Processos apensos T‑316/14 RENV e T‑148/19
Kurdistan Workers’ Party (PKK)
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Quarta Secção alargada) de 30 de novembro de 2022
«Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas contra o PKK no âmbito do combate ao terrorismo – Congelamento de fundos – Posição Comum 2001/931/PESC – Aplicabilidade às situações de conflito armado – Grupo terrorista – Base factual das decisões de congelamento de fundos – Decisão tomada por uma autoridade competente – Autoridade de um Estado terceiro – Revisão – Proporcionalidade – Dever de fundamentação – Direitos de defesa – Direito a uma proteção jurisdicional efetiva – Adaptação da petição»
1. Processo judicial – Decisão ou regulamento que substitui no decurso da instância o ato recorrido – Elemento novo – Extensão dos pedidos e fundamentos iniciais – Requisito – Ato que é objeto do pedido de anulação inicial – Conceito
[Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 86.°, n.° 1; Decisões do Conselho (PESC) 2015/521, (PESC) 2015/1334, (PESC) 2017/1426 e (PESC) 2020/1132; Regulamentos do Conselho 2019/1337, 2020/19 e 2020/1128]
(cf. n.os 21, 22, 24, 25)
2. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Decisão de congelamento de fundos – Adoção ou manutenção com base numa decisão nacional de abertura de inquéritos, de processos judiciais ou de condenação – Autoridade competente para adotar a referida decisão nacional – Conceito – Autoridade administrativa – Inclusão – Requisitos
(Posição Comum 2001/931 do Conselho, artigo 1.°, n.° 4)
(cf. n.os 32, 33, 50‑55, 58, 63)
3. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Decisão de congelamento de fundos – Adoção ou manutenção com base numa decisão nacional de abertura de inquéritos, de processos judiciais ou de condenação – Revisão para efeitos de justificar a manutenção na lista de congelamento de fundos – Cooperação entre o Conselho e as autoridades competentes – Alcance – Distinção entre adoção inicial e revisão dos atos
(Posição Comum 2001/931 do Conselho, artigo 1.°, n.os 4 e 6)
(cf. n.os 35, 40)
4. União Europeia – Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Dever de cooperação leal entre os Estados‑Membros e as instituições da União – Decisão inicial de congelamento de fundos – Justificação – Ónus da prova que incumbe ao Conselho – Alcance
(Posição Comum 2001/931 do Conselho, artigo 1.°, n.° 4)
(cf. n.os 36, 37, 137)
5. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Decisão de congelamento de fundos – Adoção ou manutenção com base numa decisão nacional – Novos dados que justificam a manutenção que deve ser objeto de uma decisão nacional adotada depois daquela que serviu de fundamento à inscrição inicial – Inexistência
(Posição Comum 2001/931 do Conselho, artigo 1.°, n.° 4, e n.° 6)
(cf. n.os 38, 43, 151, 152, 192)
6. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Decisão de congelamento de fundos – Adoção ou manutenção com base numa decisão nacional de abertura de inquéritos, de processos judiciais ou de condenação – Dever de fundamentação que incumbe ao Conselho – Alcance
[Artigos 296.° e 263.°, quarto parágrafo, TFUE; Posição Comum 2001/931 do Conselho, artigo 1.°, n.os 4 e 6; Regulamento n.° 2580/2001 do Conselho; Decisões do Conselho (PESC) 2019/25 e (PESC) 2019/1341; Regulamentos do Conselho n.° 125/2014, n.º 790/2014, 2015/513, 2015/1325, 2015/2425, 2016/1127, 2017/150 e 2017/1420]
(cf. n.os 39, 138, 153, 216‑219, 222‑224, 227‑231, 238)
7. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Decisão de congelamento de fundos – Adoção ou manutenção com base numa decisão nacional de abertura de inquéritos, de processos judiciais ou de condenação – Inexistência de obrigação de uma decisão nacional proferida no âmbito de um processo penal stricto sensu – Requisitos
(Posição Comum 2001/931 do Conselho, artigo 1.°, n.° 4)
(cf. n.os 56, 57)
8. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Dever de cooperação leal entre os Estados‑Membros e as instituições da União – Decisão de congelamento de fundos – Adoção ou manutenção com base numa decisão nacional de abertura de inquéritos, de processos judiciais ou de condenação – Decisão nacional de condenação – Inexistência da obrigação de indicar as provas ou indícios sérios na base da decisão nacional
[Posição Comum 2001/931 do Conselho, artigo 1.°, n.° 4; Regulamentos do Conselho n.° 125/2014, n.os 790/2014, 2015/513, 2015/1325, 2015/2425, 2016/1127, 2017/150 e 2017/1420]
(cf. n.os 73‑76, 80)
9. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Decisão de congelamento de fundos – Adoção ou manutenção com base numa decisão nacional – Autoridade competente para adotar a referida decisão nacional – Conceito – Autoridade de um Estado terceiro – Inclusão
[Posição Comum 2001/931 do Conselho, artigo 1.°, n.° 4; Regulamentos do Conselho n.° 125/2014, n.º 790/2014, 2015/513, 2015/1325, 2015/2425, 2016/1127, 2017/150 e 2017/1420]
(cf. n.os 85, 86)
10. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Decisão de congelamento de fundos – Adoção ou manutenção com base numa decisão nacional de congelamento de fundos de uma autoridade de um Estado terceiro – Admissibilidade – Requisito – Decisão nacional adotada no respeito dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva – Obrigação de verificação que incumbe ao Conselho – Dever de fundamentação – Alcance
[Posição Comum 2001/931 do Conselho, artigo 1.°, n.° 4; Decisões do Conselho (PESC) 2019/25 e (PESC) 2019/134; Regulamentos do Conselho n.° 125/2014, n.º 790/2014, 2015/513, 2015/1325, 2015/2425, 2016/1127, 2017/150 e 2017/1420]
(cf. n.os 87, 88, 91, 93‑98)
11. Processo judicial – Petição inicial – Requisitos formais – Identificação do objeto do litígio – Exposição clara e precisa dos fundamentos invocados – Exigência de elementos de prova em apoio do fundamento invocado – Inexistência – Admissibilidade
[Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 21.°, primeiro parágrafo, e artigo 53.°, primeiro parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 76.°, alínea d)]
(cf. n.os 104‑106)
12. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Congelamento de fundos – Âmbito de aplicação – Pessoas, grupos e entidades envolvidas em atos terroristas – Inscrição inicial – Atos terroristas – Conceito – Qualificação efetuada pelas autoridades nacionais – Obrigação de verificação pelo Conselho
(Posição Comum 2001/931 do Conselho, artigos 1.°, n.° 3, 4.° e 6.°)
(cf. n.os 109‑118, 139‑146)
13. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Congelamento de fundos – Posição Comum 2001/931 – Âmbito de aplicação – Conflito armado na aceção do direito humanitário internacional – Inclusão
(Posição Comum 2001/931 do Conselho, artigos 1.°, n.° 3, primeiro parágrafo; Decisão‑Quadro 2002/475/JAI do Conselho; Regulamento n.o 2580/2001 do Conselho)
(cf. n.os 122‑124, 127‑131, 134)
14. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Congelamento de fundos – Âmbito de aplicação – Princípio da autodeterminação – Distinção entre os objetivos específicos ao exercício do direito à autodeterminação e os comportamentos utilizados para atingir esse objetivo – Poder de apreciação do Conselho
(Posição Comum 2001/931 do Conselho, artigo 1.°, n.° 3), alíneas 1, i) a iii)]
(cf. n.os 125, 126, 131, 133)
15. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Decisão de congelamento de fundos – Natureza cautelar das medidas adotadas – Princípio da legalidade dos crimes e das penas – Aplicabilidade – Inexistência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 49.°, n.° 1; Posição Comum 2001/931 do Conselho)
(cf. n.o 136)
16. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Decisão de congelamento de fundos – Manutenção com base numa decisão nacional – Decisão nacional que não permite, só por si, concluir pela persistência do risco de implicação em atos terroristas – Obrigação que incumbe ao Conselho de tomar em consideração elementos factuais mais recentes, que demonstrem a persistência do referido risco
[Posição Comum 2001/931 do Conselho, artigo 1.°, n.os 4 e 6; Decisões do Conselho (PESC) 2019/25 e (PESC) 2019/1341; Regulamentos do Conselho n.° 125/2014, n.º 790/2014, 2015/513, 2015/1325, 2015/2425, 2016/1127, 2017/150 e 2017/1420]
(cf. n.os 147‑150, 158, 164, 166‑168, 172, 175, 181, 184‑186, 188, 196‑198, 200, 202, 203, 253, 254, disp. 1)
17. União Europeia – Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Decisão de congelamento de fundos – Manutenção com base numa decisão nacional adotada por uma autoridade competente – Alcance da fiscalização – Fiscalização extensiva a todos os elementos tomados em consideração para demonstrar a persistência do risco de implicação em atos terroristas – Elementos parcialmente provenientes de uma decisão nacional adotada por uma autoridade competente – Falta de incidência
(Posição Comum 2001/931 do Conselho, artigo 1.°, n.° 6)
(cf. n.o 154)
18. Direito da União Europeia – Princípios – Direitos de defesa – Direito a uma proteção jurisdicional efetiva – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Decisão de congelamento de fundos – Direito de acesso aos documentos – Direito subordinado a um pedido ao Conselho nesse sentido – Inexistência de violação
(Posição Comum 2001/931 do Conselho; Regulamento n.° 2580/2001 do Conselho)
(cf. n.os 165, 240)
19. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo – Congelamento de fundos de uma organização envolvida em atos terroristas – Restrições ao direito de propriedade, à liberdade de expressão e ao direito de reunião – Violação do princípio da proporcionalidade – Inexistência
[Posição Comum 2001/931 do Conselho; Decisões do Conselho (PESC) 2019/25 e (PESC) 2019/1341; Regulamentos do Conselho n.° 2580/2001, 2015/513, 2015/1325, 2015/2425, 2016/1127, 2017/150 e 2017/1420]
(cf. n.os 206‑211, 214, 215)
20. Recurso de anulação – Acórdão de anulação – Efeitos – Obrigação de adotar medidas de execução – Alcance – Obrigação de evitar a substituição do ato anulado por um ato ferido do mesmo vício – Extensão desta obrigação aos atos posteriores
(Artigo 266.° TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 60.°, segundo parágrafo)
(cf. n.os 246‑248)
21. Processo judicial – Despesas – Despesas inúteis ou vexatórias – Consequências do não cumprimento pelo Conselho da sua obrigação de retirar as consequências das ilegalidades declaradas num acórdão de anulação – Condenação de cada uma das partes a suportar as suas próprias despesas
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigos 133.°, 134.°, n.os 1 e 3, 135.°, n.° 2, e 219.°)
(cf. n.os 251, 255‑259)
Resumo
Desde 2002, o Kurdistan Workers’ Party (PKK) está inscrito, enquanto organização implicada em atos terroristas, nas listas das pessoas ou entidades sujeitas a medidas de congelamento de fundos, anexas à Posição Comum 2001/931/PESC e ao Regulamento n.o 2580/2001 (1). Nos atos que tinha adotado em 2014 contra esta organização, o Conselho baseou‑se em decisões nacionais adotadas, respetivamente, por uma autoridade britânica e por autoridades dos Estados Unidos, às quais acresceram, a partir de 2015, decisões judiciais adotadas pelos órgãos jurisdicionais franceses.
Por Acórdão de 22 de abril de 2021, Conselho/PKK (C‑46/19 P) (2), o Tribunal de Justiça anulou o Acórdão proferido pelo Tribunal Geral em 15 de novembro de 2018, no processo PKK/Conselho (T‑316/14) (3), o qual, por sua vez, tinha anulado vários atos adotados pelo Conselho da União Europeia entre 2014 e 2017 (4) que tinham mantido a inscrição do PKK nas listas controvertidas. Este processo foi remetido ao Tribunal Geral (T‑316/14 RENV) e apenso ao processo PKK/Conselho (T‑148/19), no âmbito do qual o PKK pediu igualmente a anulação dos atos adotados contra ele pelo Conselho entre 2019 e 2020 (5).
Com o seu acórdão proferido nos dois processos, o Tribunal Geral anula os regulamentos adotados pelo Conselho em 2014, no que respeita à manutenção do PKK nas listas controvertidas, com o fundamento de que o Conselho violou a sua obrigação de proceder a uma atualização da apreciação da persistência do risco de implicação terrorista do PKK. No que se refere aos atos posteriores do Conselho, o Tribunal conclui, em contrapartida, que os fundamentos invocados pelo recorrente a propósito das decisões nacionais americanas e britânicas não permitem pôr em causa a apreciação do Conselho, nomeadamente baseada na tomada em consideração de incidentes e de factos posteriores, quanto à persistência desse risco. Nessa ocasião, o Tribunal precisa igualmente a sua jurisprudência relativa ao alcance do artigo 266.° TFUE em matéria de medidas restritivas.
Apreciação do Tribunal Geral
O Tribunal começa por recordar os princípios que comandam a adoção inicial das medidas restritivas e a sua revisão pelo Conselho ao abrigo da Posição Comum 2001/931/PESC (6). Assim, na falta de meios da União para conduzir ela própria investigações, o procedimento suscetível de levar à adoção de uma medida inicial de congelamento fundos decorre a dois níveis: um nacional, mediante a adoção por uma autoridade nacional competente de uma decisão em relação ao interessado, e outro europeu, através da decisão do Conselho de incluir o interessado na lista em causa, com base em informações precisas ou elementos do processo que demonstrem que essa decisão foi tomada a nível nacional. Essa decisão prévia tem por função demonstrar a existência de provas ou indícios sérios e credíveis da implicação da pessoa em causa em atividades terroristas, considerados fiáveis pelas referidas autoridades nacionais. Consequentemente, não cabe ao Conselho verificar a veracidade ou a imputação dos factos considerados nas decisões nacionais de condenação que serviram de base a uma inscrição inicial e o ónus da prova que lhe incumbe a este respeito tem, por conseguinte, um objeto relativamente estrito.
Em seguida, o Tribunal salienta que há que distinguir, em relação a cada um dos atos recorridos, consoante se baseiam nas decisões das autoridades nacionais competentes que justificaram a inscrição inicial do recorrente ou em decisões posteriores dessas autoridades nacionais ou elementos considerados autonomamente pelo Conselho (7). Assim, no que respeita aos elementos nos quais o Conselho se pode apoiar para demonstrar a persistência do risco de implicação em atividades terroristas na fase da revisão periódica de medidas adotadas anteriormente (8), incumbe ao Conselho, em caso de contestação, provar o mérito das constatações factuais alegadas nos atos de manutenção nas listas e ao juiz da União verificar a sua exatidão material.
O Tribunal realça, por outro lado, que o Conselho continua igualmente sujeito ao dever de fundamentação no que se refere tanto aos incidentes considerados nas decisões nacionais tidas em conta na fase da adoção inicial dos atos em causa como aos incidentes considerados em decisões nacionais posteriores ou aos incidentes eventualmente tidos em conta pelo Conselho a título autónomo.
No que respeita ao Despacho do Ministro do Interior do Reino Unido de 29 de março de 2001 que proíbe o PKK, o Tribunal recorda que já considerou, na sua jurisprudência, que esta decisão emana de uma «autoridade competente» na aceção da Posição Comum 2001/931/PESC, uma vez que esta última não exclui a tomada em conta de decisões emanadas de autoridades administrativas, quando essas autoridades possam ser consideradas «equivalentes» às autoridades judiciárias, na medida em que as suas decisões são suscetíveis de recurso jurisdicional relativo a elementos de facto e de direito. Com efeito, os despachos do Ministro do Interior do Reino Unido podem ser objeto de recurso para a Proscribed Organisations Appeal Commission (Comissão de Recurso em matéria de Organizações Proibidas) e, se for caso disso, para uma instância de recurso.
No caso em apreço, após ter esclarecido que a Posição Comum não exige necessariamente que a decisão da autoridade competente em questão se inscreva no âmbito de um processo penal em sentido estrito, o Tribunal constata que o Despacho de 2001 intervém efetivamente no âmbito do combate ao terrorismo e se inscreve num processo nacional destinado à imposição de medidas de tipo preventivo ou repressivo ao PKK. O Tribunal conclui que os atos recorridos respeitam os requisitos impostos a este respeito pela Posição Comum (9).
Em contrapartida, o Tribunal considera que cabe ao Conselho verificar a qualificação dos factos efetuada pela autoridade nacional competente e a correspondência dos atos tidos em conta por esta autoridade com a definição do ato terrorista estabelecida pela Posição Comum. A este respeito, considera suficiente a indicação, nas exposições de motivos adotadas pelo Conselho em apoio dos atos recorridos, segundo a qual verificou que os motivos que presidiram às decisões tomadas pelas autoridades nacionais competentes estavam abrangidos pela definição de terrorismo que figura na Posição Comum 2001/931/PESC. O Tribunal precisa que esta obrigação de verificação incide apenas sobre os incidentes considerados nas decisões das autoridades nacionais que fundamentaram a inscrição inicial da entidade em causa. Com efeito, quando mantém o nome de uma entidade nas listas de congelamento de fundos no âmbito de uma revisão periódica (10), o Conselho deve apenas demonstrar que o risco de essa entidade estar implicada nesses atos persiste.
Assim, no âmbito dessa revisão, o Conselho é obrigado a verificar se, desde a inscrição inicial do nome da pessoa ou da entidade em causa, a situação factual não mudou tendo em conta a implicação desta em atividades terroristas, e, em especial, se a decisão nacional não foi derrogada ou revogada em razão de elementos novos ou de uma alteração da apreciação da autoridade nacional competente. A este respeito, o simples facto de a decisão nacional que serviu de fundamento à inscrição inicial permanecer em vigor pode, à luz do tempo decorrido e em função da evolução das circunstâncias do caso concreto, não ser suficiente para concluir que persiste o risco de implicação da pessoa ou da entidade em causa em atividades terroristas. Nessa situação, o Conselho é então obrigado a basear a manutenção das medidas restritivas numa apreciação atualizada da situação que demonstre que esse risco subsiste. Neste caso, o Conselho pode apoiar‑se em elementos recentes relativos não apenas a decisões nacionais adotadas pelas autoridades competentes, mas também noutras fontes e, portanto, nas suas próprias apreciações.
O Tribunal sublinha que, nesta hipótese, o juiz da União está obrigado a verificar, a título do respeito do dever de fundamentação, o caráter suficientemente preciso e concreto dos fundamentos invocados na exposição de motivos subjacente à manutenção nas listas de congelamento de fundos e, a título da fiscalização da legalidade material, se esses fundamentos estão alicerçados e assentam numa base factual suficientemente sólida. Assim, independentemente da questão de saber se esses elementos provêm de uma decisão nacional adotada por uma autoridade competente ou de outras fontes, incumbe ao Conselho, em caso de contestação, demonstrar o mérito das constatações de facto e ao juiz da União verificar a exatidão material dos factos em causa.
Por último, em relação ao artigo 266.° TFUE, invocado pelo PKK apenas no processo T‑148/19, de acordo com o qual a instituição de que emane o ato anulado deve tomar as medidas necessárias à execução do acórdão de anulação (11), o Tribunal recorda que esta obrigação se impõe a partir da prolação do acórdão em causa quando este anula decisões, diferentemente dos acórdãos que anulam regulamentos (12). Assim, à data da adoção das Decisões de 2019 relativas ao PKK, o Conselho estava obrigado a retirar o PKK da lista ou a adotar um ato de reinscrição conforme aos fundamentos do Acórdão de 15 de novembro de 2018 (T‑316/14). O Tribunal sublinha que, sem essa obrigação, a anulação proferida pelo juiz da União ficaria privada de efeito útil.
O Tribunal observa, a este respeito, que o Conselho reproduziu, nas Decisões de 2019, os mesmos fundamentos que tinha tido em conta nos Atos de 2015 a 2017 que tinham sido criticados pelo Acórdão de 15 de novembro de 2018. Embora o Conselho tenha interposto recurso desse acórdão, o qual não tinha efeito suspensivo, essa recusa pelo Conselho de retirar as consequências do caso julgado era suscetível de lesar a confiança que os particulares depositam no respeito das decisões judiciais. No entanto, uma vez que o Acórdão de 15 de novembro de 2018 (T‑316/14) foi anulado pelo Acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de abril de 2021 (C‑46/19 P), nomeadamente na parte em que anulou os Atos de 2015 a 2017, e tendo em conta o caráter retroativo dessa anulação pelo Tribunal de Justiça, o Tribunal Geral considera que a violação pelo Conselho das suas obrigações não pode conduzir à anulação das Decisões de 2019. Não obstante, dado que o recorrente podia considerar‑se legitimado para interpor recurso no processo T‑148/19, o Tribunal toma, por conseguinte, este elemento em conta no âmbito da fixação das despesas entre as partes.
Tendo em conta o que precede, o Tribunal conclui, a respeito da revisão periódica efetuada pelo Conselho (13), que este violou a sua obrigação de proceder a uma atualização da apreciação da persistência do risco de implicação terrorista do PKK relativamente aos Atos de 2014. Consequentemente, o Tribunal anula os Regulamentos de Execução n.° 125/2014 e n.° 790/2014 do Conselho no processo T‑316/14 RENV. Em contrapartida, no que respeita aos atos posteriores de 2015 a 2017 e às Decisões de 2019, o Tribunal conclui que os fundamentos invocados pelo recorrente não permitem pôr em causa a apreciação do Conselho relativa à persistência de um risco de implicação terrorista do PKK, que continua a basear‑se validamente na manutenção em vigor do Despacho do Ministro do Interior do Reino Unido e, consoante o caso, noutros incidentes posteriores. Por conseguinte, o Tribunal nega provimento ao recurso quanto ao restante no processo T‑316/14 RENV, bem como ao recurso no processo T‑148/19.