling, ikke sidestilles med en »afgiven stemme«. Reglen i artikel 354, stk. 4, TEUF om, at der træffes afgørelse med et flertal af de afgivne stemmer, skal derfor fortolkes således, at den udelukker hensyntagen til stemmeundladelser.
Herefter bemærkede Domstolen – efter at den havde erindret om, at artikel 354, stk. 4, TEUF indeholder et dobbelt krav om flertal, idet retsakter, som Parlamentet vedtager i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU, nemlig skal samle dels et flertal på to tredjedele af de afgivne stemmer, dels et flertal af Parlamentets medlemmer – at der under alle omstændigheder tages hensyn til stemmeundladelser ved kontrollen af, om stemmerne for repræsenterer et flertal af Parlamentets medlemmer.
Endelig fastslog Domstolen, at udelukkelsen af stemmeundladelser fra opgørelsen af afgivne stemmer som omhandlet i artikel 354, stk. 4, TEUF hverken var i strid med demokratiprincippet eller ligebehandlingsprincippet, navnlig henset til, at de parlamentsmedlemmer, som undlod at stemme, handlede på et oplyst grundlag, eftersom de på forhånd var blevet informeret om, at stemmeundladelser ikke ville blive medregnet som afgivne stemmer.