Συνεκδικασθείσες υποθέσεις T-267/08 και T-279/08

Région Nord-Pas-de-Calais και Communauté d’agglomération du Douaisis

κατά

Ευρωπαϊκής Επιτροπής

«Κρατικές ενισχύσεις – Κατασκευή σιδηροδρομικού υλικού – Επιστρεπτέες προκαταβολές – Απόφαση με την οποία η ενίσχυση κρίνεται ασύμβατη προς την κοινή αγορά και διατάσσεται η αναζήτησή της – Προσαρμογή των αιτημάτων – Δικαιώματα άμυνας – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Κρατικοί πόροι – Ευθύνη του κράτους για τη χορήγηση των σχετικών ποσών – Κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή – Προβληματική επιχείρηση»

Περίληψη της αποφάσεως

1.      Διαδικασία – Έκδοση, κατά την εκκρεμοδικία, νέας αποφάσεως προς αντικατάσταση της προσβαλλομένης αποφάσεως – Νέο στοιχείο – Επέκταση των αρχικών αιτημάτων και λόγων

2.      Πράξεις των οργάνων – Αιτιολογία – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο – Απόφαση της Επιτροπής σχετική με κρατική ενίσχυση

(Άρθρο 296 ΣΛΕΕ· ανακοίνωση 97/C 273/03 της Επιτροπής)

3.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Διοικητική διαδικασία – Υποχρέωση της Επιτροπής να τάξει στους ενδιαφερομένους, και επομένως στις περιφερειακές ή τοπικές αρχές που χορήγησαν τα σχετικά ποσά, προθεσμία για να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους – Όρια

(Άρθρο 108 § 2 ΣΛΕΕ)

4.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Απόφαση περί κινήσεως της προβλεπόμενης στο άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ επίσημης διαδικασίας εξετάσεως – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο

(Άρθρο 108 § 2 ΣΛΕΕ· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου, άρθρο 6)

5.      Πράξεις των οργάνων – Ανάκληση – Παράνομες πράξεις – Πλημμελώς αιτιολογημένη απόφαση με την οποία μια κρατική ενίσχυση κρίθηκε ασύμβατη προς την κοινή αγορά – Έκδοση νέας αποφάσεως – Υποχρέωση εκ νέου κινήσεως της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως – Δεν υφίσταται

6.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Ενισχύσεις προερχόμενες από κρατικούς πόρους – Χρηματοδότηση από πόρους που υπόκεινται σε δημόσιο έλεγχο – Εμπίπτει

(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)

7.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Παροχή πλεονεκτήματος στους αποδέκτες – Σύσταση δανείου με υποχρέωση έντοκης επιστροφής – Εκτίμηση με κριτήριο το επιτόκιο που συμφωνήθηκε

(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)

8.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις που μπορούν να θεωρηθούν ότι συμβιβάζονται με την κοινή αγορά – Εξουσία εκτιμήσεως της Επιτροπής – Δυνατότητα θεσπίσεως κατευθυντήριων γραμμών

(Άρθρο 107 § 3 ΣΛΕΕ· ανακοίνωση 2004/C 244/02 της Επιτροπής)

9.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις που μπορούν να θεωρηθούν ότι συμβιβάζονται με την κοινή αγορά – Ενισχύσεις για την αναδιάρθρωση προβληματικής επιχειρήσεως – Χαρακτηρισμός επιχειρήσεως ως προβληματικής

(Άρθρο 107 § 3 ΣΛΕΕ· ανακοίνωση της Επιτροπής 2004/C 244/02, σημείο 11)

10.    Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Αναγνώριση της ιδιότητας της προβληματικής επιχειρήσεως προκειμένου να τύχει μια επιχείρηση του πλεονεκτήματος της εξαιρέσεως από την απαγόρευση της χορηγήσεως ενισχύσεων

11.    Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Εκτίμηση με βάση το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή

(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)

12.    Πράξεις των οργάνων – Ανάκληση – Παράνομες πράξεις – Αποφάσεις της Επιτροπής σχετικές με κρατικές ενισχύσεις – Έκδοση νέας αποφάσεως στην οποία περιελήφθησαν νέα στοιχεία προκειμένου να δοθεί απάντηση στις επικρίσεις των ενδιαφερομένων – Προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας – Δεν υφίσταται

1.      Όταν, κατά την εκκρεμοδικία, μία απόφαση αντικαθίσταται με άλλη η οποία έχει το ίδιο αντικείμενο, πρέπει αυτή να θεωρηθεί ως νέο στοιχείο που παρέχει στον προσφεύγοντα τη δυνατότητα να προσαρμόσει τα αιτήματα και τους λόγους ακυρώσεως. Πράγματι, θα ήταν αντίθετο προς την αρχή της ορθής απονομής της δικαιοσύνης και προς την αρχή της οικονομίας της διαδικασίας να υποχρεωθεί ο προσφεύγων να ασκήσει νέα προσφυγή. Επιπροσθέτως, θα ήταν άδικο να έχει το καθού θεσμικό όργανο την ευχέρεια, προκειμένου να αντιμετωπίσει τις αιτιάσεις που περιέχει η ασκηθείσα ενώπιον του δικαστή της Ένωσης προσφυγή κατά αποφάσεως, να προσαρμόσει την προσβαλλομένη αυτή απόφαση ή να την αντικαταστήσει με άλλη και να επικαλεστεί κατά τη δίκη την εν λόγω τροποποίηση ή αντικατάσταση για να στερήσει από τον αντίδικο τη δυνατότητα να επεκτείνει τα αρχικά του αιτήματα και τους λόγους ακυρώσεως στη μεταγενέστερη απόφαση ή να προβάλει πρόσθετα αιτήματα και λόγους κατά της αποφάσεως αυτής.

(βλ. σκέψη 23)

2.      Μια απόφαση με την οποία κρατική ενίσχυση προς προβληματική επιχείρηση κρίνεται ασύμβατη προς την κοινή αγορά πρέπει να θεωρηθεί ότι πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 296 ΣΛΕΕ, όσον αφορά τη μέθοδο που χρησιμοποίησε η Επιτροπή για τον υπολογισμό του ποσού της ενισχύσεως, όταν δεν περιορίζεται σε μια απλή παραπομπή σε ανακοίνωση την οποία έχει εκδώσει η Επιτροπή σχετικά με τα επιτόκια αναφοράς αλλά περιέχει λεπτομερή περιγραφή της επιλεγείσας μεθόδου και εις βάθος ανάλυση τόσο της οικονομικής καταστάσεως της επιχειρήσεως όσο και της ελλείψεως εγγυήσεων και εφόσον, εν είδει αιτιολογίας για την προσαύξηση του εφαρμοστέου επιτοκίου αναφοράς, στηρίζεται σε μια ανάλυση της πρακτικής των χρηματοπιστωτικών αγορών βάσει εμπειρικής έρευνας των προσαυξήσεων που καταγράφονται στην αγορά για διαφορετικές κατηγορίες κινδύνων σχετικών είτε με τις επιχειρήσεις είτε με τις συναλλαγές.

(βλ. σκέψεις 50, 52-53)

3.      Στο πλαίσιο σχετικής με κρατική ενίσχυση διοικητικής διαδικασίας που έχει κινηθεί δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, η νομολογία προσδίδει κατ’ ουσία στους ενδιαφερομένους, μεταξύ των οποίων καταλέγονται και οι περιφερειακές ή τοπικές αρχές οι οποίες χορήγησαν τις επίμαχες ενισχύσεις, τον ρόλο πηγών ενημέρωσης της Επιτροπής. Συνεπώς, οι ενδιαφερόμενοι σαφώς δεν μπορούν να επικαλεστούν τα δικαιώματα άμυνας που αναγνωρίζονται στα πρόσωπα κατά των οποίων έχει κινηθεί η διαδικασία, αλλά έχουν απλώς το δικαίωμα να μετάσχουν στη διοικητική διαδικασία στον βαθμό ο οποίος κρίνεται κατάλληλος, ανάλογα με τις περιστάσεις της συγκεκριμένης περιπτώσεως.

Κατά συνέπεια, οι ενδιαφερόμενοι δεν μπορούν να επικαλεστούν παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως για τον λόγο ότι η Επιτροπή δεν ζήτησε προσωπικώς τις παρατηρήσεις τους σχετικά με τη διαδικασία εξετάσεως της ενισχύσεως. Ούτε είναι υποχρεωμένη η Επιτροπή να κοινοποιήσει στους ενδιαφερομένους τις παρατηρήσεις που υπέβαλε ή τα στοιχεία που της διαβίβασε το οικείο κράτος μέλος.

(βλ. σκέψεις 71, 74-75, 88)

4.      Κατά το άρθρο 6 του κανονισμού 659/1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 93 της Συνθήκης, όταν η Επιτροπή αποφασίζει να κινήσει την επίσημη διαδικασία εξετάσεως, η απόφασή της αυτή μπορεί απλώς να επαναλαμβάνει τα κρίσιμα πραγματικά και νομικά στοιχεία, να περιέχει προσωρινή εκτίμηση του επίμαχου κρατικού μέτρου, με σκοπό να προσδιοριστεί αν το μέτρο έχει χαρακτήρα ενισχύσεως, και να εκθέτει τους λόγους για τους οποίους υπάρχουν αμφιβολίες ως προς το συμβατό του μέτρου με την κοινή αγορά.

Επομένως, η απόφαση περί κινήσεως της διαδικασίας πρέπει να παρέχει στα ενδιαφερόμενα μέρη τη δυνατότητα να μετάσχουν αποτελεσματικά στην επίσημη διαδικασία εξετάσεως, στο πλαίσιο της οποίας θα έχουν την ευχέρεια να προβάλουν τα επιχειρήματά τους. Προς τούτο, αρκεί τα ενδιαφερόμενα μέρη να γνωρίζουν τη συλλογιστική βάσει της οποίας η Επιτροπή εκτιμά προσωρινώς ότι το επίμαχο μέτρο ενδέχεται να συνιστά νέα ενίσχυση, ασύμβατη προς την κοινή αγορά.

(βλ. σκέψεις 80-81)

5.      Σε περίπτωση ανακλήσεως της αρχικής αποφάσεως, η διαδικασία αντικαταστάσεως μιας παράνομης πράξεως μπορεί να συνεχιστεί από το ακριβές σημείο στο οποίο εμφιλοχώρησε το ελάττωμα, χωρίς να υποχρεούται η Επιτροπή να ξαναρχίσει τη διαδικασία, ανατρέχοντας σε χρόνο προγενέστερο του ως άνω σημείου.

Όσον αφορά απόφαση με την οποία μια ενίσχυση κρίνεται ασύμβατη προς την κοινή αγορά και διατάσσεται η αναζήτησή της, οι πλημμέλειες της αιτιολογίας που δικαιολογούν την ανάκληση της αρχικής αποφάσεως δεν ανάγονται στην κίνηση της διαδικασίας, εφόσον αυτή ήταν καθόλα νόμιμη. Αν η επίσημη διαδικασία εξετάσεως που προηγήθηκε της εκδόσεως της ανακληθείσας αποφάσεως υπήρξε νομότυπη, δεν απαιτείται να κινηθεί εκ νέου η διαδικασία αυτή πριν εκδοθεί η νέα απόφαση.

Η προσθήκη συμπληρωματικών στοιχείων στη νέα απόφαση δεν αναιρεί την ως άνω διαπίστωση σε περίπτωση που σκοπός της προσθήκης αυτής είναι να αντικρουστούν με περισσότερες λεπτομέρειες οι αντιρρήσεις τις οποίες είχε προκαλέσει η αρχική απόφαση.

(βλ. σκέψεις 83-85)

6.      Εντός του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, το ενδεχόμενο να χρηματοδοτήθηκαν τα επίμαχα μέτρα από πόρους οι οποίοι δεν προέρχονται από φόρους, είτε άμεσους είτε υπέρ τρίτων, ουδόλως σημαίνει ότι τα μέτρα αυτά δεν πρέπει να χαρακτηριστούν κρατική ενίσχυση. Πράγματι, το αποφασιστικό κριτήριο στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων είναι ο δημόσιος έλεγχος, και το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ καλύπτει όλα τα χρηματικά μέσα τα οποία μπορεί να χρησιμοποιήσει ο δημόσιος τομέας για να υποστηρίξει τις επιχειρήσεις, είτε αυτά προέρχονται από υποχρεωτικές εισφορές είτε όχι.

(βλ. σκέψη 111)

7.      Σε περίπτωση δανείου το οποίο πρέπει να επιστραφεί εντόκως, οι τόκοι που ενδέχεται να υποχρεωθεί να καταβάλει μια επιχείρηση σε αντάλλαγμα για το χορηγηθέν δάνειο δεν εξαφανίζουν εντελώς το πλεονέκτημα του οποίου τυγχάνει η εν λόγω επιχείρηση. Ο προϋπολογισμός της τοπικής αρχής που χορήγησε το δάνειο σαφώς επιβαρύνεται, από τη στιγμή που αυτή θα μπορούσε να έχει συμφωνήσει επωφελέστερο για την ίδια επιτόκιο αν δάνειζε το ίδιο ποσό υπό τους κανονικούς όρους της αγοράς ή αν το είχε επενδύσει διαφορετικά. Στην περίπτωση αυτή, η ενίσχυση αντιστοιχεί στη διαφορά μεταξύ των τόκων που θα καταβάλλονταν αν ίσχυε το επιτόκιο το οποίο εφαρμόζεται υπό τους κανονικούς όρους της αγοράς και των τόκων που πράγματι καταβλήθηκαν.

(βλ. σκέψη 112)

8.      Το άρθρο 107, παράγραφος 3, ΕΚ, παρέχει στην Επιτροπή ευρεία διακριτική ευχέρεια. Ωστόσο, η Επιτροπή μπορεί να θέτει στον εαυτό της, προς άσκηση της διακριτικής της ευχέρειας, ενδεικτικούς κανόνες μέσω πράξεων όπως είναι οι κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση προβληματικών επιχειρήσεων, στο μέτρο που οι κανόνες αυτοί δεν αντιβαίνουν προς τις διατάξεις της Συνθήκης. Εφόσον η Επιτροπή έχει εκδώσει μια τέτοια πράξη, δεσμεύεται από αυτή. Συνεπώς, στον δικαστή απόκειται να ελέγξει αν η Επιτροπή τήρησε τους κανόνες τους οποίους έθεσε στον εαυτό της.

Πάντως, όταν η ευρεία διακριτική ευχέρεια που αναγνωρίζεται στην Επιτροπή, όπως έχει ενδεχομένως αποσαφηνιστεί με τους ενδεικτικούς κανόνες τους οποίους αυτή θέσπισε, συνεπάγεται πολύπλοκες εκτιμήσεις οικονομικής και κοινωνικής φύσεως εντός κοινοτικού πλαισίου, ο δικαστής ασκεί περιορισμένο έλεγχο επ’ αυτών. Συγκεκριμένα, ελέγχει απλώς και μόνον ότι τηρήθηκαν οι διαδικαστικοί κανόνες και η υποχρέωση αιτιολογήσεως, ότι τα πραγματικά περιστατικά ήσαν ακριβή και ότι δεν συντρέχει περίπτωση πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως και καταχρήσεως εξουσίας.

(βλ. σκέψεις 129-132)

9.      Δεδομένου ότι, σύμφωνα με το σημείο 11 των κοινοτικών κατευθυντήριων γραμμών όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση προβληματικών επιχειρήσεων, «μια εταιρεία μπορεί να συνεχίσει να θεωρείται προβληματική, ιδιαίτερα όταν υπάρχουν οι συνήθεις ενδείξεις μιας προβληματικής επιχείρησης όπως αύξηση των ζημιών [και] μείωση του κύκλου εργασιών [...]», ορθώς η Επιτροπή έκρινε ότι μια επιχείρηση, η οποία παρουσιάζει αρνητικά ίδια κεφάλαια και αρνητικό καθαρό αποτέλεσμα, τεκμαίρεται ότι είναι προβληματική.

Η Επιτροπή δεν είναι υποχρεωμένη να λάβει υπόψη της στοιχεία μεταγενέστερα της χορηγήσεως των επίμαχων ενισχύσεων. Πράγματι, οφείλει να λάβει υπόψη την κατάσταση ως είχε κατά τον χρόνο της χορηγήσεώς τους, διότι, αν συνεκτιμούσε μεταγενέστερα στοιχεία, θα ευνοούσε τα κράτη μέλη τα οποία παραβαίνουν την υποχρέωσή τους να κοινοποιήσουν, στο στάδιο του σχεδίου, τις ενισχύσεις που προτίθενται να χορηγήσουν. Επιπλέον, τυχόν βελτίωση της καταστάσεως της ωφελούμενης επιχειρήσεως στη διάρκεια του έτους κατά το οποίο ελήφθησαν τα επίδικα μέτρα δεν επηρεάζει την εκτίμηση της καταστάσεώς της κατά τον χρόνο της χορηγήσεως, ιδίως καθόσον δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο η ύπαρξη των μέτρων αυτών να επηρέασε την ως άνω εξέλιξη.

(βλ. σκέψεις 135, 141, 143-144, 146)

10.    Δεδομένου ότι οι έννοιες της έννομης τάξεως της Ένωσης δεν πρέπει, κατ’ αρχήν, να ορίζονται βάσει μίας ή περισσοτέρων εθνικών εννόμων τάξεων, εφόσον τούτο δεν προβλέπεται ρητώς, και ότι οι σχετικές κατευθυντήριες γραμμές δεν περιέχουν οποιαδήποτε αναφορά στις εθνικές έννομες τάξεις, δεν πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η νομολογία των δικαστηρίων κράτους μέλους στο πλαίσιο της εφαρμογής των κανόνων του δικαίου της Ένωσης που αφορούν τις κρατικές ενισχύσεις και κατά την εκτίμηση της νομιμότητας του χαρακτηρισμού μιας επιχειρήσεως ως προβληματικής από την Επιτροπή.

(βλ. σκέψη 150)

11.    Για να διαπιστωθεί αν ένα κρατικό μέτρο συνιστά ενίσχυση, πρέπει να εξεταστεί αν η ωφελούμενη επιχείρηση αντλεί οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο δεν θα είχε αποκομίσει υπό τους κανονικούς όρους της αγοράς. Προς τούτο, ενδείκνυται η εφαρμογή του κριτηρίου το οποίο βασίζεται στις δυνατότητες της επιχειρήσεως να εξασφαλίσει τα ποσά αυτά υπό παρεμφερείς όρους στην κεφαλαιαγορά. Ειδικότερα, πρέπει να τεθεί το ερώτημα κατά πόσον ένας ιδιώτης επενδυτής θα είχε προβεί στην επίμαχη πράξη υπό τους ίδιους όρους.

(βλ. σκέψεις 158-159)

12.    Τα θεσμικά όργανα της Ένωσης έχουν το δικαίωμα να ανακαλέσουν, λόγω του παράνομου χαρακτήρα της, μια απόφαση η οποία παρέχει όφελος στον αποδέκτη της, υπό την επιφύλαξη της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της αρχής της ασφαλείας δικαίου, καθώς και υπό την προϋπόθεση ότι η ανάκληση πραγματοποιείται εντός ευλόγου χρόνου. Το δικαίωμα αυτό πρέπει, κατά μείζονα λόγο, να αναγνωρίζεται στα όργανα της Ένωσης όταν πρόκειται για παράνομες πράξεις οι οποίες δεν απονέμουν δικαιώματα. Πράγματι, στις περιπτώσεις αυτές, η ανάκληση δεν προσκρούει στην ανάγκη προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και των κεκτημένων δικαιωμάτων του αποδέκτη της αποφάσεως.

Όσον αφορά την προσθήκη συμπληρωματικών στοιχείων στη νέα απόφαση, η οποία είχε ως σκοπό να απαντήσει η Επιτροπή, με περισσότερες λεπτομέρειες απ’ ό,τι στην αρχική απόφαση, στα επιχειρήματα που προέβαλαν οι προσφεύγουσες με τις ένδικες προσφυγές τους, αυτή η συνεκτίμηση επιχειρημάτων που οι ίδιες οι προσφεύγουσες διατύπωσαν δεν συνιστά προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας στο πλαίσιο της ένδικης διαδικασίας.

(βλ. σκέψεις 189-190, 192)