ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
19 septembre 2012 (*)
« FEDER – Réduction du concours financier – Programme opérationnel relevant de l’objectif no 1 (1994-1999), concernant le Land de Thuringe (Allemagne) »
Dans l’affaire T‑265/08,
République fédérale d’Allemagne, représentée par MM. M. Lumma, T. Henze, C. Blaschke et K. Petersen, en qualité d’agents, assistés de Me U. Karpenstein, avocat,
partie requérante,
soutenue par
Royaume d’Espagne, représenté initialement par Me J. M. Rodríguez Cárcamo, puis par Mme N. Díaz Abad, et Me Rodríguez Cárcamo, et enfin par M. A. Rubio González, abogados del Estado,
par
République française, représentée par M. G. de Bergues et Mme N. Rouam, en qualité d’agents,
et par
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mme C. Wissels, M. Y. de Vries, Mmes B. Koopman, M. Bulterman et M. J. Langer, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
contre
Commission européenne, représentée par Mmes A. Steiblyté et B. Conte, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision C (2008) 1690 final de la Commission, du 30 avril 2008, relative à la réduction du concours financier du Fonds européen de développement régional (FEDER) accordé au programme opérationnel dans la région objectif no 1 du Land de Thuringe (Allemagne) (1994-1999), conformément à la décision C (94) 1939/5 de la Commission, du 5 août 1994,
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de M. O. Czúcz, président, Mme I. Labucka (rapporteur) et M. D. Gratsias, juges,
greffier : Mme T. Weiler, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 27 septembre 2011,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Le 3 septembre 1993, le gouvernement allemand a présenté à la Commission des Communautés européennes une demande de concours financier communautaire pour financer le programme opérationnel dans la région objectif no 1 du Land de Thuringe (Allemagne) (1994-1999), prévoyant d’encourager les investissements productifs des petites et moyennes entreprises (PME).
2 Le 29 juillet 1994, la Commission a adopté la décision 94/628/CE, concernant l’établissement du cadre communautaire d’appui pour les interventions structurelles communautaires dans les régions de l’Allemagne concernées par l’objectif no 1, à savoir le Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, le Brandebourg, la Saxe-Anhalt, la Saxe, la Thuringe et Berlin-Est (JO L 250, p. 18). Cette décision permettait l’établissement du programme opérationnel dans les nouveaux Länder.
3 Par décision C (94) 1939/5 du 5 août 1994, la Commission a approuvé le programme opérationnel pour le Land de Thuringe relevant de l’objectif no 1 en Allemagne (Arinco no 94.DE.16.005) (ci-après l’« intervention en question ») prévoyant une participation des fonds structurels de 1 021 771 000 écus, portée à 1 086 827 000 euros par la décision C (99) 5087 du 29 décembre 1999, avec un cofinancement du Fonds européen de développement régional (FEDER) d’un montant maximal de 1 020 719 000 euros. Le ministère de l’Économie et des Transports du Land de Thuringe a été désigné comme autorité de gestion.
4 Pour la mesure 2.1 concernant l’appui aux activités de production des PME, la décision C (99) 5087 a fixé le montant total des dépenses à 674 104 000 euros et la contribution provenant du FEDER à 337 052 000 euros.
5 Au cours de l’année 2001, la Commission a effectué un examen systématique des systèmes de gestion et de contrôle dans le Land de Thuringe, sur le fondement de l’article 23, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 4253/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d’application du règlement (CEE) no 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents fonds structurels, d’une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants, d’autre part (JO L 374, p. 1), tel que modifié par le règlement (CEE) no 2082/93 du Conseil, du 20 juillet 1993 (JO L 193, p. 20) et de l’article 14 du règlement (CE) no 2064/97 de la Commission, du 15 octobre 1997, arrêtant les modalités détaillées d’application du règlement no 4253/88 en ce qui concerne le contrôle financier effectué par les États membres sur les opérations cofinancées par les fonds structurels (JO L 290, p. 1).
6 Le 30 janvier 2002, la Commission a présenté son rapport final sur les programmes opérationnels des Länder de Thuringe et de Saxe-Anhalt, contenant des recommandations.
7 Le 24 juin 2002, la déclaration prévue par l’article 8 du règlement no 2064/97 a été établie par une société d’audit et transmise à la Commission.
8 Par courrier du 18 juillet 2002, les autorités allemandes ont présenté leur demande de paiement définitif concernant l’intervention en question. Le 27 juin 2003, la Commission a clôturé l’intervention en question et a procédé au paiement définitif à hauteur du montant demandé.
9 Après la clôture de l’intervention, notamment du 27 au 31 octobre, du 10 au 21 novembre, du 1er au 5 décembre et le 11 décembre 2003, la Cour des comptes des Communautés européennes a effectué plusieurs visites de contrôle. Au cours de l’année 2004, elle a procédé à une analyse des points faibles de l’intervention en question, dans le cadre de l’examen de la déclaration d’assurance sur l’exercice 2003. 28 projets de la mesure 2.1 ont été examinés.
10 Le 22 juin 2004, la Cour des comptes a transmis son rapport de contrôle provisoire aux autorités allemandes. Par courriers du 31 août et du 13 octobre 2004, les autorités allemandes ont transmis à la Cour des comptes des informations supplémentaires.
11 Par courrier du 17 janvier 2005, la Cour des comptes a transmis son rapport de contrôle (ci-après le « rapport de contrôle du 17 janvier 2005 ») aux autorités nationales. Celui-ci relevait l’existence d’irrégularités individuelles et systémiques concernant des opérations spécifiques, telles que le financement d’entreprises n’entrant pas dans la définition de PME, la déclaration de dépenses inéligibles (futurs loyers, TVA, remises), des erreurs dans le calcul du concours maximal et l’absence de pièces justificatives pour certains types de dépenses comme les frais généraux ou les fonds propres. Le rapport concluait à l’existence d’insuffisances dans les systèmes de gestion et de contrôle de l’intervention en question. Le taux d’erreur des 28 projets relevant de la mesure 2.1 était de 31,36 %.
12 Par courrier du 19 octobre 2006, la Commission a transmis aux autorités allemandes les premiers résultats de son examen du rapport de contrôle du 17 janvier 2005 et a demandé auxdites autorités de lui faire part de leurs observations.
13 Sur la base de l’analyse des points faibles effectuée par la Cour des comptes, la Commission a annoncé au Land de Thuringe des corrections financières d’un montant de 135 millions d’euros. À la suite de consultations bilatérales avec le Land de Thuringe, certaines critiques ont cependant été retirées.
14 Par courrier du 5 janvier 2007, les autorités allemandes ont répondu au courrier de la Commission du 19 octobre 2006 en s’opposant à l’application de corrections financières extrapolées et en fournissant des pièces justificatives supplémentaires attestant de l’éligibilité de certaines dépenses.
15 Par décision C (2008) 1690 final, du 30 avril 2008 (ci‑après la « décision attaquée »), la Commission a réduit de 81 425 825,67 euros le concours financier du FEDER à l’intervention en question, en raison des irrégularités individuelles et systémiques constatées dans le cadre de la mesure 2.1, en application de l’article 24 du règlement no 4253/88. La Commission a procédé à une extrapolation du taux d’erreur à l’ensemble de la mesure 2.1, prenant pour base un taux d’erreur de 23,88 %. Elle a calculé un montant de 1 232 012,70 euros pour les irrégularités individuelles et un montant de 80 193 812,97 euros pour les irrégularités systémiques.
16 Selon la décision attaquée, les erreurs systémiques constatées sont les suivantes :
– financement octroyé à une entreprise n’étant pas une PME (projets Maxit Baustoffwerke GmbH, arcon II Flachglasveredelung, Gothaer Fahrzeugwerk et CeWe Color AG) ;
– bénéficiaire final n’ayant pas satisfait aux critères nationaux applicables aux PME pour un financement supplémentaire de 15 % (projet Tralag Landmaschinen GmbH) ;
– dépenses inadmissibles déclarées en liaison avec des contrats de location (projets TelePassport Service GmbH et Schuster Kunstofftechnik GmbH).
Procédure et conclusions des parties
17 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 juillet 2008, la République fédérale d’Allemagne a introduit le présent recours.
18 La République fédérale d’Allemagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
19 Le Royaume d’Espagne, la République française et le Royaume des Pays-Bas ont été admis à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la République fédérale d’Allemagne et ont été autorisés à présenter leurs observations lors de la procédure orale, conformément à l’article 116, paragraphe 6, du règlement de procédure du Tribunal.
20 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la République fédérale d’Allemagne aux dépens.
21 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
22 Par lettre enregistrée au greffe du Tribunal le 6 septembre 2011, la République fédérale d’Allemagne a fait certaines observations sur le rapport d’audience concernant le statut des orientations internes de la Commission, du 15 octobre 1997, relatives aux corrections financières nettes dans le cadre de l’application de l’article 24 du règlement no 4253/88 (ci-après les « orientations internes ») et l’interprétation à donner à certains points du rapport de contrôle du 17 janvier 2005.
23 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience qui s’est tenue le 27 septembre 2011.
En droit
24 À l’appui de son recours, la République fédérale d’Allemagne invoque cinq moyens, tirés, respectivement, le premier et le deuxième, de la violation de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88, le troisième, de l’absence de contrôle sur place par la Commission, le quatrième, de la violation des principes de confiance légitime, de sécurité juridique et de coopération et, le cinquième, de la violation du principe de proportionnalité.
1. Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 en raison de l’absence de réunion des conditions nécessaires pour opérer une réduction
Sur la première branche du premier moyen, tirée de ce que des erreurs administratives imputables à des autorités nationales ne sauraient être qualifiées d’irrégularités au sens de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88
Arguments des parties
25 La République fédérale d’Allemagne soutient que les critiques formulées par la Commission, à supposer qu’elles soient matériellement correctes, ne peuvent être qualifiées d’irrégularités, car ce ne sont que de simples erreurs administratives, n’entrant pas dans le champ de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88, à moins qu’elles n’induisent une modification importante et non communiquée à la Commission de l’action ou de la mesure en cause.
26 La République fédérale d’Allemagne fait valoir qu’en vertu de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p. 1), constitue une irrégularité une violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique. Elle relève que, dans la version néerlandaise, un comportement fautif de l’opérateur économique est exigé. La République fédérale d’Allemagne estime que cette définition a vocation à s’appliquer à l’ensemble des règlements sectoriels, dont le règlement no 4253/88, au regard de l’identité terminologique du terme « irrégularité », dans chacune des versions linguistiques, entre l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 et l’article 1er, paragraphe 2, du règlement no 2988/95. Selon elle, interpréter la notion d’irrégularité différemment dans les deux règlements méconnaîtrait le principe de l’uniformité du droit communautaire.
27 En outre, la position de la Commission selon laquelle la notion d’irrégularité doit s’interpréter différemment dans le règlement no 2988/95 et le règlement no 4253/88 ne figurerait pas dans la décision attaquée, laquelle affirmerait aux points 26 et 27 que les irrégularités découleraient d’actions ou d’omissions des bénéficiaires finaux.
28 La République fédérale d’Allemagne considère que, au vu du règlement no 2988/95 et de l’article 23, paragraphe 1, du règlement no 4253/88, l’administration publique n’est pas assimilable à des opérateurs économiques, qui sont des entreprises publiques ou privées en concurrence pour des produits ou des services. Or, les critiques de la Commission ne consisteraient qu’en de pures erreurs administratives, comme la comptabilisation officielle de non-PME sous l’axe prioritaire 2.1 du programme opérationnel du Land de Thuringe ou l’octroi d’une aide d’État prétendument trop élevée à deux opérateurs économiques dans le cadre d’une location-vente, l’octroi des aides constituant des actes administratifs individuels fondés sur des dispositions de nature administrative.
29 La République fédérale d’Allemagne ajoute qu’il résulte de la déclaration au procès-verbal du Conseil de l’Union européenne, et de la note no 10 des modalités pratiques de la Commission du 11 avril 2002, relatives à l’obligation de communiquer les irrégularités, que les actes et omissions des administrations étatiques ne peuvent constituer des irrégularités, car ils ne sont pas imputables à des opérateurs économiques.
30 La République fédérale d’Allemagne conteste également la pertinence de la référence faite au point 28 de la décision attaquée à l’arrêt de la Cour du 15 septembre 2005, Irlande/Commission (C‑199/03, Rec. p. I‑8027), puisque l’existence d’irrégularités commises par des opérateurs économiques n’était pas contestée par le gouvernement irlandais.
31 Selon la République fédérale d’Allemagne, le parallélisme effectué par la Commission aux points 25 et 28 de la décision attaquée avec la base juridique du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) n’est pas plus pertinent, dans la mesure où, pour le FEOGA, le droit de procéder à des corrections financières en raison d’erreurs administratives ou d’insuffisances dans les systèmes de gestion et de contrôle est expressément reconnu par le législateur communautaire, tandis que, pour le FEDER, est exigée une modification substantielle du programme opérationnel. La seule base juridique autorisant la réduction du concours communautaire opérée en l’espèce par la Commission serait le règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les fonds structurels (JO L 161, p. 1), qui ne vaut que pour les périodes de financement ultérieures.
32 La République fédérale d’Allemagne refuse, en vertu du principe de la compétence limitée, issu de l’article 5 CE, que la jurisprudence relative à l’application de l’article 8 du règlement (CEE) no 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), puisse être invoquée pour justifier des pouvoirs de récupération au titre du règlement no 4253/88.
33 La République fédérale d’Allemagne fait également valoir qu’aucune disposition communautaire n’autorise la Commission à procéder à des corrections financières pour des erreurs administratives purement nationales, l’article 1er, paragraphe 1, du règlement no 2988/95 exigeant expressément une violation du droit communautaire. Le principe général de loyauté, fondé sur l’article 10 CE, ne saurait justifier une dérogation à cette répartition fondamentale des compétences, mais se fonderait sur l’autonomie institutionnelle et procédurale des États membres.
34 La Commission conteste ces arguments.
Appréciation du Tribunal
35 L’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 autorise la Commission à réduire ou à suspendre le concours pour une intervention si l’existence d’une irrégularité est confirmée par l’examen effectué en vertu du paragraphe 1 de cet article. Toutefois, cet article ne traite pas de l’auteur de l’irrégularité commise lors de la mise en œuvre de l’action ou de la mesure financée par les fonds.
36 Quant à l’argument de la République fédérale d’Allemagne qui établit un parallèle entre l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 et l’article 1er, paragraphe 2, du règlement no 2988/95 qui signifierait qu’une irrégularité soit exclusivement une violation d’une disposition du droit de l’Union européenne résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique, il y a lieu de relever que ces dispositions doivent être interprétées de manière autonome, car elles poursuivent des finalités différentes et n’ont pas un champ d’application identique. En substance, le règlement no 2988/95 institue un cadre juridique général destiné à lutter contre la fraude, qui, par définition, ne pourrait pas être commise par une autorité nationale, tandis que le règlement no 4253/88 porte sur la relation entre l’Union et les États membres (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 22 novembre 2006, Italie/Commission, T‑282/04, non publié au Recueil, point 83).
37 Il y a également lieu de constater que les autorités nationales sont tenues responsables de l’utilisation correcte des fonds communautaires, et c’est à elles qu’il incombe de prendre, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour, entre autres, s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le fonds. La Commission n’exerce en effet qu’une fonction complémentaire (voir, par analogie, arrêt de la Cour du 9 octobre 1990, France/Commission, C‑366/88, Rec. p. I‑3571, points 19 et 20).
38 Il est également constant que l’article 24 du règlement no 4253/88 n’opère aucune distinction d’ordre quantitatif ou qualitatif en ce qui concerne les irrégularités pouvant donner lieu à la réduction d’un concours. La Cour a reconnu que même des irrégularités qui n’ont pas d’impact financier précis peuvent sérieusement affecter les intérêts financiers de l’Union ainsi que le respect du droit de l’Union et justifier, dès lors, l’application de corrections financières par la Commission (arrêt Irlande/Commission, précité, points 29 et suivants).
39 Une erreur administrative liée à l’absence de coïncidence entre les montants prévus dans le plan de financement et ceux de la demande de paiement est par exemple susceptible de constituer une irrégularité pouvant justifier la réduction du concours (arrêt du Tribunal du 28 janvier 2009, Allemagne/Commission, T‑74/07, Rec. p. II‑107, points 34 et suivants).
40 D’ailleurs, le fait que les autorités nationales ont un rôle central dans la mise en œuvre des fonds structurels plaide en faveur d’une interprétation large de la notion d’« irrégularité ». En effet, une erreur commise par ces dernières doit être considérée comme une « irrégularité » au sens de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88, au regard des principes de bonne gestion financière, figurant à l’article 274 CE, et de coopération loyale, figurant à l’article 10 CE, n’autorisant pas une immunité des États membres, et compte tenu du fait que l’article 24 du règlement no 4253/88 est l’unique disposition permettant la réduction du montant d’un concours au cas où l’intervention ne s’est pas déroulée comme prévu initialement (arrêt de la Cour du 24 janvier 2002, Conserve Italia/Commission, C‑500/99 P, Rec. p. I‑867, point 88).
41 Enfin, quant à l’argument de la République fédérale d’Allemagne tiré de ce qu’aucune disposition du droit de l’Union n’autorise la Commission à procéder à des corrections financières pour des erreurs administratives purement nationales dans le cadre du système communautaire d’octroi de subventions, il y a lieu de rappeler qu’il incombe au bénéficiaire de se conformer à une série d’obligations dont la définition et le contrôle relèvent, dans une large mesure, des autorités nationales. Une interprétation différente serait difficilement conciliable avec les principes de bonne gestion financière et de loyauté. D’ailleurs, même si la Commission reproche à la République fédérale d’Allemagne des erreurs administratives nationales, elles concernent l’allocation du concours financier de l’Union.
42 Par conséquent, il y a lieu de constater qu’une interprétation de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 excluant de la notion d’« irrégularité » les erreurs commises par les administrations nationales porterait atteinte à l’effet utile de la règle énoncée par ladite disposition.
43 Ainsi, il en résulte que les violations du droit de l’Union imputables à des autorités administratives nationales relèvent de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88. Étant donné que les autorités nationales ont un rôle central dans la mise en œuvre des fonds structurels, une violation commise par ces dernières doit être considérée comme une « irrégularité » au sens de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88.
44 La présente branche du premier moyen doit donc être rejetée.
Sur la seconde branche du premier moyen, soulevée à titre subsidiaire, tirée de la remise en cause de l’existence des irrégularités constatées par la Commission dans la décision attaquée
45 En substance, la République fédérale d’Allemagne soutient qu’il n’existe pas d’irrégularités commises par les autorités administratives compétentes et que la critique de la Commission quant à l’effectivité des systèmes de gestion et de contrôle est infondée.
Sur les erreurs de qualification commises par la Commission en ce qui concerne le caractère inéligible des dépenses relevant des projets relatifs aux entreprises n’étant pas des PME
– Arguments des parties
46 La République fédérale d’Allemagne soutient qu’il n’existe pas d’erreur administrative pertinente étant donné, d’une part, que les projets concernés pouvaient être soutenus et comptabilisés d’après les mêmes critères que l’axe prioritaire 1.1 du programme opérationnel et, d’autre part, qu’il n’y a pas eu de préjudice pour le budget communautaire, alors que cette condition est exigée par l’article 23, paragraphe 1, du règlement no 4253/88.
47 La République fédérale d’Allemagne considère que la comptabilisation et la gestion des concours financiers pour les non-PME au titre de l’axe prioritaire 2.1 n’ont pas conduit, même potentiellement, à une dépense indue. En effet, la République fédérale d’Allemagne estime que les cinq entreprises citées sous l’axe prioritaire 2.1 remplissaient la condition de ventes interrégionales exigée au titre de l’axe 1.1, prévoyant expressément que les investissements productifs pouvaient avoir lieu « indépendamment de la taille de l’entreprise ». Dans ce contexte, les critiques de la Cour des comptes concerneraient non pas un concours financier illégal pour certaines entreprises, mais seulement la comptabilisation de l’aide dans le programme opérationnel.
48 La Commission conteste ces arguments.
– Appréciation du Tribunal
49 Les critiques adressées par la République fédérale d’Allemagne à la décision attaquée concernent plusieurs projets.
50 S’agissant du projet Tralag Landmaschinen, comme il est indiqué au point 46 du tableau annexé à la décision attaquée, il y a eu non-violation de la définition des PME figurant dans le cadre communautaire d’appui établi par la décision 94/628, mais violation de celle figurant dans le 24e plan-cadre d’intérêt commun intitulé « Amélioration des structures économiques régionales » pour la période 1995-1999, adopté par la commission de planification du Bundestag (Assemblée fédérale, Allemagne) le 27 avril 1995, qu’il importe de respecter en vertu du principe général de coopération loyale figurant à l’article 10 CE. En effet, cette disposition prévoit un financement supplémentaire de 15 % pour les entreprises n’employant pas plus de 250 personnes, ce qui n’est pas le cas de Tralag Landmaschinen, qui en aurait pourtant bénéficié. Ainsi, cette entreprise n’était pas éligible au financement supplémentaire de 15 %.
51 S’agissant du projet relatif à cette dernière ainsi que des quatre autres projets concernant Maxit Baustoffwerke GmbH, arcon II Flachglasveredelung, Gothaer Fahrzeugwerk et CeWe Color AG, il y a lieu de rappeler que, comme il ressort de l’article 52, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement no 1260/1999, la demande de paiement définitif concernant les interventions de la période de programmation 1994‑1999 devait être soumise à la Commission au plus tard le 31 mars 2003, sans possibilité de modification ultérieure. Les cinq projets en cause ont été comptabilisés au titre de la mesure 2.1. Comme il a été indiqué au point 8 ci-dessus, la demande de paiement définitif a été présentée à la Commission le 18 juillet 2002 et honorée par celle-ci le 27 juin 2003, les autorités allemandes ne sauraient utilement soutenir que lesdits projets étaient éligibles au titre de la mesure 1.1. Dans ces conditions, les comptabilisations erronées constituent une déclaration de dépenses inéligibles au titre de la mesure 2.1 de l’intervention en question, non modifiable après le 31 mars 2003.
52 Or, comme il a déjà été établi par la Cour, l’existence de ces irrégularités est suffisante pour imposer une correction financière, sans que le budget communautaire doive subir un préjudice financier précis (voir, en ce sens, arrêt Irlande/Commission, précité, points 25 à 27, 31, 58 et 59).
53 Enfin, la Cour des comptes ne s’est pas limitée à critiquer le financement des entreprises n’étant pas des PME dans le cadre de la mesure 2.1, mais aurait constaté que les opérations en question étaient à 100 % inéligibles au bénéfice d’un soutien communautaire.
54 Le présent argument de la requérante doit donc être rejeté.
Sur la distinction entre location-vente et leasing et l’inapplicabilité des fiches de travail et des normes comptables internationales 17
– Arguments des parties
55 En ce qui concerne les opérations no 38, TelePassport Service GmbH, et no 44, Schuster Kunststofftechnik GmbH, dont les dépenses ont été considérées comme inéligibles, la République fédérale d’Allemagne conteste la distinction opérée par la Commission entre la location-vente et le leasing, d’une part, et l’applicabilité de la fiche de travail no 20 annexée à la décision 97/321/CE de la Commission, du 23 avril 1997, modifiant les décisions portant approbation des cadres communautaires d’appui, des documents uniques de programmation et des programmes d’initiative communautaire, adoptées à l’égard de l’Allemagne (JO L 146, p. 9) (ci-après la « fiche de travail no 20 ») et des normes comptables internationales 17, d’autre part.
56 La République fédérale d’Allemagne affirme que la location-vente n’est pas une « forme particulière de leasing », comme le considère la Commission. L’objet essentiel du contrat de location-vente consiste en l’acquisition d’un bien économique, qui prend effet, d’un point de vue comptable, dès la conclusion du contrat. Quant au leasing, son objet serait limité à la simple mise à disposition pour usage, les loyers constituant la rémunération de la mise à disposition du bien. Ainsi, restreindre le concours financier communautaire à 60 tranches de la location-vente ne serait pas justifié. En outre, le prix calculé pour la location-vente ne correspondrait pas à une mise à disposition, mais à une tranche de prix d’achat, de sorte que l’approche de la Commission conduirait à ne pas différencier selon que le bailleur est une banque ou le vendeur d’une machine.
57 La Commission conteste ces arguments en insistant sur une interprétation autonome des termes de droit communautaire ainsi que sur le fait que l’acquisition de biens par location-vente ne saurait être considérée comme une opération d’achat-vente compte tenu que les bénéficiaires finaux n’ont acquis la pleine propriété des biens qu’au terme de la période de 60 mois, après avoir effectué la totalité des versements, ce qui pour les projets concernés est intervenu seulement après la clôture de l’intervention communautaire.
– Appréciation du Tribunal
58 Il est de jurisprudence constante que les termes utilisés dans une disposition du droit de l’Union ne comportant aucun renvoi exprès au droit des États membres doivent, pour en déterminer le sens et la portée, être interprétés de manière autonome et uniforme en tenant compte du contexte et de l’objectif poursuivi par la réglementation en question (arrêts de la Cour du 19 septembre 2000, Linster, C‑287/98, Rec. p. I‑6917, point 43, et du 18 janvier 1984, Ekro, 327/82, Rec. p. 107, point 11). De plus, comme le relève à juste titre la Commission, le fait que sa décision 97/321 concernant l’éligibilité des dépenses ait pour destinataire la République fédérale d’Allemagne ne justifie pas l’absence d’interprétation autonome et uniforme de ses termes, étant donné que cette décision fait partie d’un ensemble de quinze décisions similaires adressées le même jour aux quinze États membres de l’époque et qui ont été publiées simultanément.
59 Quant à l’essence de l’argument de la République fédérale d’Allemagne, l’acquisition de biens dans le cadre d’une location-vente ne saurait être considérée comme une opération d’achat-vente éligible à part entière étant donné que les bénéficiaires finaux n’ont pas payé l’intégralité du prix d’achat au cours de la période d’éligibilité. Ainsi, les bénéficiaires finaux n’ont acquis la pleine propriété des biens qu’au terme de la période de 60 mois, après avoir effectué la totalité des versements, ce qui pour les projets concernés est intervenu seulement après la clôture de l’intervention communautaire.
60 Quant aux normes comptables internationales 17, il y a lieu de constater que la référence faite à ces normes dans le considérant 30 de la décision attaquée n’est en aucune manière déterminante, dans la mesure où la décision attaquée s’y réfère à titre tout à fait subsidiaire, comme règle comptable généralement reconnue, afin d’interpréter le terme « location‑financement ».
61 Enfin, quant à l’applicabilité des fiches de travail entrées en vigueur le 1er mai 1997 (dans la mesure où les dispositions de ces fiches, annexées à la décision 97/321, imposent des charges nouvelles ou complémentaires aux États membres ou aux bénéficiaires), il y a lieu de constater que le concept d’inéligibilité n’a pas été introduit par cette décision et que les fiches jointes à ladite décision ne font que codifier la pratique existante, en détaillant pour les dépenses de crédit-bail la règle préexistante selon laquelle les dépenses futures ne sont pas éligibles. Dès lors, il ne saurait être question d’une application rétroactive de la fiche no 20.
62 Le présent argument de la République fédérale d’Allemagne doit donc être rejeté.
Sur la qualification à tort de certaines irrégularités comme systémiques par la Commission
– Arguments des parties
63 La République fédérale d’Allemagne soutient que la Commission part de la prémisse incorrecte selon laquelle la Cour des comptes aurait qualifié le soutien aux non‑PME en vertu de l’axe prioritaire 2.1 du programme opérationnel d’erreur systémique. À cet égard, elle reproche à la Commission d’avoir extrapolé le taux d’erreur de 23,88 % à l’ensemble des dépenses réalisées sous l’axe prioritaire 2.1 du programme opérationnel en raison du caractère systémique des erreurs, alors que la Cour des comptes n’a critiqué aucun des cinq projets susmentionnés pour des erreurs systémiques. L’absence de cette erreur matérielle aurait conduit à une base de calcul entièrement différente. Il ne pourrait pas non plus être déduit de la décision attaquée que la Commission se serait écartée de l’appréciation de la Cour des comptes, comme elle l’affirme.
64 La Commission conteste ces arguments.
– Appréciation du Tribunal
65 Quant à la contradiction alléguée entre la décision attaquée et les conclusions de la Cour des comptes, il y a lieu de constater qu’il ne ressort pas du libellé de l’article 24 du règlement no 4253/88 que, dans l’exercice de ses prérogatives conférées par cet article, la Commission soit liée par les observations de l’organe de contrôle. Au contraire, il lui appartient de donner sa propre évaluation des irrégularités constatées. Ainsi, la décision attaquée reflète l’appréciation de la Commission et non celle de la Cour des comptes.
66 Par ailleurs, les comptabilisations erronées relatives à des entreprises qui ne sont pas des PME sont de nature systémique en tant qu’elles reflètent une insuffisance de gestion, de contrôle ou d’audit qui s’est manifestée à plusieurs reprises et qui se retrouve avec une grande probabilité dans toute une série de cas similaires. C’est donc à juste titre que la Commission a qualifié les comptabilisations erronées relatives à des entreprises qui n’étaient pas des PME d’irrégularités systémiques.
67 En conséquence, il y a lieu de rejeter le présent argument de la République fédérale d’Allemagne.
Sur la qualification à tort par la Commission des contrôles des 5 % de défaillants et sur la déduction de l’existence d’insuffisances dans les systèmes de gestion et de contrôle
– Arguments des parties
68 La République fédérale d’Allemagne conteste la critique de la Commission selon laquelle il y aurait des insuffisances dans la mise en œuvre des contrôles des 5 %, conformément au règlement no 2064/97, et estime qu’elle ne saurait fonder l’existence d’une irrégularité.
69 Premièrement, la République fédérale d’Allemagne fait valoir qu’il ressort du certificat final externe délivré au titre de l’article 8 du règlement no 2064/97 que les « contrôles des 5 % » étaient pour l’essentiel fiables et correspondaient aux exigences de l’article 3 de ce règlement. Or, ni la Cour des comptes ni les experts comptables externes n’auraient critiqué le fait que les autorités du Land de Thuringe n’auraient pas satisfait aux exigences définies par la Commission pour son contrôle du système.
70 Deuxièmement, la République fédérale d’Allemagne conteste le reproche fait par la Commission selon lequel les « check-lists » utilisées pour les contrôles des 5 % ne reprendraient pas les lignes directrices contenues dans les fiches de travail. Elle estime que les lignes directrices, même sans être explicitement reprises dans les « check-lists », faisaient naturellement et indubitablement partie intégrante des contrôles des 5 %.
71 Troisièmement, la République fédérale d’Allemagne estime que le comportement de la Commission est contradictoire, puisqu’elle n’a plus formulé ce reproche dans le protocole « Ventura » du 23 juillet 1998 ni dans le rapport de la Commission du 30 janvier 2002.
72 Quatrièmement, la République fédérale d’Allemagne relève que le simple fait que les contrôles des 5 % aient révélé un taux d’erreurs inférieur à celui de l’enquête de la Cour des comptes n’implique pas en soi une remise en cause des systèmes de gestion et de contrôle des autorités compétentes. La différence résulterait du fait que la Cour des comptes a procédé à une analyse des points faibles manifestes dans le système de gestion et de contrôle, alors que les contrôles des 5 % ont été effectués de manière aléatoire, comme l’exigeait le règlement. Tandis que le contrôle par sondage serait représentatif, l’analyse des points faibles par la Cour des comptes viserait à identifier les risques.
73 La Commission conteste ces arguments en indiquant qu’aucune correction financière n’aurait été appliquée pour répondre aux insuffisances dans les systèmes de gestion et de contrôle constatées par la Cour des comptes.
– Appréciation du Tribunal
74 Il ressort de la décision attaquée que la mention des insuffisances, établies par la Cour des comptes, dans les systèmes de gestion et de contrôle de l’intervention en question, que la Commission invoque à partir du considérant 11 de ladite décision, ne constitue pas un motif autonome de réduction du concours financier. La réduction du concours financier, dans la décision attaquée, reposait sur la correction des irrégularités individuelles et sur une correction financière extrapolée pour les irrégularités systémiques. Aucune correction financière n’a été appliquée pour répondre aux insuffisances dans les systèmes de gestion et de contrôle constatées par la Cour des comptes. Le présent argument est donc inopérant.
75 Par conséquent, il y a lieu de rejeter le premier moyen dans son entièreté.
2. Sur le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 en raison du calcul du montant de la réduction par extrapolation
Sur la première branche du deuxième moyen, tirée de l’illégalité de la méthode d’extrapolation pour calculer le montant de la réduction en vertu de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88
Sur l’absence de droit à extrapolation sur la base de l’article 24 du règlement no 4253/88
– Arguments des parties
76 La République fédérale d’Allemagne fait valoir qu’en vertu de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88, qui doit être lu à la lumière de son intitulé, la Commission ne peut procéder qu’à la réduction, la suspension ou la suppression de l’action ou de la mesure concernée. Le paragraphe 1 de cette disposition renverrait à un cas individuel concret et le paragraphe 3 au reversement de la somme indûment payée. Il en résulterait qu’une correction financière est expressément limitée aux montants dont il apparaît clairement qu’ils ont été indûment payés.
77 Elle ajoute que le règlement no 4253/88 se distingue de l’apurement des comptes du FEOGA au titre du règlement no 729/70, dont l’article 5, paragraphe 2, sous c), autorise expressément la Commission à tenir compte, dans le calcul de la correction financière, de la portée des divergences constatées, de la nature et de la gravité de la violation ainsi que du préjudice financier subi par la Communauté européenne.
78 La République fédérale d’Allemagne estime, en substance, qu’avant la publication du règlement no 1260/1999, valant pour la période de financement 2000-2006, il n’existait pas de cadre juridique détaillé définissant clairement les droits et obligations réciproques, de sorte que procéder à des corrections financières extrapolées est contestable. Le règlement no 2064/97 ne constituerait pas une base juridique et prévoirait encore moins une procédure d’extrapolation pour effectuer des corrections financières.
79 La République fédérale d’Allemagne ajoute que le fait que, souvent, les irrégularités systémiques ne peuvent être précisément chiffrées n’autorise pas la Commission à recourir à l’extrapolation sur la base du règlement no 4253/88.
80 Le Royaume d’Espagne admet que, selon la jurisprudence, la Commission possède une certaine marge d’appréciation s’agissant de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88. Pourtant, l’emploi d’une technique d’extrapolation implique la réduction de l’aide accordée à un projet sur la base d’une présomption et non sur la base d’une vérification. Une telle possibilité non seulement n’est pas envisagée par l’article en question, mais est contraire à son esprit et à sa finalité. Contrairement à ce que relève la Commission, la Cour, dans son arrêt du 6 avril 2000, Espagne/Commission (C‑443/97, Rec. p. I‑2415), n’a pas justifié l’application de la technique d’extrapolation. D’ailleurs, le Royaume d’Espagne rappelle que l’extrapolation exige la constatation d’irrégularités systémiques sur la base d’un échantillon représentatif, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
81 Le Royaume des Pays-Bas soutient également qu’il n’y a pas de base juridique pour une extrapolation dans l’article 24 du règlement no 4253/88 et relève qu’il ne voit pas comment les principes de bonne gestion financière et de coopération loyale, sur lesquels se base la Commission, pourraient conduire à une interprétation large de l’article susmentionné. En outre, la Commission ne saurait s’arroger de nouvelles compétences au moyen d’orientations internes qui ne sauraient constituer une base justifiant l’extrapolation. Ce n’est pas la Commission qui détermine la portée de ses prérogatives et de ses compétences, c’est la prérogative du législateur européen. Le contraire ne découle pas non plus de l’arrêt Espagne/Commission, précité. Enfin, l’extrapolation doit préserver les garanties procédurales, tandis que la législation en vigueur à l’époque ne contenait aucune règle de droit en ce respect.
82 La République française considère, en premier lieu, que, pour la période de programmation 1994‑1999, la Commission ne pouvait appliquer de correction financière par extrapolation à défaut de base juridique. En effet, il ressort de la lettre même de l’article 24 du règlement no 4253/88 que la Commission ne peut appliquer que des corrections financières individuelles. C’est ce qui distingue le régime applicable aux corrections financières dans le cadre du FEDER pour la période de programmation 1994-1999 du régime applicable à l’apurement des comptes dans le cadre du FEOGA-Garantie. À cet égard, le gouvernement français rappelle que, dans le cadre du FEOGA-Garantie, la Cour a admis l’application de la méthode d’extrapolation (arrêts du 24 janvier 2002 France/Commission, C‑118/99, Rec. p. I‑747, et du 4 mars 2004, Allemagne/Commission, C‑344/01, Rec. p. I‑2081). Ainsi, selon la jurisprudence, l’application de la méthode d’extrapolation n’est pas interdite par principe. En revanche, l’article 24 du règlement no 4253/88 prévoit expressément que la Commission n’est autorisée à appliquer que des corrections financières individuelles pour l’irrégularité constatée. Ce n’est qu’avec le règlement no 1260/1999 que la Commission sera autorisée à appliquer des corrections extrapolées. Il résulte de ce qui précède que l’application de la méthode d’extrapolation est interdite par principe par le règlement no 4253/88.
83 En deuxième lieu, la République française considère que la Commission ne peut pas appliquer de corrections financières par extrapolation dans le cadre du règlement no 4253/88, dans la mesure où, d’une part, ce règlement ne prévoit pas les conditions de mise en œuvre de la méthode d’extrapolation et où, d’autre part, ce règlement n’encadre pas cette méthode de strictes garanties procédurales. Ainsi, la Commission ne doit pouvoir appliquer des corrections par extrapolation que si elle utilise un échantillon aléatoire et représentatif de transactions présentant des caractéristiques homogènes. Les conditions et garanties doivent être prévues par un acte contraignant, il ne suffit pas qu’elles soient prévues par de simples lignes directrices de la Commission et celle-ci ne saurait les invoquer pour justifier le recours à la méthode d’extrapolation. Or, comme la Cour l’a jugé dans l’arrêt Espagne/Commission, précité, ces orientations internes ne produisent pas d’effets juridiques et n’ont pas de force contraignante. Par conséquent, elles ne peuvent pas servir de base juridique à l’extrapolation.
84 La Commission conteste ces arguments.
– Appréciation du Tribunal
85 Il ressort du libellé de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 que la Commission peut réduire le concours pour l’action ou pour la mesure concernée, lorsqu’elle établit, à la suite d’un examen contradictoire prévu par l’article 24, paragraphe 1, une irrégularité, et notamment une modification importante affectant la nature ou les conditions de mise en œuvre de l’action ou de la mesure. L’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 n’opère aucune distinction d’ordre quantitatif ou qualitatif quant aux irrégularités qui peuvent donner lieu à la réduction du concours.
86 Cette disposition confère donc un pouvoir de réduction et une large marge de manœuvre à la Commission, sans mentionner de limites quant aux choix des méthodes que la Commission peut utiliser pour déterminer le montant de la réduction.
87 Il convient donc d’examiner si l’utilisation de la méthode d’extrapolation peut être justifiée dans la présente espèce.
88 En premier lieu, la question de savoir si l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 permet à la Commission de procéder à des corrections financières en utilisant ladite méthode dépend de l’interprétation du membre de phrase « confirme l’existence d’une irrégularité » du libellé de cette disposition.
89 Dans l’exercice du pouvoir d’imposer des corrections financières, la méthode utilisée par la Commission pour déterminer le montant à restituer doit être conforme à l’objectif poursuivi par l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88.
90 Cet objectif est de permettre une correction financière, lorsque les dépenses dont le financement a été demandé n’ont pas été effectuées conformément aux règles du droit de l’Union. Eu égard à cet objectif, l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 doit être interprété d’une manière qui permet à la Commission de réduire le concours de façon adéquate.
91 Plus précisément, comme la Commission l’indique à juste titre au considérant 25 de la décision attaquée, le montant de la correction dépend des pertes financières subies par le budget de l’Union, établies par l’audit. Ces pertes doivent être corrigées dans leur totalité puisque tout défaut d’exécution constituerait une violation du principe de bonne gestion financière, auquel la Commission et les États membres doivent se conformer en vertu de l’article 274 CE. Ainsi, la Commission doit pouvoir réduire le concours dans une mesure qui reflète la dimension de l’irrégularité qu’elle a établie dans le cadre de la procédure contradictoire au titre de l’article 24, paragraphe 1, du règlement no 4253/88.
92 D’ailleurs, selon une jurisprudence constante, la Commission ne saurait se borner à présumer les irrégularités en cause, mais doit établir à suffisance de droit que ces irrégularités n’étaient pas limitées aux cas concrets qu’elle a examinés. Ainsi, pour démontrer que les irrégularités ne sont pas limitées aux cas concrets qu’elle a examinés, il suffit qu’elle présente des éléments de preuve qui laissent planer un doute sérieux et raisonnable quant à la régularité de l’ensemble des contrôles effectués par l’État membre concerné. Elle n’est pas obligée de démontrer exhaustivement l’insuffisance de l’ensemble des contrôles (voir, par analogie, arrêt du 4 mars 2004, Allemagne/Commission, précité, point 58).
93 Cet allègement de la charge de la preuve s’explique par le fait que le régime du règlement no 4253/88 ne prévoit pas de contrôle systématique de la part de la Commission, que celle-ci, ne jouissant pas de la proximité nécessaire pour obtenir les renseignements dont elle a besoin auprès des agents économiques, serait d’ailleurs matériellement dans l’impossibilité d’assurer.
94 Lorsque la Commission a présenté suffisamment d’éléments pour laisser planer un doute sérieux et raisonnable sur l’ensemble des contrôles nationaux, il incombe à l’État membre concerné de démontrer l’inexactitude des affirmations de la Commission en présentant des éléments de preuve plus détaillés quant à la réalité de ses contrôles. Si l’État membre ne présente pas de tels éléments, la Commission établit que les irrégularités n’étaient pas limitées aux cas concrets qu’elle a examinés.
95 La décision de réduction doit refléter cette dimension systémique des irrégularités. En outre, la Commission ne dispose pas d’informations sur l’ensemble des contrôles effectués par l’État membre concerné. Dans un tel cas, l’utilisation de la méthode de l’extrapolation représente le moyen le plus adéquat pour garantir les objectifs poursuivis par l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88. La dimension systémique des irrégularités ayant été établie, la réduction du concours ne repose donc pas sur une simple présomption de la Commission, mais sur un fait établi.
96 La Commission reste toutefois soumise à l’obligation de respecter les règles du droit de l’Union résultant notamment du principe de proportionnalité. La question de savoir si elle a respecté ce principe en adoptant la décision attaquée sera examinée ci-dessous dans le cadre du cinquième moyen.
97 Il y a donc lieu de constater que l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 n’interdit pas à la Commission d’utiliser la méthode d’extrapolation afin d’établir une correction financière.
98 Par ailleurs, si le règlement no 2064/97 ne prévoit pas l’extrapolation de corrections financières, cela s’explique par le fait que ce règlement constitue un règlement d’application reposant sur l’article 23, paragraphe 1, quatrième alinéa, du règlement no 4253/88, énonçant les exigences minimales auxquelles doivent répondre les systèmes de contrôle financier mis en place par les États membres en matière de mesures cofinancées par les fonds structurels.
99 Le présent argument de la République fédérale d’Allemagne doit donc être rejeté.
Sur l’absence de droit à l’extrapolation sur la base des orientations internes
– Arguments des parties
100 La République fédérale d’Allemagne considère également que la Commission ne peut pas recourir à l’extrapolation sur la base de ses orientations internes, notamment, en raison de leur caractère purement interne et de l’absence d’effets juridiques à l’égard des tiers.
101 De même, le contenu de ces orientations n’aurait pas été accepté par les États membres, qui s’y seraient opposés de manière répétée. Or, la Commission ne saurait invoquer un texte non approuvé par ces derniers.
102 Enfin, contrairement à ce qui est affirmé au point 25 de la décision attaquée, la République fédérale d’Allemagne soutient que les conditions et le montant maximal des corrections forfaitaires ou des extrapolations ne sont pas décrits, et qu’aucune méthode de calcul n’est mentionnée.
103 La Commission conteste ces arguments
– Appréciation du Tribunal
104 Tout d’abord, il y a lieu de constater que la décision attaquée est fondée sur l’article 24 du règlement no 4253/88. Ensuite, il ne résulte pas de la décision attaquée que la Commission a utilisé les orientations internes pour donner une base juridique à ladite décision.
105 En tout état de cause, il y a lieu de rappeler que la Cour a déjà examiné la question de la portée des orientations internes dans le cadre de l’arrêt Espagne/Commission, précité. Le Royaume d’Espagne avait demandé l’annulation des orientations internes, estimant qu’elles faisaient peser sur les États membres la menace de nouvelles sanctions à caractère pécuniaire et que la Commission n’était pas compétente pour adopter un tel acte.
106 La Commission avait soulevé une exception d’irrecevabilité, soutenant que les orientations internes n’imposaient pas aux États membres d’obligations supplémentaires par rapport à celles déjà prévues par l’article 24 du règlement no 4253/88, qu’elles n’affectaient pas leur situation juridique préexistante et qu’elles ne produisaient pas d’effets juridiques.
107 La Cour rappelle qu’en vertu de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88, la Commission est habilitée à réduire ou à suspendre le concours. Elle constate que rien ne s’oppose à ce que la Commission adopte des orientations internes concernant les corrections financières dans le cadre de l’application de l’article 24 du règlement no 4253/88 et donne mission aux services concernés de les appliquer. Les orientations internes indiquent ainsi les lignes générales sur le fondement desquelles la Commission envisage, en application de l’article 24 du règlement no 4253/88, d’adopter ultérieurement des décisions individuelles dont la légalité pourra être contestée par l’État membre concerné devant le juge de l’Union. Selon la jurisprudence, un tel acte de la Commission, qui ne traduit que l’intention de celle-ci de suivre une certaine ligne de conduite dans l’exercice de la compétence qui lui a été attribuée par l’article 24 du règlement no 4253/88, ne saurait donc être considéré comme visant à produire des effets de droit (arrêts de la Cour du 27 septembre 1988, Royaume-Uni/Commission, 114/86, Rec. p. 5289, point 13, et du 5 mai 1998, Royaume-Uni/Commission, C‑180/96, Rec. p. I‑2265, point 28).
108 De telles lignes directrices ne sont que l’expression de l’intention de la Commission de suivre une certaine ligne de conduite dans l’exercice de la compétence qui lui est attribuée par l’article 24 du règlement no 4253/88.
109 La Cour en conclut que les orientations internes ne peuvent être considérées comme un acte destiné à produire des effets juridiques, de sorte que le recours en annulation du Royaume d’Espagne doit être rejeté comme étant irrecevable.
110 Ainsi, en jugeant le recours irrecevable pour les motifs susmentionnés, la Cour a distingué les orientations internes des décisions individuelles adoptées sur la base de celles-ci.
111 Il découle de la jurisprudence susmentionnée que la Commission pourrait faire référence aux orientations internes afin de renforcer la transparence des décisions individuelles adressées aux États membres. Pour autant, comme il a été noté au point 104 ci-dessus, l’article 24 du règlement no 4253/88 constitue la seule base juridique donnée par la Commission à la décision attaquée.
112 Le présent argument de la République fédérale d’Allemagne doit donc être rejeté comme inopérant.
113 La première branche du deuxième moyen doit donc être rejetée dans son entièreté.
Sur la seconde branche du deuxième moyen, soulevée à titre subsidiaire, tirée de ce que la Commission n’aurait pas dû procéder en l’espèce à une extrapolation
Arguments des parties
114 La République fédérale d’Allemagne soutient que l’extrapolation est fondée sur un échantillon non représentatif. Plus précisément, elle estime que rien dans la décision attaquée ne démontre que les contrôles de la Cour des comptes sur lesquels la Commission base ses extrapolations ont été obtenus dans le cadre d’une procédure de contrôle représentative, par sondage, procédure à laquelle elle n’est pas astreinte. Tandis que la procédure de sondage statistique servirait à avoir une appréciation d’ensemble à partir de cas ordinaires représentatifs, l’analyse des points faibles impliquerait au préalable un choix dans les thèmes de contrôle et dans les objectifs poursuivis. Ce faisant, la Commission adopterait un comportement contraire à celui qu’elle s’est imposé au point 6 de ses orientations internes ainsi qu’au point 11 de la décision attaquée.
115 Concernant le parallèle effectué par la Commission avec le FEOGA‑Garantie, la République fédérale d’Allemagne souligne que la Commission a omis le fait que les lignes directrices applicables dans ce domaine n’autorisent une extrapolation d’un maximum de 10 % qu’en cas de danger d’une perte très élevée et généralisée. Or, en l’espèce, le taux serait de 23,88 % et un tel danger ne serait pas allégué.
116 La Commission conteste ces arguments.
Appréciation du Tribunal
117 Il ressort du dossier que, pour établir l’échantillon sur la base duquel elle a effectué son contrôle, la Cour des comptes a procédé en conformité avec le programme de contrôle pour la DAS 2003 et avec ses propres orientations internes, en sélectionnant aléatoirement 30 opérations dont 28 relevant de la mesure 2.1, la taille de l’échantillon étant choisie en fonction du type de fonds.
118 Il s’ensuit que les contrôles effectués par la Cour des comptes présentent un caractère approprié, objectif et représentatif et que la Cour des comptes a travaillé sur la base d’une méthode d’échantillonnage représentative, de sorte que la Commission était en droit de procéder à une extrapolation.
119 Par ailleurs, les orientations relatives au FEOGA-Garantie, n’ont pas vocation à s’appliquer en l’espèce, d’autant plus que les taux indiqués par la République fédérale d’Allemagne s’appliquent aux corrections forfaitaires et non aux extrapolations. Or, le but de l’extrapolation est d’éviter une correction forfaitaire, au profit d’une extrapolation du taux d’erreur d’un échantillon représentatif sur l’ensemble de la population à partir de laquelle l’échantillon a été constitué.
120 La deuxième branche du deuxième moyen doit donc être rejetée ainsi que le deuxième moyen dans son entièreté.
3. Sur le troisième moyen, tiré de l’absence de contrôle sur place de la Commission préalablement à la réduction
Arguments des parties
121 Selon la République fédérale d’Allemagne, le fait pour la Commission de se fonder sur l’analyse des points faibles constitue une erreur procédurale importante, en violation de l’article 23, paragraphe 2, du règlement no 4253/88, règle de procédure contraignante qui exigerait un contrôle sur place et par sondage des actions financées par les fonds structurels. Une analyse des points faibles effectuée par la Cour des comptes ne saurait remplacer une procédure de contrôles par sondages représentatifs conduite par les services de la Commission.
122 La Commission conteste ces arguments.
Appréciation du Tribunal
123 Quant à la critique exprimée par la République fédérale d’Allemagne concernant l’absence des contrôles effectués par la Commission elle-même, il y a lieu de rappeler que l’article 24, paragraphe 1, du règlement no 4253/88 prévoit que, si la réalisation d’une action ou d’une mesure ne semble justifier qu’une partie du concours financier qui lui a été alloué, « la Commission procède à un examen approprié ».
124 Néanmoins, déduire de cette formulation une obligation, pour la Commission, d’effectuer les contrôles requis exclusivement par ses propres soins serait une interprétation trop rigide qui, impliquant le dédoublement de contrôles et causant ainsi des pertes de ressources communautaires, serait contraire au principe de bonne administration.
125 D’ailleurs, il est constant que la Commission, dans l’exercice de sa mission de contrôle de l’utilisation des fonds communautaires, a le droit d’utiliser des sources d’information diverses. Le Tribunal a déjà accepté qu’un simple renvoi à des éléments recueillis par les autorités nationales était suffisant. Ainsi qu’il a été relevé dans l’arrêt du Tribunal du 26 septembre 2002, Sgaravatti Mediterranea/Commission (T‑199/99, Rec. p. II‑3731, point 45), lorsque les autorités nationales ont procédé à un contrôle approfondi du respect de ses obligations financières par le bénéficiaire d’une subvention communautaire, la Commission peut légitimement se fonder sur leurs constatations factuelles circonstanciées et déterminer si ces constatations permettent d’établir l’existence d’irrégularités justifiant une sanction au titre de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88, tel que modifié. Cette jurisprudence a été confirmée par le Tribunal dans l’arrêt du 17 décembre 2008, Italie/Commission (T‑154/06, non publié au Recueil, point 42).
126 En revanche, il est essentiel de s’assurer que les États membres ne subissent aucun préjudice, procédural ou matériel, en fonction du choix des modalités ou des auteurs des contrôles. Ainsi, il est nécessaire de vérifier si les garanties procédurales et les conséquences pratiques des contrôles effectués par la Cour des comptes et par la Commission sont équivalentes.
127 Quant aux garanties procédurales, il y a lieu de noter que les deux types de contrôles – effectués par la Commission et par la Cour des comptes – sont comparables. Dans les deux cas, les droits de la défense doivent être respectés, des normes d’audit d’un standard élevé sont appliquées, l’État membre doit être informé avant qu’un contrôle sur place soit effectué, les agents des autorités nationales peuvent participer au contrôle et l’État membre concerné doit être invité à présenter ses observations sur les résultats du contrôle.
128 Par contre, les conséquences pratiques prévisibles des deux types de contrôles ne sont pas comparables, en ce que le rapport de la Cour des comptes n’a pas de force contraignante et en ce que les corrections financières ne peuvent pas être imposées directement sur la base de celui-ci.
129 En effet, la Cour des comptes et la Commission ont un rôle séparé dans la procédure budgétaire de la Communauté. Selon l’article 246 CE, la Cour des comptes assure le contrôle des comptes. En vertu de l’article 248, paragraphe 1, CE, elle examine la totalité des recettes et des dépenses de la Communauté, et fournit au Parlement européen et au Conseil une déclaration d’assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Il s’ensuit que la Cour des comptes doit notamment vérifier la gestion par la Commission des ressources des fonds communautaires. La Cour des comptes constate la situation et formule également des recommandations afin d’optimiser la gestion des finances. La Commission possède une fonction complémentaire, qui est la récupération des ressources au cas où les irrégularités ont été constatées dans la mise en œuvre des projets.
130 Par conséquent, du point de vue systémique, les rôles et les fonctions des deux institutions ne sont pas identiques, et la Commission ne peut pas automatiquement s’approprier les conclusions de la Cour des comptes.
131 En règle générale, il s’ensuit que le contrôle exigé par l’article 24, paragraphe 1, du règlement no 4253/88 ne doit pas être nécessairement effectué par des fonctionnaires ou agents de la Commission. La Commission est pourtant obligée, d’une part, de s’assurer que les corrections qu’elle réalise sur la base des contrôles effectués par un tiers ne sont pas automatiques, mais fondées sur l’analyse, en partenariat avec l’État membre concerné, des données et des résultats des contrôles, et, d’autre part, d’adopter sa propre décision sur la base desdits contrôles et des consultations consécutives.
132 Il y a donc lieu d’examiner si, lors de la procédure administrative, dans le cadre d’un partenariat avec les autorités nationales, la Commission a donné à l’État membre concerné une possibilité réelle de s’exprimer sur les constatations effectuées par la Cour des comptes et sur les corrections qu’elle envisageait d’imposer sur la base de ces constatations.
133 Comme il ressort de la décision attaquée, dans le prolongement de l’audit, les services de la Commission, conformément à l’article 24, paragraphe 1, du règlement no 4253/88, ont examiné les fondements des constatations de la Cour des comptes et ont demandé aux autorités allemandes de leur fournir des informations et des éléments complémentaires. Les services de la Commission ont envoyé les résultats de cet examen aux autorités allemandes par lettre datée du 19 octobre 2006. Les autorités allemandes ont répondu par lettre datée du 5 janvier 2007, s’opposant à l’application de corrections financières extrapolées dans le contexte des programmes opérationnels pour la période 1994-1999. Par lettre datée du 23 avril 2007, la Commission a invité les autorités allemandes à une réunion bilatérale, qui s’est tenue le 8 mai 2007 à Bruxelles. L’audition sur l’application d’une correction financière extrapolée n’a pas permis de parvenir à un accord. Toutefois, les autorités allemandes se sont engagées à fournir, dans les deux semaines suivant la réunion, d’autres preuves concluantes de l’éligibilité de certains postes de dépenses et d’opérations. Ces informations ont été transmises à la Commission par lettre datée du 22 juin 2007.
134 Il s’ensuit que la Commission a donné une possibilité suffisante à la République fédérale d’Allemagne de s’exprimer sur les conclusions de la Cour des comptes et qu’elle a procédé à un examen approprié du cas dans le cadre du partenariat, au sens de l’article 24, paragraphe 1, du règlement no 4253/88, réduisant notamment le montant des corrections financières initialement envisagées (voir point 13 ci‑dessus).
135 Ainsi, à l’issue de cette procédure, la Commission s’est donc effectivement appropriée les résultats du contrôle effectué par la Cour des comptes et les garanties procédurales de l’État membre ont, en tout état de cause, été respectées.
136 Par conséquent, il y a lieu de rejeter le présent moyen.
4. Sur le quatrième moyen, tiré de la violation des principes de confiance légitime, de sécurité juridique et de coopération en raison de l’absence de formulation, par la Commission, de réserves quant à la comptabilisation erronée d’entreprises n’étant pas des PME
Arguments des parties
137 La République fédérale d’Allemagne considère que la Commission n’a formulé aucune réserve, que ce soit dans sa décision du 5 août 1994, celle du 10 octobre 1996, ou celle du 20 décembre 1999, quant à la comptabilisation d’entreprises employant plus de 500 salariés comme PME, faisant légitimement croire aux autorités allemandes que la Commission ne soulevait aucune objection à cet égard. Ce faisant, la Commission serait en partie responsable des points qu’elle critique. Le fait pour cette dernière d’imposer une extrapolation fondée sur l’existence de déficiences systémiques, constituées par la comptabilisation erronée des concours financiers pour les PME, sans tenir compte de sa responsabilité viole de manière évidente les principes de sécurité juridique et de coopération loyale.
138 Elle considère que l’omission de la Commission est d’autant plus importante qu’en 1997 et en 1999 la Commission a reçu les rapports annuels sur l’évaluation des interventions du FEDER, comprenant la comptabilisation d’entreprises employant 500 salariés ou plus sous l’axe de mesures PME, sans que cela ne soit critiqué. Le rapport final de 2002 ne critiquerait pas plus ce point.
139 La Commission conteste ces arguments.
Appréciation du Tribunal
140 Comme il a été rappelé dans le cadre de l’examen des moyens précédents (voir points 37 et 39 ci-dessus), la responsabilité d’assurer la mise en œuvre régulière des opérations financées par le FEDER incombe en premier lieu aux États membres.
141 En outre, il y a lieu de constater que le règlement no 4253/88 ne prévoit aucune règle de procédure subordonnant le droit de la Commission de réduire ou de supprimer le concours à la condition d’avoir soulevé des doutes quant à la bonne administration du projet avant la clôture de l’intervention, comme cela résulte du point 79 de l’arrêt du Tribunal du 8 juillet 2008, Sviluppo Italia Basilicata/Commission (T‑176/06, non publié au Recueil).
142 Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que le droit de se prévaloir de la confiance légitime suppose la réunion de trois conditions. Premièrement, des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, doivent avoir été fournies à l’intéressé par l’administration de l’Union. Deuxièmement, ces assurances doivent être de nature à faire naître une attente légitime dans l’esprit de celui auquel elles s’adressent. Troisièmement, les assurances données doivent être conformes aux normes applicables (voir arrêts du Tribunal du 30 juin 2005, Branco/Commission, T‑347/03, Rec. p. II‑2555, point 102, et la jurisprudence citée, et du 23 février 2006, Cementbouw Handel & Industrie/Commission, T‑282/02, Rec. p. II‑319, point 77).
143 Or, tout d’abord, force est de constater que la République fédérale d’Allemagne n’a pas établi que la Commission lui aurait donné l’assurance que les entreprises employant 500 salariés ou plus seraient considérées comme des PME et pourraient en conséquence bénéficier d’un concours financier. Par conséquent, le principe de sécurité juridique n’a pas été violé.
144 Ensuite, il est de jurisprudence constante que la tolérance d’irrégularités passées ne fonde, en vertu du principe de sécurité juridique ou du principe de confiance légitime, aucun droit pour l’État membre concerné d’exiger la même attitude pour les irrégularités actuelles (arrêt Irlande/Commission, précité, point 68).
145 Il y a donc lieu de rejeter le quatrième moyen.
5. Sur le cinquième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité en raison du caractère excessif de la réduction du concours décidée par la Commission
Arguments des parties
146 La République fédérale d’Allemagne soutient que la Commission a violé le principe général de proportionnalité en ayant procédé à une réduction excessive, basée sur une extrapolation portant sur l’ensemble de la période de programmation. En effet, les erreurs constatées par la Cour des comptes ne sauraient, selon elle, justifier le reproche général consistant en un dysfonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle du Land de Thuringe durant les années 1994 à 1999. Ce constat s’opposerait aux appréciations de la Commission faites en 1998 et en 2002 ainsi qu’à la note définitive d’une société d’experts comptables, à l’égard de laquelle la Commission n’a soulevé aucune objection. Si le paiement final du 23 juin 2003 a bien été réalisé, ce serait précisément parce que la Commission n’avait pas relevé de réserves de fond quant au système de gestion et de contrôle.
147 En outre, même si le leasing et la location-vente étaient placés sur le même plan, elle fait valoir que la Commission n’aurait soumis le soutien au leasing à une réglementation restreinte qu’à compter du 1er mai 1997.
148 Concernant Tralag Landmaschinen GmbH, la République fédérale d’Allemagne estime qu’une extrapolation n’est pas plus acceptable, car ladite entreprise avait reçu un soutien supplémentaire de 15 % en vertu du 24e plan-cadre, alors que ce dernier n’aurait été appliqué qu’à compter du 17 mars 1995.
149 La Commission conteste ces arguments.
Appréciation du Tribunal
150 En ce qui concerne, l’argument selon lequel, avant l’adoption de la décision attaquée, la Commission n’avait pas relevé de réserves de fond quant au système de gestion et de contrôle, il convient de souligner que cet argument concerne, en réalité, le principe de la confiance légitime. Selon une jurisprudence bien établie, le droit de réclamer la protection de la confiance légitime suppose la réunion de trois conditions. Premièrement, des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, doivent avoir été fournies à l’intéressé par l’administration de l’Union. Deuxièmement, ces assurances doivent être de nature à faire naître une attente légitime dans l’esprit de celui auquel elles s’adressent. Troisièmement, les assurances données doivent être conformes aux normes applicables (voir arrêts Branco/Commission, précité, point 102, et la jurisprudence citée et Cementbouw Handel & Industrie/Commission, précité, point 77).
151 Or, il ne ressort pas du dossier de l’affaire ou des arguments de la requérante qu’elle avait reçu ce genre d’assurances précises, inconditionnelles et concordantes de la part de la Commission. Il y a donc lieu de rejeter cet argument.
152 Quant au principe de proportionnalité, il y a lieu de rappeler qu’il exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché. En particulier, au regard de ce principe, la violation des obligations dont le respect revêt une importance fondamentale pour le bon fonctionnement d’un système communautaire peut être sanctionnée par la perte d’un droit ouvert par la réglementation de l’Union, tel que le droit à un concours financier (arrêt Sgaravatti Mediterranea/Commission, précité, points 134 et 135).
153 À cet égard, il résulte d’une jurisprudence constante en matière de FEOGA, également applicable mutatis mutandis en l’espèce, que la Commission peut aller jusqu’à refuser la prise en charge par les fonds de l’intégralité des dépenses exposées si elle constate qu’il n’existe pas de mécanismes de contrôle suffisants (arrêt de la Cour du 20 septembre 2001, Belgique/Commission, C‑263/98, Rec. p. I‑6063, point 125). Cependant, la Commission doit respecter le principe de proportionnalité, qui exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché (arrêt de la Cour du 17 mai 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Rec. p. 2171, point 25). Si, dans le cadre de sa mission d’apurer les comptes, la Commission s’efforce, au lieu de refuser le financement de la totalité des dépenses, d’établir des règles visant à différencier selon le degré de risque que présentent différents niveaux de carence de contrôle, l’État membre doit démontrer que ces critères sont arbitraires et inéquitables (arrêt de la Cour du 4 juillet 1996, Grèce/Commission, C‑50/94, Rec. p. I‑3331, point 28).
154 La Commission n’était donc pas empêchée d’imposer des corrections financières.
155 Par ailleurs, la Commission a indiqué, au moyen du point 6 des orientations internes, que, lorsqu’elle envisage une extrapolation, elle doit tenir compte de la spécificité de la structure administrative impliquée dans la défaillance, de l’étendue probable des abus, de leur fréquence ainsi que de leurs effets.
156 Comme il a été déjà constaté auparavant (voir point 85 ci-dessus), la Commission possède un certain pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré par l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 et qui lui permet de prendre des décisions susceptibles d’assurer le respect du principe de bonne gestion financière figurant à l’article 274 CE et, aussi, du principe de proportionnalité.
157 Comme il a été également indiqué ci-dessus, la Commission a analysé les résultats des contrôles effectués par la Cour des comptes et a effectivement réduit le montant des corrections initialement envisagées.
158 En l’espèce, une grande partie des irrégularités toujours constatées à l’issue des consultations des autorités allemandes, telles que la comptabilisation erronée d’entreprises n’étant pas des PME ou le caractère inadmissible de dépenses déclarées en liaison avec des contrats de location, reflète une insuffisance systémique de gestion, de contrôle ou d’audit en ce qui concerne la mesure 2.1, pendant toute la période de programmation 1994-1999. Et il est fort probable que cette insuffisance se retrouve dans une série de cas similaires. C’est donc à bon droit que la Commission a appliqué la méthode d’extrapolation, surtout compte tenu de l’importance accordée au bon fonctionnement de l’administration nationale à qui, d’abord, incombe la responsabilité d’assurer la mise en œuvre régulière des projets financés par les fonds (voir points 37 et 39 ci-dessus) et qui, comme il est rappelé à plusieurs reprises dans le cadre du règlement no 4253/88, est censée agir en partenariat avec la Commission.
159 Il y a donc lieu de rejeter le cinquième moyen et le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
160 Il y a lieu de rappeler que, aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
161 La République fédérale d’Allemagne ayant succombé en toutes ses conclusions, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
162 Conformément à l’article 87, paragraphe 4, du règlement de procédure, les intervenants supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) La République fédérale d’Allemagne supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
3) Le Royaume d’Espagne, la République française et le Royaume des Pays-Bas supporteront leurs propres dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 19 septembre 2012.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
Procédure et conclusions des parties
En droit
1. Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 en raison de l’absence de réunion des conditions nécessaires pour opérer une réduction
Sur la première branche du premier moyen, tirée de ce que des erreurs administratives imputables à des autorités nationales ne sauraient être qualifiées d’irrégularités au sens de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur la seconde branche du premier moyen, soulevée à titre subsidiaire, tirée de la remise en cause de l’existence des irrégularités constatées par la Commission dans la décision attaquée
Sur les erreurs de qualification commises par la Commission en ce qui concerne le caractère inéligible des dépenses relevant des projets relatifs aux entreprises n’étant pas des PME
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
Sur la distinction entre location-vente et leasing et l’inapplicabilité des fiches de travail et des normes comptables internationales 17
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
Sur la qualification à tort de certaines irrégularités comme systémiques par la Commission
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
Sur la qualification à tort par la Commission des contrôles des 5 % de défaillants et sur la déduction de l’existence d’insuffisances dans les systèmes de gestion et de contrôle
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
2. Sur le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88 en raison du calcul du montant de la réduction par extrapolation
Sur la première branche du deuxième moyen, tirée de l’illégalité de la méthode d’extrapolation pour calculer le montant de la réduction en vertu de l’article 24, paragraphe 2, du règlement no 4253/88
Sur l’absence de droit à extrapolation sur la base de l’article 24 du règlement no 4253/88
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
Sur l’absence de droit à l’extrapolation sur la base des orientations internes
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
Sur la seconde branche du deuxième moyen, soulevée à titre subsidiaire, tirée de ce que la Commission n’aurait pas dû procéder en l’espèce à une extrapolation
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
3. Sur le troisième moyen, tiré de l’absence de contrôle sur place de la Commission préalablement à la réduction
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
4. Sur le quatrième moyen, tiré de la violation des principes de confiance légitime, de sécurité juridique et de coopération en raison de l’absence de formulation, par la Commission, de réserves quant à la comptabilisation erronée d’entreprises n’étant pas des PME
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
5. Sur le cinquième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité en raison du caractère excessif de la réduction du concours décidée par la Commission
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur les dépens