CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ATHANASIOS RANTOS
prezentate la 19 octombrie 2023(1)
Cauzele conexate C‑395/22 și C‑428/22
„Trade Express‑L” OOD (C‑395/22)
„DEVNIA TSIMENT” AD (C‑428/22)
împotriva
Zamestnik‑predsedatel na Darzhavna agentsia „Darzhaven rezerv i voennovremenni zapasi“
[cerere de decizie preliminară formulată de Administrativen sad – Varna (Tribunalul Administrativ din Varna, Bulgaria)]
„Trimitere preliminară – Energie – Directiva 2009/119/CE – Obligația statelor membre de a menține un nivel minim de rezerve de petrol sau de produse petroliere – Aprovizionarea stocurilor – Regulamentul (CE) nr. 1099/2008 – Reglementare națională care impune operatorilor economici constituirea unor stocuri de urgență – Obligația de a crea și de a menține un stoc pentru un produs petrolier care nu este utilizat și nici legat de activitatea economică a acestui operator”
I. Introducere
1. Un operator economic care importă un anumit tip de produs petrolier poate fi obligat să constituie un stoc pentru un alt tip de produs petrolier, în temeiul articolului 3 din Directiva 2009/119/CE(2) privind obligația statelor membre de a menține un nivel minim de rezerve de țiței și/sau de produse petroliere și, în cazul unui răspuns afirmativ, care este întinderea acestei obligații?
2. Acestea sunt în esență întrebările ce ne‑au fost adresate de Administrativen sad – Varna (Tribunalul Administrativ din Varna, Bulgaria), care invită Curtea să interpreteze, pentru prima dată(3), Directiva 2009/119 pentru a stabili marja de care beneficiază statele membre în vederea punerii în aplicare a obligației lor de a menține stocuri de urgență. Mai precis, cele două cereri de decizie preliminară privesc interpretarea, pe de o parte, a considerentului (33), a articolului 1, a articolului 2 primul paragraf literele (i) și (j), precum și a articolelor 3 și 8 din Directiva 2009/119 (denumite în continuare „dispozițiile relevante ale Directivei 2009/119”) și, pe de altă parte, a articolului 17 și a articolului 52 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).
3. Aceste cereri au fost formulate în cadrul unor litigii între „Trade Express‑L” OOD (denumită în continuare „Trade Express”) (cauza C‑395/22) și „DEVNIA TSIMENT” AD (denumită în continuare „Devnia Tsiment”) (cauza C‑428/22), pe de o parte, și Zamestnik‑predsedatel na Darzhavna agentsia „Darzhaven rezerv i voennovremenni zapasi” (vicepreședintele Agenției Naționale „Rezervele Statului și Stocuri Strategice”, Bulgaria, denumit în continuare „vicepreședintele agenției naționale”), pe de altă parte, în legătură cu legalitatea unor ordonanțe emise de acesta din urmă referitoare la constituirea și la menținerea de către aceste două societăți a unor stocuri de urgență de păcură grea.
4. În temeiul reglementării bulgare, orice operator care, în cursul unui anumit an, a efectuat activități de import de produse energetice este obligat să constituie stocuri de urgență. Această reglementare limitează tipurile de produse care constituie stocuri de urgență la țiței și la patru tipuri de produse petroliere. În speță, reclamantele din litigiile principale au importat în Bulgaria două tipuri de produse care se încadrează la „Petrol (țiței și produse petroliere)”, astfel cum este acesta definit în capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul (CE) nr. 1099/2008(4), și anume cocs de petrol și uleiuri lubrifiante. Ca urmare a acestor importuri, reclamantelor li s‑a impus o obligație de a constitui, pe cheltuiala și în numele lor, pentru o durată de un an, anumite cantități de stocuri de urgență din alt produs petrolier, și anume păcură grea. În fața instanței de trimitere, ele contestă în esență această obligație, arătând că nu desfășoară nicio activitate economică cu păcură grea și că obligația de a constitui un stoc de urgență din acest produs le‑ar fi cauzat o sarcină financiară nerezonabilă care ar fi contrară atât dispozițiilor Directivei 2009/119, cât și celor ale cartei.
5. În acest context normativ specific Republicii Bulgaria(5), Curtea va trebui să evalueze competențele de care dispun statele membre cu privire la determinarea tipurilor de produse care constituie stocuri de urgență și condițiile în care acestea pot impune operatorilor economici constituirea unor astfel de stocuri.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Directivele 68/414/CEE, 2006/67/CE și 2009/119
6. Primele norme care reglementează stocurile de urgență de petrol sau de produse petroliere au fost instituite prin Directiva 68/414(6), care a fost modificată ultima dată prin Directiva 98/93/CE a Consiliului din 14 decembrie 1998(7) și abrogată ulterior prin Directiva 2006/67(8). Directiva 2006/67a fost, la rândul său, abrogată prin Directiva 2009/119. Această din urmă directivă este cea care este în prezent în vigoare și se aplică ratione temporis în litigiile principale.
7. Considerentele (2), (5), (8), (10), (11) și (33) ale Directivei 2009/119 au următorul cuprins:
„(2) Concentrarea din ce în ce mai intensă a producției, diminuarea rezervelor petroliere, precum și creșterea consumului mondial de produse petroliere contribuie la înmulțirea riscului unor dificultăți în aprovizionare.
[…]
(5) În conformitate cu [Directiva din 2006], evaluarea stocurilor se realizează în raport cu media zilnică a consumului intern din anul calendaristic precedent. Pe de altă parte, obligațiile impuse în temeiul Acordului privind programul energetic internațional din 18 noiembrie 1974 (denumit în continuare «acordul AIE») se evaluează pe baza importurilor nete de petrol și produse petroliere. Ținând seama de aceste aspecte, precum și de alte diferențe de metodologie, este necesară adaptarea metodei de calcul al obligațiilor de stocare și a metodei de evaluare a stocurilor comunitare de petrol de urgență, în vederea apropierii de metodele utilizate în contextul aplicării acordului AIE, […]
[…]
(8) Disponibilitatea stocurilor petroliere și capacitatea de a garanta alimentarea cu energie constituie elemente esențiale ale siguranței publice în statele membre și în Comunitate. Existența în Comunitate a unor entități centrale de stocare (ECS‑uri) contribuie la atingerea acestor obiective. […]
[…]
(10) Ar trebui să fie posibil ca stocurile de petrol să poată fi deținute în orice loc de pe teritoriul Comunității, cu condiția acordării atenției cuvenite accesibilității din punct de vedere fizic a acestora. Prin urmare, operatorii economici cărora li se aplică obligațiile de stocare ar trebui să se poată elibera de aceste obligații delegându‑le altor operatori economici sau oricăreia dintre entitățile centrale de stocare. În plus, în cazul în care obligațiile respective pot fi delegate unei entități centrale de stocare alese liber dintre entitățile centrale de stocare aflate pe teritoriul Comunității în schimbul unei plăți limitate la costul serviciilor furnizate, riscurile apariției de practici discriminatorii la scară națională vor fi reduse. […]
(11) Statele membre trebuie să garanteze disponibilitatea absolută a tuturor stocurilor a căror menținere este impusă de legislația comunitară. În vederea garantării acestei disponibilități, proprietatea asupra acestor stocuri nu trebuie să facă obiectul niciunei restricții sau limitări care ar putea să împiedice utilizarea acestora în cazul întreruperii aprovizionării cu petrol. Este necesar ca produsele petroliere ale întreprinderilor expuse unor riscuri semnificative de proceduri de executare a activelor să nu fie luate în calcul. Atunci când se impun obligații de stocare unui operator, declanșarea unei proceduri de faliment sau de concordat ar putea fi considerată revelatoare pentru existența unui astfel de risc.
[…]
(33) Întrucât obiectivul prezentei directive, și anume menținerea unui nivel ridicat de siguranță a aprovizionării cu petrol în Comunitate prin intermediul unor mecanisme viabile și transparente bazate pe solidaritatea între statele membre, respectându‑se totodată normele pieței interne și cele în materie de concurență, nu poate fi realizat într‑un mod satisfăcător de către statele membre și prin urmare poate fi realizat mai bine la nivel comunitar din cauza dimensiunilor sau efectelor acțiunii preconizate, Comunitatea poate adopta măsuri în conformitate cu principiul subsidiarității, consacrat la articolul 5 din [Tratatul CE]. […]”
8. Articolul 1 din această directivă, intitulat „Obiectiv”, prevede:
„Prezenta directivă stabilește norme care vizează garantarea unui nivel ridicat de siguranță a aprovizionării cu petrol în Comunitate prin intermediul unor mecanisme viabile și transparente bazate pe solidaritatea între statele membre, menținerea unui nivel minim al stocurilor de țiței și/sau de produse petroliere, precum și instituirea mijloacelor procedurale necesare pentru remedierea unei eventuale penurii de amploare.”
9. Articolul 2 primul paragraf literele (f), (i), (j) și (l) din directiva menționată conține următoarele definiții:
„(f) «entitate centrală de stocare» (CSE) înseamnă organismul sau serviciul căruia i se pot conferi competențe de a acționa în vederea achiziționării, menținerii și vânzării de stocuri de petrol, inclusiv stocuri de urgență și stocuri specifice;
[…]
(i) «stocuri petroliere» înseamnă stocuri de produse energetice enumerate [în capitolul] 3.4 din anexa A la [Regulamentul nr. 1099/2008];
(j) «stocurile de urgență» înseamnă stocuri petroliere pe care fiecare stat membru este obligat să le mențină, în conformitate cu articolul 3;
[…]
(l) «stocurile specifice» înseamnă stocuri petroliere care îndeplinesc condițiile de la articolul 9 […]”
10. Articolul 3 din aceeași directivă, intitulat „Stocuri de urgență – Calculul obligațiilor de stocare”, prevede:
„(1) Statele membre adoptă toate actele cu putere de lege sau actele administrative necesare pentru a asigura, până la 31 decembrie 2012, că totalul stocurilor de petrol menținute în permanență pe teritoriul Comunității în beneficiul acestora corespund cel puțin mediei zilnice a importurilor nete pe 90 de zile sau mediei zilnice a consumului intern pe 61 de zile, oricare dintre cele două cantități este mai mare.
(2) Media zilnică a importurilor nete care se ia în considerare se calculează pe baza valorii medii a echivalentului în țiței al importurilor din anul calendaristic precedent, stabilită în conformitate cu normele și metoda prezentate în anexa I.
Media zilnică a consumului intern care trebuie avută în vedere se calculează pe baza valorii medii a echivalentului în țiței al consumului intern zilnic din anul calendaristic precedent, stabilit și calculat în conformitate cu normele și metoda prezentate în anexa II.
(3) Cu toate acestea, în pofida alineatului (2), mediile zilnice ale importurilor nete și ale consumului intern menționate la alineatul respectiv se determină, pentru perioada 1 ianuarie-30 iunie a fiecărui an calendaristic, pe baza cantităților importate sau consumate în penultimul an calendaristic care precedă anul calendaristic în discuție.
(4) Metodele și procedurile de calcul al obligațiilor de stocare menționate la prezentul articol pot fi modificate în conformitate cu procedura de reglementare menționată la articolul 23 alineatul (2).”
11. Articolul 4 din Directiva 2009/119, intitulat „Calculul nivelului stocurilor”, prevede la alineatul (1) că „[n]ivelurile stocurilor menținute se calculează în conformitate cu metodele din anexa III. […]”
12. Articolul 7 din această directivă, intitulat „Entitățile centrale de stocare” prevede la alineatele (1) și (2):
„(1) Statele membre pot înființa entități centrale de stocare. […]
(2) Entitatea centrală de stocare are drept misiune principală achiziționarea, menținerea și vânzarea de stocuri petroliere în sensul prezentei directive sau în vederea respectării acordurilor internaționale referitoare la menținerea de stocuri de rezervă. Entitatea centrală de stocare este singurul organism sau serviciu căruia i se poate conferi competența de a achiziționa sau vinde stocurile specifice.”
13. Articolul 8 din directiva menționată, intitulat „Operatori economici”, prevede:
„(1) Fiecare stat membru se asigură că orice operator economic căruia îi impune obligații de stocare în vederea îndeplinirii obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 3 are dreptul de a delega total sau cel puțin parțial și la libera alegere a operatorului economic obligațiile de stocare, dar numai:
(a) entității centrale de stocare a statului membru în contul căruia sunt menținute stocurile respective;
(b) uneia sau mai multor entități centrale de stocare care și‑au exprimat deja dorința de a deține astfel de stocuri, cu condiția ca astfel de delegări să fi fost autorizate în prealabil atât de către statul membru în contul căruia sunt menținute stocurile respective, cât și de către toate statele membre pe ale căror teritorii vor fi păstrate stocurile;
(c) altor operatori economici care dispun de stocuri în exces sau capacitate de stocare disponibilă în afara teritoriului statului membru sau în contul căruia sunt menținute stocuri pe teritoriul Comunității, cu condiția ca o astfel de delegare să fi fost autorizată în prealabil atât de către statul membru în contul căruia sunt menținute stocurile respective, cât și de către toate statele membre pe ale căror teritorii vor fi păstrate stocurile; și/sau
(d) altor operatori economici care au stocuri în surplus sau capacitate de stocare disponibilă pe teritoriul statului membru în contul căruia sunt menținute stocurile, cu condiția ca delegarea respectivă să fi fost comunicată în avans statului membru. Statele membre pot impune limite sau condiții cu privire la astfel de delegări.
Obligațiile delegate în conformitate cu literele (c) și (d) nu pot face obiectul subdelegării. Orice modificare sau prelungire a unei delegări menționate la literele (b) și (c) sunt valabile doar dacă au fost autorizate în prealabil de toate statele membre care au autorizat delegarea. Orice modificare sau prelungire a unei delegări menționate la litera (d) se consideră drept o nouă delegare.
(2) Fiecare stat membru poate restricționa drepturile de delegare ale operatorilor economici cărora le impune sau le‑a impus obligații de stocare. […]
(3) Fără a se aduce atingere dispozițiilor de la alineatele (1) și (2), un stat membru poate impune o obligație unui operator economic de a delega cel puțin o parte din obligația sa de stocare către entitatea centrală de stocare a statului membru.
(4) Statele membre iau măsurile necesare pentru a informa operatorii economici cu privire la modalitățile care vor fi utilizate pentru calculul obligațiilor de stocare care le sunt impuse cu cel puțin 200 de zile înainte de începerea perioadei la care se referă obligația în cauză. Operatorii economici își exercită dreptul de delegare a obligațiilor de stocare către o entitate centrală de stocare cu cel mult 170 de zile înainte de începutul perioadei la care se referă obligația de stocare în cauză. […]”
14. Articolul 9 din aceeași directivă, intitulat „Stocurile specifice”, prevede la alineatele (1) și (5):
„(1) Fiecare stat membru se poate angaja să mențină un nivel minim al stocurilor de petrol, calculat în număr de zile de consum, în conformitate cu condițiile prevăzute de prezentul articol. […]
[…]
(5) Fiecare stat membru care nu și‑a luat un angajament pentru toată perioada unui anumit an calendaristic de a menține stocuri specifice aferente a minimum 30 de zile de consum se asigură că cel puțin o treime din stocurile care reprezintă obligația sa de stocare sunt menținute sub formă de produse compuse în conformitate cu alineatele (2) și (3). […]”
15. Anexa III la Directiva 2009/119 stabilește „[m]etodele de calcul al nivelului stocurilor deținute”. Al treilea, al cincilea, al șaselea și al șaptelea paragraf au următorul cuprins:
„Stocurile de țiței se reduc cu 4 %, reprezentând randamentul mediu al nafta.
[…]
Celelalte produse petroliere se contabilizează în stocuri utilizându‑se una dintre metodele prezentate mai jos. Statele membre trebuie să continue să utilizeze metoda aleasă pe toată perioada anului calendaristic în cauză.
Statele membre pot:
(a) să includă toate celelalte stocuri de produse petroliere identificate [în capitolul] 3.4 din anexa A la [Regulamentul nr. 1099/2008] și să calculeze echivalentul în țiței al acestora prin aplicarea unui factor multiplicator de 1,065 sau
(b) să includă numai stocurile de produse de mai jos: benzină auto, benzină de aviație, carburant turboreactor tip benzină (petrol turboreactor tip nafta sau JP4), carburant turboreactor tip kerosen, petrol lampant, motorină/carburant diesel (păcură distilată), păcură (cu conținut ridicat de sulf și cu conținut redus de sulf) și să calculeze echivalentul în țiței al acestora prin aplicarea unui factor multiplicator de 1,2.
În calculul stocurilor pot intra cantitățile deținute:
– în rezervoarele rafinăriilor;
– în terminalele de încărcare;
– în rezervoarele de alimentare a oleoductelor;
– în șalande;
– în tancurile petroliere pentru cabotaj;
– în petrolierele care staționează în port;
– în buncărele navelor de navigație interioară;
– în fundul tancurilor de stocare;
– sub formă de stocuri circulante;
– de către mari consumatori în temeiul obligațiilor legale sau al oricărui tip de reglementări ale administrației publice.
[…]”
2. Regulamentul nr. 1099/2008
16. Articolul 2 litera (d) din Regulamentul nr. 1099/2008 definește noțiunea de „produse energetice”, în înțelesul acestui regulament, ca fiind „combustibili, energie termică, energie regenerabilă, energie electrică sau orice altă formă de energie”.
17. Anexa A la regulamentul menționat conține „clarificări terminologice”. Capitolul 3.4 din această anexă stabilește noțiunea de „Petrol (țiței și produse petroliere)”.
18. La punctul 3.4.20 din anexa menționată, noțiunea „Lubrifianți” este definită după cum urmează:
„Hidrocarburi obținute din produse secundare de distilare. Lubrifianții sunt în principal utilizați pentru a reduce frecarea între suprafețele de sprijin. Sunt incluse toate categoriile finisate de uleiuri lubrifiante, de la uleiul de ax la uleiul pentru cilindri, inclusiv cele utilizate la grăsimile lubrifiante, uleiurile de motor și toate categoriile de uleiuri de bază pentru lubrifianți.”
19. Punctul 3.4.23 din aceeași anexă prevede următoarea definiție a noțiunii de „Cocs de petrol”:
„Este un produs secundar solid, negru, obținut în principal prin cracarea și carbonizarea materiilor prime derivate din petrol, a reziduurilor de distilare în vid, a gudronului și a smoalei prin procese precum cocsificarea întârziată sau cocsificarea fluidă. Constă în principal în carbon (90-95 %) și are un conținut redus de cenușă. Este utilizat ca materie primă pentru cocserii în industria siderurgică, pentru încălzire, pentru producerea electrozilor și pentru producerea de substanțe chimice. Cele mai importante două categorii ale cocsului de petrol sunt «cocsul verde» și «cocsul calcinat». Este inclus «cocsul de cataliză», care se depune pe catalizator în cursul proceselor de rafinare; acest tip de cocs nu este recuperabil și este de obicei utilizat drept combustibil de rafinărie.”
B. Dreptul bulgar
20. Zakon za zapasite ot neft i neftoprodukti (Legea privind stocurile de petrol și de produse petroliere) din 15 februarie 2013(9) (denumită în continuare „ZZNN”), care a transpus Directiva 2009/119 în dreptul bulgar, prevede la articolul 1 alineatul (1) că „[ZZNN] reglementează constituirea, menținerea, reînnoirea, utilizarea și reconstituirea stocurilor de urgență de petrol și a stocurilor specifice de produse petroliere și instituie mijloacele procedurale necesare pentru remedierea unei penurii de amploare”.
21. Potrivit articolului 2 alineatele (1) și (4) din ZZNN:
„(1) În temeiul prezentei legi, sunt constituite, menținute, actualizate, utilizate, reconstituite și controlate stocuri de urgență de petrol și de produse petroliere din categoriile enumerate mai jos: 1. benzină pentru automobile; 2. motorină, carburant turboreactor tip kerosen și carburant pentru motoare diesel; 3. păcură grea; 4. gaz propan‑butan.
[…]
(4) Prezenta lege se aplică produselor energetice menționate în capitolul 3.4 din anexa A la [Regulamentul nr. 1099/2008], precum și combustibililor grei, cu excepția cazului în care aceștia sunt livrați pe teritoriul țării în ambalaje industriale cu o greutate netă de până la 1 kg.”
22. Articolul 3 alineatul (4) din ZZNN prevede:
„Persoanele obligate organizează și finanțează ele însele, pe seama lor și prin mijloace proprii, constituirea, menținerea, reînnoirea și reconstituirea nivelurilor stocurilor de urgență care le sunt impuse.”
23. Articolul 21 alineatele (1) și (11) din ZZNN are următorul cuprins:
„(1) Stocurile de urgență pot fi menținute sub formă de petrol și/sau de produse petroliere menționate la articolul 2 alineatul (1).
[…]
(11) Nivelurile stocurilor de urgență de păcură grea, determinate pe baza importurilor nete și a importurilor intracomunitare sau a consumului zilnic mediu, pot fi constituite și menținute, până la 100 %, sub formă de motorină, benzină pentru automobile și/sau carburant pentru motoare diesel, cantitatea trebuind să fie egală cu cantitatea stocului de păcură grea pentru care se solicită substituirea.”
III. Litigiile principale, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
24. Trade Express, reclamanta din litigiul principal aflat la originea cauzei C‑395/22, a declarat în Bulgaria achiziții intracomunitare având ca obiect 89,6 tone de uleiuri lubrifiante în cursul anului 2020. Aceste uleiuri lubrifiante, care corespund punctului 3.4.20 din capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008, erau destinate vânzării. În cursul aceluiași an, Trade Express nu a exercitat nicio altă activitate economică care să implice alte tipuri de produse prevăzute în aceeași anexă.
25. Devnia Tsiment, reclamanta din litigiul principal aflat la originea cauzei C‑428/22, a declarat că a importat în Bulgaria 34 657,39 tone de cocs de petrol în cursul anului 2020. Acest cocs de petrol, care intră sub incidența punctului 3.4.23 din capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008, a fost utilizat într‑un proces mineralogic pentru producerea de ciment nepulverizat denumit „clinker”. În cursul aceluiași an, Devnia Tsiment nu a desfășurat nicio activitate economică care să implice alte tipuri de produse prevăzute în această anexă.
26. Ca urmare a acestor activități, prin două ordonanțe din 28 și din 29 aprilie 2021 (denumite în continuare, împreună, „ordonanțele în litigiu”), vicepreședintele agenției naționale a dispus ca Devnia Tsiment și, respectiv, Trade Express să constituie și să mențină, pe seama lor și prin mijloace proprii, pentru perioada cuprinsă între 1 iulie 2021 și 30 iunie 2022, niveluri de stocuri de urgență de păcură grea. Devnia Tsiment a fost obligată să constituie și să mențină un astfel de stoc pentru o cantitate de 7 806,058 tone, iar Trade Express pentru o cantitate de 15,947 tone.
27. Fiecare dintre aceste societăți a sesizat Administrativen sad – Varna (Tribunalul Administrativ din Varna, Bulgaria), care este instanța de trimitere în prezentele cauze, cu o acțiune în anularea ordonanței al cărei obiect l‑a făcut. Ele contestă legalitatea ordonanțelor în litigiu arătând în esență că reglementarea națională este incompatibilă cu Directiva 2009/119 în măsura în care impune o obligație operatorilor economici de a constitui stocuri de urgență pentru alte produse petroliere decât cele care fac obiectul activităților lor economice(10).
28. Această instanță constată că Devnia Tsiment și Trade Express nu desfășurau, în cursul anului 2020, și nu desfășoară nici în prezent vreo activitate economică utilizând tipurile de produse enumerate în capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008, altele decât cocsul de petrol și, respectiv, uleiurile lubrifiante. Ea subliniază că aceste societăți nu dispun nici de cantitățile de stoc de urgență de păcură grea impuse de vicepreședintele agenției naționale, nici de un antrepozit pentru a păstra asemenea stocuri, astfel încât nu au calitatea de „antrepozitar” de produse petroliere, în sensul ZZNN. Prin urmare, constituirea și stocarea nivelurilor de stocuri de urgență ar determina, pe de o parte, o sarcină financiară semnificativă pentru ele, în măsura în care aceste societăți ar fi obligate fie să cumpere cantitățile de stoc de urgență de păcură grea impuse, fie să își delege obligațiile altor operatori economici în schimbul unei plăți și, pe de altă parte, necesitatea unui termen tehnic pentru punerea în aplicare a procedurii de înregistrare a unui antrepozit de stocare a produselor petroliere.
29. Instanța respectivă menționează existența unor cauze similare celor din litigiile principale, în care Varhoven administrativen sad (Curtea Administrativă Supremă, Bulgaria) a respins acțiunile formulate de societăți care au importat sau au efectuat achiziții intracomunitare de cocs de petrol sau de uleiuri lubrifiante împotriva ordonanțelor prin care li s‑a impus constituirea de stocuri de rezervă de păcură grea(11).
30. Totuși, instanța de trimitere are îndoieli cu privire la compatibilitatea acestei reglementări cu dispozițiile relevante ale Directivei 2009/119, interpretate în lumina cartei.
31. Astfel, potrivit acestei instanțe, rezultă în esență din considerentul (33), din articolul 2 primul paragraf literele (i) și (j), precum și din articolele 3 și 8 din Directiva 2009/119 că aceasta urmărește obiectivul de a constitui stocuri de urgență pentru toate produsele menționate în capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008, care este intitulat „Petrol (țiței și produse petroliere)”, și anume pentru toate cele 24 de subgrupe de asemenea produse, iar nu numai pentru unele dintre ele.
32. Or, reglementarea bulgară nu ar prevedea constituirea unor asemenea stocuri decât pentru petrol și pentru alte patru produse petroliere, printre care păcura grea(12). Ea ar obliga orice operator economic care a importat produse menționate în acest capitol să constituie și să mențină stocuri de urgență pentru unul dintre aceste din urmă produse. În concret, în temeiul acestei reglementări, unui operator economic care nu utilizează decât uleiuri lubrifiante sau cocs de petrol în cadrul activităților sale i s‑ar putea așadar impune o obligație de a constitui un stoc de rezervă de păcură grea, chiar dacă nu desfășoară nicio activitate cu aceasta din urmă. Instanța menționată tinde să considere că o asemenea obligație este contrară obiectivelor și spiritului Directivei 2009/119, precum și principiului proporționalității prevăzut de cartă.
33. Astfel, obligația unui operator economic de a stoca un produs petrolier pe care nu îl utilizează în cadrul activităților sale economice ar constrânge acest operator să cumpere sau să împrumute, delegând o parte din obligația sa, cantitatea necesară din acest produs și să îl stocheze în conformitate cu cerințele legale. Acest lucru ar implica pentru el o sarcină financiară importantă(13) și ar putea afecta normele pieței interne și cele în materie de concurență. Logica Directivei 2009/119, precum și o cerință de coerență ar milita mai degrabă în favoarea unei interpretări care constă în a impune unui asemenea operator obligații în natură care nu ar cauza astfel de constrângeri excesive (precum o obligație de a stoca un produs energetic care face obiectul activităților sale economice), și aceasta pentru a asigura un echilibru rezonabil între interesele publice ale Uniunii și interesele private (și anume ingerința în sfera juridică privată). În plus, reglementarea bulgară nu ar permite să se țină seama de impactul pe care îl produc asupra situației financiare și a competitivității operatorului economic în cauză cerințele administrative și mijloacele financiare necesare în vederea constituirii și menținerii unui stoc de urgență privind, eventual, un produs străin de activitatea sa economică.
34. În aceste condiții, Administrativen sad – Varna (Tribunalul Administrativ din Varna) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare, care sunt în esență analoage pentru fiecare dintre cele două cauze:
„1) Considerentul (33) și articolul 1, articolul 3, articolul 8 și articolul 2 [primul paragraf] literele (i) și (j) din [Directiva 2009/119], având în vedere obiectivul directivei și articolul 2 litera (d) din [Regulamentul nr. 1099/2008] și, respectiv, în lumina principiului proporționalității consacrat la articolul 52 alineatul (1) coroborat cu articolul 17 din [cartă], trebuie interpretate în sensul că se opun unor dispoziții de drept național, precum cele în discuție în procedura principală, potrivit cărora persoanele care au efectuat importuri intracomunitare de uleiuri lubrifiante în sensul punctului 3.4.20 din anexa A la [Regulamentul nr. 1099/2008] (respectiv importatorii de astfel de uleiuri) [în cadrul cauzei C‑395/22] [sau] de cocs de petrol în scopul producției în sensul punctului 3.4.23 din anexa A la [Regulamentul nr. 1099/2008] [în cadrul cauzei C‑428/22] pot fi obligate să constituie stocuri de urgență?
2) Considerentul (33) și articolul 1, articolul 3, articolul 8 și articolul 2 [primul paragraf] literele (i) și (j) din [Directiva 2009/119], având în vedere obiectivul directivei și în lumina principiului proporționalității consacrat la articolul 52 alineatul (1) coroborat cu articolul 17 din [cartă], trebuie interpretate în sensul că se opun unor dispoziții de drept național, precum cele în discuție în procedura principală, potrivit cărora tipurile de produse din care trebuie constituite și menținute stocuri de urgență se limitează la o parte din tipurile de produse menționate la articolul 2 [primul paragraf] litera (i) din [această] directivă coroborat cu capitolul 3.4 din anexa A la [Regulamentul nr. 1099/2008]?
3) Considerentul (33) și articolul 1, articolul 3, articolul 8 și articolul 2 [primul paragraf] literele (i) și (j) din [Directiva 2009/119], având în vedere obiectivul directivei și în lumina principiului proporționalității consacrat la articolul 52 alineatul (1) coroborat cu articolul 17 din [cartă], trebuie interpretate în sensul că se opun unor dispoziții de drept național precum cele în discuție în procedura principală, potrivit cărora realizarea de importuri intracomunitare dintr‑un tip de produse prevăzute la articolul 2 [primul paragraf] litera (i) din [această] directivă coroborat cu capitolul 3.4 din anexa A la [Regulamentul nr. 1099/2008] de către o persoană atrage după sine obligația acesteia de a constitui și menține stocuri de urgență din alt tip, diferit, de produs?
4) Considerentul (33) și articolul 1, articolul 3, articolul 8 și articolul 2 [primul paragraf] literele (i) și (j) din [Directiva 2009/119], având în vedere obiectivul directivei și în lumina principiului proporționalității consacrat la articolul 52 alineatul (1) coroborat cu articolul 17 din [cartă], trebuie interpretate în sensul că se opun unor dispoziții de drept național precum cele în discuție în procedura principală, potrivit cărora o anumită persoană este obligată să constituie și să mențină stocuri dintr‑un produs pe care nu îl utilizează în cadrul activității ei economice și care nu este legat de această activitate, în condițiile în care această obligație presupune, în plus, o sarcină financiară semnificativă (care conduce, în practică, la imposibilitatea de a se conforma), întrucât persoana nici nu dispune de produs, nici nu este importatorul și/sau antrepozitarul acestuia?
5) În cazul unui răspuns negativ la oricare dintre întrebări: Considerentul (33) și articolul 1, articolul 3, articolul 8 și articolul 2 [primul paragraf] literele (i) și (j) din [Directiva 2009/119], având în vedere obiectivul directivei și în lumina principiului proporționalității consacrat la articolul 52 alineatul (1) coroborat cu articolul 17 din [cartă], trebuie interpretate în sensul că o persoană care a efectuat importuri intracomunitare de produse de un anumit tip poate fi obligată să constituie și să mențină stocuri de urgență doar din același tip de produs care a făcut obiectul achizițiilor intracomunitare/importurilor?”
35. Prin Decizia președintelui Curții din 9 august 2022, prezentele cauze au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale și în vederea pronunțării hotărârii. Devnia Tsiment, guvernele bulgar, neerlandez și slovac, precum și Comisia au prezentat observații scrise la Curte. În ședința care a avut loc la 5 iulie 2023, aceste părți, cu excepția guvernului slovac, au prezentat observații orale și au răspuns la întrebările cu solicitare de răspuns oral adresate de Curte.
IV. Analiză
A. Observații introductive
36. De la bun început, din motive de claritate, considerăm că este oportună reformularea întrebărilor preliminare așa cum au fost adresate de instanța de trimitere. Astfel, această instanță ne solicită în esență să stabilim dacă dispozițiile relevante ale Directivei 2009/119, citite în lumina articolului 17 și a articolului 52 alineatul (1) din cartă, trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale în temeiul căreia:
– un operator economic care a efectuat importuri de produse energetice care intră sub incidența capitolului 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008 poate fi obligat să constituie un stoc de urgență (prima întrebare);
– stocurile de urgență sunt constituite numai pentru o parte din tipurile de produse energetice menționate la articolul 2 primul paragraf litera (i) din Directiva 2009/119 (a doua întrebare) și
– realizarea de către un operator economic a unor importuri ale unui tip de produs menționat la articolul 2 primul paragraf litera (i) din această directivă dă naștere obligației acestui operator de a constitui stocuri de urgență din alt tip de produs vizat de această dispoziție, și aceasta chiar și atunci când operatorul respectiv nu utilizează acest din urmă tip de produs în cadrul activității sale, iar această obligație constituie o sarcină financiară semnificativă (a treia‑a cincea întrebare).
B. Cu privire la prima întrebare preliminară
37. Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă un stat membru poate, în cadrul punerii în aplicare a obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 3 din Directiva 2009/119, să solicite unui „operator economic”, în sensul articolului 8 din această directivă, care a efectuat importuri ale unui produs energetic enumerat în capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008, să constituie și să mențină un „stoc de urgență”, în sensul articolului 2 primul paragraf litera (j) din directiva menționată.
38. Considerăm că la această întrebare trebuie să se răspundă în mod clar în sens afirmativ.
39. În această privință, se impun unele considerații introductive.
40. Mai întâi, considerăm util să amintim că, în continuarea Directivelor din 1968 și din 2006(14), Directiva 2009/119 vizează, astfel cum reiese din articolul 1 din aceasta interpretat în lumina considerentelor (3) și (33) ale acesteia: i) consolidarea și garantarea unui nivel ridicat de siguranță a aprovizionării cu petrol în Uniune prin intermediul unor mecanisme transparente bazate pe solidaritatea între statele membre, respectându‑se totodată normele pieței interne și cele în materie de concurență, ii) menținerea unui nivel minim al stocurilor de țiței și/sau de produse petroliere, precum și iii) instituirea mijloacelor procedurale necesare pentru remedierea unei penurii de amploare. Rezultă că, în temeiul acestei solidarități între statele membre, stocurile petroliere constituite de fiecare stat membru reprezintă o parte din stocurile comune ale Uniunii. Astfel, considerentul (8) al directivei menționate confirmă acest lucru enunțând că „[d]isponibilitatea stocurilor petroliere și capacitatea de a garanta alimentarea cu energie constituie elemente esențiale ale siguranței publice în statele membre și în [Uniune]”(15).
41. În continuare, trebuie să se sublinieze că, în temeiul articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2009/119, „[s]tatele membre adoptă toate actele cu putere de lege sau actele administrative necesare pentru a asigura […] că totalul stocurilor de petrol menținute în permanență pe teritoriul [Uniunii] în beneficiul acestora corespund cel puțin mediei zilnice a importurilor nete pe 90 de zile sau mediei zilnice a consumului intern pe 61 de zile, oricare dintre cele două cantități este mai mare”. Din modul de redactare a acestei dispoziții reiese, pe de o parte, că statele membre sunt obligate să stabilească ele însele modul în care vor pune în aplicare obligațiile care le revin în temeiul acestei directive(16) și, pe de altă parte, că directiva menționată impune totuși metodele și procedurile de calcul al acestor stocuri de urgență, apreciate de legiuitorul Uniunii ca fiind adecvate.
42. În sfârșit, în cadrul acestei puneri în aplicare a obligațiilor care le revin, statele membre au posibilitatea de a impune operatorilor economici obligații de stocare. Astfel, din diferitele dispoziții ale Directivei 2009/119 rezultă că obligația de a constitui stocuri nu revine întotdeauna CSE a statului membru(17), ci că aceasta poate fi impusă de asemenea (în mod exclusiv sau complementar) industriei și operatorilor economici(18).
43. Pentru a răspunde la prima întrebare preliminară, trebuie să se stabilească dacă Directiva 2009/119 precizează categoria operatorilor economici cărora le poate fi impusă o obligație de stocare.
44. Conform unei jurisprudențe constante a Curții, pentru interpretarea unei dispoziții de drept al Uniunii, este necesar să se țină seama nu doar de termenii acesteia, ci, în egală măsură, de contextul său, de obiectivele urmărite de reglementarea din care aceasta face parte și, după caz, de geneza sa(19).
45. În primul rând, în ceea ce privește modul de redactare a diferitelor dispoziții ale Directivei 2009/119, trebuie să se constate că mai multe dintre ele se referă la noțiunea de „operator economic”, fără însă ca noțiunea respectivă să fie definită în mod expres în această directivă(20). Astfel, articolul 8 din directiva menționată, care este el însuși intitulat „Operatori economici”, reglementează posibilitatea acordată unui operator economic de a delega cel puțin parțial obligația de stocare care îi este impusă fie CSE a statului membru sau a altor state membre(21), fie altor operatori care dispun de stocuri sau de capacitate de stocare în exces în restul Uniunii sau în statul membru(22), fără a preciza însă categoria de întreprinderi care constituie astfel de operatori.
46. În al doilea rând, arătăm că, din punct de vedere contextual, contururile noțiunii de „operator economic” pot fi deduse din celelalte dispoziții ale Directivei 2009/119.
47. Primo, articolul 7 alineatul (1) al doilea paragraf din această directivă prevede că, „[î]n cazul în care un stat membru înființează o entitate centrală de stocare, aceasta va lua forma unui organism sau serviciu nonprofit și care acționează pentru interesul general, nefiind considerată un operator economic în sensul prezentei directive”(23). A contrario, orice întreprindere care acționează în scop lucrativ ar putea fi calificată în mod potențial drept „operator economic”, în sensul acestei directive.
48. Secundo, articolul 2 primul paragraf litera (k) din directiva menționată prevede că există „operatori economici” care dețin stocuri așa‑zis „comerciale”, și anume stocuri petroliere, fără ca aceeași directivă să impună însă menținerea acestora. Rezultă că termenul „operator economic” este utilizat în mod generic, fără a se referi exclusiv la operatorii cărora le revin obligațiile de constituire a stocurilor petroliere.
49. Tertio, articolul 3 din aceeași directivă, care descrie metoda de calcul al volumului stocurilor pe care statele membre sunt obligate să le mențină, se referă printre altele la „media zilnică a importurilor nete” care, la rândul ei, conform alineatului (2) al acestui articol, se calculează pe baza valorii medii a echivalentului în țiței al importurilor din anul calendaristic precedent, stabilită în conformitate cu normele și metoda prezentate în anexa I. Conform metodei 2 din această anexă I, statele membre pot efectua acest calcul bazându‑se pe „suma importurilor nete ale tuturor celorlalte produse petroliere, conform definiției [din capitolul] 3.4 al anexei A la Regulamentul (CE) nr. 1099/2008”. Prin urmare, în măsura în care operatorii care importă astfel de produse contribuie la obligația totală a statului membru de a constitui stocuri de urgență, este coerent ca aceiași operatori să fie (potențial) supuși unor obligații de a constitui și de a menține astfel de stocuri.
50. În al treilea rând, în favoarea unei interpretări largi a noțiunii de „operator economic” pledează de asemenea însuși obiectivul pe care îl urmărește Directiva 2009/119, care constă în menținerea unui nivel ridicat de siguranță a aprovizionării(24). Astfel, în lumina acestui obiectiv, ar fi coerent să fie necesar ca întreprinderile susceptibile să li se impună o obligație de stocare să poată fi în posesia produselor energetice care compun stocurile petroliere, în sensul articolului 2 primul paragraf litera (i) din această directivă.
51. În al patrulea și ultimul rând, considerăm că o interpretare largă a noțiunii de „operator economic” poate fi susținută de geneza Directivei 2009/119, care permite identificarea unor elemente adiționale cu privire la caracteristicile acestor operatori.
52. Astfel, această noțiune poate fi regăsită în Directiva din 1968, care, în al patrulea considerent, arăta „că producția națională contribuie prin ea însăși la siguranța aprovizionării” și că „condițiile producției comunitare și cea mai mare siguranță a aprovizionării care îi este inerentă justifică posibilitatea statelor membre de a pune obligația de stocare în sarcina importurilor”(25) [traducere neoficială]. Astfel, articolul 6 alineatul (3) din această directivă prevedea că puteau fi incluse în stocurile de urgență, printre altele, „cantitățile care se află în antrepozitele rafinăriilor, ale întreprinderilor de import, de stocare sau de distribuție angro”, „cantitățile care se află în antrepozitele întreprinderilor mari consumatoare și care corespund dispozițiilor naționale privind obligația de stocare permanentă” și „cantitățile care se află în șalande și în cabotoare în timpul transportului în interiorul frontierelor naționale care pot face obiectul unui control din partea autorităților responsabile, în cazul în care acestea pot fi puse la dispoziție fără întârziere” [traducere neoficială](26). Echivalentul acestor dispoziții figurează în prezent, în esență, în al șaptelea paragraf al anexei III la Directiva 2009/119, care stabilește cantitățile de produse energetice ce pot fi luate în considerare în calculul stocurilor(27).
53. Prin urmare, considerăm că prin „operator economic” trebuie să se înțeleagă orice operator de pe piață care fie își desfășoară activitatea în producția, importul sau vânzarea produselor energetice enumerate în capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008, fie desfășoară o activitate care implică o utilizare a unor asemenea produse. Astfel, noțiunea de „operator economic” poate acoperi nu numai producătorii (precum rafinăriile), ci și comercianții de produse petroliere (precum Trade Express) sau producătorii care utilizează produse petroliere pentru producție (precum Devnia Tsiment), cărora li se poate impune de asemenea, în principiu, o obligație de stocare.
54. Rezultă că, deși Directiva 2009/119 nu stabilește nici operatorii economici cărora li se pot impune obligații de stocare de urgență, nici modul în care statele membre trebuie să îi stabilească, lăsându‑le astfel acestora din urmă o marjă de a decide care întreprinderi sunt obligate să păstreze aceste stocuri, o analiză în lumina unei interpretări contextuale, teleologice și istorice a acestei directive permite să se precizeze contururile noțiunii de „operator economic”, care rămâne foarte largă.
55. Având în vedere ceea ce precedă, propunem să se răspundă la prima întrebare, astfel cum a fost reformulată, că dispozițiile relevante ale Directivei 2009/119, citite în lumina articolului 17 și a articolului 52 alineatul (1) din cartă, trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale în temeiul căreia un operator economic care a efectuat importuri de produse energetice care intră sub incidența capitolului 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008 poate fi obligat să constituie un stoc de urgență.
C. Cu privire la a doua întrebare preliminară
56. Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă un stat membru poate, în cadrul punerii în aplicare a obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 3 din Directiva 2009/119, să limiteze tipurile de produse energetice care constituie stocuri de urgență numai la o parte din tipurile de produse enumerate în capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008.
57. Considerăm că răspunsul la această întrebare trebuie să fie de asemenea afirmativ.
58. De la bun început, astfel cum s‑a arătat la punctul 41 din prezentele concluzii, amintim că posibilitatea de care dispune un stat membru de a impune o obligație de a constitui stocuri de urgență decurge din articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/119, care obligă statele membre să asigure menținerea „totalul[ui] stocurilor de petrol”. Articolul 2 primul paragraf litera (i) din această directivă definește „stocuri[le] petroliere” ca fiind „stocuri de produse energetice enumerate [în capitolul] 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008”. Acest capitol conține o listă de 24 de tipuri de produse grupate sub denumirea „Petrol (țiței și produse petroliere)”. În acest sens, Regulamentul nr. 1099/2008 constituie doar un document de referință în raport cu Directiva 2009/119(28).
59. În măsura în care aceste două dispoziții se referă în mod general la „stocuri[le] de produse energetice enumerate în capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008”, este posibil să se înțeleagă că obligația de stocare se aplică tuturor acestor produse. În principiu, un stat membru trebuie așadar să aibă posibilitatea de a impune operatorilor o obligație de stocare care ar acoperi toate produsele petroliere menționate la articolul 2 primul paragraf litera (i) din directiva menționată.
60. Totuși, nu se poate deduce din aceste două dispoziții că Directiva 2009/119 impune statelor membre să garanteze o menținere constantă a fiecăruia dintre produsele enumerate în capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008 și nici că acestea nu ar putea limita tipurile de produse energetice care constituie propriul lor stoc de urgență.
61. În primul rând, referitor la modul de redactare a dispozițiilor relevante, trebuie să se precizeze că articolul 2 primul paragraf litera (j) din Directiva 2009/119 definește „stocurile de urgență” ca fiind „stocuri petroliere pe care fiecare stat membru este obligat să le mențină, în conformitate cu articolul 3”. Or, articolul 3 din această directivă nu descrie decât metoda de calcul al volumului stocurilor pe care statele membre sunt obligate să le mențină, utilizând ca punct de reper „media zilnică a importurilor nete” sau „media zilnică a consumului intern”(29), care, la rândul lor, se calculează pe baza echivalentului în țiței. Mai precis, stocarea obligatorie trebuie realizată prin utilizarea metodelor și a modalităților de calcul al obligațiilor de stocare prevăzute la articolul 3 alineatul (2) primul și al doilea paragraf din această directivă (care se referă la anexa I și, respectiv, la anexa II la directiva menționată), precum și la articolul 3 alineatul (3) din aceeași directivă. Acest articol 3 nu determină așadar compunerea specifică a stocurilor de urgență pe care statele membre trebuie să le dețină, ci numai volumul acestora.
62. În această privință, trebuie să se precizeze că abordarea actualei directive se distinge de cea reținută în versiunile anterioare ale acesteia din urmă, care impuneau, în esență, ca statele membre să mențină un nivel de stocuri pentru fiecare din următoarele trei categoriile de produse petroliere: „(a) benzină pentru motoare și combustibil pentru avion (benzină de avion și carburant de tip benzină pentru motoare cu reacție); (b) motorină, combustibil diesel, kerosen și carburant de tip kerosen pentru motoare cu reacție; (c) păcură”(30). Astfel cum reiese din considerentul (5) al actualei directive, această schimbare se justifică prin obiectivul prezentei directive de a adapta metoda de calcul al obligațiilor de stocare, în vederea apropierii de metodele utilizate în contextul aplicării acordului AIE, și anume pentru motive practice și pentru a reduce sarcina administrativă(31).
63. Rezultă că, contrar directivelor anterioare Directivei 2009/119, aceasta nu mai impune categorii de produse, ceea ce demonstrează intenția legiuitorului Uniunii de a lăsa statelor membre libertatea de a alege produsele care pot face parte din stocurile de urgență.
64. În al doilea rând, considerăm că această interpretare trebuie susținută de elemente contextuale.
65. Primo, în temeiul articolului 4 din Directiva 2009/119, intitulat „Calculul nivelului stocurilor”, nivelurile stocurilor se calculează în „echivalent în țiței”, în conformitate cu metodele din anexa III la această directivă(32). Pe de o parte, conform celui de al treilea paragraf din această anexă III, referitor la „țiței”, este vorba despre însumarea cantităților de țiței (care trebuie diminuate cu 4 %, reprezentând randamentul mediu al nafta). Pe de altă parte, referitor la celelalte tipuri de produse petroliere, în conformitate cu al șaselea paragraf al anexei menționate, pentru calcularea echivalentului în țiței, statele membre pot alege între două metode, și anume: „(a) să includă toate celelalte stocuri de produse petroliere identificate [în capitolul] 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008 […] prin aplicarea unui factor multiplicator de 1,065 sau (b) să includă numai stocurile de produse de mai jos: […] prin aplicarea unui factor multiplicator de 1,2” [în continuare „categoria de produse de la litera (b)”](33). Textul anexei III la Directiva 2009/119 prevede așadar în mod explicit posibilitatea pentru statele membre de a include în stocul lor de urgență numai o parte din produsele petroliere, și anume cele care intră în categoria de produse de la litera (b). Or, acordarea unei asemenea alegeri statelor membre presupune libertatea lor de a stabili compunerea stocurilor lor de urgență, cu condiția să fie respectate volumele impuse la articolul 3 din Directiva 2009/119. Astfel, statele membre sunt singurele care cunosc toate elementele consumului, producției sau importului național de produse petroliere. De fapt, din datele statistice oficiale reiese că marea majoritate a statelor membre au ales, ca Republica Bulgaria, să includă în stocul lor de urgență, în afara țițeiului, conform celei de a doua metode precitate, produsele care intră în categoria de produse de la litera (b)(34).
66. Secundo, trebuie remarcat că singura restricție la libera alegere a statelor membre decurge din cerințele articolului 9 alineatul (5) din Directiva 2009/119, care privește compunerea „stocuri[lor] specifice”, ce pot fi compuse exclusiv din unul (sau mai multe) dintre cele 14 tipuri de produse petroliere enumerate la articolul 9 alineatul (2) din această directivă. Astfel, statele membre care nu și‑au luat un angajament pentru toată perioada unui anumit an calendaristic de a menține stocuri specifice aferente a minimum 30 de zile de consum se asigură că cel puțin o treime din stocurile care reprezintă obligația lor de stocare sunt menținute sub forma unor produse a căror compunere este conformă cu articolul 9 alineatele (2) și (3) din directiva menționată, și anume cel puțin una dintre categoriile de produse petroliere enumerate la alineatul (2) menționat. Această dispoziție impune în esență ca cel puțin o treime din obligația de stocare a statului membru să fie menținută sub formă de produse specifice, care să reflecte modelele de consum (și să reflecte astfel nevoile reale ale statului membru în cauză).
67. În al treilea și ultimul rând, referitor la obiectivul dispozițiilor relevante, contrar a ceea ce pretinde instanța de trimitere, considerăm că nu se poate afirma că obiectivul de a asigura un nivel ridicat de siguranță a aprovizionării cu petrol nu poate fi atins decât dacă statele membre mențin în stocurile lor de urgență toate produsele energetice menționate în capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008. Dimpotrivă, diferitele categorii de produse petroliere enumerate în această anexă au o importanță variabilă atunci când este vorba de a face față unor crize de aprovizionare de amploare. Acest lucru reiese în mod clar din faptul că metoda actuală de calcul al nivelului stocurilor deținute, astfel cum este detaliată în anexa III la Directiva 2009/119 și descrisă la punctul 65 din prezentele concluzii, prevede pentru calcului echivalentului în țiței al produselor energetice un coeficient mai favorabil (și anume 1,2) pentru categoria de produse de la litera (b)(35) în raport cu coeficientul prevăzut pentru celelalte produse petroliere (și anume 1,065). Cu alte cuvinte, această distincție între coeficienți sugerează că nu numai că actuala directivă nu impune statelor membre menținerea stocurilor de urgență pentru toate produsele energetice enumerate în capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2009, ci că, stabilind un coeficient mai favorabil pentru categoria de produse care intră la litera (b), această directivă a recunoscut implicit că aceste produse sunt mai utile pentru a face față unei eventuale crize de aprovizionare de amploare. De asemenea, Directiva 2009/119 permite includerea în stocurile de urgență a stocurilor de „țiței”, a cărui prelucrare permite producerea tuturor categoriilor de produse petroliere menționate în această anexă. Din punct de vedere practic, ar fi așadar ilogic să se dorească obligarea statelor membre la deținerea unui stoc de urgență pentru absolut toate categoriile de produse menționate în capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008.
68. Ținând seama de ceea ce precedă, propunem să se răspundă la a doua întrebare că dispozițiile relevante ale Directivei 2009/119, citite în lumina articolului 17 și a articolului 52 alineatul (1) din cartă, trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale în temeiul căreia stocurile de urgență sunt doar în parte constituite din tipurile de produse energetice menționate la articolul 2 primul paragraf litera (i) din Directiva 2009/119, cu condiția ca acest stoc să fie: i) constituit prin utilizarea metodelor și a modalităților de calcul al obligațiilor de stocare menționate la articolul 3 alineatele (1), (2) și (3) din directiva menționată, ii) calculat în conformitate cu metodele din anexa III și, iii) cu respectarea articolului 9 alineatul (5) din aceeași directivă.
D. Cu privire la a treia, a patra și a cincea întrebare preliminară
69. Prin intermediul întrebărilor preliminare a treia‑a cincea, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă un stat membru poate, în cadrul punerii în aplicare a obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 3 din Directiva 2009/119, să oblige un operator economic să dețină stocuri de alte produse decât cele importate de el însuși sau care nu sunt legate de activitatea sa economică, chiar dacă acest lucru determină o sarcină financiară semnificativă.
70. Contrar răspunsurilor propuse la primele două întrebări preliminare, considerăm că răspunsul la aceste ultime trei întrebări trebuie să fie mai nuanțat.
71. Pe baza răspunsurilor date la primele două întrebări, trebuie amintit că, pe de o parte, Directiva 2009/119 nu stabilește operatorii economici cărora li se pot impune obligații de stocare de urgență, astfel încât revine statelor membre, destinatare ale obligațiilor prevăzute de această directivă, sarcina de a decide care întreprinderi (sau CSE) sunt obligate să păstreze stocuri de petrol și/sau de produse petroliere și că, pe de altă parte, că directiva menționată nu impune statelor membre să mențină stocuri pentru toate produsele energetice enumerate în capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008.
72. Prin urmare, trebuie să se concluzioneze în mod logic că revine statelor membre sarcina de a stabili obligațiile de constituire și de menținere a stocurilor de urgență care pot fi impuse operatorilor economici, astfel încât să execute obligațiile care decurg din Directiva 2009/119. Prin urmare, în mod concret, un stat membru ar trebui să poată impune în principiu obligația de a menține un stoc de urgență oricărui operator economic, atât cantitativ, cât și ca tip de produs, indiferent dacă operatorul dispune el însuși de produsul care trebuie stocat și/sau de instalații de stocare pentru acesta.
73. În această privință, trebuie să se observe că, deși, în general, un stat membru care pune în aplicare obligația sa de stocare va urmări să facă acest lucru în modul cel mai eficient și va alege așadar să impună aceste obligații în principal întreprinderilor care dispun deja de instalații de stocare sau care au posibilități reale de a închiria aceste instalații, situația particulară din același stat membru ar putea face necesară o repartizare a obligațiilor de stocare dincolo de acest cerc de întreprinderi, implicând și alte întreprinderi care fie nu dispun ele însele de instalații de stocare sau de un acces ușor la astfel de instalații, fie nu dispun de produsul energetic care se încadrează în stocul de urgență(36).
74. Cu toate acestea, atunci când un stat membru adoptă măsuri în cadrul puterii de apreciere care îi este conferită printr‑un act al dreptului Uniunii, el trebuie să fie considerat ca punând în aplicare acest drept, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă(37). Prin urmare, astfel de obligații care au consecințe potențial considerabile asupra situației unui operator economic nu pot fi impuse decât cu respectarea printre altele, pe de o parte, a dreptului de proprietate, consacrat la articolul 17 din cartă și, pe de altă parte, a libertății de a desfășura o activitate comercială, garantată de articolul 16 din cartă, care implică libertatea de a desfășura o activitate economică sau comercială, libertatea contractuală și libera concurență(38), dar și dreptul oricărei întreprinderi de a putea utiliza în mod liber, în limitele răspunderii care îi revine pentru propriile acte, resursele economice, tehnice și financiare de care dispune(39).
75. În ceea ce privește restricțiile care pot fi aduse folosinței dreptului de proprietate ca urmare a impunerii acestor obligații, amintim, pe de altă parte, că dreptul de proprietate garantat prin articolul 17 din cartă nu este o prerogativă absolută și că exercitarea sa poate face obiectul unor restricții justificate de obiective de interes general urmărite de Uniune. Astfel, din articolul 52 alineatul (1) din cartă reiese că pot fi instituite restricții în privința exercitării dreptului de proprietate, cu condiția printre altele ca(40) aceste restricții să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite și să nu constituie, față de scopul urmărit, o intervenție disproporționată și intolerabilă care ar aduce atingere însuși conținutului dreptului astfel garantat(41). De asemenea, în ceea ce privește libertatea de a desfășura o activitate comercială, Curtea a confirmat de asemenea că această libertate nu constituie o prerogativă absolută, ci trebuie să fie luată în considerare din perspectiva funcției sale în societate(42).
76. În această privință, considerăm utilă aducerea unor precizări.
77. În primul rând, trebuie totuși subliniat că, pe de o parte, în speță, considerăm că nu se poate contesta faptul că obiectivul urmărit de Directiva 2009/119, astfel cum este descris la punctul 40 din prezentele concluzii, și care constă în garantarea siguranței aprovizionării cu energie figurează printre obiectivele de interes general care pot justifica o limitare a folosinței proprietății(43). Astfel, Curtea a statuat deja că aprovizionarea minimă cu produse petroliere depășește considerații de natură pur economică și, prin urmare, poate constitui un obiectiv acoperit de noțiunea de „siguranță publică”(44). Prin urmare, prin faptul că țintește stocarea produselor petroliere celor mai indispensabile și definește în mod larg cercul operatorilor economici supuși obligației de stocare, reglementarea în cauză în litigiul principal ar trebui, în opinia noastră, să fie considerată aptă să atingă acest obiectiv.
78. În al doilea rând este necesar să se aprecieze dacă astfel de obligații ar constitui, în lipsa unei compensații în favoarea operatorilor economici cărora acestea le revin, o intervenție disproporționată și intolerabilă care aduce atingere înseși substanței dreptului de proprietate(45). Or, deși Directiva 2009/119 nu prevede un sistem de compensații, ea conține totuși alte norme care sunt relevante, în opinia noastră, în ceea ce privește aprecierea proporționalității acestor obligații impuse.
79. Pe de altă parte, potrivit articolului 8 din Directiva 2009/119, un stat membru trebuie să „se asigur[e] că orice operator economic căruia îi impune obligații de stocare […] are dreptul de a delega total sau cel puțin parțial […] obligațiile de stocare”(46). După cum s‑a descris la punctul 45 din prezentele concluzii, operatorul are prin urmare alegerea de a delega aceste obligații către CSE sau către alți operatori economici, atât în interiorul, cât și în afara teritoriului statului membru în numele căruia sunt deținute stocurile, și aceasta „în schimbul unei plăți limitate la costul serviciilor furnizate”(47). Această dispoziție demonstrează că legiuitorul Uniunii a recunoscut implicit că statele membre pot impune operatorilor economici obligații dificil de îndeplinit și că, prin urmare, aceștia ar trebui să poată alege să le delege la un cost rezonabil unui operator mai adecvat. Posibilitatea reală a delegării ar putea fi așadar percepută ca o garanție că obligațiile de stocare sunt proporționale și ca asigurând condiții de concurență echitabile.
80. Pe de altă parte și în aceeași logică, se amintește că obligația de a constitui și menține stocuri are un domeniu de aplicare temporal și material bine delimitat (un an, pentru o cantitate identificată) și că nimic nu ar trebuie să împiedice operatorii economici obligați să constituie stocuri de urgență de produse petroliere pe care nu le utilizează în cadrul activităților lor să vândă aceste produse odată ce anul de stocare de urgență obligatorie s‑a încheiat și să obțină profit.
81. Aceste precizări fiind făcute, aprecierea compatibilității cu dreptul Uniunii a eventualelor limitări ocazionate de ordonanțele în litigiu aparține în definitiv instanței de trimitere, în lumina circumstanțelor specifice prezente în Republica Bulgaria.
82. În această privință, pare evident că obligațiile impuse nu trebuie în niciun caz, în ansamblu, să depășească limitele de aprovizionare minimă, astfel cum sunt definite la articolul 3 din Directiva 2009/119(48). Astfel, o asemenea obligație, atunci când este partajată în mod echitabil (și așadar, prin definiție, proporțională) între toți operatorii economici, nu ar trebui să fie, ca atare, de natură să aducă atingere conținutului esențial al dreptului de proprietate și/sau libertății de a desfășura o activitate comercială.
83. Referitor la întinderea atingerii aduse, trebuie să se distingă două situații.
84. Pe de o parte, apreciem că, în cazul în care operatorii economici sunt obligați să constituie stocuri de urgență dintr‑un tip de produs energetic care face parte din activitatea lor, atingerea adusă dreptului de proprietate (și, prin extensie, libertății de a desfășura o activitate comercială) nu poate a priori să fie considerată o ingerință disproporționată, în măsura în care, printre altele, ei dispun în principiu de infrastructura fizică sau de relațiile comerciale necesare producerii, comercializării, prelucrării, transportului și stocării țițeiului și a produselor petroliere. Însă această obligație nu ar trebui să reprezinte o sarcină financiară disproporționată sau excesivă în raport cu cifra de afaceri generată în cadrul activității sale comerciale(49).
85. Pe de altă parte, în cazul în care un stat membru, precum în speță Republica Bulgaria, prevede în reglementarea sa națională o obligație de constituire de stocuri de urgență dintr‑un produs petrolier în sarcina unui operator economic care nu utilizează acest produs în cadrul activităților sale economice obișnuite, acest operator poate fi expus în mod logic unor costuri suplimentare în raport cu operatorii care se încadrează în prima situație. Astfel, dacă există un raport de concurență efectivă sau potențială între asemenea operatori, impunerea unei asemenea obligații ar putea crea condiții vădit inechitabile în ceea ce privește capacitatea de a îndeplini obligația de stocare, ceea ce ar fi incompatibil nu numai cu respectarea normelor pieței interne și a celor în materie de concurență, care este impusă în mod expres în considerentul (33) al Directivei 2009/119, ci și cu principiul nediscriminării. Prin urmare, într‑o asemenea situație, mai degrabă excepțională, în care un operator se regăsește într‑o poziție concurențială substanțial afectată din cauza unei sarcini financiare, ar putea fi avută în vedere recurgerea, în cadrul reglementării naționale sau pe cale judiciară pe baza unei aprecieri individuale, la măsuri corective, precum o compensare a costurilor suplimentare sau chiar o dispensă de obligația de a plăti asigurarea sau acciza la cumpărarea produsului petrolier sau de costurile administrative legate transport și de stocarea acestui produs, pentru a putea restabili condiții echitabile pe piață și pentru a pune toți operatorii pe picior de egalitate.
86. Având în vedere ceea ce precedă, propunem să se răspundă la a treia‑a cincea întrebare, astfel cum au fost reformulate, că dispozițiile relevante ale Directivei 2009/119, citite în lumina articolului 17 din cartă, trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale care obligă un operator economic să dețină stocuri de alte produse decât cele importate de el însuși sau care nu sunt legate de activitatea sa economică, chiar dacă aceasta determină o sarcină financiară semnificativă pentru acest operator, cu excepția cazului în care o astfel de obligație determină un dezavantaj disproporționat pentru operatorul respectiv, în special în raport cu cifra sa de afaceri sau cu alți operatori economici concurenți.
V. Concluzie
87. Având în vedere ceea ce precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Administrativen sad – Varna (Tribunalul Administrativ din Varna, Bulgaria), astfel cum au fost reformulate, după cum urmează:
Articolul 1, articolul 2 primul paragraf litera (i), precum și articolele 3 și 8 din Directiva 2009/119/CE din 14 septembrie 2009 privind obligația statelor membre de a menține un nivel minim de rezerve de țiței și/sau de produse petroliere, astfel cum a fost modificată prin Directiva de punere în aplicare (UE) 2018/1581 a Comisiei din 19 octombrie 2018, coroborate cu capitolul 3.4 din anexa A la Regulamentul (CE) nr. 1099/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 octombrie 2008 privind statisticile în domeniul energiei, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2019/2146 al Comisiei din 26 noiembrie 2019, și cu articolul 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
trebuie interpretate în sensul că
ele nu se opun unei reglementări naționale potrivit căreia:
1) un operator economic care a efectuat importuri de produse energetice care intră în sfera capitolului 3.4 din anexa A la Regulamentul nr. 1099/2008, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2019/2146, poate fi obligat să constituie un stoc de urgență;
2) stocurile de urgență sunt doar în parte constituite din tipurile de produse energetice menționate la articolul 2 primul paragraf litera (i) din Directiva 2009/119, astfel cum a fost modificată prin Directiva de punere în aplicare 2018/1581, cu condiția ca acest stoc să fie: i) constituit prin utilizarea metodelor și a modalităților de calcul al obligațiilor de stocare menționate la articolul 3 alineatele (1), (2) și (3) din această directivă, ii) calculat în conformitate cu metodele din anexa III la directiva menționată și iii) cu respectarea articolului 9 alineatul (5) din aceeași directivă;
3) un operator economic are obligația de a deține stocuri pentru alte produse decât cele importate de el însuși sau care nu sunt legate de activitatea sa economică, chiar dacă aceasta determină o sarcină financiară semnificativă pentru acest operator, cu excepția cazului în care o astfel de obligație determină un dezavantaj disproporționat pentru operatorul respectiv, în special în raport cu cifra sa de afaceri sau cu alți operatori economici concurenți.