РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети състав)
19 септември 2012 година(*)
„ЕФРР — Намаляване на финансовата помощ — Операционна програма по цел № 1 (1994—1999 г.) относно провинция Тюрингия (Германия)“
По дело T‑265/08
Федерална република Германия, за която се явяват г‑н M. Lumma, г‑н T. Henze, г‑н C. Blaschke и г‑н K. Petersen, в качеството на представители, подпомагани от адв. U. Karpenstein,
жалбоподател,
подпомагана от
Кралство Испания, представлявано първоначално от г‑н J. M. Rodríguez Cárcamo, впоследствие от г‑жа N. Díaz Abad и г‑н J. M. Rodríguez Cárcamo, и накрая от г‑н A. Rubio González, abogados del Estado,
от
Френска република, за която се явяват г‑н G. de Bergues и г‑жа N. Rouam, в качеството на представители,
и от
Кралство Нидерландия, за което се явяват г‑жа C. Wissels, г‑н Y. de Vries, г‑жа B. Koopman, г‑жа M. Bulterman и г‑н J. Langer, в качеството на представители,
встъпили страни,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват г‑жа A. Steiblyté и г‑жа B. Conte, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на Решение C (2008) 1690 окончателен на Комисията от 30 април 2008 г. за намаляване на финансовата помощ, отпусната от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) за операционната програма за региона по цел 1 на провинция Тюрингия (Германия) (1994—1999 г.), в съответствие с Решение C (94) 1939/5 на Комисията от 5 август 1994 г.,
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав),
състоящ се от: г‑н O. Czúcz, председател, г‑жа I. Labucka (докладчик) и г‑н D. Gratsias, съдии,
секретар: г‑жа T. Weiler, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 27 септември 2011 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства, предхождащи спора
1 На 3 септември 1993 г. германското правителство представя пред Комисията на Европейските общности искане за финансова помощ от Общността за финансирането на операционната програма за региона по цел 1 на провинция Тюрингия (Германия) (1994—1999 г.), предвиждаща насърчаването на производствени инвестиции на малките и средни предприятия (МСП).
2 На 29 юли 1994 г. Комисията приема Решение 94/628/ЕО относно създаването на общностна рамка за подкрепа на общностните структурни помощи в регионите на Германия, до които се отнася цел 1, а именно Мекленбург-Предна Померания, Бранденбург, Саксония-Анхалт, Саксония, Тюрингия и Източен Берлин (OВ L 250, стр. 18). Това решение позволява изработването на операционната програма в новите провинции.
3 С Решение C (94) 1939/5 от 5 август 1994 г. Комисията одобрява операционната програма за провинция Тюрингия по цел 1 в Германия (Arinco № 94.DE.16.005) (наричана по-нататък „въпросната дейност“), предвиждаща участие на структурни фондове с 1 021 771 000 ECU, преобразувано на 1 086 827 000 EUR с Решение C(99) 5087 от 29 декември 1999 г., със съфинансиране от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) за максималната сума от 1 020 719 000 EUR. Министерството на икономиката и транспорта на провинция Тюрингия е определено за управителен орган.
4 За мярка 2.1 относно подкрепата на производствените дейности на МСП в Решение C(99) 5087 се определя общата сума на разходите в размер от 674 104 000 EUR и участието от страна на ЕФРР в размер от 337 052 000 EUR.
5 В хода на 2001 г. Комисията извършва систематичен анализ на системите за управление и контрол в провинция Тюрингия на основание член 23, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 4253/88 на Съвета от 19 декември 1988 година за прилагане на Регламент (ЕИО) № 2052/88 относно координацията между дейностите на различните структурни фондове, от една страна, и тези на Европейската инвестиционна банка и на другите съществуващи финансови инструменти, от друга страна (ОВ L 374, стр. 1), изменен с Регламент (ЕИО) № 2082/93 на Съвета от 20 юли 1993 г. (ОВ L 193, стр. 20), и на член 14 от Регламент (ЕО) № 2064/97 на Комисията от 15 октомври 1997 година за приемане на подробни условия за прилагане на Регламент (ЕИО) № 4253/88 на Съвета относно финансовия контрол, извършван от държавите членки по отношение на операциите, съфинансирани от структурните фондове (ОВ L 290, стp. 1).
6 На 30 януари 2002 г. Комисията представя своя окончателен доклад относно операционните програми на провинции Тюрингия и Саксония-Анхалт, съдържащ препоръки.
7 На 24 юни 2002 г. предвидената в член 8 от Регламент № 2064/97 декларация е изготвена от одиторско дружество и е изпратена на Комисията.
8 С писмо от 18 юли 2002 г. германските органи представят искането си за окончателно плащане относно въпросната дейност. На 27 юни 2003 г. Комисията приключва разглеждането на въпросната дейност и извършва окончателното плащане до поискания размер.
9 След приключване разглеждането на въпросната дейност, по-специално от 27 до 31 октомври, от 10 до 21 ноември, от 1 до 5 декември и на 11 декември 2003 г., Сметната палата на Европейските общности извършва няколко контролни посещения. В хода на 2004 г. тя извършва анализ на слабите страни на въпросната дейност в рамките на разглеждането на декларация за достоверност за 2003 г. Разгледани са 28 проекта по мярка 2.1.
10 На 22 юни 2004 г. Сметната палата изпраща на германските органи текущия си доклад за проверка. С писма от 31 август и 13 октомври 2004 г. германските органи изпращат на Сметната палата допълнителна информация.
11 С писмо от 17 януари 2005 г. Сметната палата изпраща на националните органи доклада си за проверка (наричан по-нататък „докладът за проверка от 17 януари 2005 г.“). В него се посочва, че съществуват отделни и системни нередности относно специфични операции, като финансирането на предприятия, които не спадат към МСП, декларирането на недопустими разходи, разходи (бъдещи наеми, ДДС, отстъпки), грешки в изчисляването на максималния размер на помощта и липсата на доказателства за определени видове разходи като общи разходи или собствени средства. В доклада се заключава, че са налице недостатъци в системите на управление и контрол на въпросната дейност. Честотата на грешките в 28‑те проекта по мярка 2.1 е 31,36 %.
12 С писмо от 19 октомври 2006 г. Комисията изпраща на германските органи първите резултати от разглеждането на доклада за проверка от 17 януари 2005 г. и отправя искане до посочените органи да ѝ представят своите становища.
13 Въз основа на извършения от Сметната палата анализ на слабите страни Комисията съобщава на провинция Тюрингия финансови корекции в размер от 135 милиона евро. След двустранни консултации с провинция Тюрингия някои критики все пак са оттеглени.
14 С писмо от 5 януари 2007 г. германските органи отговарят на писмото на Комисията от 19 октомври 2006 г., като се противопоставят на прилагането на екстраполирани финансови корекции и представят допълнителни доказателства, удостоверяващи, че някои разходи отговарят на изискванията.
15 С Решение C (2008) 1690 окончателен от 30 април 2008 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) Комисията намалява с 81 425 825,67 EUR финансовата помощ от ЕФРР за въпросната дейност поради установените отделни и системни нередности в рамките на мярка 2.1 съгласно член 24 от Регламент № 4253/88. Комисията извършва цялостна екстраполация от мярка 2.1 на честотата на грешките, като взема за основа честота на грешките от 23,88 %. Тя изчислява размер от 1 232 012,70 EUR за отделните нередности и размер от 80 193 812,97 EUR за системните нередности.
16 Според обжалваното решение установените системни нередности са следните:
– финансиране, предоставено на предприятие, което не е МСП (проекти Maxit Baustoffwerke GmbH, arcon II Flachglasveredelung, Gothaer Fahrzeugwerk и CeWe Color AG),
– крайният получател не отговаря на националните критерии, приложими към МСП, за допълнително финансиране с 15 % (проект Tralag Landmaschinen GmbH),
– недопустими разходи, декларирани във връзка с договори за наем (проекти TelePassport Service GmbH и Schuster Kunstofftechnik GmbH).
Производство и искания на страните
17 На 4 юли 2008 г. Федерална република Германия подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
18 Федерална република Германия моли Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
19 Кралство Испания, Френската република и Кралство Нидерландия са допуснати да встъпят в настоящото производство в подкрепа на исканията на Федерална република Германия и им е предоставена възможност да представят становищата си в устната фаза на производството съгласно член 116, параграф 6 от Процедурния правилник на Общия съд.
20 Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
21 Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд (трети състав) решава да започне устната фаза на производството.
22 В писмо, заведено в секретариата на Общия съд на 6 септември 2011 г., Федерална република Германия изразява становище по доклада за съдебното заседание във връзка с Вътрешните указания на Комисията от 15 октомври 1997 година относно нетните финансови корекции в рамките на прилагането на член 24 от Регламент (ЕИО) № 4253/88 (наричани по-нататък „вътрешните указания“) и тълкуването, което трябва да се направи на някои точки от доклада за проверка от 17 януари 2005 г.
23 Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 27 септември 2011 г.
От правна страна
24 В подкрепа на жалбата си Федерална република Германия изтъква пет правни основания, съответно изведени, първото и второто — от нарушение на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88, третото — от липсата на контрол на място от страна на Комисията, четвъртото — от нарушение на принципите на защита на оправданите правни очаквания, на правната сигурност и на сътрудничество, и петото — от нарушение на принципа на пропорционалност.
1. По първото правно основание, изведено от нарушение на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88, тъй като не са изпълнени необходимите условия за извършване на намаление
По първата част на първото правно основание, изведена от обстоятелството, че административни грешки, за които носят отговорност национални органи, не могат да се квалифицират като нередности по смисъла на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88
Доводи на страните
25 Федерална република Германия поддържа, че дори да се предположи, че изразените от Комисията критики да са правилни от фактически страна, те не могат да се квалифицират като нередности, тъй като са само чисто административни грешки, които не попадат в приложното поле на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 освен ако не въвеждат значително изменение на дейността или на разглежданата мярка, което не е съобщено на Комисията.
26 Федерална република Германия поддържа, че по силата на член 1, параграф 2 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (ОВ L 312, стр. 1; Специално издание на български език, глава 1, том 1, стр. 166) нередност представлява нарушение на разпоредба на правото на Общността в резултат на действие или бездействие от икономически оператор. Тя отбелязва, че според нидерландския текст се изисква неправомерно поведение на икономическия оператор. Федерална република Германия счита, че това определение следва да се прилага за всички секторни регламенти, сред които е и Регламент № 4253/88, с оглед на терминологичната идентичност на термина „нередност“ във всеки един от текстовете на различните езици, между член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 и член 1, параграф 2 от Регламент № 2988/95. Според нея, да се тълкува понятието за нередност по различен начин в двата регламента, би нарушило принципа на еднаквото прилагане на общностното право.
27 Освен това позицията на Комисията, според която понятието за нередност трябва да се тълкува различно в Регламент № 2988/95 и в Регламент № 4253/88, не се съдържа в обжалваното решение, в чиито точки 26 и 27 се посочва, че нередностите произтичат от действия или бездействия на крайните получатели.
28 Федерална република Германия счита, че с оглед на Регламент № 2988/95 и на член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88 публичната администрация не може да се приравнява на икономическите оператори, които са публични или частни предприятия, конкуриращи се по отношение на стоки или услуги. Впрочем критиките на Комисията се отнасяли само до чисто административни грешки като официалното осчетоводяване на предприятия, които не са МСП по приоритетна ос 2.1 от операционната програма на провинция Тюрингия, или предоставянето на държавна помощ, за която се твърди, че е прекалено голяма, на два икономически оператора в рамките на наем-продажба, тъй като предоставянето на помощи се изразява в индивидуални административни актове, основаващи се на разпоредби от административно естество.
29 Федерална република Германия добавя, че от изявлението за протокола от заседанието на Съвета на Европейския съюз и от бележка 10 от практическите условия на Комисията от 11 април 2002 г. относно задължението за съобщаване на нередностите следва, че действията и пропуските на държавната администрация не могат да представляват нередности, тъй като икономическите оператори не носят отговорност за тях.
30 Федерална република Германия оспорва и относимостта на препращането в точка 28 от обжалваното решение към Решение на Съда от 15 септември 2005 г. по дело Ирландия/Комисия (C‑199/03, Recueil, стр. I‑8027), тъй като наличието на нередности, допуснати от икономически оператори, не е оспорено от ирландското правителство.
31 Според Федерална република Германия паралелът, направен от Комисията в точки 25 и 28 от обжалваното решение, с правното основание спрямо Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА), вече не е относим, доколкото за ФЕОГА правото да извършва финансови корекции поради административни грешки или недостатъци в системите на управление и контрол, е признато изрично от общностния законодател, докато по отношение на ЕФРР се изисква съществено изменение на операционната програма. Единственото правно основание да се допусне в случая извършеното от Комисията намаление на помощта от Общността, бил Регламент (ЕО) № 1260/1999 на Съвета от 21 юни 1999 година относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове (ОВ L 161, стр. 1), което важи само за последващи периоди на финансиране.
32 В съответствие с произтичащия от член 5 ЕО принцип на ограничената компетентност Федерална република Германия отрича възможността за позоваване на съдебната практика по прилагането на член 8 от Регламент (ЕИО) № 729/70 на Съвета от 21 април 1970 година относно финансирането на общата селскостопанска политика (ОВ L 94, стр. 13) с оглед обосноваването на правомощия за възстановяване на основание Регламент № 4253/88.
33 Федерална република Германия твърди също, че никоя общностна разпоредба не оправомощава Комисията да извършва финансови корекции за чисто национални административни грешки, тъй като член 1, параграф 1 от Регламент № 2988/95 изрично изисква наличието на нарушение на общностното право. Основаващият се на член 10 ЕО принцип на лоялност не може да обоснове отклонение от това основно разпределение на правомощията, тъй като се основава на институционалната и процесуална автономия на държавите членки.
34 Комисията оспорва тези доводи.
Съображения на Общия съд
35 Член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 оправомощава Комисията да намали или да спре помощта за дейност, ако наличието на нередност е потвърдено с проверка, извършена съгласно параграф 1 на този член. В този член обаче не се посочва нищо относно причинителя на нередността, допусната при извършването на действието или при прилагането на финансираната от фондовете мярка.
36 Относно довода на Федерална република Германия, с който се прави паралел между член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 и член 1, параграф 2 от Регламент № 2988/95 и според който нередността представлява изключително нарушение на разпоредба от правото на Европейския съюз, което произтича от действие или пропуск от страна на икономически оператор, следва да се отбележи, че тези разпоредби трябва да се тълкуват самостоятелно, тъй като преследват различни цели и приложното им поле не е еднакво. По същество с Регламент № 2988/95 се въвежда обща рамка, насочена към борбата срещу измамите, които по правило не могат да бъдат допуснати от национален орган, докато Регламент № 4253/88 се отнася до отношението между Съюза и държавите членки (вж. по аналогия Решение на Общия съд от 22 ноември 2006 г. по дело Италия/Комисия, T‑282/04, непубликувано в Сборника, точка 83).
37 Следва да се приеме също така, че националните органи носят отговорност за правилното използване на общностните фондове и съгласно националните законови, подзаконови и административни разпоредби тези органи следва да приемат необходимите мерки, за да осигурят, наред с друго, действителното и надлежно извършване на финансираните от фондовете операции. Всъщност Комисията упражнява само допълнителна функция (вж. по аналогия Решение на Съда от 9 октомври 1990 г. по дело Франция/Комисия, C‑366/88, Recueil, стр. I‑3571, точки 19 и 20).
38 Безспорно е също така, че член 24 от Регламент № 4253/88 не прави никакво разграничение в количествено или качествено отношение спрямо нередностите, които могат да доведат до намаляването на помощ. Съдът приема, че дори нередности, които нямат конкретно финансово въздействие, могат сериозно да засегнат финансовите интереси на Съюза, както и спазването на правото на Съюза и по този начин да обосноват прилагането на финансови корекции от Комисията (Решение по дело Ирландия/Комисия, посочено по-горе, точка 29 и сл.).
39 Например административна грешка, свързана с липсата на съответствие между предвидените в плана за финансиране суми и тези, които са посочени в искането за плащане, може например да представлява нередност, обосноваваща намаляването на помощта (Решение на Общия съд от 28 януари 2009 г. по дело Германия/Комисия, T‑74/07, Сборник, стр. II‑107, точка 34 и сл.).
40 Освен това обстоятелството, че националните органи имат централна роля в привеждането в действие на структурните фондове, е довод в подкрепа на широко тълкуване на понятието „нередност“. Всъщност грешка, допусната от тях, трябва да се счита за „нередност“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 с оглед на принципа на добро финансово управление, съдържащ се в член 274 ЕО, и принципа на лоялно сътрудничество, съдържащ се в член 10 ЕО, които не допускат имунитет на държавите членки, и предвид обстоятелството, че член 24 от Регламент № 4253/88 е единствената разпоредба, позволяваща намаляването на размера на помощ, в случай че дейността не е протекла по първоначално предвидения начин (Решение на Съда от 24 януари 2002 г. по дело Conserve Italia/Комисия, C‑500/99 P, Recueil, стр. I‑867, точка 88).
41 Накрая, що се отнася до довода на Федерална република Германия, изведен от обстоятелството, че никоя разпоредба от правото на Съюза не оправомощава Комисията да извършва финансови корекции за чисто национални административни грешки на национално равнище в рамките на общностната система за предоставяне на субсидии, следва да се напомни, че получателят трябва да изпълни поредица от задължения, които до голяма степен се определят и контролират от националните органи. Едно различно тълкуване би било трудно съвместимо с принципите на добро финансово управление и на лоялност. Освен това, макар Комисията да упреква Федерална република Германия за допускането на административни грешки на национално равнище, те се отнасят до предоставянето на финансова помощ от Съюза.
42 Ето защо следва да се приеме, че тълкуването на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88, което изключва от понятието „нередност“ грешките, допуснати от националните административни органи, би засегнало полезното действие на предвиденото в посочената разпоредба правило.
43 От това следва, че нарушенията на правото на Съюза, за които носят отговорност националните административни органи, попадат в приложното поле на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88. Като се има предвид, че националните органи имат централна роля в привеждането в действие на структурните фондове, допуснатото от тях нарушение трябва да се счита за „нередност“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88.
44 Следователно настоящата част на първото правно основание трябва да се отхвърли.
По втората част на първото правно основание, която е изтъкната при условията на евентуалност и е изведена от поставянето под съмнение на наличието на нередностите, установени от Комисията в обжалваното решение
45 По същество Федерална република Германия поддържа, че не са налице нередности, допуснати от компетентните национални органи и че критиката на Комисията относно ефективността на системите на управление и контрол е неоснователна.
Относно грешките в квалифицирането, допуснати от Комисията по отношение на недопустимостта на разходите по проекти относно предприятия, които не са МСП
– Доводи на страните
46 Федерална република Германия поддържа, че не е налице относима административна грешка, като се има предвид, от една страна, че съответните проекти са могли да бъдат поддържани и осчетоводени съгласно същите критерии като приоритетна ос 1.1 от операционната програма и от друга страна, че не е нанесена вреда на бюджета на Общността, докато това условие се изисква съгласно член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88.
47 Федерална република Германия счита, че осчетоводяването и управлението на финансовите помощи за предприятия, които не са МСП, по приоритетна ос 2.1, не са довели дори потенциално до недължим разход. Всъщност Федерална република Германия смята, че петте предприятия, цитирани по приоритетна ос 2.1, отговарят на условието по приоритетна ос 1.1 за междурегионални продажби, предвиждаща изрично, че производствените инвестиции могат да се извършат независимо от „големината на предприятието“. В този контекст критиките на Сметната палата се отнасят не до незаконосъобразна финансова помощ за определени предприятия, а само до осчетоводяването на помощта в операционната програма.
48 Комисията оспорва тези доводи.
– Съображения на Общия съд
49 Отправените от Федерална република Германия критики към обжалваното решение се отнасят до няколко проекта.
50 Относно проект Tralag Landmaschinen, както е посочено в точка 46 от приложената към обжалваното решение таблица, е било налице не нарушение на определението за МСП, съдържащо се в установената с Решение 94/628 общностна рамка за подкрепа, а нарушение на определението, съдържащо се в 24‑тия рамков план от общи интерес, озаглавен „Подобряване на регионалните икономически структури“ за периода 1995—1999 г., приет от комисията по планиране към Bundestag (Федерално събрание, Германия) на 27 април 1995 г., който следва да се спазва по силата на съдържащия се в член 10 ЕО общ принцип на лоялно сътрудничество. Всъщност тази разпоредба предвижда допълнително финансиране от 15 % за предприятията, в които работят не повече от 250 лица, какъвто не е случаят с Tralag Landmaschinen, при все че то се е ползвало от него. По този начин това предприятие не е отговаряло на изискванията за допълнително финансиране от 15 %.
51 Що се отнася до проекта във връзка с последното и до други четири проекта относно Maxit Baustoffwerke GmbH, arcon II Flachglasveredelung, Gothaer Fahrzeugwerk и CeWe Color AG, следва да се напомни, че както е видно от член 52, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1260/1999, искането за окончателно плащане по дейностите за периода на планиране 1994—1999 г. трябва да се предостави на Комисията не по-късно от 31 март 2003 г., като не е възможна последваща промяна. Петте разглеждани проекта са осчетоводени по мярка 2.1. Както бе посочено в точка 8 по-горе, искането за окончателно плащане е представено на Комисията на 18 юли 2002 г. и е уважено от нея на 27 юни 2003 г. и германските органи нямат основание да поддържат, че посочените проекти отговарят на изискванията по мярка 1.1. При тези условия погрешното осчетоводяване представлява деклариране на недопустими разходи по мярка 2.1 от въпросната дейност, което не може да бъде изменено след 31 март 2003 г.
52 Впрочем, както вече бе установено от Съда, наличието на тези нередности е достатъчно, за да се наложи финансова корекция, без да е необходимо да са нанесени конкретни финансови вреди на бюджета на Общността (вж. в този смисъл Решение по дело Ирландия/Комисия, посочено по-горе, точки 25—27, 31, 58 и 59).
53 Накрая Сметната палата не само е отправила критика към финансирането на предприятията, които не са МСП в рамките на мярка 2.1, но е установила и 100 % недопустимост на общностната подкрепа за въпросните операции.
54 Следователно настоящият довод на жалбоподателя трябва да се отхвърли.
Относно разграничението между наем-продажба и лизинг и неприложимостта на работните таблици и международните счетоводни стандарти 17
– Доводи на страните
55 Що се отнася до операции № 38 TelePassport Service GmbH и № 44 Schuster Kunststofftechnik GmbH, разходите за които са счетени за недопустими, Федерална република Германия оспорва направеното от Комисията разграничение между наем-продажба и лизинг, от една страна, и приложимостта на работна таблица20, приложена към Решение 97/321/ЕО на Комисията от 23 април 1997 година за изменение на решенията за одобрение на общностните рамки за подкрепа, на единните програмни документи и на общностните инициативни програми, приети по отношение на Германия (ОВ L 146, стр. 9) (наричана по-нататък „работна таблица20“) и на международните счетоводни стандарти 17, от друга страна.
56 Федерална република Германия поддържа, че наем-продажба не е „особена форма на лизинг“, както смята Комисията. Основният предмет на договора за наем-продажба се състои в придобиването на икономическо благо, което от счетоводна гледна точка има действие от сключването на договора. Що се отнася до лизинга, неговият предмет се ограничавал само до предоставянето за ползване, като цената представлявала възнаграждение за самото предоставяне на вещта за ползване. По този начин ограничаването на финансовата помощ от Общността до 60 части наем-продажба не било обосновано. Освен това изчислената за наем-продажба цена не съответствала на предоставяне за ползване, а на част от продажната цена, така че подходът на Комисията водел до това да не се прави разлика в зависимост това дали наемодателят е банка или продавач на машина.
57 Комисията оспорва тези доводи, като подчертава самостоятелното тълкуване на общностното право, както и обстоятелството, че придобиването на вещ чрез наем-продажба не може да се счита за покупко-продажба, като се има предвид, че крайните получатели придобиват собствеността на вещите в пълен обем едва след изтичане на срок от 60 месеца след като са направили всички вноски, което за съответните проекти е станало едва след приключване на общностната помощ.
– Съображения на Общия съд
58 Съгласно постоянната съдебна практика текстът на разпоредба от правото на Съюза, в който не се съдържа изрично препращане към правото на държавите членки с оглед на определянето на нейния смисъл и обхват, трябва да се тълкува самостоятелно и еднакво навсякъде, като се отчитат контекстът и целта на разглежданата правна уредба (Решение на Съда от 19 септември 2000 г. по дело Linster, C‑287/98, Recueil, стр. I‑6917, точка 43 и Решение на Съда от 18 януари 1984 г. по дело Ekro, 327/82, Recueil, стр. 107, точка 11). Освен това, както правилно отбелязва Комисията, обстоятелството, че Решение 97/321, отнасящо се до допустимостта на разходите, има за адресат Федерална република Германия, не обосновава липсата на самостоятелно и еднакво тълкуване на неговия текст, като се има предвид, че това решение е част от съвкупност от петнадесет подобни решения, отправени на същия ден към тогавашните петнадесет държави членки и публикувани едновременно.
59 Що се отнася до същността на довода на Федерална република Германия, придобиването на вещи в рамките на наем-продажба не може да се счита за изцяло допустима операция по покупко-продажба, като се има предвид, че крайните получатели не са платили цялата продажна цена в хода на периода на допустимост. По този начин крайните получатели придобиват собствеността на вещите в пълен обем едва след изтичане на срок от 60 месеца след като са направили всички вноски, което за съответните проекти е станало едва след приключване на общностната помощ.
60 По отношение на международните счетоводни стандарти 17 следва да се приеме, че препращането към тези стандарти в съображение 30 от обжалваното решение по никакъв начин не е определящо, доколкото това препращане в него е направено изцяло при условията на евентуалност, като общоизвестно счетоводно правило, за да се тълкува терминът „наем-финансиране“.
61 Накрая, относно приложимостта на работните таблици, влезли в сила на 1 май 1997 г. (доколкото разпоредбите на тези таблици, приложени към Решение № 97/321, налагат нови или допълнителни задължения в тежест на държавите членки или получателите), следва да се приеме, че понятието за недопустимост не е въведено с това решение и че с приложените към посоченото решение таблици само се кодифицира съществуващата практика с повече подробности относно вече съществуващото правило за разходите по лизинг, съгласно което бъдещите разходи не са допустими. Ето защо не може да се поставя въпросът за прилагане на таблица 20 с обратно действие.
62 Следователно настоящият довод на Федерална република Германия трябва да се отхвърли.
Относно погрешното квалифициране от страна на Комисията на някои нередности като системни
– Доводи на страните
63 Федерална република Германия поддържа, че Комисията изхожда от погрешната предпоставка, че Сметната палата е квалифицирала като системна грешка подкрепата за предприятията, които не са МСП, по приоритетна ос 2.1 от операционната програма. В това отношение тя упреква Комисията, че е екстраполирала 23,88 % честота на грешките от съвкупността от направени разходи по приоритетна ос 2.1 от операционната програма поради системността на грешките, докато Сметната палата не е отправила критика към нито един от посочените по-горе проекти за системни грешки. Липсата на тази фактическа грешка би довела до съвсем различна основа за изчисление. От обжалваното решение не можело също така да се направи извод, че Комисията се е отклонила от преценката на Сметната палата, както тя твърди.
64 Комисията оспорва тези доводи.
– Съображения на Общия съд
65 Относно твърдяното противоречие между обжалваното решение и изводите на Сметната палата трябва да се приеме, че от текста на член 24 от Регламент № 4253/88 не следва, че при упражняването на поверените ѝ с този член правомощия Комисията е обвързана от становището на контролния орган. Напротив, тя следва да направи своята собствена преценка на установените нередности. По този начин обжалваното решение отразява преценката на Комисията, а не тази на Сметната палата.
66 От друга страна, погрешното осчетоводяване относно предприятията, които не са МСП, е системно, доколкото отразява недостатъци в управлението, контрола и одита, които са се проявили многократно и се откриват с голяма вероятност в цяла поредица от подобни случаи. Следователно Комисията правилно е квалифицирала погрешното осчетоводяване относно предприятията, които не са МСП, като системни грешки.
67 Следователно настоящият довод на Федерална република Германия трябва да се отхвърли.
Относно погрешното квалифициране от страна на Комисията на контрола от 5 % като нередовен и извода за наличието на недостатъци в системите на управление е контрол
– Доводи на страните
68 Федерална република Германия оспорва критиката от страна на Комисията, че съществуват недостатъци в прилагането на контрола от 5 % съгласно Регламент № 2064/97, и смята, че с нея не може да се обоснове наличието на нередност.
69 Първо, Федерална република Германия твърди, че от окончателното удостоверение, издадено на основание член 8 от Регламент № 2064/97, е видно, че „контролът от 5 %“ е по същество надежден и съответства на изискванията на член 3 от този регламент. Нито Сметната палата обаче, нито външните експерт-счетоводители, са отправили критика към факта, че органите на провинция Тюрингия не са изпълнили изискванията, определени от Комисията за контрола на системата.
70 Второ, Федерална република Германия оспорва критиката от страна на Комисията, че „контролните листи“, използвани за контрола от 5 %, не възпроизвеждат насоките, съдържащи се в работните таблици. Тя счита, че дори да не са изрично възпроизведени в контролните листи, нормално и несъмнено насоките са съставна част от контрола от 5 %.
71 Трето, Федерална република Германия смята, че поведението на Комисията е противоречиво, тъй като тя не е изразила повече тази критика нито в протокола „Ventura“ от 23 юли 1998 г., нито в доклада на Комисията от 30 януари 2002 г.
72 Четвърто, Федерална република Германия отбелязва, че сам по себе си фактът, че контролът от 5 % е показал по-ниска честота на грешките от установената от Сметната палата, не поставя под съмнение системите на управление и контрол на компетентните органи. Разликата произтичала от обстоятелството, че Сметната палата е извършила анализ на явните слаби страни в системите на управление и контрол, докато контролът от 5 % е извършван инцидентно, както се изисква съгласно регламента. Докато контролът чрез сондаж бил представителен, анализът на слабите страни от Сметната палата бил насочен към установяване на рисковете.
73 Комисията оспорва тези доводи, като посочва, че изобщо не е направена финансова корекция, за да се отговори на установените от Сметната палата недостатъци в системите на управление и контрол.
– Съображения на Общия съд
74 От обжалваното решение е видно, че посочването на недостатъците, които са установени от Сметната палата в системите на управление и контрол на въпросната дейност и на които се позовава Комисията след съображение 11 от посоченото решение, не представлява самостоятелно основание за намаляване на финансовата помощ. Намаляването на финансовата помощ в обжалваното решение почива на корекцията на отделни нередности и на екстраполирана финансова корекция за системните нередности. Изобщо не е направена финансова корекция, за да се отговори на недостатъците в системите на управление и контрол, установени от Сметната палата. Следователно настоящият довод е неотносим.
75 Ето защо първото правно основание следва да се отхвърли изцяло.
2. По второто правно основание, изведено от нарушение на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 поради изчисляването на размера на намалението чрез екстраполация
По първата част от второто правно основание, изведено от незаконосъобразността на метода на екстраполация за изчисляване на размера на намалението по силата на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88
Относно липсата на право на екстраполация въз основа на член 24 от Регламент № 4253/88
– Доводи на страните
76 Федерална република Германия твърди, че по силата на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88, който трябва да се тълкува с оглед на заглавието му, Комисията може само да извърши намаляване, спиране или отмяна на дейността или на съответната мярка. Параграф 1 на тази разпоредба препращал към конкретен отделен случай, а параграф 3 — към обратното връщане на недължимо платената сума. От това следвало, че финансовата корекция е изрично ограничена до сумите, за които е видно ясно, че са недължимо платени.
77 Тя добавя, че Регламент № 4253/88 се отличава от приключването на сметките на ФЕОГА на основание Регламент № 729/70, чийто член 5, параграф 2, буква в) изрично оправомощава Комисията да вземе предвид при изчисляването на финансовата корекция обхвата на установените различия, естеството и тежестта на нарушението, както и финансовата вреда, претърпяна от Европейската общност.
78 Федерална република Германия счита по същество, че преди публикуването на Регламент № 1260/1999, приложим за периода на финансиране 2000—2006 г., не е съществувала подробна правна уредба, определяща ясно взаимните права и задължения, така че е спорно извършването на екстраполирани финансови корекции. Регламент № 2064/97 не представлявал правно основание и още по-малко предвиждал процедура за екстраполация за извършването на финансови корекции.
79 Федерална република Германия добавя, че обстоятелството, че често системните нередности не могат се изразят точно в цифров вид, не позволява на Комисията да извърши екстраполация въз основа на Регламент № 4253/88.
80 Кралство Испания приема, че съгласно съдебната практика Комисията разполага с известна свобода на преценка относно член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88. Използването на техника на екстраполация обаче предполага намаляването на предоставената на проект помощ въз основа на презумпция, а не въз основа на проверка. Подобна възможност не само не се предвижда във въпросния член, но и противоречи на неговия дух и цел. Обратно на твърдението на Комисията, в Решение от 6 април 2000 г. по дело Испания/Комисия (C‑443/97, Recueil, стр. I‑2415) Съдът не е възприел прилагането на техниката на екстраполация. Освен това Кралство Испания напомня, че екстраполацията изисква установяването на системни нередности въз основа на представителна извадка, а конкретният случай не е такъв.
81 Кралство Нидерландия също поддържа, че в член 24 от Регламент № 4253/88 не се съдържа правно основание за екстраполация, и отбелязва, че не е ясно как принципите на добро финансово управление и на лоялно сътрудничество, на които се основава Комисията, биха могли да доведат до широко тълкуване на посочения по-горе член. Освен това Комисията не може да си присвоява нови правомощия посредством вътрешни насоки, които не могат да представляват основание за екстраполация. Не Комисията, а европейският законодател може да определи обхвата на нейните правомощия и компетентност. Обратното не следва и от Решение по дело Испания/Комисия, посочено по-горе. Накрая, екстраполацията трябва да запази процесуалните гаранции, а в действащото към тогавашния момент законодателство изобщо не се съдържала правна норма в това отношение.
82 Френската република счита, на първо място, че за периода на планиране 1994—1999 г. Комисията не може да прилага финансова корекция чрез екстраполация поради липсата на правно основание. Всъщност от самия текст на член 24 от Регламент № 4253/88 следва, че Комисията може да прилага само индивидуални финансови корекции. По това режимът, приложим за финансовите корекции в рамките на ЕФРР за периода на планиране 1994—1999 г., се различава от режима, приложим за приключването на сметките в рамките на секция „Гарантиране“ на ФЕОГА. В това отношение френското правителство напомня, че в рамките на секция „Гарантиране“ на ФЕОГА Съдът е допуснал прилагането на метода на екстраполация (Решение от 24 януари 2002 г. по дело Франция/Комисия, C‑118/99, Recueil, стр. I‑747 и Решение от 4 март 2004 г. по дело Германия/Комисия, C‑344/01, Recueil, стр. I‑2081). По този начин, съгласно съдебната практика, прилагането на метода на екстраполация не е забранено по принцип. За разлика от това член 24 от Регламент № 4253/88 изрично предвижда, че Комисията има правомощието да прилага само индивидуални финансови корекции за установената нередност. Едва с Регламент № 1260/1999 Комисията е оправомощена да прилага екстраполирани корекции. От изложеното по-горе следва, че прилагането на метода на екстраполация по принцип е забранено в Регламент № 4253/88.
83 На второ място, Френската република счита, че Комисията не може да прилага финансови корекции чрез екстраполация в рамките на Регламент № 4253/88, доколкото, от една страна, този регламент не предвижда условия за прилагането на метода на екстраполация и от друга страна, в същия регламент не се съдържат стриктни процесуални гаранции за посочения метод. По този начин Комисията трябва да има възможност да прилага корекции чрез екстраполация само ако използва инцидентна и представителна извадка на транзакции с еднородни характеристики. Условията и гаранциите трябва да са предвидени в акт с обвързващо действие и не е достатъчно да са предвидени в обикновени насоки на Комисията, като последната не може да се позовава на тях, за да обоснове прилагането на метода на екстраполация. Впрочем, както е приел Съдът в Решение по дело Испания/Комисия, посочено по-горе, тези насоки не произвеждат правни последици и нямат обвързваща сила. Следователно те не могат да послужат като правно основание за екстраполацията.
84 Комисията оспорва тези доводи.
– Съображения на Общия съд
85 От текста на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 е видно, че Комисията може да намали помощта за дейност или за съответната мярка, когато след предвидената в член 24, параграф 1 проверка при условията на състезателност установи нередност, и по-специално значително изменение, засягащо естеството или условията на прилагане на дейността или на мярката. Член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 не прави никакво разграничение в количествено или качествено отношение спрямо нередностите, които могат да доведат до намаляването на помощ.
86 Следователно тази разпоредба предоставя на Комисията правомощие да извърши намаление и голяма свобода на действие, без да посочва ограничения относно избора на методите, които Комисията може да използва, за да определи размера на намалението.
87 Ето защо следва да се провери дали използването на метода на екстраполация може да се обоснове в настоящия случай.
88 На първо място, въпросът дали член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 позволява на Комисията да извърши финансови корекции, като използва посочения метод, зависи от тълкуването на частта от изречението „потвърждава наличието на нередност“ в текста на тази разпоредба.
89 При упражняването на правомощието за налагане на финансови корекции, използваният от Комисията метод за определяне на подлежащия на възстановяване размер трябва да съответства на целта, преследвана с член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88.
90 Тази цел е да се даде възможност за финансова корекция, когато разходите, чието финансиране е поискано, не са извършени съгласно правилата на правото на Съюза. По отношение на тази цел член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 трябва да се тълкува така, че да позволява на Комисията да намали по подходящ начин помощта.
91 По-точно, както правилно посочва Комисията в съображение 25 от обжалваното решение, размерът на корекцията зависи от установените чрез одит финансови загуби, претърпени от бюджета на Съюза. Тези загуби трябва да се коригират изцяло, тъй като всяко неизпълнение би представлявало нарушение на принципа на добро финансово управление, с който Комисията и държавите членки трябва да се съобразяват по силата на член 274 ЕО. По този начин Комисията трябва да има възможност да намали помощта в степен, която отразява мащаба на нередността, която е установила в рамките на производство при условията на състезателност на основание член 24, параграф 1 от Регламент № 4253/88.
92 Освен това съгласно постоянната съдебна практика Комисията не може да се ограничи до това да презумира разглежданите нередности, а трябва да установи надлежно, че тези нередности не се свеждат само до конкретните случаи, които е разгледала. По този начин, за да докаже, че нередностите не се свеждат само до конкретните случаи, които е разгледала, е достатъчно тя да представи доказателства, пораждащи сериозно и разумно съмнение относно редовността на осъществения от съответната държава членка контрол. Комисията не е длъжна да доказва изчерпателно недостатъците на контрола в неговата цялост (вж. по аналогия Решение от 4 март 2004 г. по дело Германия/Комисия, посочено по-горе, точка 58).
93 Това облекчаване на тежестта на доказване се обяснява с обстоятелството, че режимът съгласно Регламент № 4253/88 не предвижда систематичен контрол от страна на Комисията, който тя фактически не е способна да осигури, тъй като не разполага с непосредствения достъп, необходим за получаването на сведенията, от които се нуждае, от икономическите субекти.
94 Когато Комисията представи достатъчно доказателства, за да се породи сериозно и разумно съмнение относно редовността на националния контрол в неговата цялост, съответната държава членка следва да докаже неточността на твърденията на Комисията, като представи по-подробни доказателства относно действително осъществения от нея контрол. Ако държавата членка не представи такива доказателства Комисията установява, че нередностите не се свеждат само до конкретните случаи, които е разгледала.
95 Решението за намаляване трябва да отразява тази системност на нередностите. Освен това Комисията не разполага с информация за цялостния контрол, осъществен от съответната държава членка. В такъв случай използването на метода на екстраполация представлява най-подходящото средство, за да се гарантират преследваните от член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 цели. Тъй като е установена системността на нередностите, намаляването на помощта не почива на обикновена презумпция на Комисията, а на установен факт.
96 Комисията продължава обаче да носи задължението за спазване на правилата на правото на Съюза, произтичащо по-специално от принципа на пропорционалност. Въпросът дали тя е спазила този принцип при приемането на обжалваното решение, ще бъде разгледан по-долу в рамките на петото правно основание.
97 Ето защо следва да се приеме, че член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 не забранява на Комисията да използва метода на екстраполация, за да установи финансова корекция.
98 От друга страна, това, че Регламент № 2064/97 не предвижда екстраполацията на финансовите корекции, се обяснява с обстоятелството, че този регламент представлява регламент за прилагане, основаващ се на член 23, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 4253/88, в който са посочени минималните изисквания, на които трябва да отговарят системите на финансов контрол, въведен от държавите членки в областта на мерките, съфинансирани от структурните фондове.
99 Следователно настоящият довод на Федерална република Германия трябва да се отхвърли.
Относно липсата на право на екстраполация въз основа на вътрешните насоки
– Доводи на страните
100 Федерална република Германия счита също, че Комисията не може да извърши екстраполация въз основа на вътрешните си насоки по-специално поради чисто вътрешния им характер и липсата на правно действие спрямо трети лица.
101 Освен това съдържанието на тези насоки не било прието от държавите членки, които многократно са му се противопоставяли. Комисията обаче не можела да се позовава на текст, който не е одобрен от последните.
102 Накрая, противно на твърденията в точка 25 от обжалваното решение, Федерална република Германия поддържа, че условията и максималният размер на корекциите с фиксирана стойност или на екстраполациите не са описани и изобщо не е посочен метод на изчисление.
103 Комисията оспорва тези доводи.
– Съображения на Общия съд
104 Преди всичко следва да се приеме, че обжалваното решение се основава на член 24 от Регламент № 4253/88. На следващо място, от обжалваното решение не следва, че Комисията е използвала вътрешните си насоки, за да посочи правно основание на посоченото решение.
105 Във всички случаи следва да се напомни, че в рамките на Решение по дело Испания/Комисия, посочено по-горе, Съдът вече е разгледал въпроса за обхвата на вътрешните насоки. Кралство Испания е поискало отмяната на вътрешните насоки, като е счело, че те създават опасност от нови санкции с имуществен характер за държавите членки и че Комисията няма компетентност да приеме подобен акт.
106 Комисията е направила възражение за недопустимост, като е поддържала, че вътрешните насоки не налагат на държавите членки допълнителни задължения по отношение на предвидените в член 24 от Регламент № 4253/88, че не засягат вече съществуващото им правно положение и че не произвеждат правно действие.
107 Съдът напомня, че по силата на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 Комисията е оправомощена да намали или спре помощта. Той установява, че няма никаква пречка Комисията да приеме вътрешни насоки относно финансовите корекции в рамките на прилагането на член 24 от Регламент № 4253/88 и да възложи на съответните служби да ги прилагат. По този начин вътрешните указания съдържат общите насоки, въз основа на които съгласно член 24 от Регламент № 4253/88 Комисията възнамерява впоследствие да приеме индивидуални решения, чиято законосъобразност ще може да се оспори от съответната държава членка пред съда на Съюза. Ето защо, съгласно съдебната практика, не може да се счита, че подобен акт на Комисията, който само изразява намерението ѝ да следва определена линия на поведение при упражняването на възложената ѝ с член 24 от Регламент № 4253/88 компетентност, е насочен към пораждането на правно действие (Решение на Съда от 27 септември 1988 г. по дело Обединено кралство/Комисия, 114/86, Recueil, стр. 5289, точка 13 и Решение на Съда от 5 май 1998 г. по дело Обединено кралство/Комисия, C‑180/96, Recueil, стр. I‑2265, точка 28).
108 Подобни насоки са само израз на намерението на Комисията да следва определена линия на поведение при упражняването на компетентността, която ѝ е възложена с член 24 от Регламент № 4253/88.
109 От това Съдът заключава, че вътрешните указания не могат да се считат за акт, насочен към пораждането на правно действие, така че жалбата на Кралство Испания за отмяна трябва да се отхвърли като недопустима.
110 По този начин, като е приел жалбата за недопустима по изложените по-горе съображения, Съдът е направил разграничение между вътрешните указания и индивидуалните решения, приети въз основа на тях.
111 От посочената по-горе съдебна практика следва, че Комисията би могла да се позове на вътрешните указания, за да даде повече прозрачност на индивидуалните решения, отправени към държавите членки. Впрочем, както бе отбелязано в точка 104 по-горе, член 24 от Регламент № 4253/88 представлява единственото посочено от Комисията правно основание на обжалваното решение.
112 Следователно настоящият довод на Федерална република Германия трябва да се отхвърли като неотносим.
113 Ето защо първата част на второто правно основание трябва да се отхвърли изцяло.
По втората част на второто правно основание, изведена при условията на евентуалност от обстоятелството, че в случая Комисията не е трябвало да извършва екстраполация
Доводи на страните
114 Федерална република Германия поддържа, че екстраполацията се основава на непредставителна извадка. По-точно тя смята, че в обжалваното решения няма никакви данни, които да показват, че контролът от Сметната палата, на който Комисията основава направената от нея екстраполация, е извършен в рамките на представителна контролна процедура, чрез сондаж, процедура, от която тя не е обвързана. Докато процедурата по статистически сондаж служела да се направи обща преценка въз основа на обикновени представителни случаи, анализът на слабите страни предполагал предварителен подбор на контролираните области и преследваните цели. По този начин поведението на Комисията противоречало на това, което тя си е наложила в точка 6 от вътрешните си указания, както и в точка 11 от обжалваното решение.
115 Относно направения от Комисията паралел със секция „Гарантиране“ на ФЕОГА, Федерална република Германия подчертава, че Комисията е пропуснала обстоятелството, че приложимите в тази област насоки допускат минимална екстраполация от 10 % само в случай на опасност от много голяма и обща загуба. В случая обаче величината била 23,88 % и не била посочена подобна опасност.
116 Комисията оспорва тези доводи.
Съображения на Общия съд
117 От преписката е видно, че за да установи извадката, въз основа на която е упражнила своя контрол, Сметната палата е действала съобразно с програмата за контрол за DAS 2003 и със своите собствени вътрешни указания, като е подбрала инцидентно 30 операции, от които 28 спадат към мярка 2.1, като обемът на извадката е избран в зависимост от вида на средствата.
118 Следователно упражненият от Сметната палата контрол е подходящ, обективен и представителен и Сметната палата е действала въз основа на метод на представителен сондаж, така че Комисията е имала право да извърши екстраполация.
119 От друга страна, указанията относно секция „Гарантиране“ на ФЕОГА са неприложими в случая, още повече че посочените от Федерална република Германия проценти се прилагат към корекциите с фиксирана стойност, а не към екстраполациите. Впрочем целта на екстраполацията е да се избегне корекция с фиксирана стойност в полза на екстраполация на честотата на грешки от представителна извадка върху цялото население, от което е направена извадката.
120 Следователно втората част на второто правно основание трябва да се отхвърли, както и второто правно основание в неговата цялост.
3. По третото правно основание, изведено от липсата на контрол на място от Комисията преди намалението
Доводи на страните
121 Според Федерална република Германия обстоятелството, че Комисията се основава на анализа на слабите страни, представлява сериозна процесуална грешка в нарушение на член 23, параграф 2 от Регламент № 4253/88, обвързващо процесуално правило, изискващо контрол на място и чрез сондаж на финансираните от структурните фондове дейности. Направеният от Сметната палата анализ на слабите страни не може да замести провежданата от службите на Комисията процедура по контрол чрез представителен сондаж.
122 Комисията оспорва тези доводи.
Съображения на Общия съд
123 Относно изразената от Федерална република Германия критика във връзка с липсата на контрол от страна на самата Комисия, следва да се напомни, че член 24, параграф 1 от Регламент № 4253/88 предвижда, че ако осъществяването на дейност или на мярка изглежда обосновава само част от предоставената финансова помощ, „Комисията извършва подходяща проверка“.
124 Все пак, да се изведе от тази формулировка задължение за Комисията да извършва контрола, който се изисква само по неин собствен почин, би било прекалено строго тълкуване, с което се удвоява контролът и се причиняват загуби на общностни средства и което би било в противоречие с принципа на добра администрация.
125 Освен това е безспорно, че при упражняването на функцията си по контрол върху използването на общностни средства Комисията има право да ползва различни източници на информация. Общият съд вече е приел, че е достатъчно обикновено препращане към сведенията, събрани от националните органи. Както е посочено в Решение на Общия съд от 26 септември 2002 г. по дело Sgaravatti Mediterranea/Комисия (T‑199/99, Recueil, стр. II‑3731, точка 45), когато националните органи са упражнили задълбочен контрол за изпълнението на финансовите задължения от получателя на субсидия от Общността, Комисията може надлежно да се основава на подробните им фактически констатации и да определи дали тези констатации позволяват да се установи наличието на нередности, обосноваващи санкция на основание член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88, изменен. Тази съдебна практика е потвърдена от Общия съд с Решение от 17 декември 2008 г. по дело Италия/Комисия (T‑154/06, непубликувано в Сборника, точка 42).
126 За разлика от това е от основно значение да се потвърди, че държавите членки не понасят никаква вреда в процесуално или материално отношение в зависимост от избора на условията или на контролните органи. По този начин е необходимо да се провери дали процесуалните гаранции и практическите последици от контрола, извършван от Сметната палата и от Комисията, са еднакви.
127 Що се отнася до процесуалните гаранции, следва да се отбележи, че двата вида контрол — извършваният от Комисията и контролът от Сметната палата — са съпоставими. И в двата случая трябва да се зачита правото на защита, прилагат се високи стандарти за одит, държавата членка трябва да бъде информирана, преди да се извърши контрол на място, служителите на националните органи могат да вземат участие в контрола и съответната държава членка трябва да бъде поканена да представи становището си по резултатите от контрола.
128 Напротив, предвидимите практически последици от двата вида контрол не са съпоставими, доколкото докладът на Сметната палата няма обвързваща сила и финансовите корекции не могат да бъдат наложени пряко въз основа на него.
129 Всъщност Сметната палата и Комисията имат отделна роля в бюджетното производство на Общността. Съгласно член 246 ЕО, одитът се осъществява от Сметната палата. По силата на член 248, параграф 1 ЕО тя проверява отчетите за всички приходи и разходи на Общността и представя на Европейския парламент и на Съвета декларация за уверение относно надеждността на сметките и законосъобразността и редовността на операциите, които са в основата им. От това следва, че Сметната палата трябва да провери по-специално управлението от Комисията на средствата по фондовете на Общността. Сметната палата констатира положението и изразява също така препоръки с оглед на оптимизирането на управлението на финансите. Комисията има и допълнителната функция за възстановяване на ресурсите, в случай че са установени нередности при прилагането на проектите.
130 Ето защо от систематична гледна точка ролята и функциите на двете институции не са идентични и Комисията не може автоматично да приеме като свои изводите на Сметната палата.
131 Следователно по общо правило контролът, изискван съгласно член 24, параграф 1 от Регламент № 4253/88, не трябва непременно да се осъществява от длъжностни лица или служители на Комисията. Последната обаче е длъжна, от една страна, да се увери, че корекциите, които извършва въз основа на осъществения от трети лица контрол, не са автоматични, а се основават на анализа, съвместно със съответната държава членка, на данните и резултатите от контрола и от друга страна, да приеме своето собствено решение въз основа на посочения контрол и последователни консултации.
132 Ето защо следва да се провери дали в хода на административното производство в рамките на партньорство с националните органи Комисията действително е дала възможност на съответната държава членка да вземе отношение по констатациите на Сметната палата и по корекциите, които възнамерява да наложи въз основа на тези констатации.
133 Както е видно от обжалваното решение, след одита службите на Комисията са проверили, съгласно член 24, параграф 1 от Регламент № 4253/88, основанията за констатациите на Сметната палата и са поискали от германските органи да им предоставят допълнителна информация и доказателства. С писмо от 19 октомври 2006 г. службите на Комисията са изпратили резултатите от тази проверка на германските органи. Последните са отговорили с писмо от 5 януари 2007 г., като са се противопоставили на екстраполираните финансови корекции в контекста на операционните програми за периода 1994—1999 г. С писмо от 23 април 2007 г. Комисията е поканила германските органи на двустранна среща, която е проведена на 8 май 2007 г. в Брюксел. Изслушването относно прилагането на екстраполирана финансова корекция не е довело до постигането на споразумение. Германските органи обаче са поели задължението да представят в двумесечен срок от провеждането на срещата други решаващи доказателства за допустимостта на някои разходи и операции. Тази информация е изпратена на Комисията с писмо от 22 юни 2007 г.
134 Следователно Комисията е предоставила достатъчна възможност на Федерална република Германия да вземе отношение по изводите на Сметната палата и е извършила подходяща проверка на случая в рамките на партньорството по смисъла на член 24, параграф 1 от Регламент № 4253/88, като е намалила по-специално размера на първоначално планираните финансови корекции (вж. точка 13 по-горе).
135 По този начин в резултат от това производство Комисията действително е приела за свои резултатите от извършения от Сметната палата контрол и във всички случаи са били зачетени процесуалните гаранции по отношение на държавата членка.
136 Ето защо настоящото правно основание следва да се отхвърли.
4. По четвъртото правно основание, изведено от нарушение на принципите на защита на оправданите правни очаквания, на правната сигурност и на сътрудничество, тъй като Комисията не е изразила резерви относно погрешното осчетоводяване на предприятия, които не са МСП
Доводи на страните
137 Федерална република Германия счита, че Комисията не е изразила никаква резерва нито в решението си от 5 август 1994 г., нито в това от 10 октомври 1996 г. или в решението от 20 декември 1999 г., относно осчетоводяването на предприятия, в които са наети на работа повече от 500 лица, като МСП, като легитимно е оставила у германските органи убеждението, че Комисията изобщо не повдига възражение в това отношение. По този начин Комисията била отчасти отговорна за критикуваните от нея аспекти. Обстоятелството, че последната е наложила екстраполация, основаваща се на наличието на системни недостатъци, изразяващи се в погрешното осчетоводяване на финансовата помощ за МСП, без да се взема предвид отговорността ѝ, явно нарушава принципите на правната сигурност и на сътрудничество.
138 Тя смята, че пропускът на Комисията е още по-сериозен, тъй като през 1997 г. и 1999 г. Комисията е получила годишните доклади относно оценката на помощта от ЕФРР, съдържащи осчетоводяването на предприятия, в които са наети на работа 500 или повече лица по съответната ос за МСП, без да бъде отправена критика за това. Окончателният доклад за 2002 г. също не съдържа критика в това отношение
139 Комисията оспорва тези доводи.
Съображения на Общия съд
140 Както бе напомнено при разглеждането на предходните правни основания (вж. точки 37 и 39 по-горе), на първо място държавите членки носят отговорност за осигуряване на надлежното прилагане на финансираните от ЕФРР операции.
141 Освен това следва да се приеме, че Регламент № 4253/88 изобщо не предвижда процесуално правило, което да обуславя правото на Комисията да намали или да отмени финансова помощ от изразяването на съмнения относно надлежното изпълнение на проекта преди приключването на дейността, както следва от точка 79 от Решение на Общия съд от 8 юли 2008 г. по дело Sviluppo Italia Basilicata/Комисия (T‑176/06, непубликувано в Сборника).
142 От друга страна, следва да се напомни, че правото да се иска защита на оправданите правни очаквания, предполага наличието на три условия. Първо, администрацията на Съюза трябва да е предоставила на заинтересованото лице конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници. Второ, тези уверения трябва да могат да породят легитимно очакване в съзнанието на този, до когото са адресирани. Трето, дадените уверения трябва да бъдат съобразени с приложимите норми (вж. Решение на Общия съд от 30 юни 2005 г. по дело Branco/Комисия, T‑347/03, Recueil, стр. II‑2555, точка 102 и цитираната съдебна практика и Решение на Общия съд от 23 февруари 2006 г. по дело Cementbouw Handel & Industrie/Комисия, T‑282/02, Recueil, стр. II‑319, точка 77).
143 Преди всичко обаче се налага изводът, че Федерална република Германия не е доказала, че Комисията ѝ е дала уверения, че предприятията, в които са наети на работа 500 или повече лица, ще се считат за МСП и следователно могат да се ползват от финансова помощ. Следователно принципът на правната сигурност не е нарушен.
144 По-нататък, съгласно постоянната съдебна практика, търпимостта към минали нередности не обосновава, по силата на принципа на правната сигурност и принципа на защита на оправданите правни очаквания, никакво право за съответната държава членка да изисква същото отношение към настоящите нередности (Решение по дело Ирландия/Комисия, посочено по-горе, точка 68).
145 Ето защо четвъртото правно основание следва да се отхвърли.
5. По петото правно основание, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност поради решението на Комисията да намали в прекомерно голяма степен помощта
Доводи на страните
146 Федерална република Германия поддържа, че Комисията е нарушила основния принцип на пропорционалност, като е извършила прекомерно намаление, основано на екстраполация по отношение на целия период на планиране. Всъщност според Федерална република Германия установените от Сметната палата грешки не могат да обосноват общия упрек, изразяващ се в неправилно функциониране на системите на управление и контрол на провинция Тюрингия за периода 1994—1999 г. Този извод бил в противоречие с преценката, направена от Комисията през 1998 г. и 2002 г., както и с окончателната оценка от страна на одиторско дружество, по отношение на която Комисията не е повдигнала никакво възражение. Ако окончателното плащане на 23 юни 2003 г. действително е извършено, това се дължало именно на факта, че Комисията не е изразила резерви по същество към системата на управление и контрол.
147 Освен това, макар лизингът и наем-продажбата да са поставени на една и съща плоскост, Федерална република Германия твърди, че Комисията е предвидила по-ограничителна правна уредба за помощта при лизинг едва след 1 май 1997 г.
148 Относно Tralag Landmaschinen GmbH Федерална република Германия счита, че екстраполацията вече не е допустима, тъй като посоченото предприятие е получило допълнителна помощ от 15 % по силата на 24‑тия рамков план, докато последният е приложен едва считано от 17 март 1995 г.
149 Комисията оспорва тези доводи.
Съображения на Общия съд
150 Що се отнася до довода, че преди приемането на обжалваното решение Комисията не е изразила резерви по същество към системата на управление и контрол, следва да се подчертае, че този довод се отнася всъщност до принципа на защита на оправданите правни очаквания. Съгласно постоянната съдебна практика правото да се иска защита на оправданите правни очаквания, предполага наличието на три условия. Първо, администрацията на Съюза трябва да е предоставила на заинтересованото лице конкретни, безусловни и безпротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници. Второ, тези уверения трябва да могат да породят легитимно очакване в съзнанието на този, до когото са адресирани. Трето, дадените уверения трябва да бъдат съобразени с приложимите норми (вж. Решение по дело Branco/Комисия, посочено по-горе, точка 102 и цитираната съдебна практика и Решение по дело Cementbouw Handel & Industrie/Комисия, посочено по-горе, точка 77).
151 От преписката по делото и от доводите на жалбоподателя обаче не е видно той да е получил подобни конкретни, безусловни и безпротиворечиви уверения от страна на Комисията. Ето защо този довод следва да се отхвърли.
152 Относно принципа на пропорционалност следва да се напомни, че той изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на преследваната цел. В частност по отношение на този принцип нарушението на задълженията, чието спазване е от основно значение за доброто функциониране на дадена общностна система, може да бъде санкционирано със загубата на предоставено от правната уредба на Съюза право, каквото е правото на финансова помощ (Решение по дело Sgaravatti Mediterranea/Комисия посочено по-горе, точки 134 и 135).
153 В това отношение от постоянната съдебна практика в областта на ФЕОГА, която mutatis mutandis е приложима и в случая, следва, че Комисията може дори да откаже поемането от фондовете на цялостните направени разходи, ако установи, че не са налице достатъчни контролни механизми (Решение на Съда от 20 септември 2001 г. по дело Белгия/Комисия, C‑263/98, Recueil, стр. I‑6063, точка 125). При все това Комисията трябва да спазва принципа на пропорционалност, който изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на преследваната цел (Решение на Съда от 17 май 1984 г. по дело Denkavit Nederland, 15/83, Recueil, стр. 2171, точка 25). След като в рамките на функцията си по приключване на сметките Комисията, вместо да откаже финансирането на всички разходи, е направила усилие да установи правила за въвеждането на диференцирано третиране в зависимост от степента на риск, който произтича от различните нива на пропуски при проверките, държавата членка трябва да докаже, че тези критерии са произволни и несправедливи (Решение на Съда от 4 юли 1996 г. по дело Гърция/Комисия, C‑50/94, Recueil, стр. I‑3331, точка 28).
154 Следователно не е имало пречка Комисията да наложи финансови корекции.
155 От друга страна, посредством точка 6 от вътрешните указания, Комисията е посочила, че когато възнамерява да извърши екстраполация, тя трябва да вземе предвид особеностите на административната структура, с която се свързва нередността, възможния обхват на злоупотребите, честотата им, както и техните последици.
156 Както вече бе установено (вж. точка 85 по-горе), Комисията разполага с известна оперативна самостоятелност, която ѝ е поверена с член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 и ѝ позволява да приема решения, с които да се гарантира спазването на принципа на добро финансова управление, съдържащ се в член 274 ЕО, и на принципа на пропорционалност.
157 Както също бе посочено по-горе, Комисията е анализирала резултата от извършения от Сметната палата контрол и действително е намалила размера на първоначално планираните корекции.
158 В случая голяма част от вече установените нередности след консултациите с германските органи, като погрешното осчетоводяване на предприятия, които не са МСП, или недопустимостта на разходите, декларирани във връзка с договори за наем, отразяват недостатъци в системите на управление, контрол или одит, що се отнася до мярка 2.1 през целия период на планиране 1994—1999 г. Има голяма вероятност тези недостатъци да се открият в цяла поредица от подобни случаи. Следователно Комисията правилно е приложила метода на екстраполация особено като се има предвид значението, което се отдава на доброто функциониране на националната администрация, която най-напред отговаря за осигуряване на надлежното прилагане на финансираните от фондовете проекти (вж. точки 37 и 39 по-горе) и която, както се напомня многократно в рамките на Регламент № 4253/88, следва да действа в партньорство с Комисията.
159 Ето защо следва да се отхвърли петото правно основание, както и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
160 Следва да се напомни, че съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
161 Тъй като Федерална република Германия е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на Комисията.
162 Съгласно член 87, параграф 4 от Процедурния правилник встъпилите страни понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Федерална република Германия понася направените от нея съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.
3) Кралство Испания, Френската република и Кралство Нидерландия понасят направените от тях съдебни разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 19 септември 2012 година.
Подписи
Съдържание
Обстоятелства, предхождащи спора
Производство и искания на страните
От правна страна
1. По първото правно основание, изведено от нарушение на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88, тъй като не са изпълнени необходимите условия за извършване на намаление
По първата част на първото правно основание, изведена от обстоятелството, че административни грешки, за които носят отговорност национални органи, не могат да се квалифицират като нередности по смисъла на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88
Доводи на страните
Съображения на Общия съд
По втората част на първото правно основание, която е изтъкната при условията на евентуалност и е изведена от поставянето под съмнение на наличието на нередностите, установени от Комисията в обжалваното решение
Относно грешките в квалифицирането, допуснати от Комисията по отношение на недопустимостта на разходите по проекти относно предприятия, които не са МСП
– Доводи на страните
– Съображения на Общия съд
Относно разграничението между наем-продажба и лизинг и неприложимостта на работните таблици и международните счетоводни стандарти 17
– Доводи на страните
– Съображения на Общия съд
Относно погрешното квалифициране от страна на Комисията на някои нередности като системни
– Доводи на страните
– Съображения на Общия съд
Относно погрешното квалифициране от страна на Комисията на контрола от 5 % като нередовен и извода за наличието на недостатъци в системите на управление е контрол
– Доводи на страните
– Съображения на Общия съд
2. По второто правно основание, изведено от нарушение на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88 поради изчисляването на размера на намалението чрез екстраполация
По първата част от второто правно основание, изведено от незаконосъобразността на метода на екстраполация за изчисляване на размера на намалението по силата на член 24, параграф 2 от Регламент № 4253/88
Относно липсата на право на екстраполация въз основа на член 24 от Регламент № 4253/88
– Доводи на страните
– Съображения на Общия съд
Относно липсата на право на екстраполация въз основа на вътрешните насоки
– Доводи на страните
– Съображения на Общия съд
По втората част на второто правно основание, изведена при условията на евентуалност от обстоятелството, че в случая Комисията не е трябвало да извършва екстраполация
Доводи на страните
Съображения на Общия съд
3. По третото правно основание, изведено от липсата на контрол на място от Комисията преди намалението
Доводи на страните
Съображения на Общия съд
4. По четвъртото правно основание, изведено от нарушение на принципите на защита на оправданите правни очаквания, на правната сигурност и на сътрудничество, тъй като Комисията не е изразила резерви относно погрешното осчетоводяване на предприятия, които не са МСП
Доводи на страните
Съображения на Общия съд
5. По петото правно основание, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност поради решението на Комисията да намали в прекомерно голяма степен помощта
Доводи на страните
Съображения на Общия съд
По съдебните разноски