MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ANTHONYJA COLLINSA
od 12. listopada 2023.(1)
Predmet C‑549/22
X
protiv
Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Centrale Raad van Beroep (Središnje žalbeno vijeće, Nizozemska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Vanjski odnosi – Euro‑mediteranski sporazum o pridruživanju između Unije i Alžira – Članak 68. stavak 4. – Izravan učinak – Osobno područje primjene – Nadživjeli bračni drug radnika alžirskog državljanstva koji je bio zaposlen u državi članici – Izvoz obiteljske mirovine u Alžir – Smanjenje davanja – Diskriminacija na temelju državljanstva – Objektivno opravdanje smanjenja koje odražava razlike u troškovima života”
I. Uvod
1. Žaliteljica, osoba X, boravi u Alžiru. Budući da je njezin pokojni suprug radio u Nizozemskoj, ona prima obiteljsku mirovinu od Sociale verzekeringsbanka (Fond socijalnog osiguranja, Nizozemska) (u daljnjem tekstu: SVB). Nizozemska je usvojila zakonodavstvo kojim je iznos obiteljske mirovine koji osoba X prima smanjen na temelju toga što su troškovi života u Alžiru manji nego u toj državi članici. Osoba X to smanjenje osporava u postupku pred Centrale Raadom van Beroep (Središnje žalbeno vijeće, Nizozemska). Taj sud želi doznati protivi li se takvo smanjenje članku 68. stavku 4. Euro‑mediteranskog sporazuma o pridruživanju između Europske zajednice i njezinih država članica, s jedne strane, i Alžirske Narodne Demokratske Republike, s druge strane (u daljnjem tekstu: Sporazum o pridruživanju)(2).
II. Pravni okvir
A. Pravo Europske unije
2. Članak 68. Sporazuma o pridruživanju propisuje:
„1. Podložno odredbama sljedećih stavaka, u području socijalne sigurnosti, na radnike s alžirskim državljanstvom i sve članove njihovih obitelji koji žive s njima primjenjuje se tretman u kojem nema diskriminacije na temelju državljanstva u odnosu na državljane država članica u kojima su zaposleni.
Izraz ,socijalna sigurnost’ obuhvaća grane socijalne sigurnosti koje se odnose na naknade za slučaj bolesti i majčinstva, invalidsku mirovinu, starosnu i obiteljsku mirovinu, naknade u slučaju nesreće na radu i naknade u slučaju profesionalne bolesti i smrti, naknadu za slučaj nezaposlenosti i obiteljska davanja.
Ove odredbe, međutim, ne dovode do primjene ostalih koordinacijskih pravila predviđenih u zakonodavstvu Zajednice na temelju članka 42. Ugovora o osnivanju Europske zajednice, osim pod uvjetima određenima u članku 70. ovog Sporazuma.
2. Sva razdoblja osiguranja, zaposlenja ili boravka koje su takvi radnici proveli u različitim državama članicama zbrajaju se radi ostvarivanja prava na starosne, invalidske i obiteljske mirovine i rente, obiteljska davanja, naknade za bolest i majčinstvo te prava na zdravstvenu zaštitu radnika i članova njihovih obitelji s boravištem u Zajednici.
3. Predmetni radnici primaju obiteljske doplatke za članove svojih obitelji s boravištem u Zajednici.
4. Predmetni radnici mogu [slobodno] prenositi u Alžir sve starosne i obiteljske mirovine ili rente, naknade za nesreću na radu ili profesionalnu bolest, ili invalidske mirovine koje su posljedica nesreće na radu ili profesionalne bolesti, u stopama koje se primjenjuju u skladu sa zakonodavstvom države ili država članica dužnika, osim u slučaju posebnih nedoprinosnih naknada.
[…].”
3. Prema članku 70. Sporazuma o pridruživanju:
„1. Prije isteka prve godine nakon stupanja na snagu ovog Sporazuma, Vijeće za pridruživanje usvaja odredbe za primjenu načela određenih u članku 68.
2. Vijeće za pridruživanje usvaja detaljna pravila za administrativnu suradnju kojima se predviđaju potrebna jamstva upravljanja i nadzora za primjenu odredaba iz stavka 1.”
B. Nizozemsko pravo
4. U odluci kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku kao relevantne su navedene sljedeće odredbe nacionalnog prava.
5. Članak 13. stavak 1. Algemene nabestaandenweta (Opći zakon o nadživjelim osobama; u daljnjem tekstu: ANW) predviđa:
„Osiguranik za potrebe odredaba ovog Zakona je osoba koja je:
(a) rezident;
(b) nerezident koji je obveznik poreza na plaću koja se prima na temelju radnog odnosa u Nizozemskoj ili u epikontinetalnom pojasu Nizozemske.”
6. Članak 14. stavak 1. ANW‑a u relevantnom dijelu predviđa:
„Pravo na obiteljsku mirovinu ima nadživjeli srodnik koji:
(a) ima nevjenčano dijete mlađe od 18 godina koje nije član kućanstva neke druge osobe; ili
(b) nije sposoban za rad.”
7. Članak 17. stavak 1. ANW‑a propisuje:
„Bruto iznos obiteljske mirovine mora biti toliki da, nakon što se od njega odbiju porez na plaću i nacionalni doprinosi za socijalno osiguranje koje mora plaćati osoba koja nije dosegnula dob za umirovljenje, preostali neto iznos čini, uračunavajući porezno oslobođenje predviđeno člankom 22. Weta op de loonbelasting 1964 (Zakon o porezu na plaću iz 1964.), 70 % minimalne neto plaće.”
8. Prema članku 17. stavku 3. ANW‑a:
„Za nadživjelog srodnika koji živi izvan Nizozemske, druge države članice Europske unije, druge stranke Sporazuma o EGP‑u ili Švicarske, bruto iznos obiteljske mirovine određuje se ministarskom odlukom kao postotak iznosa utvrđenog na temelju stavaka 1., 2. ili 5. Taj postotak mora odražavati odnos između troškova života u zemlji u kojoj nadživjeli srodnik boravi i troškova života u Nizozemskoj. On ne može biti veći od 100 %.”
9. U skladu s člankom 32.a stavcima 1. i 2. ANW‑a:
„1. Nadživjeli srodnik nema pravo na obiteljsku mirovinu ako na dan osiguranikove smrti ne živi u Nizozemskoj. […]
2. Stavak 1. se ne primjenjuje ako nadživjeli srodnik […] na dan osiguranikove smrti živi u zemlji u kojoj na temelju međunarodnog ugovora ili odluke međunarodne organizacije postoji pravo na obiteljsku mirovinu […].”
III. Činjenično stanje, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
10. Dana 1. siječnja 2000. na snagu je stupio Wet beperking export uitkeringen (Zakon o ograničavanju izvoza davanja koja se isplaćuju iz sustava socijalne sigurnosti). Njime je u različita područja prava socijalne sigurnosti uvedeno načelo teritorijalnosti. Glavno je pravilo da pravo na davanje ne postoji odnosno da se postojeće pravo na davanje ukida ako korisnik živi izvan Nizozemske odnosno prestane boraviti u toj državi članici. Iznimku od tog pravila čini slučaj u kojem je međunarodnim ugovorom sklopljenim s državom u kojoj korisnik davanja boravi omogućen izvoz davanja uz provedbu provjera kojima se osigurava zakonita isplata tih davanja. Između Nizozemske i Alžira nije sklopljen takav ugovor.
11. U skladu s prijelaznim odredbama, obiteljska mirovina na koju je korisnik stekao pravo prije 31. prosinca 1999. može se izvesti čak i u zemlju s kojom Nizozemska nije sklopila takav ugovor.
12. Dana 1. srpnja 2012. na snagu je stupio Wet Woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (Zakon o načelu države boravišta u području socijalne sigurnosti) (u daljnjem tekstu: Wwsz). Tim se zakonom, kao što je to navedeno u njegovu memorandumu s objašnjenjem, želi ograničiti izvoz davanja iz Europske unije. Njime je u tu svrhu izmijenjen članak 17. stavak 3. ANW‑a(3). Wwsz‑om se nastoji osigurati da ta davanja koja se izračunavaju s obzirom na minimalnu plaću ili određene troškove u Nizozemskoj odgovaraju troškovima života u zemlji u koju se izvoze. Shodno tomu, korisnicima koji ne borave u Nizozemskoj, drugoj državi članici, drugoj stranci Sporazuma o EGP‑u ili Švicarskoj isplaćuje se davanje izračunano kao postotak iznosa obiteljske mirovine koju bi primali da žive u Nizozemskoj.
13. Najviši iznos obiteljske mirovine korisnika koji borave u Nizozemskoj iznosi 70 % zakonske minimalne mjesečne plaće u Nizozemskoj. Korisnici s boravištem u Alžiru od 2013. imali su pravo na 60 %, a od 2016. imaju pravo na 40 % iznosa obiteljske mirovine na koji bi imali pravo da borave u Nizozemskoj(4). Tim se postocima nastojala odraziti razlika između troškova života u Alžiru i troškova života u Nizozemskoj.
14. Žaliteljičin pokojni suprug bio je zaposlen u Nizozemskoj. Ona je na temelju ANW‑a 1. siječnja 1999. stekla pravo na obiteljsku mirovinu. Ta se mirovina, u skladu s prijelaznim odredbama(5), od 1. siječnja 2000. izvozi u Alžir, zemlju žaliteljičina boravišta. SVB je odlukom od 19. rujna 2018. obavijestio žaliteljicu da se njezina obiteljska mirovina smanjuje s učinkom od 1. siječnja 2013. s obzirom na troškove života u Alžiru. Žaliteljica u žalbi koju je podnijela sudu koji je uputio zahtjev navodi da se zbog tog smanjenja ne može uzdržavati.
15. U skladu s ustaljenom sudskom praksom suda koji je uputio zahtjev, smanjenje davanja zbog primjene načela države boravišta čini ograničenje izvoza tog davanja. SVB smatra da se takvo smanjenje ne protivi članku 68. stavku 4. Sporazuma o pridruživanju zato što ta odredba ne sadržava jasnu i precizno definiranu obvezu da se dopusti izvoz davanja. Shodno tomu, članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju nema izravan učinak. To je stajalište u skladu s člankom 70. Sporazuma o pridruživanju, iz kojeg proizlazi da su u članku 68. tog sporazuma predviđena samo opća načela koja je Vijeće za pridruživanje imalo primijeniti, a što nije učinilo.
16. Sud koji je uputio zahtjev ističe da je tumačenje članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju relevantno za izvoz davanja u Alžir i druge zemlje s kojima je Europska unija sklopila sporazum sa sličnom odredbom(6). Taj sud također primjećuje da nizozemsko zakonodavstvo koje visinu obiteljske mirovine prilagođava troškovima života u zemlji u kojoj korisnik boravi možda nije u skladu s takvim odredbama. Sud koji je uputio zahtjev stoga je prekinuo postupak i Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju tumačiti na način da se primjenjuje na nadživjelog bračnog druga preminulog radnika s boravištem u Alžiru koji svoju obiteljsku mirovinu želi izvesti u Alžir?
Ako da:
2. Treba li članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju, uzimajući u obzir tekst te odredbe kao i svrhu i prirodu tog sporazuma, tumačiti na način da ima izravan učinak tako da osobe na koje se ta odredba primjenjuje imaju pravo izravno se na nju pozivati pred sudovima država članica kako bi se s tom odredbom nespojivo nacionalno zakonodavstvo izuzelo od primjene?
Ako da:
3. Treba li članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju tumačiti na način da mu se protivi primjena načela države boravišta u smislu članka 17. stavka 3. [ANW‑a], čija je posljedica ograničenje izvoza obiteljske mirovine u Alžir?”
17. SVB, nizozemska vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja te su na raspravi održanoj 28. lipnja 2023. odgovorili na pisana i usmena pitanja Suda.
IV. Analiza
A. Očitovanja stranaka
18. SVB navodi da je svrha članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju osigurati da valutna ograničenja ne otežavaju „radnicima” prijenos mirovina i renti. S obzirom na izričito spominjanje „radnika”, članovi radnikove obitelji, kao što je to njegov nadživjeli bračni drug, nisu obuhvaćeni osobnim područjem primjene te odredbe.
19. SVB tvrdi da članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju nema izravan učinak jer ustanovama nadležnima za isplatu mirovina ili renti ne nameće jasnu i precizno definiranu obvezu da radnikovu nadživjelom bračnom drugu koji boravi u Alžiru prenesu čitav iznos davanja. Iz članka 70. Sporazuma o pridruživanju proizlazi da su za primjenu članka 68. stavka 4. potrebne naknadne provedbene mjere. Čak i da potonja odredba ima izravan učinak, prilagodba visine obiteljske mirovine troškovima života u Alžiru, koji su manji od onih u Nizozemskoj, ne protivi se njezinu tekstu i kontekstu. Nizozemska vlada slaže se s tim(7).
20. SVB i nizozemska vlada u prilog svojem stajalištu da članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju nema izravan učinak upućuju na članak 7. Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti(8), naslovljen „Odstupanje od pravila o boravištu”. U skladu s tom odredbom, „ako ovom Uredbom nije drugačije predviđeno, novčana davanja koja se isplaćuju na temelju zakonodavstva jedne ili više država članica ili na temelju ove Uredbe ne podliježu nikakvom smanjenju, izmjeni, obustavi, ukidanju ili pljenidbi po računu zbog činjenice da korisnik ili članovi njegove obitelji […] borave u državi članici različitoj od one u kojoj se nalazi ustanova nadležna za pružanje davanja”(9). SVB navodi da je ta odredba slična odstupanju od pravilâ o boravištu predviđenog u članku 6. stavku 1. prvom podstavku Odluke Vijeća za pridruživanje br. 3/80 od 19. rujna 1980. o primjeni sustavâ socijalne sigurnosti država članica Europskih zajednica na turske radnike i članove njihovih obitelji (u daljnjem tekstu: Odluka br. 3/80)(10). SVB i nizozemska vlada tvrde da članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju nije moguće izjednačiti s odstupanjem od pravila o boravištu jer je drukčije i dvosmislenije sročen.
21. SVB i nizozemska vlada na raspravi su naveli da se članak 68. stavak 1. Sporazuma o pridruživanju ne primjenjuje na korisnika koji boravi u Alžiru jer i iz teksta te odredbe i iz sudske prakse Suda proizlazi da se ta odredba primjenjuje isključivo u kontekstu ograničenom na Europsku uniju. U svakom slučaju, članak 17. stavak 3. ANW‑a ne diskriminira na temelju državljanstva, ni izravno ni neizravno, jer troškovi života osoba koje borave u Nizozemskoj nisu usporedivi s troškovima života osoba koje borave u Alžiru. Različito postupanje prema tim dvjema kategorijama osoba stoga je primjereno.
22. Komisija navodi da osobno područje primjene članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju uključuje radnikova nadživjelog bračnog druga koji boravi u Alžiru te želi svoju obiteljsku mirovinu izvesti u tu zemlju. To je tumačenje u skladu s ciljem i kontekstom Sporazuma o pridruživanju. Iako je članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju dovoljno jasan i precizan da ima izravan učinak, Komisija iz riječi „u stopama koje se primjenjuju u skladu sa zakonodavstvom države ili država članica dužnika” zaključuje da se toj odredbi ne protivi prijenos obiteljske mirovine u stopi koja je smanjena s obzirom na manje troškove života u Alžiru. Komisija je na raspravi navela da ANW možda ide na štetu više alžirskih državljana nego nizozemskih državljana, ali da je takva eventualna razlika u postupanju objektivno opravdana te stoga dopuštena Sporazumom o pridruživanju.
B. Ocjena
23. Svojim trima prethodnim pitanjima sud koji je uputio zahtjev od Suda traži da protumači članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju. Prvo pitanje se odnosi na osobno područje primjene te odredbe, posebice na to je li ona primjenjiva na radnikova nadživjelog bračnog druga koji boravi u Alžiru; drugim se pitanjem želi doznati ima li ta odredba izravan učinak, a trećim protivi li joj se smanjenje obiteljske mirovine s obzirom na troškove života u Alžiru.
24. Prije razmatranja tih pitanja potrebno je osvrnuti se na dva opća aspekta. Prvi se odnosi na utjecaj Odluke Vijeća od 21. listopada 2010. o stajalištu u pogledu usvajanja odredbi o koordinaciji sustavâ socijalne sigurnosti koje Europska unija treba zauzeti u Vijeću za pridruživanje osnovanom [Sporazumom o pridruživanju] (u daljnjem tekstu: Odluka Vijeća 2010/699)(11). Drugi aspekt odnosi se na SVB‑ov navod da je cilj članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju ograničen na uklanjanje valutnih ograničenja.
1. Utjecaj Odluke Vijeća 2010/699
25. Članak 94. Sporazuma o pridruživanju daje Vijeću za pridruživanje, koje se sastoji od članova Vijeća Europske unije i članova Komisije, s jedne strane, i članova Vlade Alžira, s druge strane, ovlast donošenja odluka namijenjenih ostvarenju ciljeva tog sporazuma. Vijeće za pridruživanje svoje odluke i preporuke usvaja zajedničkim dogovorom(12).
26. Prema članku 68. stavku 1. trećem podstavku Sporazuma o pridruživanju, odredbe tog članka ne dovode do primjene ostalih koordinacijskih pravila predviđenih u zakonodavstvu Unije na temelju članka 42. UEZ‑a(13), osim pod uvjetima određenima u članku 70. tog sporazuma, to jest na temelju provedbenih akata Vijeća za pridruživanje.
27. Odluka Vijeća 2010/699 donesena je 21. listopada 2010. U njoj je izraženo stajalište koje Europska unija namjerava zauzeti u Vijeću za pridruživanje u pogledu provedbe članaka 68. do 71. Sporazuma o pridruživanju(14). U nacrtu provedbene odluke definirani su ključni pojmovi kao što su „radnik”, „član obitelji”, „davanja” i „davanja koja se mogu izvesti” [neslužbeni prijevod]. Članak 4. nacrta provedbene odluke, naslovljen „Odstupanje od pravila o boravištu” [neslužbeni prijevod], u stavku 1., kojim se provodi članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju, predviđa sljedeće:
„Davanja koja se mogu izvesti u smislu članka 1. stavka 1. točke (i) čiji su ovlaštenici osobe iz članka 2. točaka (a) i (c) ne podliježu nikakvom smanjenju, izmjeni, obustavi, ukidanju ili pljenidbi zbog činjenice da korisnik boravi: (i.) kada je riječ o davanju predviđenom u zakonodavstvu države članice, na državnom području Alžira; ili (ii.) kada je riječ o davanju predviđenom u zakonodavstvu Alžira, na državnom području države članice” [neslužbeni prijevod].
28. Na koji način te odredbe nacrta provedbene odluke eventualno utječu na tumačenje članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju?
29. Odluka Vijeća 2010/699 donesena je na temelju članka 79. stavka 2. točke (b) UFEU‑a u vezi s člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a, kojim je predviđeno donošenje odluka namijenjenih utvrđivanju stajališta koja Europska unija može zauzeti u tijelu osnovanom na temelju sporazuma s trećim zemljama. Prema članku 288. četvrtom stavku UFEU‑a, „[o]dluka je u cijelosti obvezujuća”. Sud je utvrdio da takve odluke obvezuju države članice kada pregovaraju o sadržaju konačne provedbene odluke(15).
30. Članak 1. Odluke Vijeća 2010/699 propisuje da se stajalište koje Europska unija treba zauzeti u Vijeću za pridruživanje u pogledu provedbe članka 70. Sporazuma o pridruživanju treba temeljiti na priloženom nacrtu provedbene odluke. Riječi „treba se temeljiti” [neslužbeni prijevod] sugeriraju da se stajalište Europske unije može u nekim pogledima razlikovati od nacrta provedbene odluke. To je zamislivo s obzirom na to da je od donošenja Odluke Vijeća 2010/699 prošlo više od desetljeća.
31. Članak 11. nacrta provedbene odluke propisuje da se njime predviđena prava ne stječu dok konačna provedbena odluka ne stupi na snagu. Kao što je to navedeno u točki 25. ovog mišljenja, nacrt provedbene odluke nije obvezujuć dok ga nadležni zakonodavac, tj. Vijeće za pridruživanje, ne usvoji(16).
32. S obzirom na navedeno, smatram da nije moguće pretpostaviti da članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju ima jednako značenje kao članak 4. stavak 1. nacrta provedbene odluke, jer bi se takvom pretpostavkom zaobišao zakonodavni postupak i prejudicirao njegov ishod(17). Nacrt provedbene odluke u najbolju ruku može pomoći pri tumačenju članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju, ali ne može zamijeniti njegov sadržaj(18). To vrijedi i za Prijedlog odluke Vijeća o stajalištu u pogledu usvajanja odredbi o koordinaciji sustavâ socijalne sigurnosti koje Zajednica treba zauzeti u Vijeću za pridruživanje osnovanom Euro‑mediteranskim sporazumom o pridruživanju između Europske zajednice i njezinih država članica, s jedne strane, i Alžirske Narodne Demokratske Republike, s druge strane, koji se spominje u odluci kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku(19).
2. Cilj članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju
33. SVB navodi da je cilj te odredbe ograničen na uklanjanje valutnih ograničenja povezanih s prijenosom mirovina i renti.
34. Taj cilj nije izričito naveden u članku 68. stavku 4. Sporazuma o pridruživanju. Postavlja se pitanje mogu li se kontekstualnom analizom pronaći argumenti u prilog SVB‑ovu tumačenju. U skladu s člankom 1. stavkom 2. Sporazuma o pridruživanju, tom je sporazumu cilj, među ostalim, promicati trgovinu i širenje skladnih gospodarskih i socijalnih odnosa između njegovih stranaka. Glava VI. tog sporazuma naslovljena je „Socijalna i kulturna suradnja”. Njezino poglavlje 1. govori o pravima radnika. Njezine se odredbe odnose na, što im je i cilj postići, napredak u području kretanja radnika te jednakog tretmana i socijalne integracije alžirskih državljana i državljana Unije koji zakonito borave na državnom području država domaćina(20).
35. Članak 67. stavak 1. predviđa da, kada je riječ o uvjetima rada, naknadi za rad i otpuštanju, svaka država članica u odnosu na radnike s alžirskim državljanstvom koji su zaposleni na njezinu državnom području primjenjuje tretman u kojem nema diskriminacije na temelju državljanstva u odnosu na vlastite državljane. Člankom 67. stavkom 3. ta je obveza nametnuta i Alžiru.
36. Prema članku 68. stavku 1. Sporazuma o pridruživanju, u području socijalne sigurnosti, na radnike s alžirskim državljanstvom i sve članove njihovih obitelji koji žive s njima primjenjuje se tretman u kojem nema diskriminacije na temelju državljanstva u odnosu na državljane država članica u kojima su zaposleni. Stavak 1. članka 68. Sporazuma o pridruživanju, kako je u njemu navedeno, podložan je ostalim stavcima tog članka.
37. Članak 68. stavak 2. Sporazuma o pridruživanju propisuje da se razdoblja osiguranja, zaposlenja ili boravka koje su radnici proveli u različitim državama članicama zbrajaju radi ostvarivanja prava na mirovine i rente, uključujući „obiteljske mirovine”. Članak 68. stavak 4. omogućuje slobodan prijenos „obiteljskih” mirovina i renti u Alžir. Članak 68. stavak 5. Alžiru nameće ekvivalentne obveze u pogledu državljana država članica.
38. Iz navedenog proizlazi da su članci 67. i 68. u poglavlju 1. glave VI. Sporazuma o pridruživanju usredotočeni na kretanje alžirskih radnika i jednako postupanje prema njima kao prema državljanima država članica, kako Prijedlog odluke Vijeća o koordinaciji sustavâ socijalne sigurnosti Alžira i Europske unije i nacrt provedbene odluke potvrđuju(21). Poglavlje 1. glave IV. Sporazuma o pridruživanju odnosi se na tekuća plaćanja i kretanja kapitala. Očekivalo bi se da to poglavlje sadržava odredbe koje zahtijevaju uklanjanje valutnih ograničenja.
39. Osim toga, izuzeće posebnih nedoprinosnih naknada u članku 68. stavku 4. Sporazuma o pridruživanju bilo bi nelogično ako bi uklanjanje valutnih ograničenja bio jedini cilj te odredbe. Te su naknade bile izuzete iz područja primjene odstupanja od pravilâ o boravištu predviđenog u Uredbi (EEZ) br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe i njihove obitelji koji se kreću unutar Zajednice(22) i Uredbi br. 883/2004(23). Ta činjenica ide u prilog stajalištu da članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju govori o svim pitanjima koja se odnose na prenosivost mirovina i renti s obzirom na mjesto korisnikova boravišta te da nije ograničen na uklanjanje valutnih ograničenja. U tom je kontekstu relevantno da se ni u Prijedlogu odluke Vijeća o koordinaciji sustavâ socijalne sigurnosti Alžira i Europske unije ni u nacrtu provedbene odluke ne govori izričito o valutnim ograničenjima.
40. S obzirom na navedeno, ne može se tvrditi da je uklanjanje valutnih ograničenja u pogledu mirovina ili renti koje se prenose u Alžir jedini cilj članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju.
3. Prvo pitanje: je li nadživjeli radnikov bračni drug obuhvaćen osobnim područjem primjene članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju?
41. Sud koji je uputio zahtjev pita obuhvaća li pojam „radnici” iz članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju radnikova nadživjelog bračnog druga, kao što je to žaliteljica.
42. Kao što to proizlazi iz odluke kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku, stranke glavnog postupka smatraju da davanje o kojem je riječ u ovom predmetu spada u materijalno područje primjene članka 68. Sporazuma o pridruživanju. One usto smatraju da ono nije posebna nedoprinosna naknada u smislu članka 68. stavka 4. tog sporazuma.
43. Davanja za nadživjele bračne drugove i obiteljske mirovine imaju dva glavna cilja. Kao prvo, oni štite udovice i udovce od opasnosti od siromaštva tako što kompenziraju nagla smanjenja raspoloživog dohotka na nisku apsolutnu visinu. To je glavni cilj obiteljske mirovine o kojoj je riječ u ovom predmetu. Kao drugo, oni doprinose tomu da se raspoloživi dohodak ne smanji u usporedbi s raspoloživim dohotkom prije smrti bračnog druga, jednako kao što starosne mirovine pomažu u izbjegavanju naglih smanjenja dohotka zbog umirovljenja. Dakle, cilj im je očuvati životni standard korisnika tako da se onemogući preveliko smanjenje potrošnje.
44. Nadživjeli radnikov bračni drug to svojstvo, kao i obiteljsku mirovinu, po samoj njihovoj prirodi stječe smrću radnika. U dijelu u kojem članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju omogućuje slobodan prijenos obiteljskih mirovina i renti, ta bi odredba izgubila koristan učinak ako bi nadživjeli radnikov bračni drug koji ima pravo na obiteljsku mirovinu bio izuzet iz njezina područja primjene. Također bi bilo nelogično ako bi, nakon što mu je za potrebe obiteljske mirovine ili rente člankom 68. stavkom 2. Sporazuma o pridruživanju omogućeno zbrajanje razdoblja osiguranja, zaposlenja ili boravka, ta davanja jedino radnik imao pravo prenijeti u Alžir(24).
45. Mogućnost prijenosa starosne ili invalidske mirovine ili rente u Alžir posebno je relevantna za umirovljene radnike alžirskog državljanstva ili za njihove nadživjele bračne drugove. Izgledno je da mogućnost slobodnog prijenosa potakne radnike alžirskog državljanstva da se zaposle u državi članici. Isto vrijedi za nadživjelog bračnog druga takvog radnika koji očekuje da će moći obiteljsku mirovinu prenijeti u Alžir. Shodno tomu, tumačenje prema kojem je radnikov nadživjeli bračni drug obuhvaćen osobnim područjem primjene članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju olakšava kretanje radnika.
46. Iako članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju ne predviđa izričito nikakve zahtjeve u pogledu zemlje korisnikova boravišta, mogućnost prijenosa mirovine ili rente „u Alžir” nedvojbeno zahvaća okolnosti nadživjelog bračnog druga radnika alžirskog državljanstva koji ima pravo na obiteljsku mirovinu u državi članici te se preseli u Alžir i tamo boravi. Upotreba tih riječi u navedenoj odredbi nema drugog uvjerljivog objašnjenja.
47. Naposljetku, SVB‑ov navod da članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju zahtijeva da nadživjeli bračni drug boravi u državi članici zato što članak 68. stavak 1. tog sporazuma spominje radnike alžirskog državljanstva koji su zaposleni u državi članici i „sve članove njihovih obitelji koji žive s njima” nije uvjerljiv jer bi riječi „mogu [slobodno] prenositi u Alžir” iz članka 68. stavka 4. lišio njihova uobičajenog značenja te bi toj odredbi oduzeo koristan učinak.
48. S obzirom na navedeno, predlažem Sudu da članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju protumači na način da je nadživjeli bračni drug alžirskog radnika koji boravi u Alžiru obuhvaćen osobnim područjem primjene te odredbe.
4. Drugo pitanje: ima li članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju izravan učinak?
49. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, odredba sporazuma između Europske unije i treće zemlje ima izravan učinak ako sadržava jasnu i preciznu obvezu čija provedba ili učinci ne ovise o donošenju naknadnog akta. Kako bi se utvrdilo ima li takva odredba izravan učinak, potrebno je proučiti njezin tekst te predmet i prirodu sporazuma, uključujući njegovu svrhu(25).
50. U točkama 34. do 40. ovog mišljenja objašnjeno je da članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju obvezuje države članice da omoguće slobodan prijenos obiteljskih mirovina i renti. Točke 41. do 48. ovog mišljenja pokazuju da je tu odredbu moguće tumačiti samo na način da nadživjeli bračni drug radnika alžirskog državljanstva koji boravi u Alžiru jest obuhvaćen njezinim osobnim područjem primjene. Iz teksta članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju proizlazi da takav pojedinac stoga mora imati mogućnost obiteljsku mirovinu ili rentu slobodno prenijeti u Alžir u stopama koje se primjenjuju u skladu sa zakonodavstvom države ili država članica dužnika.
51. Riječima „mora imati mogućnost obiteljsku mirovinu ili rentu slobodno prenijeti u stopama koje se primjenjuju u skladu sa zakonodavstvom države ili država članica dužnika” treba se pripisati njihovo uobičajeno značenje. Mogućnost slobodnog činjenja nečega znači da se to može učiniti bezuvjetno i neograničeno. Države članice stoga ne mogu postavljati prepreke korisniku koji želi prenijeti mirovinu ili rentu niti mu u tom kontekstu mogu nametnuti materijalna ograničenja.
52. Međutim, očito je da izraz „u stopama koje se primjenjuju u skladu sa zakonodavstvom države ili država članica dužnika” ograničava mogućnost slobodnog prijenosa mirovina i renti na koje se odnosi. On državama članicama daje diskrecijsku ovlast da zakonima prilagode iznos mirovine ili rente koji se može prenijeti u Alžir(26).
53. SVB tvrdi da članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju ne može imati izravan učinak jer ne nameće nikakve obveze nadležnim tijelima država članica. Članak 67. stavak 1. predviđa da „svaka država članica u odnosu na radnike s alžirskim državljanstvom […] primjenjuje tretman u kojem nema diskriminacije na temelju državljanstva […] u odnosu na vlastite državljane”. Iz materijalnog područja primjene članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju proizlazi da ga države članice, baš kao članak 67. stavak 1. tog sporazuma, moraju provesti te da moraju osigurati da ga se njihova nadležna tijela pridržavaju(27). SVB‑ov navod u tom pogledu stoga mi nije uvjerljiv.
54. SVB i nizozemska vlada navode da članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju ne može imati izravan učinak jer je odstupanje od pravilâ o boravištu koje je u njemu predviđeno nejasnije i nepreciznije od takvih odstupanja koja su predviđena u članku 7. Uredbe br. 883/2004 i članku 6. stavku 1. Odluke br. 3/80. Ni taj mi navod nije uvjerljiv. Činjenica da su druge odredbe drukčije sročene ne može utjecati na odgovor na pitanje sadržava li članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju jasnu i preciznu obvezu.
55. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, činjenica da članak 70. Sporazuma o pridruživanju propisuje da će Vijeće za pridruživanje nakon stupanja tog sporazuma na snagu usvajati odredbe za primjenu načela određenih u članku 68. ne znači da članak 68. stavak 4. nema izravan učinak(28). Stoga ni SVB‑ovi navodi u tom pogledu nisu uvjerljivi.
56. Zato predlažem Sudu da zaključi da članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju, s obzirom na njegov tekst, kada ga se promatra u kontekstu u kojem je taj sporazum sklopljen, ima izravan učinak, što znači da se osobe na koje se on primjenjuje mogu izravno na njega pozivati pred sudovima država članica.
5. Treće pitanje: protivi li se članku 68. stavku 4. Sporazuma o pridruživanju smanjenje obiteljske mirovine s obzirom na činjenicu da su troškovi života u Alžiru manji nego u Nizozemskoj?
57. Treće pitanje u fokus stavlja izraz „u stopama koje se primjenjuju u skladu sa zakonodavstvom države ili država članica dužnika” iz članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju. Taj izraz upućuje na to da države članice mogu prilagoditi visinu mirovina i renti u slučaju njihova prijenosa u Alžir(29).
58. U članku 68. stavku 4. Sporazuma o pridruživanju utvrđeno je načelo da se mirovine i rente mogu slobodno prenositi u Alžir. Kako je navedeno u točki 51. ovog mišljenja, mogućnost slobodnog činjenja nečega znači da države članice ne mogu postaviti prepreke korisniku koji želi prenijeti mirovinu ili rentu niti mogu nametnuti materijalna ograničenja u tom pogledu.
59. Ako bi države članice mogle mirovinu ili rentu u slučaju njezina prijenosa smanjiti na njezin nominalni iznos, članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju postao bi bespredmetan te bi izgubio svoj koristan učinak(30), a cilj Sporazuma o pridruživanju da se postupno olakša kretanje radnika bio bi doveden u pitanje(31). Osim toga, mogućnost slobodnog prijenosa mirovina i renti može doprinijeti poboljšanju životnog standarda u Alžiru. To je relevantan čimbenik jer se u drugoj uvodnoj izjavi Sporazuma o pridruživanju navodi da Europska unija i njezine države članice žele uspostaviti odnose koji se temelje na, među ostalim, solidarnosti i zajedničkom razvoju.
60. Ipak, važno je priznati da Sporazum o pridruživanju ima mnogo ograničeniji predmet i svrhu nego članci 45. do 48. UFEU‑a, kojima je uređeno slobodno kretanje radnika unutar Europske unije. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, čak i ako su odredbe međunarodnog sporazuma slične odredbama Ugovorâ Unije, to nije opravdanje za to da se sudska praksa primjenjiva u kontekstu ograničenom na Europsku uniju primijeni na odredbe tog sporazuma(32). Cilj utvrđen u članku 48. UFEU‑a, koji vrijedi na razini Europske unije, konkretiziran je u, među ostalim, članku 7. Uredbe br. 883/2004(33), koji nije primjenjiv u predmetnom kontekstu(34) te je njegova primjena izričito isključena člankom 68. stavkom 1. trećim podstavkom Sporazuma o pridruživanju. Relevantna je i činjenica da Vijeće za pridruživanje nije usvojilo provedbene mjere koje sadržavaju odstupanje od pravilâ o boravištu slično onom koje je predviđeno u članku 6. stavku 1. prvom podstavku Odluke br. 3/80. Posljedično, zaključci koje je Sud donio u sudskoj praksi koja se odnosi na tumačenje tih odredbi(35) nisu primjenjivi u predmetnom slučaju; potrebno je voditi se tekstom i kontekstom članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju.
61. Prilikom tumačenja članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju mora se uzeti u obzir članak 68. stavak 1. tog sporazuma kojim je predviđeno da se u području socijalne sigurnosti na radnike s alžirskim državljanstvom primjenjuje tretman u kojem nema diskriminacije na temelju državljanstva u odnosu na državljane država članica u kojima su zaposleni. Zainteresirane strane su na raspravi pozvane da se osvrnu na pitanje izaziva li relevantno nacionalno zakonodavstvo neizravnu diskriminaciju na temelju državljanstva protivnu članku 68. stavku 1. Sporazuma o pridruživanju. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, načelo jednakog postupanja na temelju državljanstva nalaže da se prema usporedivim situacijama ne smije različito postupati te da se prema različitim situacijama ne smije jednako postupati, osim ako je takvo postupanje opravdano(36).
62. U skladu s člankom 17. stavkom 3. ANW‑a, ako se nadživjeli srodnik preseli u Alžir, iznos njegove obiteljske mirovine prilagođava se primjenom postotnog smanjenja. Ta prilagodba utječe na one koji borave u Alžiru neovisno o tome imaju li alžirsko ili nizozemsko državljanstvo ili oba državljanstva. Iz te perspektive nema nikakve razlike u postupanju.
63. Imajući na umu da je cilj nacionalnog zakonodavstva osigurati da nadživjeli srodnici raspolažu minimalnim dohotkom potrebnim da namire svoje životne troškove te da se usporedivost situacija mora ocjenjivati s obzirom na, među ostalim, predmet pravila koja predviđaju različito postupanje(37), može se tvrditi da – kako su SVB i nizozemska vlada naveli na raspravi – korisnici koji žive u Alžiru nisu u situaciji koja je usporediva sa situacijom korisnika koji žive u Nizozemskoj te da stoga nije riječ ni o izravnoj ni o neizravnoj diskriminaciji.
64. Međutim, kao što je to Komisija istaknula, kada se promatra u apsolutnom monetarnom smislu, smanjenje davanja čini različito postupanje između onih koji nastave boraviti u Nizozemskoj i onih koji žive u Alžiru ili se tamo presele. Iako nacionalno zakonodavstvo ne pravi razliku na temelju državljanstva, ono će u praksi uglavnom utjecati na alžirske državljane, jer je veća vjerojatnost da će u Alžiru boraviti nadživjeli radnikovi srodnici alžirskog državljanstva koji imaju pravo na obiteljsku mirovinu o kojoj je riječ nego nizozemski državljani. To dovodi do neizravne diskriminacije na temelju državljanstva, osim ako je mjera opravdana ciljevima neovisnima o državljanstvu te je proporcionalna legitimnom cilju(38).
65. Kako god bilo, nisam uvjeren da se članak 68. stavak 1. Sporazuma o pridruživanju primjenjuje na prijenos mirovina i renti korisnicima koji borave u Alžiru te da stoga zabranjuje izravnu ili neizravnu diskriminaciju na temelju državljanstva u tom kontekstu. Kao prvo, članak 68. stavak 1. Sporazuma o pridruživanju odnosi se na jednako postupanje prema radnicima alžirskog državljanstva koji su zaposleni na državnom području država članica i svim članovima njihovih obitelji koji s njima žive. Ta odredba, kako proizlazi iz njezina teksta i sudske prakse Suda(39), zabranjuje diskriminaciju na temelju državljanstva unutar Europske unije. Kao drugo, ta odredba izričito podliježe ostalim stavcima članka 68. Sporazuma o pridruživanju, uključujući stavak 4. Stoga je razumno članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju tumačiti na način da ograničava pravo na jednako postupanje predviđeno člankom 68. stavkom 1. tog sporazuma. Kao treće, osobno područje primjene članka 68. stavka 4. Sporazuma o pridruživanju ograničeno je na radnike alžirskog državljanstva i njihove nadživjele bračne drugove. U toj se odredbi ne spominju državljani država članica. Ona zapravo prvonavedenim osobama pruža povlasticu koju države članice ne moraju priznati vlastitim državljanima.
66. Prema mojemu mišljenju, za rješavanje pitanja postavljenog u točkama 57. do 60. ovog mišljenja, kojim se traži način pomirbe prava radnika alžirskog državljanstva da mirovinu ili rentu slobodno prenese u Alžir i prava država članica da odrede visinu prenesenih mirovina ili renti, potrebno je ispitati je li članak 17. stavak 3. ANW‑a objektivno opravdan te utvrditi zadire li u samu bit prava na slobodan prijenos koje članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju daje radnicima alžirskog državljanstva i njihovim nadživjelim srodnicima koji borave u Alžiru time što ostvarivanje tog prava potencijalno čini nemogućim ili preteškim(40).
67. Kao što to proizlazi iz odluke kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku, sve osobe koje borave u Nizozemskoj osiguranici su za potrebe ANW‑a. Nadživjeli srodnik osiguranika stječe pravo na obiteljsku mirovinu ako boravi u Nizozemskoj na dan osiguranikove smrti. Nadživjeli srodnik mora biti ispod dobi umirovljenja te: (i.) imati nevjenčano dijete mlađe od 18 godina koje nije član kućanstva neke druge osobe; ili (ii.) biti nesposoban za rad. Nizozemska vlada je na raspravi objasnila da visina mirovine ne ovisi o iznosu doprinosa koje je radnik uplatio. Na raspravi je potvrđeno i da se visina obiteljske mirovine prilagođava s obzirom na promjene u korisnikovu dohotku. Ona može iznositi najviše 70 % minimalne mjesečne plaće u Nizozemskoj. Obiteljska mirovina se prilagođava s obzirom na promjene u minimalnoj plaći, koja se redovito ažurira ovisno o stopi inflacije u Nizozemskoj, to jest povećanjima cijena robe i usluga(41).
68. Iz navedenog jasno proizlazi da je cilj obiteljske mirovine osigurati da nadživjeli srodnik koji još nema pravo na starosnu mirovinu te uzdržava dijete ili je radno nesposoban dobiva minimalni dohodak koji odgovara troškovima života. U skladu s nacionalnim zakonodavstvom, ako se nadživjeli srodnik preseli u Alžir, obiteljska mirovina se prilagođava s obzirom na manje troškove života u toj zemlji(42). Shodno tomu, korisnik koji boravi u Alžiru i korisnik koji boravi u Nizozemskoj primaju usporedivu visinu dohotka u smislu njihove kupovne moći u odnosnim zemljama. U skladu s ciljem nacionalnog zakonodavstva, oboje primaju dohodak koji im osigurava zadovoljavanje osnovnih životnih potreba.
69. Načelno, smanjenje mirovine ili rente od 60 % u slučaju njezina prijenosa u treću zemlju nameće korisniku materijalno ograničenje. Međutim, u predmetnom se slučaju čini, podložno provjeri od strane suda koji je uputio zahtjev, da korisnik na temelju ANW‑a ima pravo i može očekivati da će dobiti minimalnu visinu dohotka koja odražava troškove života u zemlji njegova boravišta. Stoga nije ni nerazumno ni neočekivano da se obiteljska mirovina o kojoj je riječ može prilagođavati s obzirom na manje troškove života u danoj trećoj zemlji. Smatram da je taj čimbenik objektivan kriterij koji može opravdati ograničenje o kojem je riječ, a koje, osim toga, nije zabranjeno člankom 68. stavkom 1. ili bilo kojom drugom odredbom Sporazuma o pridruživanju te – u konkretnim okolnostima koje se razmatraju – ne zadire u samu bit prava na slobodan prijenos koje članak 68. stavak 4. Sporazuma o pridruživanju daje radnicima alžirskog državljanstva ili njihovim nadživjelim srodnicima.
70. Stoga savjetujem Sudu da zaključi da se članku 68. stavku 4. Sporazuma o pridruživanju, uzimajući u obzir da taj sporazum ima ograničeniji predmet i svrhu nego članci 45. do 48. UFEU‑a, ne protivi prilagodba obiteljske mirovine namijenjena tomu da se korisnicima omogući minimalan dohodak koji odgovara troškovima života, pod uvjetom da ona adekvatno odražava razlike u troškovima života. Na taj se način postiže odgovarajuća ravnoteža između prava na slobodan prijenos mirovina i renti u Alžir i diskrecijske ovlasti država članica da odrede visinu prenesenih mirovina i renti.
C. Zaključak
71. S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na pitanja koja je postavio Centrale Raad van Beroep (Središnje žalbeno vijeće, Nizozemska) odgovori na sljedeći način:
Članak 68. stavak 4. Euro‑mediteranskog sporazuma o pridruživanju između Europske zajednice i njezinih država članica, s jedne strane, i Alžirske Narodne Demokratske Republike, s druge strane treba tumačiti na način da:
1. nadživjeli bračni drug radnika alžirskog državljanstva koji boravi u Alžiru obuhvaćen je njegovim osobnim područjem primjene;
2. ima izravan učinak, što znači da se osobe na koje se on primjenjuje mogu izravno na njega pozivati pred sudovima država članica; te da
3. ne protivi mu se nacionalno zakonodavstvo prema kojem se obiteljska mirovina čija visina ovisi o troškovima života u državi članici, a koja služi tomu da korisnici raspolažu minimalnom visinom dohotka, prilagođava s obzirom na manje troškove života u Alžiru.