ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer)
19 september 2012 (*)
„EFRO – Vermindering van financiële bijstand – Operationeel programma van doelstelling 1 (1994‑1999) inzake de deelstaat Thüringen (Duitsland)”
In zaak T‑265/08,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door M. Lumma, T. Henze, C. Blaschke en K. Petersen als gemachtigden, bijgestaan door U. Karpenstein, advocaat,
verzoekster,
ondersteund door
Koninkrijk Spanje, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. M. Rodríguez Cárcamo, vervolgens door N. Díaz Abad en J. M. Rodríguez Cárcamo, en ten slotte door A. Rubio González, abogados del Estado,
door
Franse Republiek, vertegenwoordigd door G. de Bergues en N. Rouam als gemachtigden,
en door
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door C. Wissels, Y. de Vries, B. Koopman, M. Bulterman en J. Langer als gemachtigden,
interveniënten,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Steiblyté en B. Conte als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van beschikking C(2008) 1690 def. van de Commissie van 30 april 2008 inzake de vermindering van de bijdrage van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) voor een operationeel programma in de onder doelstelling 1 vallende regio Land Thüringen in de Bondsrepubliek Duitsland (1994‑1999), overeenkomstig beschikking C(94) 1939/5 van de Commissie van 5 augustus 1994,
wijst
HET GERECHT (Derde kamer),
samengesteld als volgt: O. Czúcz, president, I. Labucka (rapporteur) en D. Gratsias, rechters,
griffier: T. Weiler, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 27 september 2011,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Op 3 september 1993 heeft de Duitse regering de Commissie van de Europese Gemeenschappen verzocht om communautaire financiële bijstand voor de financiering van het operationeel programma in de onder doelstelling 1 vallende deelstaat Thüringen (Duitsland) (1994‑1999) ter aanmoediging van productieve investeringen van midden- en kleinbedrijven (mkb’s).
2 Op 29 juli 1994 heeft de Commissie beschikking 94/628/EG betreffende de vaststelling van het communautaire bestek voor de structurele bijstandsverlening van de Gemeenschap in de onder doelstelling 1 vallende regio’s in Duitsland, namelijk Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Sachsen, Thüringen en Berlijn (Oost) (PB L 250, blz. 18) vastgesteld. Deze beschikking maakte het mogelijk om het operationeel programma in de nieuwe deelstaten vast te stellen.
3 Bij beschikking C(94) 1939/5 van 5 augustus 1994 heeft de Commissie haar goedkeuring verleend aan het operationeel programma voor de onder doelstelling 1 vallende deelstaat Thüringen in Duitsland (Arinco nr. 94.DE.16.005) (hierna: „betrokken bijstandsverlening”) en voorzien in een bijdrage uit de structuurfondsen van 1 021 771 000 ECU, verhoogd tot 1 086 827 000 EUR bij beschikking C(99) 5087 van 29 december 1999, met medefinanciering van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) van ten hoogste 1 020 719 000 EUR. Het ministerie van Economie en Vervoer van de deelstaat Thüringen is aangewezen als beheersautoriteit.
4 Voor maatregel 2.1 inzake steun aan productieactiviteiten van mkb’s heeft beschikking C(99) 5087 het totale uitgavenbedrag vastgesteld op 674 104 000 EUR en de bijdrage van het EFRO op 337 052 000 EUR.
5 In 2001 heeft de Commissie de beheers‑ en controlesystemen in de deelstaat Thüringen systematisch onderzocht op grond van artikel 23, lid 2, van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB L 374, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 20), en artikel 14 van verordening (EG) nr. 2064/97 van de Commissie van 15 oktober 1997 tot vaststelling van de voorwaarden ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad wat de financiële controle door de lidstaten op door de Structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen betreft (PB L 290, blz. 1; hierna: „verordening nr. 2064/97”).
6 Op 30 januari 2002 heeft de Commissie haar eindverslag over de operationele programma’s voor de deelstaten Thüringen en Saksen‑Anhalt, met aanbevelingen, uitgebracht.
7 Op 24 juni 2002 is de in artikel 8 van verordening nr. 2064/97 bedoelde verklaring door een accountantskantoor opgesteld en aan de Commissie toegezonden.
8 Bij brief van 18 juli 2002 hebben de Duitse autoriteiten een aanvraag voor een eindbetaling ingediend voor de betrokken bijstandsverlening. Op 27 juni 2003 heeft de Commissie de betrokken bijstandsverlening afgesloten en de gevraagde eindbetaling verricht.
9 Na de afsluiting van de bijstandsverlening, met name van 27 tot en met 31 oktober, van 10 tot en met 21 november, van 1 tot en met 5 december en op 11 december 2003, heeft de Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen verschillende controlebezoeken uitgevoerd. In 2004 heeft zij de zwakke punten van de betrokken bijstandsverlening geanalyseerd in het kader van het onderzoek van de betrouwbaarheidsverklaring voor boekjaar 2003. 28 projecten van maatregel 2.1 zijn beoordeeld.
10 Op 22 juni 2004 heeft de Rekenkamer haar voorlopig controleverslag aan de Duitse autoriteiten gezonden. Bij brieven van 31 augustus en 13 oktober 2004 hebben de Duitse autoriteiten aanvullende informatie meegedeeld aan de Rekenkamer.
11 Bij brief van 17 januari 2005 heeft de Rekenkamer haar controleverslag (hierna: „controleverslag van 17 januari 2005”) aan de nationale autoriteiten gezonden. In dit verslag is gewezen op het bestaan van eenmalige en systemische onregelmatigheden inzake specifieke verrichtingen, zoals de financiering van ondernemingen die niet onder de definitie van midden- en kleinbedrijven vallen, de declaratie van niet‑subsidiabele uitgaven (toekomstige huur, btw, kortingen), fouten bij de berekening van de maximumbijstand en het ontbreken van bewijsstukken voor bepaalde soorten uitgaven, zoals de algemene kosten of het eigen vermogen. In het verslag is geconcludeerd tot het bestaan van onregelmatigheden in de beheers- en controlesystemen van de betrokken bijstandsverlening. Het foutenpercentage van de 28 onder maatregel 2.1 vallende projecten bedroeg 31,36 %.
12 Bij brief van 19 oktober 2006 heeft de Commissie de Duitse autoriteiten de eerste resultaten van haar onderzoek van het controleverslag van 17 januari 2005 doen toekomen en hun verzocht haar hun opmerkingen te doen toekomen.
13 Op basis van de analyse van de zwakke punten door de Rekenkamer heeft de Commissie aan de deelstaat Thüringen financiële correcties ten belope van 135 miljoen EUR aangekondigd. Na bilateraal overleg met de deelstaat Thüringen is bepaalde kritiek echter ingetrokken.
14 Bij brief van 5 januari 2007 hebben de Duitse autoriteiten geantwoord op de brief van de Commissie van 19 oktober 2006, zich verzet tegen de toepassing van geëxtrapoleerde financiële correcties en aanvullende bewijsstukken overgelegd ter staving van de subsidiabiliteit van bepaalde uitgaven.
15 Bij beschikking C(2008) 1690 def. van 30 april 2008 (hierna: „bestreden beschikking”) heeft de Commissie de financiële bijstand uit het EFRO voor de betrokken bijstandsverlening met 81 425 825,67 EUR verminderd wegens de in het kader van maatregel 2.1 overeenkomstig artikel 24 van verordening nr. 4253/88 vastgestelde eenmalige en systemische onregelmatigheden. De Commissie heeft het foutenpercentage geëxtrapoleerd naar de gehele maatregel 2.1, uitgaande van een foutenpercentage van 23,88 %. Voor de eenmalige onregelmatigheden heeft zij een bedrag van 1 232 012,70 EUR berekend en voor de systemische onregelmatigheden een bedrag van 80 193 812,97 EUR.
16 Volgens de bestreden beschikking zijn de volgende systemische fouten vastgesteld:
– financiering verstrekt aan een onderneming die geen mkb is (projecten Maxit Baustoffwerke GmbH, arcon II Flachglasveredelung, Gothaer Fahrzeugwerk en CeWe Color AG);
– eindbegunstigde die niet voldeed aan de nationale criteria voor mkb’s voor een aanvullende financiering van 15 % (project Tralag Landmaschinen GmbH);
– gedeclareerde niet-subsidiabele uitgaven in verband met huurovereenkomsten (projecten TelePassport Service GmbH en Schuster Kunstofftechnik GmbH).
Procesverloop en conclusies van partijen
17 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 juli 2008, heeft de Bondsrepubliek Duitsland het onderhavige beroep ingesteld.
18 De Bondsrepubliek Duitsland concludeert tot:
– nietigverklaring van de bestreden beschikking;
– verwijzing van de Commissie in de kosten.
19 Het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden is toegestaan in de onderhavige procedure te interveniëren aan de zijde van de Bondsrepubliek Duitsland en ter terechtzitting hun opmerkingen voor te dragen overeenkomstig artikel 116, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
20 De Commissie concludeert tot:
– verwerping van het beroep;
– verwijzing van de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten.
21 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
22 Bij brief, geregistreerd ter griffie van het Gerecht op 6 september 2011, heeft de Bondsrepubliek Duitsland bepaalde opmerkingen ingediend over het rapport ter terechtzitting over de status van de interne richtsnoeren van de Commissie van 15 oktober 1997 betreffende de netto financiële correcties in het kader van artikel 24 van verordening nr. 4253/88 (hierna: „interne richtsnoeren”) en de aan bepaalde punten van het controleverslag van 17 januari 2005 te geven uitlegging.
23 Partijen zijn ter terechtzitting van 27 september 2011 gehoord in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
In rechte
24 Ter ondersteuning van haar beroep voert de Bondsrepubliek Duitsland vijf middelen aan. Het eerste en het tweede middel zijn ontleend aan schending van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88, het derde middel aan het ontbreken van controle ter plaatse door de Commissie, het vierde middel aan schending van het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het samenwerkingsbeginsel, en het vijfde middel aan schending van het evenredigheidsbeginsel.
1. Eerste middel: schending van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88, doordat niet is voldaan aan de nodige voorwaarden voor een vermindering
Eerste onderdeel van het eerste middel: aan nationale autoriteiten toe te rekenen administratieve fouten kunnen niet worden aangemerkt als onregelmatigheden in de zin van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88
Argumenten van partijen
25 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat de kritiek van de Commissie, gesteld dat zij feitelijk juist is, niet als onregelmatigheid kan worden aangemerkt, aangezien zij slechts een eenvoudige administratieve fout is, die niet onder artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 valt, tenzij zij een belangrijke niet aan de Commissie meegedeelde wijziging van de betrokken actie of maatregel tot gevolg heeft.
26 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat krachtens artikel 1, lid 2, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1) onder onregelmatigheid een inbreuk op het gemeenschapsrecht wordt verstaan die bestaat in het handelen of nalaten van een marktdeelnemer. Zij merkt op dat in de Nederlandse taalversie een onrechtmatige gedraging van de marktdeelnemer is vereist. De Bondsrepubliek Duitsland is van mening dat deze definitie toepassing dient te vinden op alle sectoriële regelingen, waaronder verordening nr. 4253/88, daar de term „onregelmatigheid” in elk van de taalversies terminologisch identiek is in artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 en artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95. Volgens haar is het in strijd met het beginsel van de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht om het begrip onregelmatigheid anders uit te leggen in beide verordeningen.
27 Voorts is het standpunt van de Commissie dat het begrip onregelmatigheid verschillend moet worden uitgelegd in verordening nr. 2988/95 en verordening nr. 4253/88 niet opgenomen in de bestreden beschikking, in de punten 26 en 27 waarvan wordt gesteld dat de onregelmatigheden voortvloeien uit het handelen of nalaten van de eindbegunstigden.
28 De Bondsrepubliek Duitsland is van mening dat de overheid, gelet op verordening nr. 2988/95 en artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88, niet kan worden gelijkgesteld met marktdeelnemers, die openbare of particuliere bedrijven zijn die onderling concurreren om producten of diensten. De kritiek van de Commissie bestaat slechts uit zuiver administratieve fouten, zoals het officieel boeken van niet-mkb’s onder prioritair zwaartepunt 2.1 van het operationeel programma voor de deelstaat Thüringen of de toekenning van een beweerdelijk te hoog bedrag aan staatssteun aan twee marktdeelnemers in het kader van huurkoop, aangezien de toekenning van steun een op administratieve bepalingen gebaseerde individuele bestuurshandeling is.
29 De Bondsrepubliek Duitsland voegt daaraan toe dat uit de verklaring van de Raad van de Europese Unie voor de notulen en uit voetnoot 10 van het werkdocument „Verplichting tot melding van onregelmatigheden: praktische bijzonderheden” van de Commissie van 11 april 2002, volgt dat noch een handeling noch een nalaten van een overheidsadministratie een onregelmatigheid kan vormen aangezien ze niet aan marktdeelnemers kunnen worden toegerekend.
30 De Bondsrepubliek Duitsland betwist voorts de relevantie van de verwijzing in punt 28 van de bestreden beschikking naar het arrest van het Hof van 15 september 2005, Ierland/Commissie (C‑199/03, Jurispr. blz. I‑8027), aangezien het bestaan van door marktdeelnemers begane onregelmatigheden niet door de Ierse regering was betwist.
31 Volgens de Bondsrepubliek Duitsland is de door de Commissie in de punten 25 en 28 van de bestreden beschikking getrokken parallel met de rechtsgrondslag van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL) evenmin relevant, aangezien voor het EOGFL het recht om financiële correcties toe te passen wegens administratieve fouten of onregelmatigheden in de beheers- en controlesystemen uitdrukkelijk is erkend door de gemeenschapswetgever, terwijl voor het EFRO een aanzienlijke wijziging van het operationeel programma is vereist. De enige rechtsgrondslag voor de vermindering van de communautaire bijstand door de Commissie in casu, is verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen (PB L 161, blz. 1; hierna: „verordening nr. 1260/99”), die slechts geldt voor de daaropvolgende financieringsperioden.
32 De Bondsrepubliek Duitsland wijst krachtens het uit artikel 5 EG voortvloeiende beginsel van de beperkte bevoegdheid van de hand dat de rechtspraak inzake de toepassing van artikel 8 van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13; hierna: „verordening nr. 729/70”) kan worden aangevoerd ter rechtvaardiging van de terugvorderingsbevoegdheden krachtens verordening nr. 4253/88.
33 De Bondsrepubliek Duitsland voert eveneens aan dat geen enkele gemeenschapsrechtelijke bepaling de Commissie machtigt om financiële correcties toe te passen voor zuiver nationale administratieve fouten, aangezien artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2988/95 uitdrukkelijk een schending van het gemeenschapsrecht vereist. Het op artikel 10 EG gebaseerde algemene loyaliteitsbeginsel kan geen rechtvaardiging vormen voor een afwijking van deze fundamentele bevoegdheidsverdeling, maar is gebaseerd op de institutionele en procedurele autonomie van de lidstaten.
34 De Commissie betwist deze argumenten.
Beoordeling door het Gerecht
35 Op grond van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 kan de Commissie bijstand verminderen of opschorten indien het onderzoek op grond van lid 1 van dit artikel een onregelmatigheid bevestigt. Dit artikel heeft echter geen betrekking op de persoon of de instantie die de onregelmatigheid heeft begaan bij de uitvoering van de door de Fondsen gefinancierde actie of maatregel.
36 Aangaande het argument van de Bondsrepubliek Duitsland waarbij een parallel wordt getrokken tussen artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 en artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95, hetgeen betekent dat een onregelmatigheid uitsluitend een schending van een bepaling van het recht van de Europese Unie is die voortvloeit uit het handelen of nalaten van een marktdeelnemer, zij opgemerkt dat deze bepalingen autonoom moeten worden uitgelegd, aangezien zij verschillende doeleinden nastreven en een verschillende werkingssfeer hebben. In wezen stelt verordening nr. 2988/95 een algemeen rechtskader vast ter bestrijding van fraude, die per definitie niet door een nationale autoriteit kan worden gepleegd, terwijl verordening nr. 4253/88 de relatie tussen de Unie en de lidstaten betreft (zie naar analogie arrest Gerecht van 22 november 2006, Italië/Commissie, T‑282/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 83).
37 Voorts moet worden vastgesteld dat de nationale autoriteiten verantwoordelijk worden geacht voor het correcte gebruik van de communautaire fondsen, en het staat aan hen om overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen de nodige maatregelen te treffen om, onder meer, zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde verrichtingen daadwerkelijk en op regelmatige wijze zijn uitgevoerd. De Commissie speelt immers slechts een bijrol (zie naar analogie arrest Hof van 9 oktober 1990, Frankrijk/Commissie, C‑366/88, Jurispr. blz. I‑3571, punten 19 en 20).
38 Eveneens staat vast dat artikel 24 van verordening nr. 4253/88 geen kwantitatief of kwalitatief onderscheid maakt aangaande de onregelmatigheden die tot een vermindering van de bijstand kunnen leiden. Het Hof heeft erkend dat zelfs onregelmatigheden die geen welomschreven financiële weerslag hebben, ernstig kunnen afdoen aan de financiële belangen van de Unie en de eerbiediging van het Unierecht en derhalve de toepassing van financiële correcties door de Commissie rechtvaardigen (reeds aangehaald arrest Ierland/Commissie, punten 29 e.v.).
39 Een administratieve fout met betrekking tot de omstandigheid dat de bedragen in het financieringsplan niet overeenstemmen met die in het verzoek om betaling kan bijvoorbeeld een onregelmatigheid vormen die een vermindering van de bijstand kan rechtvaardigen (arrest Gerecht van 28 januari 2009, Duitsland/Commissie, T‑74/07, Jurispr. blz. II‑107, punten 34 e.v.).
40 Voorts pleit het feit dat de nationale autoriteiten een centrale rol vervullen bij de uitvoering van de Structuurfondsen voor een ruime uitlegging van het begrip „onregelmatigheid”. Een fout van deze autoriteiten moet immers als een „onregelmatigheid” in de zin van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 worden aangemerkt, gelet op het in artikel 274 EG opgenomen beginsel van goed financieel beheer en het in artikel 10 EG opgenomen beginsel van loyale samenwerking, die geen immuniteit van de lidstaten toestaan, en rekening houdend met het feit dat artikel 24 van verordening nr. 4253/88 de enige bepaling is op grond waarvan een steunbedrag mag worden verminderd indien de bijstandsverlening niet zoals oorspronkelijk gepland is verlopen (arrest Hof van 24 januari 2002, Conserve Italia/Commissie, C‑500/99 P, Jurispr. blz. I‑867, punt 88).
41 Wat ten slotte het argument van de Bondsrepubliek Duitsland betreft dat geen enkele Unierechtelijke bepaling de Commissie machtigt om financiële correcties toe te passen voor zuiver nationale administratieve fouten in het kader van het communautaire subsidieverleningsstelsel, zij eraan herinnerd dat de begunstigde een reeks verplichtingen moet naleven waarvan de vaststelling en de controle van de naleving ervan grotendeels door de nationale autoriteiten moeten gebeuren. Een andere uitlegging zou moeilijk te verenigen zijn met het beginsel van goed financieel beheer en het loyaliteitsbeginsel. Voorts verwijt de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland weliswaar nationale administratieve fouten, maar deze fouten betreffen de toekenning van financiële bijstand van de Unie.
42 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat een uitlegging van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 waarbij fouten van nationale overheidsdiensten van het begrip „onregelmatigheid” worden uitgesloten, afbreuk zou doen aan het nuttig effect van de in deze bepaling vervatte regel.
43 Hieruit volgt derhalve dat aan nationale administratieve autoriteiten toerekenbare schendingen van het Unierecht onder artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 vallen. Aangezien de nationale autoriteiten een centrale rol vervullen bij de uitvoering van de Structuurfondsen, moet een schending door deze autoriteiten worden aangemerkt als een „onregelmatigheid” in de zin van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88.
44 Dit onderdeel van het eerste middel moet dus worden afgewezen.
Tweede, subsidiair aangevoerde, onderdeel van het eerste middel: betwisting van het bestaan van de door de Commissie in de bestreden beschikking vastgestelde onregelmatigheden
45 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt in wezen dat de bevoegde administratieve autoriteiten geen onregelmatigheden hebben begaan en dat de kritiek van de Commissie met betrekking tot de doeltreffendheid van de beheers‑ en controlesystemen ongegrond is.
Onjuiste kwalificatie door de Commissie van de uitgaven voor de projecten met betrekking tot ondernemingen die geen mkb’s zijn als niet‑subsidiabel
– Argumenten van partijen
46 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat er geen relevante administratieve fout is begaan, aangezien de betrokken projecten volgens dezelfde criteria als prioritair zwaartepunt 1.1 van het operationeel programma konden worden gesteund en geboekt en voorts dat de communautaire begroting geen schade heeft geleden, terwijl artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 dit vereist.
47 De Bondsrepubliek Duitsland is de mening toegedaan dat de boeking en het beheer van de financiële bijstand voor niet-mkb’s uit hoofde van prioritair zwaartepunt 2.1 niet, zelfs niet potentieel, tot een onverschuldigde uitgave hebben geleid. De Bondsrepubliek Duitsland is immers van mening dat de vijf onder prioritair zwaartepunt 2.1 genoemde ondernemingen voldeden aan de voorwaarde van interregionale verkopen gesteld uit hoofde van zwaartepunt 1.1, waarin uitdrukkelijk werd bepaald dat de productieve investeringen konden plaatsvinden „ongeacht de omvang van de onderneming”. In deze context betreft de kritiek van de Rekenkamer geen onwettige financiële bijstand voor bepaalde ondernemingen, maar alleen de boeking van de steun in het operationeel programma.
48 De Commissie betwist deze argumenten.
– Beoordeling door het Gerecht
49 De kritiek van de Bondsrepubliek Duitsland op de bestreden beschikking betreft verschillende projecten.
50 Aangaande het project Tralag Landmaschinen, zoals vermeld in punt 46 van de tabel in bijlage bij de bestreden beschikking, is niet de definitie van een mkb die is opgenomen in het bij beschikking 94/628 vastgestelde communautair bestek voor bijstandsverlening geschonden, maar wel de definitie van een mkb die is opgenomen in het 24e kaderplan van gemeenschappelijk belang „Verbetering van regionale economische structuren” voor de periode 1995‑1999, dat op 27 april 1995 is goedgekeurd door de planningcommissie van de Bundestag (Duitse tweede kamer) en moet worden nageleefd krachtens het in artikel 10 EG opgenomen algemene beginsel van loyale samenwerking. Deze bepaling voorziet immers in een aanvullende financiering van 15 % voor ondernemingen die ten hoogste 250 werknemers hebben, hetgeen niet het geval is voor Tralag Landmaschinen, die deze financiering nochtans heeft ontvangen. Derhalve had deze onderneming geen recht op de aanvullende financiering van 15 %.
51 Aangaande het project met betrekking tot Tralag Landmaschinen en de vier andere projecten met betrekking tot Maxit Baustoffwerke GmbH, arcon II Flachglasveredelung, Gothaer Fahrzeugwerk en CeWe Color AG, zij eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit artikel 52, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1260/99, de aanvraag voor een eindbetaling met betrekking tot de bijstandsverlening in de programmeringsperiode 1994‑1999 uiterlijk op 31 maart 2003 moest worden ingediend bij de Commissie, zonder mogelijkheid van een latere wijziging. De vijf betrokken projecten zijn geboekt onder maatregel 2.1. Zoals in punt 8 hierboven is aangegeven, is de aanvraag voor een eindbetaling op 18 juli 2002 ingediend bij de Commissie, die deze aanvraag op 27 juni 2003 heeft toegewezen. De Duitse autoriteiten kunnen dus niet op goede gronden stellen dat deze projecten subsidiabel waren uit hoofde van maatregel 1.1. Derhalve vormen de onjuiste boekingen een declaratie van uitgaven die niet-subsidiabel zijn uit hoofde van maatregel 2.1 van de betrokken bijstandsverlening, die niet na 31 maart 2003 kon worden gewijzigd.
52 Zoals het Hof reeds heeft vastgesteld, volstaat het bestaan van deze onregelmatigheden om een financiële correctie op te leggen, zonder dat de communautaire begroting specifieke financiële schade moet lijden (zie in die zin reeds aangehaald arrest Ierland/Commissie, punten 25‑27, 31, 58 en 59).
53 Ten slotte heeft de Rekenkamer niet slechts kritiek geleverd op de financiering van ondernemingen die geen mkb’s zijn in het kader van maatregel 2.1, maar heeft zij vastgesteld dat de betrokken verrichtingen helemaal niet voor communautaire bijstand in aanmerking kwamen.
54 Dit argument van verzoekster moet dus worden afgewezen.
Onderscheid tussen huurkoop en leasing en de niet-toepasselijkheid van de werknotities en International Accounting Standard 17
– Argumenten van partijen
55 Met betrekking tot verrichtingen nr. 38 TelePassport Service GmbH en nr. 44 Schuster Kunststofftechnik GmbH, waarvan de uitgaven niet voor bijstand in aanmerking zijn genomen, betwist de Bondsrepubliek Duitsland het door de Commissie gemaakte onderscheid tussen huurkoop en leasing, en bovendien de toepasselijkheid van werknotitie nr. 20 in bijlage bij beschikking 97/321/EG van de Commissie van 23 april 1997 tot wijziging van de beschikkingen houdende goedkeuring van communautaire bestekken, enige programmeringsdocumenten en communautaire initiatieven ten behoeve van Duitsland (PB L 146, blz. 9) (hierna: „werknotitie nr. 20”) en International Accounting Standard 17.
56 De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat, anders dan de Commissie meent, huurkoop geen „specifieke vorm van leasing” is. Het hoofddoel van een huurkoopovereenkomst is de verwerving van een economisch goed, die boekhoudkundig gezien plaatsvindt bij de sluiting van de overeenkomst. Het doel van leasing is beperkt tot de eenvoudige terbeschikkingstelling voor gebruik, waarbij de leasevergoedingen de vergoeding vormen voor de terbeschikkingstelling van het goed. Derhalve is het niet gerechtvaardigd om de communautaire financiële bijstand te beperken tot 60 tranches van de huurkoop. Voorts komt de voor de huurkoop berekende prijs niet overeen met een terbeschikkingstelling, maar met een tranche van de aankoopprijs, zodat de benadering van de Commissie ertoe leidt dat geen onderscheid wordt gemaakt naargelang de verhuurder een bank dan wel de verkoper van een machine is.
57 De Commissie betwist deze argumenten, dringt aan op een autonome uitlegging van gemeenschapsrechtelijke begrippen en benadrukt dat de verwerving van goederen door huurkoop niet als een koop‑verkooptransactie kan worden aangemerkt, aangezien de eindbegunstigden de volledige eigendom van de goederen pas na afloop van het tijdvak van 60 maanden hebben verkregen, na alle stortingen te hebben verricht, hetgeen voor de betrokken projecten pas na de sluiting van de communautaire bijstandsverlening het geval was.
– Beoordeling door het Gerecht
58 Volgens vaste rechtspraak moeten de bewoordingen van een Unierechtelijke bepaling die niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst om de betekenis en draagwijdte ervan te bepalen, autonoom en uniform worden uitgelegd, rekening houdend met de context en het doel van de betrokken regeling (arresten Hof van 19 september 2000, Linster, C‑287/98, Jurispr. blz. I‑6917, punt 43, en 18 januari 1984, Ekro, 327/82, Jurispr. blz. 107, punt 11). Voorts, zoals de Commissie terecht opmerkt, rechtvaardigt het feit dat haar beschikking 97/321 betreffende de subsidiabiliteit van de uitgaven tot de Bondsrepubliek Duitsland is gericht, niet dat de bewoordingen niet op autonome en uniforme wijze worden uitgelegd, aangezien deze beschikking deel uitmaakt van een geheel van vijftien soortgelijke beschikkingen die op dezelfde dag tot de vijftien toenmalige lidstaten zijn gericht en gelijktijdig zijn bekendgemaakt.
59 Wat de kern van het argument van de Bondsrepubliek Duitsland betreft, kan de verwerving van goederen in het kader van huurkoop niet als een volledig subsidiabele koop‑verkooptransactie worden aangemerkt, aangezien de eindbegunstigden niet de volledige aankoopprijs hebben betaald tijdens de subsidiabiliteitsperiode. Derhalve hebben de eindbegunstigden de volledige eigendom van de goederen pas na afloop van het tijdvak van 60 maanden verkregen, na alle stortingen te hebben verricht, hetgeen voor de betrokken projecten pas na de sluiting van de communautaire bijstandsverlening het geval was.
60 Wat International Accounting Standard 17 betreft, zij vastgesteld dat de verwijzing in punt 30 van de bestreden beschikking naar deze standaard geenszins beslissend is, aangezien de bestreden beschikking hier volkomen subsidiair naar verwijst als algemeen erkende boekhoudregel voor de uitlegging van het begrip financiële leasing.
61 Wat ten slotte de toepasselijkheid van de op 1 mei 1997 van kracht geworden werknotities betreft (voor zover in de bepalingen van deze notities, die zijn gehecht aan beschikking 97/321, aan de lidstaten of de begunstigden nieuwe of bijkomende lasten worden opgelegd), zij vastgesteld dat het begrip „niet-subsidiabiliteit” niet bij deze beschikking is ingevoerd en dat de notities in bijlage bij deze beschikking slechts de bestaande praktijk codificeren door voor lease-uitgaven de reeds bestaande regel dat toekomstige uitgaven niet subsidiabel zijn, uitvoerig te beschrijven. Derhalve kan werknotitie nr. 20 niet retroactief worden toegepast.
62 Dit argument van de Bondsrepubliek Duitsland moet dus worden afgewezen.
Onterechte kwalificatie door de Commissie van bepaalde onregelmatigheden als systemische onregelmatigheden
– Argumenten van partijen
63 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat de Commissie uitgaat van de onjuiste premisse dat de Rekenkamer de bijstand aan de niet-mkb’s uit hoofde van prioritair zwaartepunt 2.1 van het operationeel programma als systemische fout heeft gekwalificeerd. In dit verband verwijt zij de Commissie het foutenpercentage van 23,88 % te hebben geëxtrapoleerd naar alle uitgaven onder prioritair zwaartepunt 2.1 van het operationeel programma wegens het systemische karakter van de fouten, terwijl de Rekenkamer geen van de vijf voornoemde projecten heeft bekritiseerd wegens systemische fouten. Zonder deze materiële fout zou de berekeningsgrondslag volstrekt anders zijn geweest. Uit de bestreden beschikking kan evenmin worden afgeleid dat de Commissie, zoals de Bondsrepubliek Duitsland stelt, is afgeweken van de beoordeling van de Rekenkamer.
64 De Commissie betwist deze argumenten.
– Beoordeling door het Gerecht
65 Wat de aangevoerde tegenstrijdigheid tussen de bestreden beschikking en de conclusie van de Rekenkamer betreft, zij vastgesteld dat uit de bewoordingen van artikel 24 van verordening nr. 4253/88 niet blijkt dat de Commissie in de uitoefening van haar bevoegdheden krachtens dit artikel gebonden is aan de opmerkingen van het controleorgaan. Integendeel, zij dient haar eigen evaluatie van de vastgestelde onregelmatigheden te geven. Derhalve geeft de bestreden beschikking niet de beoordeling van de Rekenkamer, maar die van de Commissie weer.
66 Voorts zijn de onjuiste boekingen betreffende ondernemingen die geen mkb’s zijn, van systemische aard, voor zover zij getuigen van een tekortkoming in het beheer, de controle of de audit, die zich herhaaldelijk heeft voorgedaan en met grote waarschijnlijkheid in een reeks gelijksoortige gevallen voorkomt. De Commissie heeft dus de onjuiste boekingen betreffende ondernemingen die geen mkb’s waren, terecht als systemische onregelmatigheden aangemerkt.
67 Dit argument van de Bondsrepubliek Duitsland moet dus worden afgewezen.
Onterechte kwalificatie door de Commissie van de 5 %-controles als gebrekkig en deductie van het bestaan van tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen
– Argumenten van partijen
68 De Bondsrepubliek Duitsland betwist de kritiek van de Commissie dat er tekortkomingen zijn in de uitvoering van de 5 %-controles overeenkomstig verordening nr. 2064/97 en is van mening dat deze kritiek niet het bestaan van een onregelmatigheid kan staven.
69 In de eerste plaats stelt de Bondsrepubliek Duitsland dat blijkens de op grond van artikel 8 van verordening nr. 2064/97 afgegeven externe laatste uitgavenaangifte, de „5 %‑controles” in hoofdzaak betrouwbaar waren en voldeden aan de eisen van artikel 3 van deze verordening. Noch de Rekenkamer noch de externe accountants hebben kritiek geleverd op het feit dat de autoriteiten van de deelstaat Thüringen niet hadden voldaan aan de door de Commissie vastgestelde vereisten voor de controle van het systeem door deze deelstaat.
70 In de tweede plaats betwist de Bondsrepubliek Duitsland het verwijt van de Commissie dat de voor de 5 %-controles gebruikte „checklists” de in de werknotities vervatte richtsnoeren niet overnemen. Zij is van mening dat de richtsnoeren, zelfs zonder uitdrukkelijk te zijn opgenomen in de checklists, vanzelfsprekend en ontegensprekelijk een integrerend deel uitmaakten van de 5 %‑controles.
71 In de derde plaats is de Bondsrepubliek Duitsland van mening dat de handelwijze van de Commissie tegenstrijdig is, aangezien zij dit verwijt noch in het „Ventura‑protocol” van 23 juli 1998 noch in het verslag van de Commissie van 30 januari 2002 heeft herhaald.
72 In de vierde plaats merkt de Bondsrepubliek Duitsland op dat het loutere feit dat de 5 %-controles een lager foutenpercentage vertoonden dan het onderzoek van de Rekenkamer, op zich niet tot gevolg heeft dat de beheers- en controlesystemen van de bevoegde autoriteiten ter discussie worden gesteld. Het verschil volgt uit het feit dat de Rekenkamer de kennelijk zwakke punten in het beheers‑ en controlesysteem heeft geanalyseerd, terwijl de 5 %-controles zoals vereist door de verordening steekproefsgewijs zijn verricht. Terwijl de steekproefcontrole representatief is, is de analyse van de zwakke punten door de Rekenkamer gericht op het opsporen van de risico’s.
73 De Commissie betwist deze argumenten en wijst erop dat geen enkele financiële correctie is toegepast als antwoord op de tekortkomingen die de Rekenkamer heeft vastgesteld in de beheers- en controlesystemen.
– Beoordeling door het Gerecht
74 Uit de bestreden beschikking blijkt dat de vermelding van de door de Rekenkamer vastgestelde tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van de betrokken bijstandsverlening, waarop de Commissie zich beroept vanaf punt 11 van deze beschikking, op zich geen grond is om de financiële bijstand te verminderen. De vermindering van de financiële bijstand in de bestreden beschikking was gebaseerd op de correctie van de eenmalige onregelmatigheden en een geëxtrapoleerde financiële correctie voor de systemische onregelmatigheden. Geen enkele financiële correctie is toegepast als antwoord op de door de Rekenkamer vastgestelde tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen. Dit argument mist dus zijn doel.
75 Bijgevolg moet het eerste middel in zijn geheel worden afgewezen.
2. Tweede middel: schending van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 door de berekening van het bedrag van de vermindering door extrapolatie
Eerste onderdeel van het tweede middel: onwettigheid van de extrapolatiemethode voor de berekening van het bedrag van de vermindering krachtens artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88
Geen recht op extrapolatie op basis van artikel 24 van verordening nr. 4253/88
– Argumenten van partijen
76 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat de Commissie krachtens artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88, dat moet worden gelezen in het licht van het opschrift ervan, de betrokken actie of maatregel slechts kan verminderen, opschorten of intrekken. Lid 1 van deze bepaling verwijst naar een concreet individueel geval en lid 3 naar de terugbetaling van onverschuldigd betaalde bedragen. Derhalve is een financiële correctie uitdrukkelijk beperkt tot bedragen die kennelijk onverschuldigd zijn betaald.
77 Zij voegt hieraan toe dat verordening nr. 4253/88 zich onderscheidt van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL op grond van verordening nr. 729/70, waarvan artikel 5, lid 2, sub c, de Commissie uitdrukkelijk machtigt om bij de berekening van de financiële correctie rekening te houden met de draagwijdte van de vastgestelde verschillen, de aard en de ernst van de schending en de door de Europese Gemeenschap geleden financiële schade.
78 De Bondsrepubliek Duitsland is in wezen van mening dat er vóór de bekendmaking van verordening nr. 1260/99, die gold voor de financieringsperiode 2000‑2006, geen uitvoerig rechtskader bestond dat de wederzijdse rechten en verplichtingen duidelijk omschreef, zodat de toepassing van geëxtrapoleerde financiële correcties betwistbaar is. Verordening nr. 2064/97 biedt geen rechtsgrondslag en voorziet nog minder in een extrapolatieprocedure om financiële correcties toe te passen.
79 De Bondsrepubliek Duitsland stelt voorts dat het feit dat systemische onregelmatigheden vaak niet nauwkeurig kunnen worden berekend, de Commissie niet machtigt om een extrapolatie te verrichten op basis van verordening nr. 4253/88.
80 Het Koninkrijk Spanje erkent dat de Commissie volgens de rechtspraak over een zekere beoordelingsmarge beschikt met betrekking tot artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88. De toepassing van een extrapolatietechniek heeft echter tot gevolg dat de voor een project toegekende steun wordt verminderd op basis van een vermoeden en niet op basis van een onderzoek. Deze mogelijkheid wordt niet alleen niet genoemd in het betrokken artikel, maar is ook in strijd met de geest en het doel ervan. Anders dan de Commissie opmerkt, heeft het Hof in het arrest van 6 april 2000, Spanje/Commissie (C‑443/97, Jurispr. blz. I‑2415), niet de toepassing van de extrapolatietechniek gerechtvaardigd. Voorts herinnert het Koninkrijk Spanje eraan dat extrapolatie vereist dat systemische onregelmatigheden worden vastgesteld op basis van een representatieve steekproef, hetgeen in casu niet het geval is.
81 Ook het Koninkrijk der Nederlanden betoogt dat artikel 24 van verordening nr. 4253/88 geen rechtsgrondslag biedt voor een extrapolatie en merkt op dat het niet inziet hoe het beginsel van goed financieel beheer en het beginsel van loyale samenwerking, waarop de Commissie zich baseert, tot een ruime uitlegging van het voornoemde artikel zouden kunnen leiden. Voorts kan de Commissie geen nieuwe bevoegdheden naar zich toetrekken door middel van interne richtsnoeren die geen rechtsgrondslag kunnen vormen voor de extrapolatie. De Commissie bepaalt niet zelf de omvang van haar prerogatieven en bevoegdheden; dit is immers het voorrecht van de Europese wetgever. Het tegenovergestelde blijkt ook niet uit het reeds aangehaalde arrest Spanje/Commissie. Ten slotte mag de extrapolatie de procedurele waarborgen niet aantasten, terwijl de destijds geldende wetgeving dienaangaande geen enkele rechtsregel bevatte.
82 In de eerste plaats is de Franse Republiek van mening dat de Commissie voor de programmeringsperiode 1994‑1999 bij gebreke van rechtsgrondslag geen financiële correctie door extrapolatie kon toepassen. Blijkens de bewoordingen van artikel 24 van verordening nr. 4253/88 mag de Commissie alleen individuele financiële correcties toepassen. Daarmee verschilt de regeling die van toepassing is op de financiële correcties in het kader van het EFRO voor de programmeringsperiode 1994‑1999, van de regeling die van toepassing is op de goedkeuring van de rekeningen in het kader van de afdeling Garantie van het EOGFL. Dienaangaande herinnert de Franse regering eraan dat het Hof voor de afdeling Garantie van het EOGFL de toepassing van de extrapolatiemethode heeft aanvaard (arresten van 24 januari 2002, Frankrijk/Commissie, C‑118/99, Jurispr. blz. I‑747, en 4 maart 2004, Duitsland/Commissie, C‑344/01, Jurispr. blz. I‑2081). Derhalve is volgens de rechtspraak de toepassing van de extrapolatiemethode in beginsel niet verboden. Daarentegen bepaalt artikel 24 van verordening nr. 4253/88 uitdrukkelijk dat de Commissie voor de vastgestelde onregelmatigheid alleen individuele financiële correcties mag toepassen. Pas met verordening nr. 1260/99 mocht de Commissie geëxtrapoleerde correcties toepassen. Uit het voorgaande volgt dat de toepassing van de extrapolatiemethode in beginsel is verboden bij verordening nr. 4253/88.
83 In de tweede plaats is de Franse Republiek van mening dat de Commissie geen financiële correcties door extrapolatie kan toepassen in het kader van verordening nr. 4253/88, aangezien deze verordening niet de toepassingsvoorwaarden van de extrapolatiemethode vaststelt en voorts deze methode niet met strikte procedurele waarborgen omringt. Derhalve mag de Commissie slechts correcties door extrapolatie toepassen indien zij een representatieve steekproef van transacties met soortgelijke kenmerken gebruikt. De voorwaarden en waarborgen moeten bij een bindende handeling worden vastgesteld; het volstaat niet dat zij bij eenvoudige richtsnoeren van de Commissie worden vastgesteld. De Commissie mag zich er niet op beroepen om de toepassing van de extrapolatiemethode te rechtvaardigen. Zoals het Hof heeft geoordeeld in het reeds aangehaalde arrest Spanje/Commissie, hebben deze interne richtsnoeren geen rechtsgevolgen en zijn zij niet bindend. Bijgevolg kunnen zij niet als rechtsgrondslag dienen voor de extrapolatie.
84 De Commissie betwist deze argumenten.
– Beoordeling door het Gerecht
85 Uit de bewoordingen van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 blijkt dat de Commissie de bijstand voor de betrokken actie of maatregel kan verminderen, indien zij na een contradictoir onderzoek als bedoeld in artikel 24, lid 1, een onregelmatigheid, met name een belangrijke wijziging, vaststelt die strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel. Artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 maakt geen kwantitatief of kwalitatief onderscheid aangaande de onregelmatigheden die tot een vermindering van de bijstand kunnen leiden.
86 Deze bepaling verleent de Commissie dus een bevoegdheid tot vermindering en een grote speelruimte, zonder beperkingen te noemen met betrekking tot de keuze van de methoden die de Commissie kan toepassen om het bedrag van de vermindering te bepalen.
87 Derhalve moet worden onderzocht of de toepassing van de extrapolatiemethode in het onderhavige geval kan worden gerechtvaardigd.
88 Vooreerst hangt het antwoord op de vraag of artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 de Commissie de mogelijkheid biedt financiële correcties toe te passen door gebruik te maken van deze methode, af van de uitlegging van het zinsdeel „bevestigt een onregelmatigheid” van deze bepaling.
89 Bij de uitoefening van de bevoegdheid om financiële correcties op te leggen moet de Commissie een methode ter bepaling van het terug te betalen bedrag gebruiken die in overeenstemming is met het door artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 nagestreefde doel.
90 Dit doel bestaat erin een financiële correctie mogelijk te maken wanneer de uitgaven waarvoor financiële bijstand is gevraagd, niet overeenkomstig de regels van het Unierecht zijn gedaan. Gelet op dit doel moet artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 aldus worden uitgelegd dat de Commissie de bijstand op passende wijze kan verminderen.
91 Meer bepaald, zoals de Commissie terecht opmerkt in punt 25 van de bestreden beschikking, hangt het bedrag van de correctie af van de door de Uniebegroting geleden financiële verliezen die bij de audit worden vastgesteld. Deze verliezen moeten volledig worden gecorrigeerd, aangezien elke niet‑uitvoering in strijd is met het beginsel van goed financieel beheer, dat de Commissie en de lidstaten moeten eerbiedigen op grond van artikel 274 EG. Derhalve moet de Commissie de bijstand kunnen verminderen in een mate die een afspiegeling is van de omvang van de onregelmatigheid die zij heeft vastgesteld in het kader van de contradictoire procedure op grond van artikel 24, lid 1, van verordening nr. 4253/88.
92 Voorts mag de Commissie volgens vaste rechtspraak zich niet ertoe beperken de betrokken onregelmatigheden te vermoeden, maar moet zij rechtens genoegzaam aantonen dat deze onregelmatigheden niet beperkt waren tot de door haar onderzochte concrete gevallen. Ten bewijze dat de onregelmatigheden niet beperkt zijn tot de door haar onderzochte concrete gevallen, volstaat het derhalve dat zij bewijs levert dat ernstige en redelijke twijfel laat bestaan over de regelmatigheid van alle door de betrokken lidstaat verrichte controles. Zij hoeft de ontoereikendheid van alle controles niet uitputtend aan te tonen (zie naar analogie reeds aangehaald arrest Duitsland/Commissie, punt 58).
93 Deze verlichting van de bewijslast is te verklaren door het feit dat de regeling van verordening nr. 4253/88 niet voorziet in een stelselmatige controle door de Commissie, die deze materieel gezien overigens onmogelijk zou kunnen verrichten, aangezien voor haar de afstand tot de marktdeelnemers te groot is om bij hen de benodigde inlichtingen te kunnen inwinnen.
94 Indien de Commissie voldoende gegevens heeft verstrekt om ernstige en redelijke twijfel te laten bestaan over alle nationale controles, moet de betrokken lidstaat de ongegrondheid van de beweringen van de Commissie aantonen door gedetailleerder te bewijzen dat zijn controles reëel zijn. Indien de lidstaat geen dergelijke gegevens verstrekt, toont de Commissie aan dat de onregelmatigheden niet waren beperkt tot de door haar onderzochte concrete gevallen.
95 De beschikking tot vermindering moet deze systemische dimensie van de onregelmatigheden weergeven. Voorts heeft de Commissie niet over alle door de betrokken lidstaat verrichte controles informatie. In een dergelijk geval is de toepassing van de extrapolatiemethode het meest geschikte middel om de doelstellingen van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 te realiseren. Aangezien de systemische dimensie van de onregelmatigheden is vastgesteld, berust de vermindering van de bijstand dus niet op een eenvoudig vermoeden van de Commissie, maar op een bewezen feit.
96 De Commissie blijft echter gehouden tot naleving van de regels van het Unierecht die met name voortvloeien uit het evenredigheidsbeginsel. De vraag of zij dit beginsel heeft geëerbiedigd bij de vaststelling van de bestreden beschikking, wordt hieronder onderzocht in het kader van het vijfde middel.
97 Vastgesteld zij dus dat artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 de Commissie niet verbiedt om de extrapolatiemethode toe te passen ter vaststelling van een financiële correctie.
98 Voorts voorziet verordening nr. 2064/97 weliswaar niet in een extrapolatie van financiële correcties, maar dit komt doordat deze verordening een uitvoeringsverordening op basis van artikel 23, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 4253/88 vormt, waarin de minimumvoorwaarden worden geformuleerd waaraan de door de lidstaten opgezette financiële controlesystemen voor door de Structuurfondsen medegefinancierde maatregelen moeten voldoen.
99 Dit argument van de Bondsrepubliek Duitsland moet dus worden afgewezen.
Geen recht op extrapolatie op basis van de interne richtsnoeren
– Argumenten van partijen
100 De Bondsrepubliek Duitsland is voorts van mening dat de Commissie geen extrapolatie kan verrichten op basis van haar interne richtsnoeren, met name omdat deze richtsnoeren zuiver intern zijn en geen rechtsgevolgen hebben voor derden.
101 Voorts hebben de lidstaten de inhoud van deze richtsnoeren niet aanvaard en zich herhaaldelijk ertegen verzet. De Commissie kan zich niet beroepen op een tekst die niet is goedgekeurd door de lidstaten.
102 Ten slotte betoogt de Bondsrepubliek Duitsland, anders dan in punt 25 van de bestreden beschikking wordt gesteld, dat de voorwaarden en het maximumbedrag van de forfaitaire correcties of de extrapolaties niet zijn beschreven en geen enkele berekeningsmethode is vermeld.
103 De Commissie betwist deze argumenten.
– Beoordeling door het Gerecht
104 Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de bestreden beschikking is gebaseerd op artikel 24 van verordening nr. 4253/88. Voorts blijkt uit de bestreden beschikking niet dat de Commissie de interne richtsnoeren heeft gebruikt om een rechtsgrondslag te geven aan deze beschikking.
105 In ieder geval zij eraan herinnerd dat het Hof de vraag naar de werkingssfeer van interne richtsnoeren reeds heeft onderzocht in het reeds aangehaalde arrest Spanje/Commissie. Het Koninkrijk Spanje had verzocht om nietigverklaring van de interne richtsnoeren op grond dat zij de lidstaten nieuwe sancties met een financieel karakter oplegden en de Commissie niet bevoegd was tot vaststelling van een dergelijke handeling.
106 De Commissie had een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen op grond dat de interne richtsnoeren de lidstaten niet meer verplichtingen oplegden dan die welke reeds waren opgelegd bij artikel 24 van verordening nr. 4253/88, hun bestaande rechtspositie niet aantastten en geen rechtsgevolgen hadden.
107 Het Hof herinnert eraan dat de Commissie krachtens artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 gemachtigd is om de bijstand te verminderen of te schorsen. Het stelt vast dat niets zich ertegen verzet dat de Commissie interne richtsnoeren vaststelt betreffende financiële correcties in het kader van de toepassing van artikel 24 van verordening nr. 4253/88 en de betrokken diensten opdraagt om ze toe te passen. De interne richtsnoeren geven dus de algemene lijnen aan, die voor de Commissie als basis zullen dienen voor later krachtens artikel 24 van verordening nr. 4253/88 te geven individuele beschikkingen, waarvan de wettigheid door de betrokken lidstaat voor de Unierechter zal kunnen worden betwist. Volgens de rechtspraak kan een dergelijke handeling van de Commissie, waarbij enkel haar voornemen tot uitdrukking wordt gebracht om bij de uitoefening van de haar door artikel 24 van verordening nr. 4253/88 verleende bevoegdheid een bepaalde gedragslijn te volgen, dus niet worden beschouwd als gericht op het teweegbrengen van rechtsgevolgen (arresten Hof van 27 september 1988, Verenigd Koninkrijk/Commissie, 114/86, Jurispr. blz. 5289, punt 13, en 5 mei 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie, C‑180/96, Jurispr. blz. I‑2265, punt 28).
108 Deze richtsnoeren vormen slechts de uitdrukking van het voornemen van de Commissie om een bepaalde gedragslijn te volgen bij de uitoefening van de haar door artikel 24 van verordening nr. 4253/88 verleende bevoegdheid.
109 Het Hof trekt hieruit de conclusie dat de interne richtsnoeren niet als een handeling kunnen worden beschouwd die beoogt rechtsgevolgen teweeg te brengen, zodat het beroep tot nietigverklaring van het Koninkrijk Spanje niet‑ontvankelijk moet worden verklaard.
110 Derhalve heeft het Hof, door het beroep om voornoemde redenen niet‑ontvankelijk te verklaren, een onderscheid gemaakt tussen de interne richtsnoeren en de op grond daarvan gegeven individuele beschikkingen.
111 Uit bovengenoemde rechtspraak volgt dat de Commissie naar de interne richtsnoeren zou kunnen verwijzen om de transparantie van de aan de lidstaten gerichte individuele beschikkingen te versterken. Zoals is opgemerkt in punt 104 hierboven, is artikel 24 van verordening nr. 4253/88 echter de enige rechtsgrondslag die de Commissie aan de bestreden beschikking heeft gegeven.
112 Dit argument van de Bondsrepubliek Duitsland moet bijgevolg als irrelevant worden afgewezen.
113 Het eerste onderdeel van het tweede middel moet dus in zijn geheel worden afgewezen.
Tweede, subsidiair aangevoerde, onderdeel van het tweede middel: de Commissie had in casu geen extrapolatie mogen verrichten
Argumenten van partijen
114 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat de extrapolatie op een niet‑representatieve steekproef is gebaseerd. Zij is meer bepaald van mening dat de bestreden beschikking niets bevat waaruit blijkt dat de controles van de Rekenkamer waarop de Commissie haar extrapolaties baseert, zijn verricht in het kader van een representatieve steekproefcontrole, waartoe zij niet was gehouden. Terwijl een statistische steekproef ertoe strekt een totaalbeeld te hebben op basis van representatieve gewone gevallen, impliceert de analyse van de zwakke punten allereerst een keuze ten aanzien van de controlethema’s en de beoogde doelstellingen. Hierdoor handelt de Commissie in strijd met de handelwijze die zij zich heeft opgelegd in punt 6 van haar interne richtsnoeren en in punt 11 van de bestreden beschikking.
115 Aangaande de door de Commissie getrokken parallel met de afdeling Garantie van het EOGFL benadrukt de Bondsrepubliek Duitsland dat de Commissie zwijgt over het feit dat de op dit gebied toepasselijke richtsnoeren slechts een extrapolatie van ten hoogste 10 % toestaan in geval van risico op een zeer hoog en algemeen verlies. In casu bedraagt het percentage echter 23,88 % en is een dergelijk risico niet aangevoerd.
116 De Commissie betwist deze argumenten.
Beoordeling door het Gerecht
117 Blijkens het dossier heeft de Rekenkamer de steekproef op basis waarvan zij haar controle heeft verricht, overeenkomstig haar eigen interne richtsnoeren en het controleprogramma voor de betrouwbaarheidsverklaring voor 2003 samengesteld door steekproefsgewijs 30 verrichtingen uit te kiezen waarvan er 28 onder maatregel 2.1 vielen. De omvang van de steekproef is gekozen op grond van het soort fonds.
118 Bijgevolg zijn de door de Rekenkamer verrichte controles passend, objectief en representatief en heeft de Rekenkamer een representatieve steekproef gebruikt, zodat de Commissie een extrapolatie mocht verrichten.
119 Voorts kunnen de richtsnoeren betreffende de afdeling Garantie van het EOGFL in casu niet worden toegepast, met name omdat de door de Bondsrepubliek Duitsland vermelde percentages van toepassing zijn op de forfaitaire correcties, en niet op de extrapolaties. Extrapolatie heeft tot doel een forfaitaire correctie te vermijden ten voordele van een extrapolatie van het foutenpercentage van een representatieve steekproef over de gehele bevolking op basis waarvan de steekproef is samengesteld.
120 Het tweede onderdeel van het tweede middel moet dus worden afgewezen, alsmede het tweede middel in zijn geheel.
3. Derde middel: geen controle ter plaatse door de Commissie vóór de vermindering
Argumenten van partijen
121 Dat de Commissie zich baseert op de analyse van de zwakke punten is volgens de Bondsrepubliek Duitsland een belangrijke procedurefout die in strijd is met artikel 23, lid 2, van verordening nr. 4253/88, dat een dwingende procedureregel is die vereist dat de door de Structuurfondsen gefinancierde acties ter plaatse door middel van steekproeven worden gecontroleerd. Een analyse van de zwakke punten door de Rekenkamer kan niet in de plaats komen van een representatieve steekproefcontrole door de diensten van de Commissie.
122 De Commissie betwist deze argumenten.
Beoordeling door het Gerecht
123 Met betrekking tot de kritiek van de Bondsrepubliek Duitsland dat de Commissie zelf geen controles heeft verricht, zij eraan herinnerd dat artikel 24, lid 1, van verordening nr. 4253/88 bepaalt dat indien slechts een gedeelte van de toegekende financiële bijstand door de stand van uitvoering van een actie of maatregel lijkt te worden gerechtvaardigd, „de Commissie overgaat tot een passend onderzoek”.
124 Uit die formulering afleiden dat de Commissie de vereiste controles uitsluitend zelf moet verrichten, is echter een te enge uitlegging die, doordat zij dubbel toezicht impliceert en derhalve verlies van communautaire middelen veroorzaakt, in strijd is met het beginsel van goed bestuur.
125 Voorts staat vast dat de Commissie bij de uitoefening van haar taak van toezicht op het gebruik van de communautaire fondsen het recht heeft om verscheidene informatiebronnen te gebruiken. Het Gerecht heeft reeds aanvaard dat het volstaat om enkel te verwijzen naar door de nationale autoriteiten verzamelde gegevens. Zoals in het arrest van het Gerecht van 26 september 2002, Sgaravatti Mediterranea/Commissie (T‑199/99, Jurispr. blz. II‑3731, punt 45) is opgemerkt, kan de Commissie, wanneer de nationale autoriteiten grondig hebben onderzocht of de ontvanger van een communautaire subsidie zijn financiële verplichtingen is nagekomen, zich terecht baseren op hun uitvoerige feitelijke bevindingen en beslissen of op grond van deze bevindingen kan worden vastgesteld dat er sprake is van onregelmatigheden die een sanctie krachtens artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd, rechtvaardigen. Deze rechtspraak is door het Gerecht bevestigd in het arrest van 17 december 2008, Italië/Commissie (T‑154/06, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 42).
126 Daarentegen is het van wezenlijk belang ervoor te zorgen dat de lidstaten niet procedureel of materieel worden benadeeld naargelang de wijze van de controles of door wie de controles worden verricht. Derhalve moet worden nagegaan of de procedurele waarborgen en de praktische gevolgen van de door de Rekenkamer en door de Commissie verrichte controles vergelijkbaar zijn.
127 Wat de procedurele waarborgen betreft, zij opgemerkt dat beide soorten controles – door de Commissie en door de Rekenkamer – vergelijkbaar zijn. In beide gevallen moeten de rechten van de verdediging worden geëerbiedigd, worden auditnormen van hoog niveau toegepast, moet de lidstaat op de hoogte worden gebracht alvorens een controle ter plaatse wordt verricht, kunnen de ambtenaren van de nationale autoriteiten aan de controle deelnemen en moet de betrokken lidstaat worden verzocht om zijn opmerkingen over de resultaten van de controle.
128 De te verwachten praktische gevolgen van beide soorten controles zijn daarentegen niet vergelijkbaar, aangezien het verslag van de Rekenkamer niet bindend is en de financiële correcties niet rechtstreeks op basis van dit verslag kunnen worden opgelegd.
129 De Rekenkamer en de Commissie spelen immers een afzonderlijke rol in de communautaire begrotingsprocedure. Volgens artikel 246 EG verricht de Rekenkamer de controle van de rekeningen. Krachtens artikel 248, lid 1, EG onderzoekt zij alle ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap en legt zij het Europees Parlement en de Raad een verklaring voor waarin de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid en de wettigheid van de onderliggende verrichtingen worden bevestigd. Bijgevolg moet de Rekenkamer met name toezicht uitoefenen op het beheer door de Commissie van de middelen van de communautaire fondsen. De Rekenkamer stelt de situatie vast en doet ook aanbevelingen ter optimalisatie van het beheer van de financiën. De Commissie heeft een aanvullende functie, die erin bestaat de middelen terug te vorderen ingeval de onregelmatigheden zijn vastgesteld in de uitvoering van de projecten.
130 Bijgevolg zijn de rol en de functie van de twee instellingen systemisch niet identiek en de Commissie mag niet automatisch de conclusie van de Rekenkamer als haar eigen conclusie overnemen.
131 In de regel moet de ingevolge artikel 24, lid 1, van verordening nr. 4253/88 vereiste controle derhalve niet noodzakelijkerwijs door ambtenaren of personeelsleden van de Commissie worden verricht. De Commissie is echter verplicht om zich ervan te vergewissen dat de correcties die zij toepast op basis van de door een derde verrichte controles, niet automatisch zijn maar berusten op de analyse, in partnerschap met de betrokken lidstaat, van de gegevens en de resultaten van de controles, en voorts om haar eigen beschikking te geven op basis van deze controles en de opeenvolgende besprekingen.
132 Derhalve moet worden onderzocht of de Commissie tijdens de administratieve procedure in het kader van een partnerschap met de nationale autoriteiten de betrokken lidstaat daadwerkelijk de gelegenheid heeft geboden om zijn opmerkingen te maken over de bevindingen van de Rekenkamer en de correcties die zij van plan was op te leggen op basis van deze bevindingen.
133 Zoals blijkt uit de bestreden beschikking, hebben de diensten van de Commissie in het verlengde van de audit overeenkomstig artikel 24, lid 1, van verordening nr. 4253/88 de grondslag van de bevindingen van de Rekenkamer onderzocht en de Duitse autoriteiten gevraagd hun aanvullende informatie en gegevens te verstrekken. Bij brief van 19 oktober 2006 hebben de diensten van de Commissie de resultaten van dit onderzoek naar de Duitse autoriteiten gezonden. De Duitse autoriteiten hebben geantwoord bij brief van 5 januari 2007 en zich verzet tegen de toepassing van geëxtrapoleerde financiële correcties in de context van de operationele programma’s voor de periode 1994‑1999. Bij brief van 23 april 2007 heeft de Commissie de Duitse autoriteiten uitgenodigd voor een bilaterale bespreking, die op 8 mei 2007 te Brussel heeft plaatsgevonden. Tijdens de bespreking over de toepassing van een geëxtrapoleerde financiële correctie kon echter niet tot een akkoord worden gekomen. De Duitse autoriteiten hebben zich er echter toe verbonden om binnen twee weken na de bespreking ander overtuigend bewijs van de subsidiabiliteit van bepaalde uitgavenposten en verrichtingen over te leggen. Deze informatie is aan de Commissie meegedeeld bij brief van 22 juni 2007.
134 Bijgevolg heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland voldoende gelegenheid geboden om haar opmerkingen over de conclusie van de Rekenkamer te maken en in het kader van het partnerschap is zij overgegaan tot een passend onderzoek van het geval in de zin van artikel 24, lid 1, van verordening nr. 4253/88 en heeft zij met name het bedrag van de aanvankelijk geplande financiële correcties verminderd (zie punt 13 hierboven).
135 Derhalve heeft de Commissie na afloop van deze procedure daadwerkelijk de resultaten van de door de Rekenkamer verrichte controle als haar eigen resultaten overgenomen en de procedurele waarborgen van de lidstaat zijn in ieder geval geëerbiedigd.
136 Bijgevolg moet dit middel worden afgewezen.
4. Vierde middel: schending van het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het samenwerkingsbeginsel, doordat de Commissie geen voorbehoud heeft gemaakt ten aanzien van de onjuiste boeking van ondernemingen die geen mkb’s zijn
Argumenten van partijen
137 Volgens de Bondsrepubliek Duitsland heeft de Commissie in haar beschikkingen van 5 augustus 1994, 10 oktober 1996 en 20 december 1999 geen voorbehoud gemaakt ten aanzien van de boeking van ondernemingen met meer dan 500 werknemers als mkb’s, zodat de Duitse autoriteiten mochten aannemen dat de Commissie hiertegen geen bezwaar maakte. Hierdoor is de Commissie gedeeltelijk verantwoordelijk voor de door haar bekritiseerde punten. Dat de Commissie een extrapolatie oplegt die is gebaseerd op het bestaan van systemische fouten, bestaande in de onjuiste boeking van financiële bijstand voor mkb’s, zonder rekening te houden met haar eigen verantwoordelijkheid, is duidelijk in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking.
138 De Bondsrepubliek Duitsland is van mening dat het nalaten van de Commissie des te belangrijker is daar de Commissie in 1997 en in 1999 de jaarverslagen heeft ontvangen over de beoordeling van de bijstand uit het EFRO, waaronder de boeking van ondernemingen met ten minste 500 werknemers onder het zwaartepunt van mkb-maatregelen, zonder dat hierop kritiek is geleverd. In het eindverslag van 2002 is dit punt evenmin bekritiseerd.
139 De Commissie betwist deze argumenten.
Beoordeling door het Gerecht
140 Zoals in het kader van het onderzoek van de voorgaande middelen in herinnering is gebracht (zie punten 37 en 39 hierboven), is het in de eerste plaats aan de lidstaten om te zorgen voor een correcte uitvoering van de door het EFRO gefinancierde verrichtingen.
141 Voorts moet worden vastgesteld dat, zoals blijkt uit punt 79 van het arrest van het Gerecht van 8 juli 2008, Sviluppo Italia Basilicata/Commissie (T‑176/06, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), verordening nr. 4253/88 geen enkele procedureregel bevat die het recht van de Commissie om de bijstand te verminderen of in te trekken afhankelijk stelt van de voorwaarde dat zij vóór het einde van de periode van bijstand twijfel heeft geuit omtrent het goede beheer van het project.
142 Voorts zij eraan herinnerd dat slechts een beroep op bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden gedaan indien aan drie voorwaarden is voldaan. In de eerste plaats moet de betrokkene van een instantie van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en concordante toezeggingen hebben gekregen, die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn. In de tweede plaats moeten deze toezeggingen gegronde verwachtingen wekken bij degene tot wie zij zijn gericht. In de derde plaats moeten de gedane toezeggingen overeenstemmen met de toepasselijke voorschriften (zie arresten Gerecht van 30 juni 2005, Branco/Commissie, T‑347/03, Jurispr. blz. II‑2555, punt 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 23 februari 2006, Cementbouw Handel & Industrie/Commissie, T‑282/02, Jurispr. blz. II‑319, punt 77).
143 Vooraf zij vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland niet heeft aangetoond dat de Commissie haar heeft toegezegd dat ondernemingen met ten minste 500 werknemers als mkb’s zouden worden aangemerkt en bijgevolg in aanmerking zouden komen voor financiële bijstand. Bijgevolg is het rechtszekerheidsbeginsel niet geschonden.
144 Voorts is het vaste rechtspraak dat het dulden van vroegere onregelmatigheden de betrokken lidstaat niet het recht geeft om op grond van het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel te verlangen dat huidige onregelmatigheden eveneens worden geduld (reeds aangehaald arrest Ierland/Commissie, punt 68).
145 Het vierde middel moet dus worden afgewezen.
5. Vijfde middel: schending van het evenredigheidsbeginsel, doordat de Commissie tot een buitensporige vermindering van de bijstand heeft besloten
Argumenten van partijen
146 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden, doordat zij een buitensporige vermindering heeft toegepast die is gebaseerd op een extrapolatie over de gehele programmeringsperiode. De door de Rekenkamer vastgestelde fouten kunnen volgens haar immers niet het algemene verwijt rechtvaardigen dat de beheers- en controlesystemen van de deelstaat Thüringen van 1994 tot en met 1999 niet functioneerden. Zij betoogt dat deze bevinding in tegenspraak is met de beoordelingen van de Commissie van 1998 en 2002 en de eindnota van een accountantskantoor, waartegen de Commissie geen bezwaar heeft gemaakt. Juist omdat de Commissie geen inhoudelijk voorbehoud bij het beheers- en controlesysteem had gemaakt, is de eindbetaling van 23 juni 2003 verricht.
147 Voorts, zelfs indien leasing en huurkoop op één lijn werden geplaatst, betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat de Commissie de steun voor de leasing pas vanaf 1 mei 1997 aan een beperkte regeling heeft onderworpen.
148 Aangaande Tralag Landmaschinen is de Bondsrepubliek Duitsland van mening dat extrapolatie evenmin aanvaardbaar is, aangezien deze onderneming een aanvullende steun van 15 % had ontvangen krachtens het 24e kaderplan, terwijl dit kaderplan pas is toegepast vanaf 17 maart 1995.
149 De Commissie betwist deze argumenten.
Beoordeling door het Gerecht
150 Het argument dat de Commissie vóór de vaststelling van de bestreden beschikking geen inhoudelijk voorbehoud bij het beheers- en controlesysteem had gemaakt, betreft in feite het vertrouwensbeginsel. Volgens vaste rechtspraak kan slechts een beroep op bescherming van het gewettigde vertrouwen worden gedaan indien aan drie voorwaarden is voldaan. In de eerste plaats moet de betrokkene van de instanties van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen hebben gekregen die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn. In de tweede plaats moeten deze toezeggingen gegronde verwachtingen kunnen wekken bij degene tot wie zij gericht zijn. In de derde plaats moeten de toezeggingen overeenstemmen met de toepasselijke voorschriften (zie reeds aangehaalde arresten Branco/Commissie, punt 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Cementbouw Handel & Industrie/Commissie, punt 77).
151 Noch uit de processtukken noch uit verzoeksters argumenten blijkt echter dat zij dit soort nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen van de Commissie had gekregen. Dit argument moet dus worden afgewezen.
152 Het evenredigheidsbeginsel vereist dat handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan passend en noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel. In het licht van dit beginsel kan met name schending van de verplichtingen waarvan de nakoming van fundamenteel belang is voor de goede werking van een communautaire regeling, worden bestraft met het verlies van een aan Unierechtelijke bepalingen ontleend recht, zoals het recht op financiële bijstand (reeds aangehaald arrest Sgaravatti Mediterranea/Commissie, punten 134 en 135).
153 Dienaangaande volgt uit vaste rechtspraak inzake het EOGFL, die op overeenkomstige wijze ook op deze zaak kan worden toegepast, dat de Commissie zelfs alle uitgaven van financiering door de Fondsen mag uitsluiten wanneer zij vaststelt dat er geen toereikende controlemechanismen bestaan (arrest Hof van 20 september 2001, België/Commissie, C‑263/98, Jurispr. blz. I‑6063, punt 125). De Commissie moet echter het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen, dat vereist dat handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan passend en noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel (arrest Hof van 17 mei 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Jurispr. blz. 2171, punt 25). Indien de Commissie in het kader van haar taak de rekeningen goed te keuren, in plaats van de financiering van alle uitgaven te weigeren, probeert regels op te stellen om te differentiëren naargelang van de mate van risico die verschillende niveaus van lacunes in het toezicht opleveren, moet de lidstaat bewijzen dat die criteria willekeurig en onbillijk zijn (arrest Hof van 4 juli 1996, Griekenland/Commissie, C‑50/94, Jurispr. blz. I‑3331, punt 28).
154 De Commissie mocht dus financiële correcties opleggen.
155 Voorts heeft de Commissie er met punt 6 van de interne richtsnoeren op gewezen dat zij wanneer zij extrapolatie overweegt, rekening moet houden met de specifieke aard van het administratieve systeem waarbij de tekortkoming is vastgesteld, en de vermoedelijke omvang, de frequentie en de gevolgen van het misbruik.
156 Zoals reeds eerder is vastgesteld (zie punt 85 hierboven), beschikt de Commissie over een zekere discretionaire bevoegdheid die haar bij artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 is verleend, en haar in staat stelt beslissingen te nemen die de eerbiediging van het in artikel 274 EG opgenomen beginsel van goed financieel beheer en het evenredigheidsbeginsel kunnen verzekeren.
157 Zoals ook hierboven is vermeld, heeft de Commissie de resultaten van de door de Rekenkamer verrichte controles geanalyseerd en het bedrag van de aanvankelijk geplande correcties daadwerkelijk verlaagd.
158 In casu weerspiegelt een groot deel van de na het overleg met de Duitse autoriteiten nog steeds vastgestelde onregelmatigheden, zoals de onjuiste boeking van ondernemingen die geen mkb’s zijn of de niet-subsidiabiliteit van gedeclareerde uitgaven in verband met huurovereenkomsten, een systemische tekortkoming in het beheer, de controle of de audit met betrekking tot maatregel 2.1 in de gehele programmeringsperiode 1994‑1999. Het is zeer waarschijnlijk dat deze tekortkoming in een reeks soortgelijke gevallen voorkomt. De Commissie heeft dus terecht de extrapolatiemethode toegepast, vooral gezien het belang dat wordt gehecht aan de goede werking van de nationale administratie, wier verantwoordelijkheid het is te zorgen voor de regelmatige uitvoering van de door de Fondsen gefinancierde projecten (zie punten 37 en 39 hierboven) en die voorts, zoals herhaaldelijk in herinnering is gebracht in het kader van verordening nr. 4253/88, wordt geacht in partnerschap met de Commissie te handelen.
159 Bijgevolg moet het vijfde middel worden afgewezen en het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
160 Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
161 Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland op alle punten in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
162 Volgens artikel 87, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dragen interveniënten hun eigen kosten.
HET GERECHT (Derde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Bondsrepubliek Duitsland draagt haar eigen kosten en die van de Europese Commissie.
3) Het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden dragen hun eigen kosten.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 19 september 2012.
ondertekeningen
Inhoud
Voorgeschiedenis van het geding
Procesverloop en conclusies van partijen
In rechte
1. Eerste middel: schending van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88, doordat niet is voldaan aan de nodige voorwaarden voor een vermindering
Eerste onderdeel van het eerste middel: aan nationale autoriteiten toe te rekenen administratieve fouten kunnen niet worden aangemerkt als onregelmatigheden in de zin van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88
Argumenten van partijen
Beoordeling door het Gerecht
Tweede, subsidiair aangevoerde, onderdeel van het eerste middel: betwisting van het bestaan van de door de Commissie in de bestreden beschikking vastgestelde onregelmatigheden
Onjuiste kwalificatie door de Commissie van de uitgaven voor de projecten met betrekking tot ondernemingen die geen mkb’s zijn als niet‑subsidiabel
– Argumenten van partijen
– Beoordeling door het Gerecht
Onderscheid tussen huurkoop en leasing en de niet-toepasselijkheid van de werknotities en International Accounting Standard 17
– Argumenten van partijen
– Beoordeling door het Gerecht
Onterechte kwalificatie door de Commissie van bepaalde onregelmatigheden als systemische onregelmatigheden
– Argumenten van partijen
– Beoordeling door het Gerecht
Onterechte kwalificatie door de Commissie van de 5 %-controles als gebrekkig en deductie van het bestaan van tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen
– Argumenten van partijen
– Beoordeling door het Gerecht
2. Tweede middel: schending van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 door de berekening van het bedrag van de vermindering door extrapolatie
Eerste onderdeel van het tweede middel: onwettigheid van de extrapolatiemethode voor de berekening van het bedrag van de vermindering krachtens artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88
Geen recht op extrapolatie op basis van artikel 24 van verordening nr. 4253/88
– Argumenten van partijen
– Beoordeling door het Gerecht
Geen recht op extrapolatie op basis van de interne richtsnoeren
– Argumenten van partijen
– Beoordeling door het Gerecht
Tweede, subsidiair aangevoerde, onderdeel van het tweede middel: de Commissie had in casu geen extrapolatie mogen verrichten
Argumenten van partijen
Beoordeling door het Gerecht
3. Derde middel: geen controle ter plaatse door de Commissie vóór de vermindering
Argumenten van partijen
Beoordeling door het Gerecht
4. Vierde middel: schending van het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het samenwerkingsbeginsel, doordat de Commissie geen voorbehoud heeft gemaakt ten aanzien van de onjuiste boeking van ondernemingen die geen mkb’s zijn
Argumenten van partijen
Beoordeling door het Gerecht
5. Vijfde middel: schending van het evenredigheidsbeginsel, doordat de Commissie tot een buitensporige vermindering van de bijstand heeft besloten
Argumenten van partijen
Beoordeling door het Gerecht
Kosten