Gevoegde zaken T‑267/08 en T‑279/08
Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis
tegen
Europese Commissie
„Staatssteun – Bouw van spoorwegmateriaal – Terug te betalen voorschotten – Beschikking waarbij steun onverenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard en terugvordering wordt gelast – Aanpassing van conclusies – Rechten van verdediging – Motiveringsplicht – Staatsmiddelen – Toerekening aan Staat – Criterium van particulier investeerder – Onderneming in moeilijkheden”
Samenvatting van het arrest
1. Procedure – Beschikking die in loop van geding in plaats komt van bestreden beschikking – Nieuw gegeven – Verruiming van aanvankelijke conclusies en middelen
2. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beschikking van Commissie inzake staatssteun
(Art. 296 VWEU; mededeling 97/C 273/03 van de Commissie)
3. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Administratieve procedure – Verplichting van Commissie om belanghebbenden, en dus steunverlenende lagere openbare lichamen, aan te manen hun opmerkingen in te dienen – Grenzen
(Art. 108, lid 2, VWEU)
4. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Besluit tot inleiding van formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU – Motiveringsplicht – Omvang
(Art. 108, lid 2, VWEU; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 6)
5. Handelingen van de instellingen – Intrekking – Onwettige handelingen – Ontoereikende motivering van beschikking waarbij staatssteun onverenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard – Vaststelling van nieuwe beschikking – Verplichting tot heropening van formele onderzoeksprocedure – Geen
6. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steun die met staatsmiddelen is bekostigd – Financiering met aan openbaar toezicht onderworpen middelen – Daaronder begrepen
(Art. 107, lid 1, VWEU)
7. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Verschaffen van voordeel aan begunstigden – Geldlening tegen terugbetaling met rente – Beoordeling op basis van geboden rente
(Art. 107, lid 1, VWEU)
8. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd – Beoordelingsvrijheid van Commissie – Mogelijkheid om richtsnoeren vast te stellen
(Art. 107, lid 3, VWEU; mededeling 2004/C 244/02 van de Commissie)
9. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd – Steun voor herstructurering van onderneming in moeilijkheden – Identificatie van ondernemingen in moeilijkheden
(Art. 107, lid 3, VWEU; mededeling 2004/C 244/02 van de Commissie, punt 11)
10. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Erkenning als onderneming in moeilijkheden met oog op vrijstelling van steunverbod
11. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens criterium van particulier investeerder
(Art. 107, lid 1, VWEU)
12. Handelingen van de instellingen – Intrekking – Onwettige handelingen – Beschikkingen van Commissie inzake staatssteun – Vaststelling van nieuwe beschikking met toevoeging van nieuwe gegevens om tegemoet te komen aan kritiek van belanghebbenden – Schending van rechten van verdediging – Geen
1. Een beschikking die in de loop van een procedure een andere beschikking met hetzelfde voorwerp vervangt, moet als een nieuw gegeven worden beschouwd, zodat de verzoekende partij haar conclusies en middelen mag aanpassen. Het zou immers in strijd zijn met een goede rechtsbedeling en met de proceseconomie om de verzoekende partij te verplichten een nieuw beroep in te stellen. Ook zou het onbillijk zijn indien de betrokken instelling, teneinde het hoofd te bieden aan de grieven in een bij de rechter van de Unie ingediend verzoekschrift tegen een besluit, het bestreden besluit kon aanpassen of vervangen door een ander en hangende het geding van die wijziging of vervanging gebruik kon maken om de wederpartij de mogelijkheid te ontnemen haar aanvankelijke middelen en conclusies ook te doen gelden voor het latere besluit of nadere, tegen het latere besluit gerichte conclusies en middelen voor te dragen.
(cf. punt 23)
2. Een beschikking waarbij staatssteun aan een onderneming in moeilijkheden onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard, voldoet, wat de door de Commissie gehanteerde methode voor de berekening van het steunbedrag betreft, aan de vereisten van artikel 296 VWEU wanneer daarin niet slechts wordt verwezen naar een mededeling van de Commissie betreffende het referentiepercentage, maar sprake is van een uitvoerige beschrijving van de gehanteerde methode en een diepgaande analyse van de financiële situatie van de onderneming en het ontbreken van zekerheden, en deze beschikking met betrekking tot de motivering van de verhoging van het referentiepercentage een analyse van de situatie op de financiële markt bevat die berust op empirisch onderzoek naar de op de markt gehanteerde opslagen voor verschillende categorieën van op ondernemingen of transacties betrekking hebbende risico’s.
(cf. punten 50, 52‑53)
3. In het kader van de administratieve procedure inzake staatssteun van artikel 108, lid 2, VWEU kent de rechtspraak de belanghebbenden, waaronder de lagere openbare lichamen die de betrokken steun hebben verleend, vooral de rol toe van informatiebron voor de Commissie. Hieruit volgt dat de belanghebbenden zich niet kunnen beroepen op de rechten van verdediging die toekomen aan de personen tegen wie een procedure is ingeleid, maar enkel het recht hebben om, gelet op de omstandigheden van het concrete geval, op passende wijze bij de procedure te worden betrokken.
De belanghebbenden kunnen zich dus niet beroepen op schending van het beginsel van behoorlijk bestuur omdat de Commissie hun niet persoonlijk zou hebben verzocht om hun opmerkingen over de procedure voor onderzoek van de steun in te dienen. De Commissie is ook niet verplicht de belanghebbenden de opmerkingen of informatie te doen toekomen die zij van de regering van de betrokken lidstaat heeft ontvangen.
(cf. punten 71, 74‑75, 88)
4. In artikel 6 van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag is bepaald dat, wanneer de Commissie besluit de formele onderzoeksprocedure in te leiden, in het inleidingsbesluit kan worden volstaan met een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een eerste beoordeling omtrent de steunverlenende aard van de betrokken overheidsmaatregel, en een uiteenzetting van de redenen waarom getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt.
Het inleidingsbesluit moet de belanghebbenden dus in staat stellen doeltreffend deel te nemen aan de formele onderzoeksprocedure, waarin zij hun argumenten kunnen aanvoeren. Daartoe volstaat het dat de belanghebbenden weten op grond van welke redenering de Commissie voorlopig heeft geoordeeld dat de betrokken maatregel een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare nieuwe steunmaatregel is.
(cf. punten 80‑81)
5. Bij intrekking van de oorspronkelijke beschikking mag de procedure ter vervanging van een onwettige handeling weer worden opgenomen op het precieze punt waarop de onwettigheid is ontstaan, zonder dat de Commissie de procedure hoeft te hervatten in een stadium voorafgaand aan dat precieze punt.
Met betrekking tot een beschikking waarbij staatssteun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard en terugvordering ervan wordt gelast, gaat de ontoereikende motivering die ten grondslag ligt aan de intrekking van de oorspronkelijke beschikking, niet terug tot de inleiding van de procedure, wanneer deze inleiding op generlei wijze onwettig is. De formele onderzoeksprocedure die aan de vaststelling van de ingetrokken beschikking is voorafgegaan, hoeft voor de vaststelling van de nieuwe beschikking niet te worden heropend indien zij regelmatig is verlopen.
De toevoeging van extra gegevens in de nieuwe beschikking doet niet af aan deze vaststelling indien deze toevoeging bedoeld is om uitgebreider tegemoet te komen aan de tegen de oorspronkelijke beschikking geformuleerde bezwaren.
(cf. punten 83‑85)
6. Bij de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU kan het feit dat de betrokken maatregelen zouden zijn gefinancierd met middelen die niet van fiscale of parafiscale aard zijn, die maatregelen niet aan de kwalificatie als staatssteun doen ontsnappen. Het beslissende criterium op het gebied van staatsmiddelen is immers het openbare toezicht, en artikel 107, lid 1, VWEU omvat alle geldelijke middelen, of die nu uit verplichte bijdragen komen of niet, die de openbare sector daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen.
(cf. punt 111)
7. Bij een geldlening tegen terugbetaling met rente doet de rente die een onderneming voor de lening zal moeten betalen, het door de onderneming genoten voordeel niet noodzakelijkerwijs volledig teniet. Er is immers een last voor de begroting van het openbaar lichaam dat de lening heeft toegekend indien dit openbaar lichaam een hoger rendement had kunnen halen door dat bedrag onder normale marktvoorwaarden uit te lenen of door het anders te plaatsen of te investeren. In dat geval bestaat de steun uit het verschil tussen de rente die zou zijn betaald indien het volgens normale marktvoorwaarden geldende rentepercentage was gehanteerd, en de daadwerkelijk betaalde rente.
(cf. punt 112)
8. Bij de toepassing van artikel 107, lid 3, VWEU beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid. Desondanks kan de Commissie zichzelf voor de uitoefening van die bevoegdheid indicatieve regels stellen door middel van handelingen als de communautaire richtsnoeren voor reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, voor zover deze regels niet afwijken van de verdragsbepalingen. Wanneer de Commissie een dergelijke handeling heeft vastgesteld, heeft deze voor haar dwingende werking. De rechter moet dus nagaan of de Commissie de regels die zij zichzelf heeft gesteld, heeft nageleefd.
Aangezien het echter bij de aan de Commissie toegekende ruime beoordelingsbevoegdheid, die in voorkomend geval nader wordt bepaald door de door haar vastgestelde indicatieve regels, gaat om de beoordeling van ingewikkelde sociaal-economische situaties die in een communautaire context moet worden verricht, is de rechterlijke toetsing hiervan beperkt. Zij beperkt zich tot de vraag of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling dan wel van misbruik van bevoegdheid.
(cf. punten 129‑132)
9. Aangezien volgens punt 11 van de communautaire richtsnoeren voor reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden een „onderneming [...] als onderneming in moeilijkheden [kan] worden beschouwd, [...] wanneer de typische symptomen van een onderneming in moeilijkheden aanwezig zijn, zoals toenemende verliezen [en] een dalende omzet”, is de Commissie terecht van mening dat een onderneming met een negatief eigen vermogen en een negatief nettoresultaat wordt geacht een onderneming in moeilijkheden te zijn.
De Commissie hoeft geen rekening te houden met factoren die zich na de toekenning van de betrokken steun hebben voorgedaan. De Commissie moet immers uitgaan van de situatie op het tijdstip waarop zij een beschikking geeft, aangezien zij door rekening te houden met latere factoren de lidstaten zou begunstigen die zijn tekortgeschoten in hun verplichting om hun voorgenomen steunmaatregelen in het ontwerpstadium aan te melden. Bovendien kan een verbetering van de situatie van de begunstigde onderneming in de loop van het jaar waarin de litigieuze maatregelen zijn getroffen, geen invloed hebben op de beoordeling van de situatie van die onderneming op het tijdstip waarop die steunmaatregelen zijn getroffen, omdat immers niet kan worden uitgesloten dat de getroffen maatregelen die ontwikkeling hebben beïnvloed.
(cf. punten 135, 141, 143‑144, 146)
10. Aangezien de begrippen van de rechtsorde van de Unie in beginsel niet aan de hand van een of meer nationale rechtsstelsels worden gedefinieerd, tenzij dit uitdrukkelijk is bepaald, en in de relevante richtsnoeren niet naar de nationale rechtsstelsels wordt verwezen, hoeft bij de handhaving van de staatssteunregels van de Unie geen rekening te worden gehouden met de rechtspraak van een lidstaat om te beoordelen of de door de Commissie verrichte kwalificatie als onderneming in moeilijkheden wettig is.
(cf. punt 150)
11. Om uit te maken of een overheidsmaatregel steun vormt, moet worden vastgesteld of de begunstigde onderneming een economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen. Daartoe moet als criterium worden gehanteerd of de begunstigde onderneming de betrokken bedragen op de kapitaalmarkt tegen vergelijkbare voorwaarden zou kunnen verkrijgen. In het bijzonder moet worden nagegaan of een particuliere investeerder onder dezelfde voorwaarden tot de betrokken transactie zou zijn overgegaan.
(cf. punten 158‑159)
12. De instellingen van de Unie hebben het recht om een beschikking waarbij aan de adressaat ervan een voordeel is toegekend, in te trekken op de grond dat zij onwettig is, maar die intrekking mag niet in strijd zijn met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel en moet binnen een redelijke termijn plaatsvinden. Dit recht om een onwettige beschikking in te trekken geldt voor de instellingen van de Unie des te meer wanneer het een onwettige handeling betreft waarbij geen rechten in het leven worden geroepen. In dat geval verzetten overwegingen omtrent de eerbiediging van gerechtvaardigde verwachtingen en verkregen rechten van de adressaat van de beschikking zich niet tegen de intrekking.
Aangezien de Commissie met de toevoeging van nieuwe gegevens in de nieuwe beschikking beoogt om op uitvoeriger wijze dan in de oorspronkelijke beschikking te antwoorden op argumenten die de verzoekende partijen in hun beroepen hebben aangevoerd, kan het feit dat door de verzoekende partijen zelf aangevoerde argumenten in aanmerking worden genomen, in de contentieuze procedure geen schending van de rechten van de verdediging opleveren.
(cf. punten 189‑190, 192)