WYROK SĄDU (trzecia izba)
z dnia 19 września 2012 r.(*)
EFRR – Zmniejszenie pomocy finansowej – Program operacyjny należący do celu nr 1 (1994–1999), obejmujący kraj związkowy Turyngię (Niemcy)
W sprawie T‑265/08
Republika Federalna Niemiec, reprezentowana przez M. Lummę, T. Henzego, C. Blaschkego oraz K. Petersen, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez U. Karpensteina, Rechtsanwalt,
strona skarżąca,
popierana przez:
Królestwo Hiszpanii, reprezentowane początkowo przez J.M. Rodrígueza Cárcama, a następnie przez N. Díaz Abad oraz J.M. Rodrígueza Cárcama, oraz ostatecznie przez A. Rubia Gonzáleza, abogados del Estado,
przez
Republikę Francuską, reprezentowaną przez G. de Bergues’a oraz N. Rouam, działających w charakterze pełnomocników,
i przez
Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez C. Wissels, Y. de Vriesa, B. Koopman, M. Bulterman oraz J. Langera, działających w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez A. Steiblyté oraz B. Conte, działające w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji nr C(2008) 1690 wersja ostateczna z dnia 30 kwietnia 2008 r. w przedmiocie zmniejszenia pomocy finansowej Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (zwanego dalej „EFRR”) w programie operacyjnym w regionie docelowym nr 1 w kraju związkowym Turyngia (Niemcy) (lata 1994–1999) zgodnie z decyzją Komisji o sygnaturze akt C(94) 1939/5 z dnia 5 sierpnia 1994 r.,
SĄD (trzecia izba),
w składzie: O. Czúcz, prezes, I. Labucka (sprawozdawca) i D. Gratsias, sędziowie,
sekretarz: T. Weiler, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 27 września 2011 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 W dniu 3 września 1993 r. rząd niemiecki zwrócił się do Komisji Wspólnot Europejskich z prośbą o pomoc finansową na sfinansowanie programu operacyjnego dla regionu docelowego nr 1 w kraju związkowym Turyngia (Niemcy) (w latach 1994–1999), zamierzając wspierać produktywne inwestycje dokonywane przez małe i średnie przedsiębiorstwa (zwane dalej „MŚP”).
2 W dniu 29 lipca 1994 r. Komisja wydała decyzję 94/628/WE dotyczącą ustanowienia wspólnotowych ram wsparcia dla wspólnotowych interwencji strukturalnych w regionach Niemiec objętych celem nr 1, to jest w Meklumburgii‑Pomorzu Przednim, Brandenburgii, Saksonii‑Anhalcie, Saksonii, Turyngii oraz Berlinie Wschodnim (Dz.U. L 250, s. 18). Decyzja ta pozwalała na ustanowienie programu operacyjnego w nowych krajach związkowych.
3 Decyzją C(94) 1939/5 z dnia 5 sierpnia 1994 r. Komisja zatwierdziła program operacyjny dla kraju związkowego Turyngia należącego do celu nr 1 w Niemczech (sygnatura akt Arinco n° 94.DE.16.005) (zwany dalej „sporną interwencją”) przewidujący udział funduszy strukturalnych w kwocie 1 021 771 000 ECU, podniesiony do kwoty 1 086 827 000 EUR decyzją C(99) 5087 z dnia 29 grudnia 1999 r., ze współfinansowaniem EFRR do kwoty maksymalnej 1 020 719 000 EUR. Jako organ zarządzający wskazano ministerstwo gospodarki i transportu kraju związkowego Turyngii.
4 W odniesieniu do środka 2.1 dotyczącego wsparcia dla działalności produkcyjnej MŚP decyzja C(99) 5087 ustaliła kwotę całkowitą wydatków na 674 104 000 EUR, a udział EFRR na kwotę 337 052 000 EUR.
5 W ciągu roku 2001 Komisja przeprowadziła systematyczną kontrolę systemów zarządzania w kraju związkowym Turyngii na podstawie art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 19 grudnia 1988 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w zakresie koordynacji interwencji poszczególnych funduszy strukturalnych, po pierwsze, między sobą, a po drugie, z działaniami Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz z innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 374, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, s. 20), oraz na podstawie art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2064/97 z dnia 15 października 1997 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 4253/88 w zakresie kontroli finansowej przeprowadzanej przez państwa członkowskie w odniesieniu do działań współfinansowanych przez fundusze strukturalne (Dz.U. L 290, s. 1).
6 W dniu 30 stycznia 2002 r. Komisja przedstawiła swoje sprawozdanie końcowe co do programów operacyjnych w krajach związkowych Turyngii i Saksonii‑Anhalcie, zawierające określone zalecenia.
7 W dniu 24 czerwca 2002 r. oświadczenie przewidziane w art. 8 rozporządzenia nr 2064/97 zostało sporządzone przez spółkę audytową i przekazane Komisji.
8 Pismem z dnia 18 lipca 2002 r. władze niemieckie przedstawiły swój wniosek o ostateczną płatność w odniesieniu do spornej interwencji. W dniu 27 czerwca 2003 r. Komisja zakończyła sporną interwencję i przystąpiła do płatności ostatecznej w wysokości zgodnej z wnioskiem.
9 Po zakończeniu interwencji, w szczególności w dniach 27–31 października, 10–21 listopada, 1–5 grudnia oraz w dniu 11 grudnia 2003 r., Trybunał Obrachunkowy Wspólnot Europejskich dokonał szeregu wizyt kontrolnych. W 2004 r. Trybunał ten przeprowadził analizę słabych punktów spornej interwencji w ramach badania deklaracji ubezpieczeniowej za rok 2003. Zbadano 28 projektów w ramach środka 2.1.
10 W dniu 22 czerwca 2004 r. Trybunał Obrachunkowy przedłożył swoje tymczasowe sprawozdanie pokontrolne władzom niemieckim. Pismami z dnia 31 sierpnia i 13 października 2004 r. władze te przekazały Trybunałowi Obrachunkowemu informacje dodatkowe.
11 Pismem z dnia 17 stycznia 2005 r. Trybunał Obrachunkowy przekazał swoje sprawozdanie pokontrolne (zwane dalej „sprawozdaniem pokontrolnym z dnia 17 stycznia 2005 r.”) władzom krajowym. Sprawozdanie to ujawniło istnienie pojedynczych i systemowych nieprawidłowości, co się tyczy specyficznych operacji, takich jak: finansowanie przedsiębiorstw nieobjętych definicją MŚP, niedopuszczalne deklaracje wydatków (przyszłe czynsze najmu, podatek VAT, zwolnienia), błędy w wyliczeniu maksymalnej pomocy oraz brak dokumentów potwierdzających niektóre rodzaje wydatków, takich jak wydatki ogólne lub środki własne. Sprawozdanie zawierało wniosek o istnieniu niedostatków w systemach zarządzania i kontroli spornej interwencji. Poziom błędów w dwudziestu ośmiu projektach objętych środkiem 2.1 wynosił 31,36%.
12 Pismem z dnia 19 października 2006 r. Komisja przekazała władzom niemieckim pierwsze rezultaty swej analizy sprawozdania pokontrolnego z dnia 17 stycznia 2005 r. i zwróciła się do tych władz o przedstawienie jej swych uwag.
13 Na podstawie analizy słabych punktów przeprowadzonej przez Trybunał Obrachunkowy Komisja poinformowała kraj związkowy Turyngię o korektach finansowych na kwotę 135 mln EUR. W następstwie konsultacji dwustronnych z tym krajem związkowym pewne uwagi krytyczne jednak cofnięto.
14 Pismem z dnia 5 stycznia 2007 r. władze niemieckie odpowiedziały na pismo Komisji z dnia 19 października 2006 r., sprzeciwiając się zastosowaniu ekstrapolowanych korekt finansowanych i dostarczając dodatkowe dokumenty uzasadniające, poświadczające dopuszczalność pewnych wydatków.
15 Decyzją C(2008) 1690 wersja ostateczna z dnia 30 kwietnia 2008 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja obniżyła o 81 425 825,67 EUR pomoc finansową EFRR w ramach spornej interwencji ze względu na pojedyncze i systemowe nieprawidłowości stwierdzone w ramach środka 2.1, czyniąc tak na podstawie art. 24 rozporządzenia nr 4253/88. Komisja dokonała ekstrapolacji poziomu błędów do całości środka 2.1, biorąc za podstawę poziom błędów 23,88%. Wyliczyła ona kwotę 1 232 012,70 EUR dla nieprawidłowości indywidualnych oraz kwotę 80 193 812,97 EUR dla nieprawidłowości systemowych.
16 W świetle zaskarżonej decyzji wykryte błędy systemowe są następujące:
– finansowanie udzielone przedsiębiorstwu niebędącemu MŚP (projekty spółek Maxit Baustoffwerke GmbH, arcon II Flachglasveredelung, Gothaer Fahrzeugwerk oraz CeWe Color AG);
– ostateczny beneficjent nie spełniał kryteriów krajowych stosowanych do MŚP w zakresie finansowania uzupełniającego w wysokości 15% (projekt spółki Tralag Landmaschinen GmbH);
– zadeklarowano niedopuszczalne wydatki w związku z umowami najmu (projekty spółek TelePassport Service GmbH i Schuster Kunstofftechnik GmbH).
Przebieg postępowania i żądania stron
17 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 4 lipca 2008 r. Republika Federalna Niemiec wniosła niniejszą skargę.
18 Republika Federalna Niemiec wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
19 Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska i Królestwo Niderlandów zostały dopuszczone do interwencji w niniejszej sprawie po stronie Republiki Federalnej Niemiec, a także zezwolono im na przedstawienie uwag w toku procedury ustnej, zgodnie z art. 116 § 6 regulaminu postępowania przed Sądem.
20 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania.
21 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba) postanowił otworzyć procedurę ustną.
22 Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 6 września 2011 r., Republika Federalna Niemiec przedstawiła określone uwagi co do sprawozdania na rozprawę, dotyczące statusu wewnętrznych wytycznych Komisji z dnia 15 października 1997 r. w przedmiocie korekt finansowych netto w ramach stosowania art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 (zwanych dalej „wytycznymi wewnętrznymi”) oraz wykładni nadanej niektórym punktom sprawozdania pokontrolnego z dnia 17 stycznia 2005 r.
23 W toku rozprawy, która odbyła się dnia 27 września 2011 r., wysłuchano wystąpień stron oraz odpowiedzi na pytania Sądu.
Co do prawa
24 Na poparcie swej skargi Republika Federalna Niemiec podnosi pięć zarzutów, opartych na, odpowiednio: pierwszy i drugi – naruszeniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88; trzeci – braku kontroli na miejscu przeprowadzonej przez Komisję; czwarty – na naruszeniu zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa oraz lojalnej współpracy; piąty – na naruszeniu zasady proporcjonalności.
1. W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 ze względu na brak spełnienia przesłanek niezbędnych do dokonania redukcji
W przedmiocie pierwszej części zarzutu pierwszego, opartej na tym, że błędy administracyjne przypisywane władzom krajowym nie mogą zostać uznane za nieprawidłowości w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88
Argumenty stron
25 Republika Federalna Niemiec twierdzi, że krytyka sformułowana przez Komisję, przyjmując nawet, że jest co do istoty słuszna, nie pozwala jednak na przyjęcie istnienia nieprawidłowości, gdyż mamy do czynienia z prostymi błędami administracyjnymi, nieobjętymi zakresem art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88, chyba że wprowadziłyby one istotną zmianę danego działania lub środka niezakomunikowaną Komisji.
26 Republika Federalna Niemiec twierdzi, że na mocy art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312, s. 1) nieprawidłowością jest naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego. Państwo to podnosi, że w wersji niderlandzkiej wymagana jest wina podmiotu gospodarczego. Republika Federalna Niemiec jest zdania, że definicja ta ma zastosowanie do ogółu rozporządzeń sektorowych, w tym do rozporządzenia nr 4253/88, biorąc pod uwagę, że to samo – identyczne pod względem terminologicznym – pojęcie „nieprawidłowości” występuje we wszystkich wersjach językowych art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 i art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Jej zdaniem odmienna interpretacja pojęcia nieprawidłowości w obu rozporządzeniach stanowiłaby naruszenie zasady jednolitości wykładni prawa wspólnotowego.
27 Ponadto stanowisko Komisji, wedle której pojęcie nieprawidłowości należy interpretować odmiennie w rozporządzeniu nr 2988/95 i w rozporządzeniu nr 4253/88, nie znajduje się w zaskarżonej decyzji, która twierdziła w pkt 26 i 27, że nieprawidłowości wynikają z działań lub zaniechań beneficjentów końcowych.
28 Republika Federalna Niemiec jest zdania, że zważywszy na rozporządzenie nr 2988/95 i na art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, nie można traktować jednakowo administracji publicznej i podmiotów gospodarczych, które są przedsiębiorstwami publicznymi lub prywatnymi konkurującymi w zakresie produktów lub usług. Tymczasem krytyka Komisji dotyczy jedynie błędów czysto administracyjnych, takich jak oficjalne zaksięgowanie krajów niebędących MŚP w ramach osi priorytetowej 2.1 programu operacyjnego dla kraju związkowego Turyngia lub przyznanie jakoby zbyt wysokiej pomocy państwa dwóm podmiotom gospodarczym w ramach najmu‑sprzedaży, przyznanie pomocy polegające na indywidualnych aktach administracyjnych opartych na przepisach o charakterze administracyjnym.
29 Republika Federalna Niemiec dodaje, że z oświadczenia Rady Unii Europejskiej złożonego do protokołu oraz z noty nr 10 zasad praktycznych Komisji z dnia 11 kwietnia 2002 r. dotyczących obowiązku komunikowania nieprawidłowości wynika, że działania i zaniechania administracji państwowych nie mogą stanowić nieprawidłowości, gdyż nie można ich przypisywać podmiotom gospodarczym.
30 Republika Federalna Niemiec kwestionuje także adekwatność odesłania w pkt 28 zaskarżonej decyzji do wyroku Trybunału z dnia 15 września 2005 r. w sprawie C‑199/03 Irlandia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑8027, gdyż istnienie nieprawidłowości popełnionych przez podmioty gospodarcze nie było przez rząd irlandzki kwestionowane.
31 Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec podniesiona przez Komisję w pkt 25, 28 zaskarżonej decyzji analogia z podstawą prawną Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) nie jest już doniosła, gdyż w odniesieniu do EFOGR prawo do dokonywania korekt finansowych z uwagi na błędy administracyjne lub niedostatki w systemach zarządzania i kontroli zostało wyraźnie uznane przez ustawodawcę wspólnotowego, podczas gdy w odniesieniu do EFRR wymagana jest istotna modyfikacja programu operacyjnego. Jedyną podstawą prawną pozwalającą na redukcję pomocy wspólnotowej, dokonaną przez Komisję w niniejszej sprawie, jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161, s. 1), które odnosi się wyłącznie do późniejszych okresów finansowania.
32 Republika Federalna Niemiec twierdzi, że na mocy zasady ograniczonych kompetencji, wynikającej z art. 5 WE, orzecznictwo dotyczące stosowania art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. o finansowaniu wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 94, s. 13) nie może zostać powołane jako uzasadnienie uprawnienia do odzyskania pomocy na mocy rozporządzenia nr 4253/88.
33 Republika Federalna Niemiec twierdzi również, że żaden przepis wspólnotowy nie pozwala Komisji na dokonywanie korekt finansowych z uwagi na czysto krajowe błędy administracyjne, jako że art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wymaga wyraźnie naruszenia prawa wspólnotowego. Ogólna zasada lojalności, oparta na art. 10 WE, nie może uzasadnić wyjątku od tego fundamentalnego podziału kompetencji; zasada ta opiera się natomiast na autonomii instytucjonalnej i proceduralnej państw członkowskich.
34 Komisja kwestionuje te argumenty.
Ocena Sądu
35 Artykuł 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 zezwala Komisji na zredukowanie lub zawieszenie pomocy dla interwencji, jeżeli istnienie nieprawidłowości zostanie potwierdzone kontrolą przeprowadzoną na mocy ust. 1 tego artykułu. Niemniej jednak artykuł ten nie dotyczy sprawcy nieprawidłowości popełnionej w toku wdrażania działania lub środka finansowanego przez fundusze.
36 Gdy chodzi o argument Republiki Federalnej Niemiec, który dotyczy analogii pomiędzy art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 a art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, wedle której nieprawidłowością jest jedynie naruszenie przepisu prawa Unii Europejskiej wskutek działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, trzeba podnieść, że wskazane przepisy należy interpretować odrębnie, gdyż służą one odmiennym celom i nie mają jednakowego zakresu zastosowania. W rzeczywistości rozporządzenie nr 2988/95 ustanawia ogólne ramy prawne zwalczania oszustw, które z definicji nie mogą być popełnione przez władzę krajową, podczas gdy rozporządzenie nr 4253/88 dotyczy relacji pomiędzy Unią a jej państwami członkowskimi (zob. analogicznie wyrok Sądu z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie T‑282/04 Włochy przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 83).
37 Należy także stwierdzić, że władze krajowe są odpowiedzialne za prawidłowe wykorzystanie funduszy wspólnotowych i to one mają obowiązek podjąć, zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi, wszelkie niezbędne środki, by między innymi upewnić się co do rzeczywistego charakteru i prawidłowości operacji finansowanych przez fundusz. Komisja wykonuje jedynie funkcję uzupełniającą (zob. analogicznie wyrok Sądu z dnia 9 października 1990 r. w sprawie C‑366/88 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3571, pkt 19, 20).
38 Jest również oczywiste, że art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 nie dokonuje żadnego rozróżnienia o charakterze ilościowym czy też jakościowym w kwestii nieprawidłowości, które mogą stanowić podstawę obniżenia dofinansowania. Trybunał uznał też, że nawet nieprawidłowości, które nie wywołują konkretnych skutków finansowych, mogą poważnie wpłynąć na finansowe interesy Unii oraz na poszanowanie unijnego prawa, a zatem mogą uzasadniać zastosowanie korekty finansowej przez Komisję (ww. wyrok w sprawie Irlandia przeciwko Komisji, pkt 29 i nast.).
39 Błąd administracyjny powiązany z brakiem zbieżności pomiędzy kwotami ustalonymi w planie finansowym a kwotami, na jakie opiewa żądanie zapłaty, może przykładowo stanowić nieprawidłowość uzasadniającą redukcję pomocy (wyrok Sądu z dnia 28 stycznia 2009 r. w sprawie T‑74/07 Niemcy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑107, pkt 34 i nast.).
40 Ponadto okoliczność, że władze krajowe odgrywają centralną rolę w toku wdrażania funduszy strukturalnych, przemawia za szeroką wykładnią pojęcia „nieprawidłowości”. Popełniony bowiem przez te władze błąd powinien być uznany za „nieprawidłowość” w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88, zważywszy na fakt, iż zasada dobrego zarządzania finansowego ujęta w art. 274 WE i zasada lojalnej współpracy ujęta w art. 10 WE nie pozwalają na immunitet państw członkowskich, oraz biorąc pod uwagę fakt, że art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 jest jedynym przepisem pozwalającym na redukcję wysokości pomocy w sytuacji, gdy interwencja nie przebiegała tak, jak pierwotnie zakładano (wyrok Trybunału z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie C‑500/99 P Conserve Italia przeciwko Komisji, Rec. s. I‑867, pkt 88).
41 Wreszcie co się tyczy argumentu Republiki Federalnej Niemiec opartego na tym, że żaden przepis prawa unijnego nie pozwala Komisji na dokonywanie korekt finansowych z uwagi na czysto krajowe błędy administracyjne w ramach wspólnotowego systemu udzielania subwencji, trzeba przypomnieć, że obowiązkiem beneficjenta jest podporządkowanie się całej serii obowiązków, których dookreślenie i kontrola przestrzegania spoczywają zasadniczo na władzach krajowych. Odmienna wykładnia byłaby trudna do pogodzenia z zasadami dobrego zarządzania finansowego i lojalności. Ponadto nawet jeśli Komisja zarzuca Republice Federalnej Niemiec krajowe błędy administracyjne, dotyczą one przydzielenia unijnej pomocy finansowej.
42 W konsekwencji należy stwierdzić, że wykładnia art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 wyłączająca spod zakresu pojęcia „nieprawidłowości” błędy popełnione przez administracje krajowe podważałaby skuteczność normy prawnej zakodowanej w tych przepisach.
43 Wynika stąd zatem, że naruszenia prawa unijnego przypisane organom administracji krajowej objęte są zakresem art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88. Zważywszy, że władze krajowe odgrywają centralną rolę we wdrażaniu funduszy strukturalnych, naruszenie popełnione przez te ostatnie należy uznać za „nieprawidłowość” w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88.
44 Niniejszą część zarzutu pierwszego należy więc oddalić.
W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, podniesionej tytułem pomocniczym, opartej na podważeniu istnienia nieprawidłowości stwierdzonej przez Komisję w zaskarżonej decyzji
45 Zasadniczo Republika Federalna Niemiec twierdzi, że nieprawidłowości popełnione przez właściwe organy administracji nie istnieją, a krytyka Komisji dotycząca efektywności systemów zarządzania i kontroli jest bezpodstawna.
W przedmiocie błędów w kwalifikacji prawnej popełnionych przez Komisję, co się tyczy niedopuszczalnego charakteru wydatków objętych projektami dotyczącymi przedsiębiorstw niebędących MŚP
– Argumenty stron
46 Republika Federalna Niemiec twierdzi, że odnośny błąd administracyjny nie występuje, gdyż, po pierwsze, rozpatrywane projekty mogły być wspierane i księgowane według tych samych kryteriów co oś priorytetowa 1.1 programu operacyjnego, oraz po drugie, nie wystąpiła szkoda dla budżetu wspólnotowego, podczas gdy przesłanka taka jest wymagana na mocy art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88.
47 Republika Federalna Niemiec jest zdania, że zaksięgowanie pomocy finansowej dla krajów niebędących MŚP w ramach osi priorytetowej 2.1 i zarządzanie nią nie doprowadziło, nawet potencjalnie, do nieuzasadnionych wydatków. Republika Federalna Niemiec twierdzi bowiem, że pięć przedsiębiorstw wymienionych w ramach osi priorytetowej 2.1 spełniało przesłanki sprzedaży międzyregionalnej wymagane w ramach osi 1.1, gdzie przewidziano wyraźnie, że inwestycje produktywne mogą mieć miejsce „niezależnie od rozmiaru przedsiębiorstwa”. W tym kontekście krytyka Trybunału Obrachunkowego dotyczy nie bezprawnej pomocy finansowej dla niektórych przedsiębiorstw, lecz jedynie księgowania pomocy w ramach programu operacyjnego.
48 Komisja kwestionuje te argumenty.
– Ocena Sądu
49 Krytyka skierowana przez Republikę Federalną Niemiec pod adresem zaskarżonej decyzji dotyczy szeregu projektów.
50 Co się tyczy projektu Tralag Landmaschinen, jak wskazano w pkt 46 tabeli załączonej do zaskarżonej decyzji, doszło nie do naruszenia definicji MŚP zawartej we wspólnotowych ramach wsparcia ustanowionych decyzją 94/628, lecz do naruszeniae definicji zawartej w dwudziestym czwartym planie ramowym wspólnego interesu zatytułowanym „Poprawa regionalnych struktur ekonomicznych” dla okresu 1995–1999, przyjętym przez komisję planowania Bundestagu (Niemcy) w dniu 27 kwietnia 1995 r., której to definicji należało przestrzegać na mocy zasady ogólnej lojalnej współpracy ujętej w art. 10 WE. Przepis ten przewiduje bowiem finansowanie uzupełniające na poziomie 15% dla przedsiębiorstw niezatrudniających więcej niż 250 osób, co nie dotyczy spółki Tralag Landmaschinen, która jednak z pomocy takiej skorzystała. Przedsiębiorstwo to nie było zatem uprawnione do finansowania dodatkowego w wysokości 15%.
51 Co się tyczy projektu dotyczącego tej ostatniej spółki, jak również czterech innych projektów dotyczących spółek Maxit Baustoffwerke GmbH, arcon II Flachglasveredelung, Gothaer Fahrzeugwerk oraz CeWe Color AG, trzeba przypomnieć, że jak wynika z art. 52 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1260/1999, ostateczny wniosek o płatność dotyczący interwencji w okresie programowania 1994–1999 powinien był zostać skierowany do Komisji najpóźniej dnia 31 marca 2003 r., bez możliwości późniejszej modyfikacji. Pięć spornych projektów zostało zaksięgowanych w ramach środka 2.1. Jak zostało wskazane w pkt 8 powyżej, ostateczny wniosek o płatność został skierowany do Komisji w dniu 18 lipca 2002 r. i został przez nią uznany w dniu 27 czerwca 2003 r., a władze niemieckie nie mogą skutecznie podnosić, że projekty te były dopuszczalne w ramach środka 1.1. W tych okolicznościach błędne zaksięgowanie stanowi deklarację niedopuszczalnych wydatków w ramach środka 2.1 spornej interwencji, której nie można było zmodyfikować po dniu 31 marca 2003 r.
52 Tymczasem, jak zostało już ustalone przez Trybunał, istnienie tych nieprawidłowości jest wystarczające do zastosowania korekty finansowej, nawet bez szczególnego uszczerbku dla budżetu wspólnotowego (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Irlandia przeciwko Komisji, pkt 25–27, 31, 58, 59).
53 Wreszcie Trybunał Obrachunkowy nie ograniczył się do skrytykowania finansowania przedsiębiorstw niebędących MŚP w ramach środka 2.1, ale także skonstatował, że objęcie spornych operacji pomocą wspólnotową było w stu procentach niedopuszczalne.
54 Należy zatem oddalić obecny argument skarżącej.
W przedmiocie rozróżnienia pomiędzy najmem‑sprzedażą a leasingiem oraz brakiem zastosowania formularza prac i Międzynarodowego Standardu Rachunkowości nr 17
– Argumenty stron
55 Co się tyczy operacji nr 38 TelePassport Service GmbH oraz nr 44 Schuster Kunststofftechnik GmbH, których koszty uznano za niedopuszczalne, Republika Federalna Niemiec kwestionuje, po pierwsze, rozróżnienie poczynione przez Komisję pomiędzy najmem‑sprzedażą a leasingiem oraz stosowanie formularza prac nr 20 załączonego do decyzji Komisji 97/321/WE z dnia 23 kwietnia 1997 r. zmieniającej decyzje zatwierdzające wspólnotowe ramy wsparcia, jednolite dokumenty programowania oraz programy inicjatywy wspólnotowej przyjęte w odniesieniu do Niemiec (Dz.U. L 146, s. 9) (zwanego dalej „formularzem prac nr 20”), oraz po drugie, Międzynarodowy Standard Rachunkowości nr 17.
56 Republika Federalna Niemiec twierdzi, że najem‑sprzedaż nie jest, jak twierdzi Komisja, „szczególną formą leasingu”. Zasadniczym przedmiotem umowy najmu‑sprzedaży jest nabycie dobra gospodarczego, które to nabycie następuje, z księgowego punktu widzenia, z chwilą zawarcia umowy. Co zaś tyczy się leasingu, jego przedmiotem jest po prostu oddanie do dyspozycji w celu użytkowania, a opłaty leasingowe stanowią wynagrodzenie za oddanie dobra do dyspozycji. I tak, ograniczenie finansowej pomocy wspólnotowej do sześćdziesięciu transz najmu‑sprzedaży nie jest uzasadnione. Ponadto cena wyliczona dla najmu‑sprzedaży nie odpowiada oddaniu do dyspozycji, ale racie ceny sprzedaży, tak iż podejście Komisji prowadzi do braku rozróżnienia wedle tego, czy wynajmujący jest bankiem czy też sprzedawcą maszyny.
57 Komisja kwestionuje te argumenty, obstając przy wykładni autonomicznej terminów prawa wspólnotowego, jak również kładąc nacisk na okoliczność, iż nabycie towarów poprzez najem‑sprzedaż nie może być uznane za operację kupna‑sprzedaży, biorąc pod uwagę, że beneficjenci końcowi uzyskują pełną własność towarów dopiero po upływie okresu 60 miesięcy, po uiszczeniu wszystkich rat, co w odniesieniu do rozpatrywanych projektów nastąpiło dopiero po zakończeniu interwencji wspólnotowej.
– Ocena Sądu
58 Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że terminy użyte w przepisie prawa unijnego, niezawierające żadnego wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich, powinny, dla potrzeb ustalania ich znaczenia i zakresu, być interpretowane w sposób autonomiczny i jednolity z uwzględnieniem kontekstu i celów danej regulacji (wyroki Trybunału: z dnia 19 września 2000 r. w sprawie C‑287/98 Linster, Rec. s. I‑6917, pkt 43; z dnia 18 stycznia 1984 r. w sprawie 327/82 Ekro, Rec. s. 107, pkt 11). Ponadto, jak trafnie podniosła Komisja, okoliczność, iż jej decyzja 97/321 dotycząca dopuszczalności wydatków skierowana była do Republiki Federalnej Niemiec, nie uzasadnia braku autonomicznej i jednolitej wykładni jej terminów, biorąc pod uwagę, że decyzja ta stanowi część wiązki piętnastu podobnych decyzji, skierowanych tego samego dnia do piętnastu ówczesnych państw członkowskich, które to decyzje zostały ogłoszone jednocześnie.
59 Co się tyczy istoty argumentu Republiki Federalnej Niemiec, nabycie towarów w ramach najmu‑sprzedaży nie może być uznane za operację kupna‑sprzedaży dopuszczalną do objęcia pomocą w całości, zważywszy, że końcowi beneficjenci nie zapłacili całości ceny zakupu w okresie dopuszczalności wydatku. Końcowi beneficjenci nabyli bowiem całkowitą własność towarów dopiero pod koniec okresu sześćdziesięciu miesięcy, po zapłaceniu wszystkich rat, co w odniesieniu do rozpatrywanych projektów nastąpiło dopiero po zakończeniu interwencji wspólnotowej.
60 Co się tyczy Międzynarodowego Standardu Rachunkowości nr 17, należy stwierdzić, że odwołanie do tego standardu poczynione w motywie 30 zaskarżonej decyzji nie jest w żaden sposób rozstrzygające, gdyż zaskarżona decyzja odwołuje się doń wyłącznie pomocniczo, jako do ogólnie uznanej reguły księgowości, w celu zinterpretowania pojęcia „najmu‑finansowania”.
61 Wreszcie, co się tyczy stosowania formularzy prac, które weszły w życie w dniu 1 maja 1997 r. (w zakresie, w jakim przepisy zawarte w tych formularzach, załączonych do decyzji 97/321 nakładają nowe lub uzupełniające obciążenia na państwa członkowskie lub na beneficjentów), należy stwierdzić, że pojęcie niedopuszczalności nie zostało wprowadzone w tej decyzji, a formularze załączone do decyzji nr 97/321 jedynie kodyfikują istniejącą praktykę, uszczegóławiając dla wydatków z tytułu kredytu‑najmu istniejącą wcześniej regułę, wedle której wydatki przyszłe nie są dopuszczalne. Dlatego nie ma mowy o retroaktywnym stosowaniu formularza nr 20.
62 Należy zatem oddalić obecny argument Republiki Federalnej Niemiec.
W przedmiocie błędnego zakwalifikowania przez Komisję pewnych nieprawidłowości jako systemowych
– Argumenty stron
63 Republika Federalna Niemiec twierdzi, że Komisja wyszła z błędnej przesłanki, jakoby Trybunał Obrachunkowy zakwalifikował wsparcie dla krajów niebędących MŚP w ramach osi priorytetowej 2.1 programu operacyjnego jako błąd systemowy. W tym względzie Republika Federalna Niemiec zarzuca Komisji dokonanie ekstrapolacji poziomu błędów w wysokości 23,88% na ogół wydatków realizowanych w ramach całej osi priorytetowej 2.1 programu operacyjnego z uwagi na systemowy charakter błędów, podczas gdy Trybunał Obrachunkowy skrytykował jedynie pięć wspomnianych projektów za błędy systemowe. Brak takiego błędu materialnego miał doprowadzić do całkowicie innej podstawy wyliczenia. Z zaskarżonej decyzji nie można też wydedukować, że Komisja, jakona sama twierdzi, odeszła od oceny Trybunału Obrachunkowego.
64 Komisja kwestionuje te argumenty.
– Ocena Sądu
65 Co się tyczy rzekomej sprzeczności pomiędzy zaskarżoną decyzją a wnioskami Trybunału Obrachunkowego, należy stwierdzić, że z brzmienia art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 nie wynika, by w wykonywaniu swych kompetencji przyznanych na mocy tego artykułu Komisja była związana uwagami organu kontroli. Wręcz przeciwnie, zadaniem Komisji jest dokonanie własnej oceny stwierdzonych nieprawidłowości. Zaskarżona decyzja stanowi zatem odbicie oceny Komisji, a nie oceny Trybunału Obrachunkowego.
66 Ponadto błędne zaksięgowania dotyczące przedsiębiorstw, które nie są MŚP, mają charakter systemowy, gdyż stanowią odbicie braków w zarządzaniu, kontroli lub audycie, które to braki ujawniły się wielokrotnie i występują z wielkim prawdopodobieństwem w całej serii podobnych wypadków. Komisja słusznie więc zakwalifikowała błędne zaksięgowania dotyczące przedsiębiorstw niebędących MŚP jako nieprawidłowości systemowe.
67 W konsekwencji trzeba oddalić rozpatrywany argument Republiki Federalnej Niemiec.
W przedmiocie błędnego zakwalifikowania przez Komisję kontroli 5% jako wybrakowanych oraz w przedmiocie wydedukowania istnienia braków w systemach zarządzania oraz kontroli
– Argumenty stron
68 Republika Federalna Niemiec kwestionuje krytykę Komisji, zdaniem której wystąpiły braki na odcinku wdrożenia kontroli 5%, zgodnie z wymogami rozporządzenia nr 2064/97, oraz jest zdania, że Komisja nie może uzasadnić występowania nieprawidłowości.
69 Po pierwsze, Republika Federalna Niemiec twierdzi, że z ostatecznego zaświadczenia wydanego na mocy art. 8 rozporządzenia nr 2064/97 wynika, iż „kontrole 5%” były zasadniczo wiarygodne i odpowiadały wymogom art. 3 tego rozporządzenia. Tymczasem ani Trybunał Obrachunkowy, ani zewnętrzni biegli rewidenci nie skrytykowali okoliczności, iż władze kraju związkowego Turyngii nie odpowiadały wymogom określonym przez Komisję dla kontroli systemowej.
70 Po drugie, Republika Federalna Niemiec kwestionuje zarzut uczyniony przez Komisję, zdaniem której „check‑lists” używane przez kontrole 5% nie odpowiadają wytycznym zawartym w formularzach prac. Jest ona zdania, że wytyczne, nawet jeśli nie zostały wyraźnie przejęte w „check‑lists”, stanowiły naturalnie i niewątpliwie część uzupełniającą kontroli 5%.
71 Po trzecie, Republika Federalna Niemiec jest zdania, że zachowanie Komisji jest niespójne, gdyż nie sformułowała ona takiego zarzutu w protokole „Ventura” z dnia 23 lipca 1998 r. ani w sprawozdaniu Komisji z dnia 30 stycznia 2002 r.
72 Po czwarte, Republika Federalna Niemiec twierdzi, że sama okoliczność, iż kontrole 5% wykazały poziom błędów niższy niż w sprawozdaniu Trybunału Obrachunkowego, nie podważa sama w sobie systemów zarządzania oraz kontroli właściwych władz. Różnica wynika z faktu, że Trybunał Obrachunkowy dokonał analizy oczywistych słabych punktów w systemie zarządzania oraz kontroli, podczas gdy kontrole 5% były prowadzone w sposób wyrywkowy, tak jak wymagało tego rozporządzenie. Podczas gdy kontrola sondażowa jest reprezentatywna, to dokonywana przez Trybunał Obrachunkowy analiza punktów słabych ma na celu zidentyfikowanie niebezpieczeństw.
73 Komisja kwestionuje te argumenty, wskazując, że w celu zaradzeniu brakom w systemach zarządzania oraz kontroli ujawnionym przez Trybunał Obrachunkowy nie zastosowano żadnej korekty finansowej.
– Ocena Sądu
74 Z zaskarżonej decyzji wynika, że poczynione przez Trybunał Obrachunkowy wzmianki o niedostatkach w systemach zarządzania oraz kontroli rozpatrywanej interwencji, które Komisja powołuje, poczynając od motywu 11 wskazanej decyzji, nie stanowią autonomicznego motywu ograniczenia pomocy finansowej. Ograniczenie pomocy finansowej w zaskarżonej decyzji oparte było na korekcie indywidualnych nieprawidłowości oraz na ekstrapolowanej korekcie finansowej w odniesieniu do nieprawidłowości systemowych. Żadna korekta finansowa nie została zastosowana w odniesieniu do braków na odcinku systemów zarządzania oraz do kontroli stwierdzonych przez Trybunał Obrachunkowy. Rozpatrywany argument jest więc bezskuteczny.
75 W konsekwencji trzeba oddalić zarzut pierwszy w całości.
2. W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 poprzez wyliczenie kwoty redukcji przez ekstrapolację
W przedmiocie pierwszej części zarzutu drugiego, opartej na bezprawności metody ekstrapolacji dla wyliczenia kwoty redukcji na mocy art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88
W przedmiocie braku prawa do ekstrapolacji na podstawie art. 24 rozporządzenia nr 4253/88
– Argumenty stron
76 Republika Federalna Niemiec twierdzi, że na mocy art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88, który powinien być interpretowany w świetle swej intytulacji, Komisja może dokonać jedynie redukcji, zawieszenia lub zniesienia działania lub środka, które są rozpatrywane. Ustęp 1 tego artykułu odsyła do konkretnego przypadku indywidualnego, a ust. 3 do zwrotu kwoty nienależnie wypłaconej. Wynika stąd, że korekta finansowa jest wyraźnie ograniczona do kwot, co do których jasno wynika, że zostały nienależnie wypłacone.
77 Republika Federalna Niemiec dodaje, że rozporządzenie nr 4253/88 należy odróżnić od rozliczania rachunków EFOGR na podstawie rozporządzenia nr 729/70, którego art. 5 ust. 2 lit. c) wyraźnie pozwala Komisji na uwzględnienie w obliczaniu korekty finansowej zakresu wykrytych różnic, natury i ciężaru naruszeń, jak również szkód finansowych poniesionych przez Wspólnotę Europejską.
78 Republika Federalna Niemiec jest co do istoty zdania, że przed ogłoszeniem rozporządzenia nr 1260/1999, mającego moc w odniesieniu do okresu finansowania 2000–2006, nie istniały szczegółowe ramy prawne definiujące jasno wzajemne prawa oraz obowiązki, wobec czego dokonywanie ekstrapolowanych korekt finansowych budzi zastrzeżenia. Rozporządzenie nr 2064/97 nie stanowi podstawy prawnej dla ekstrapolacji ani też nie przewiduje procedury ekstrapolacyjnej dla dokonywania korekt finansowych.
79 Republika Federalna Niemiec dodaje, że okoliczność, iż nieprawidłowości systemowe często nie mogą być dokładnie określone, nie pozwala Komisji na posłużenie się ekstrapolacją na podstawie rozporządzenia nr 4253/88.
80 Królestwo Hiszpanii przyznaje, że według orzecznictwa Komisja posiada pewien margines swobodnego uznania, co się tyczy art. 24 ust. 2 rozporządzenia 4253/88. Jednakże zastosowanie techniki ekstrapolacji implikuje redukcję udzielonej pomocy na dany projekt na podstawie domniemania, a nie na podstawie ustaleń. Tego rodzaju możliwość nie tylko nie została przewidziana przez omawiany przepis ale jest wręcz sprzeczna z jego duchem oraz celami. Wbrew temu, co twierdzi Komisja, Trybunał w swym wyroku z dnia 6 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑443/97 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2415, nie usprawiedliwił stosowania techniki ekstrapolacji. Ponadto Królestwo Hiszpanii przypomina, że ekstrapolacja wymaga stwierdzenia nieprawidłowości systematycznych na podstawie reprezentatywnej próbki, co nie miało w niniejszej sprawie miejsca.
81 Królestwo Niderlandów twierdzi również, że brak jest podstawy prawnej dla ekstrapolacji w art. 24 rozporządzenia nr 4235/88 oraz że nie widzi ono, w jaki sposób zasady dobrego zarządzania finansowego oraz lojalnej współpracy, na których opiera się Komisja, mogłyby doprowadzić do rozszerzającej wykładni wspomnianego artykułu. Ponadto Komisja nie może arogować sobie nowych kompetencji za pomocą wytycznych wewnętrznych, które to wytyczne nie mogą stanowić podstawy uzasadniającej ekstrapolację. To nie Komisja ustala zakres swych prerogatyw i kompetencji, lecz należy to do prerogatyw ustawodawcy europejskiego. Nic przeciwnego nie wynika z ww. wyroku w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji. Wreszcie, ekstrapolacja powinna zachowywać gwarancje proceduralne, podczas gdy przepisy obowiązujące w tamtym okresie nie zawierały żadnych norm prawnych w tym zakresie.
82 Republika Francuska jest zdania, po pierwsze, że dla okresu programowania 1994–1999 Komisja nie mogła zastosować korekty finansowej przez ekstrapolację w braku podstawy prawnej. Z samego brzmienia art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 wynika bowiem, że Komisja może stosować jedynie indywidualne korekty finansowe. To właśnie odróżnia reżim mający zastosowanie do korekt finansowych w ramach EFRR dla okresu programowania 1994–1999 od reżimu mającego zastosowanie do rozliczania rachunków w ramach EFOGR‑Gwarancji. W tym względzie rząd francuski przypomina, że w ramach EFOGR‑Gwarancji, Trybunał dopuścił stosowanie metody ekstrapolacji (wyroki: z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie C‑118/99 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I‑747; z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie C‑344/01 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2081). I tak, według orzecznictwa zastosowanie metody ekstrapolacji nie jest co do zasady zabronione. Jednakże art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 wyraźnie stanowi, że Komisja jest uprawniona do stosowania jedynie indywidualnych korekt finansowych w odniesieniu do wykrytych nieprawidłowości. Dopiero w rozporządzeniu nr 1260/1999 Komisja otrzymała uprawienia do stosowania korekt ekstrapolowanych. Z powyższego wynika, że stosowanie metody ekstrapolacji jest zabronione co do zasady w rozporządzeniu nr 4253/88.
83 Po drugie, Republika Francuska jest zdania, że Komisja nie może stosować korekt finansowych przez ekstrapolację w ramach rozporządzenia nr 4253/88, gdyż, po pierwsze, rozporządzenie to nie przewiduje warunków wdrożenia metody ekstrapolacji, oraz po drugie, rozporządzenie to nie ustanawia dla tej metody ścisłych gwarancji proceduralnych. Komisja może zatem stosować metodę korekty przez ekstrapolację jedynie w wypadku wykorzystania próby obejmującej przypadkowe i reprezentatywne transakcje mające cechy homogeniczne. Warunki i gwarancje powinny być przewidziane w akcie o charakterze wiążącym i nie wystarczy umieszczenie ich jedynie w wytycznych Komisji, zaś Komisja nie może powoływać się na takie wytyczne w celu uzasadnienia stosowania metody ekstrapolacji. Tymczasem, jak Trybunał orzekł w ww. wyroku w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, takie wytyczne wewnętrzne nie wywierają skutków prawnych i nie mają mocy wiążącej. W konsekwencji nie mogą służyć jako podstawa prawna ekstrapolacji.
84 Komisja kwestionuje te argumenty.
– Ocena Sądu
85 Jak wynika z brzmienia art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88, Komisja może zredukować pomoc dla rozpatrywanego działania lub środka, jeżeli wykaże, po badaniu spornym przewidzianym w art. 24 ust. 1, nieprawidłowość oraz w szczególności znaczącą modyfikację wpływającą na naturę lub na warunki wdrożenia danego działania lub środka. Artykuł 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 nie czyni rozróżnień jakościowych ani ilościowych, co się tyczy nieprawidłowości, które mogą stanowić podstawę redukcji.
86 Przepis ten nadaje zatem Komisji kompetencję do redukcji oraz szeroki zakres swobodnego uznania, nie wspominając nic o ograniczeniach co do wyboru metod, jakich Komisja może używać w celu określenia kwoty redukcji.
87 Należy zatem zbadać, czy wykorzystanie metody ekstrapolacji może zostać w niniejszym przypadku uznane za zasadne.
88 Po pierwsze, zagadnienie, czy art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 pozwala Komisji dokonywać korekt finansowych z użyciem tej metody, zależy od wykładni frazy „potwierdzi istnienie nieprawidłowości” w tekście tego przepisu.
89 Przy wykonywaniu kompetencji do stosowania korekt finansowych metoda używana przez Komisję w celu ustalenia kwoty powinna być zgodna z celem przyświecającym art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88.
90 Cel ten polega na pozwoleniu na korektę finansową, jeżeli wydatki, o których pokrycie wystąpiono, nie zostały dokonane zgodnie z prawem unijnym. Mając ten cel na względzie, art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 powinien być interpretowany w sposób, który pozwala Komisji zredukować pomoc w sposób adekwatny.
91 Mówiąc precyzyjniej, jak Komisja już słusznie stwierdziła w motywie 25 zaskarżonej decyzji, kwota korekty zależy od strat finansowych poniesionych przez unijny budżet, ustalonych przez audyt. Straty te powinny zostać skorygowane w całości, gdyż w przeciwnym razie miałoby miejsce naruszenie zasady dobrego zarządzania finansowego, której powinny przestrzegać Komisja i państwa członkowskie na mocy art. 274 WE. Komisja powinna zatem móc zredukować pomoc w stopniu odzwierciedlającym zakres nieprawidłowości wykazanych w ramach procedury spornej przeprowadzonej w oparciu o art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88.
92 Ponadto w świetle utrwalonego orzecznictwa Komisja nie może ograniczyć się do domniemywania nieprawidłowości, o których mowa, lecz powinna wykazać w sposób prawnie wystarczający, że nieprawidłowości te nie były ograniczone do konkretnych przypadków, które analizowała. I tak, by wykazać, że nieprawidłowości nie są ograniczone do konkretnych przypadków, które analizowała, wystarczy, że dostarczy ona dowodów, które wzbudzają poważne i rozsądne wątpliwości co do prawidłowości ogółu kontroli przeprowadzonych przez zainteresowane państwo członkowskie. Komisja nie jest zobowiązana do wykazywania w sposób wyczerpujący braków dotyczących ogółu kontroli (zob. analogicznie ww. wyrok z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 58).
93 To obniżenie wymogów co do ciężaru dowodu wyjaśniane jest przez fakt, że reżim rozporządzenia nr 4253/88 nie przewiduje kontroli systematycznych ze strony Komisji, a Komisja, nie będąc wystarczająco blisko podmiotów gospodarczych, by uzyskać potrzebne jej informacje, nie miałaby materialnych możliwości ich zdobycia.
94 W sytuacji gdy Komisja zaprezentowała wystarczająco dużo danych w celu wzbudzenia poważnych i rozsądnych wątpliwości co do ogółu krajowych kontroli, zadaniem zainteresowanego państwa członkowskiego jest, by wykazać niedokładność twierdzeń Komisji poprzez dostarczenie dokładniejszych dowodów dotyczących realności kontroli tego państwa. Jeżeli państwo członkowskie nie przedstawi takich danych, wówczas należy przyjąć, że Komisja wykazała, iż nieprawidłowości nie były ograniczone tylko do konkretnych przypadków, które zbadała.
95 Decyzja o redukcji powinna odzwierciedlać ten systemowy wymiar nieprawidłowości. Ponadto Komisja nie dysponuje informacjami o wszystkich kontrolach przeprowadzonych przez zainteresowane państwo członkowskie. W takim wypadku wykorzystanie metody ekstrapolacji jest najbardziej adekwatnym środkiem do zagwarantowania osiągnięcia celów, do których zmierza art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88. Po wykazaniu wymiaru systemowego nieprawidłowości redukcja pomocy jest więc oparta nie na domniemaniu Komisji, ale na udowodnionym fakcie.
96 Komisja pozostaje jednak zobowiązana przestrzegać przepisów prawa unijnego, a w szczególności zasady proporcjonalności. To, czy zasada ta była przez Komisję przestrzegana przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, zostanie omówione w ramach zarzutu piątego.
97 Należy zatem stwierdzić, że art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 nie zabrania Komisji posłużenia się metodą ekstrapolacji przy dokonywaniu korekt finansowych.
98 Ponadto jeżeli rozporządzenie nr 2064/97 nie przewiduje ekstrapolacji korekt finansowych, wynika to z faktu, że jest to rozporządzenie wykonawcze wydane w oparciu o art. 23 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 4253/88, określający wymogi minimalne, jakim powinny odpowiadać systemy kontroli finansowej wdrożone przez państwa członkowskie w dziedzinie środków współfinansowanych przez fundusze strukturalne.
99 Rozpatrywany argument Republiki Federalnej Niemiec powinien zostać zatem oddalony.
W przedmiocie braku prawa do ekstrapolacji na podstawie wytycznych wewnętrznych
– Argumenty stron
100 Republika Federalna Niemiec jest również zdania, że Komisja nie może stosować metody ekstrapolacji na podstawie swych wewnętrznych wytycznych, w szczególności dlatego, że mają one charakter czysto wewnętrzny oraz nie wywierają skutków prawnych wobec osób trzecich.
101 Podobnie treść tych wytycznych nie była akceptowana przez państwa członkowskie, które wielokrotnie im się sprzeciwiały. Tymczasem Komisja nie może powoływać się na tekst niezatwierdzony przez te państwa.
102 Wreszcie, wbrew temu, co zostało stwierdzone w pkt 25 zaskarżonej decyzji, Republika Federalna Niemiec twierdzi, że warunki oraz maksymalne kwoty korekt zryczałtowanych lub opartych na ekstrapolacji nie zostały opisane i nie podano także żadnej metody ich wyliczenia.
103 Komisja kwestionuje te argumenty.
– Ocena Sądu
104 Na wstępie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest oparta na art. 24 rozporządzenia nr 4253/88. Następnie – z zaskarżonej decyzji nie wynika, by Komisja użyła wytycznych wewnętrznych jako podstawy prawnej tej decyzji.
105 W każdym razie trzeba przypomnieć, że Trybunał już badał zagadnienie znaczenia wytycznych wewnętrznych w ramach ww. wyroku Hiszpania przeciwko Komisji, gdy Królestwo Hiszpanii żądało stwierdzenia nieważności wytycznych wewnętrznych, uważając, że obciążają one państwa członkowskie groźbą nowych sankcji o charakterze finansowym oraz że Komisja nie miała kompetencji do wydania takiego aktu.
106 Komisja podniosła wówczas zarzut niedopuszczalności, twierdząc, że wytyczne wewnętrzne nie nakładają na państwa członkowskie dodatkowych obowiązków względem tych już przewidzianych w art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, że nie wpływają na wcześniejszą sytuację prawną tych państw oraz że nie wywierają skutków prawnych.
107 Trybunał przypomniał, że na mocy art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 Komisja jest władna zredukować lub zawiesić pomoc. Trybunał orzekł, że nic nie stoi na przeszkodzie temu, by Komisja ustaliła wytyczne wewnętrzne odnośnie do korekt finansowych w ramach stosowania art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 oraz by wydała odpowiednim służbom polecenie, żeby te wytyczne wewnętrzne stosować. Wytyczne wewnętrzne określają ogólne zasady, w oparciu o które Komisja zamierza na podstawie art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 wydawać następnie decyzje indywidualne, których legalność może być potem kwestionowana przez państwa członkowskie przed unijnymi sądami. Według orzecznictwa taki akt Komisji, który zawiera jedynie jej intencję w zakresie stosowania się do określonej linii postępowania w wykonywaniu kompetencji nadanej jej przez art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, nie może być uznawany za mający na celu wywarcie skutków prawnych (wyroki Trybunału: z dnia 27 września 1988 r. w sprawie 114/86 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Rec. s. 5289, pkt 13; z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C‑180/96 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2265, pkt 28).
108 Takie wytyczne są jedynie wyrazem intencji Komisji, by stosować się do określonej linii postępowania w wykonywaniu kompetencji nadanej Komisji przez art. 24 rozporządzenia nr 4253/88.
109 Trybunał wywiódł stąd, że wytyczne wewnętrzne nie mogą zostać uznane za akt mający na celu wywarcie skutków prawnych, wobec czego należało odrzucić skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez Królestwo Hiszpanii.
110 Uznając skargę za niedopuszczalną z powyższych względów, Trybunał odróżnił wytyczne wewnętrzne od wydawanych na ich podstawie decyzji indywidualnych.
111 Z przytoczonego wyżej orzecznictwa wynika, że Komisja mogłaby odwołać się do wytycznych wewnętrznych w celu wzmocnienia przejrzystości decyzji indywidualnych adresowanych do państw członkowskich. Co więcej, jak zauważono już w pkt 104 powyżej, art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 stanowi jedyną podstawę prawną, jaką Komisja wskazała dla zaskarżonej decyzji.
112 Rozpatrywany argument Republiki Federalnej Niemiec powinien zostać oddalony jako bezskuteczny.
113 Pierwszą część zarzutu drugiego należy zatem oddalić w całości.
W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego, powołanej tytułem pomocniczym, opartej na tym, że Komisja nie powinna była w niniejszej sprawie dokonywać ekstrapolacji
Argumenty stron
114 Republika Federalna Niemiec twierdzi, że ekstrapolacja jest oparta na próbie niereprezentatywnej. Ściślej rzecz biorąc, jest ona zdania, że nic w zaskarżonej decyzji nie wykazało, by kontrole Trybunału Obrachunkowego, na których Komisja oparła swe ekstrapolacje, zostały uzyskane w ramach reprezentatywnej procedury kontroli poprzez sondaż, która to procedura nie jest dla Komisji wiążąca. Podczas gdy procedura sondażu statystycznego posłużyłaby uzyskaniu oceny całości w oparciu o zwykłe, reprezentatywne wypadki, ocena punktów słabych implikuje na wstępie wybór tematów kontroli oraz celów. Tak czyniąc, Komisja postępowała wbrew temu, do czego się zobowiązała w pkt 6 swych wytycznych wewnętrznych oraz w pkt 11 zaskarżonej decyzji.
115 Co się tyczy dokonanej przez Komisję paraleli z EFOGR‑Gwarancją, Republika Federalna Niemiec podkreśla, że Komisja pominęła okoliczność, iż wytyczne stosowane w tej dziedzinie pozwalają na ekstrapolację w wysokości maksymalnie 10% jedynie w wypadku zagrożenia bardzo wysoką i ogólną stratą. Tymczasem w niniejszej sprawie poziom ekstrapolacji wynosi 23,88%, a zagrożenia takiego nie wskazano.
116 Komisja kwestionuje te argumenty.
Ocena Sądu
117 Z akt sprawy wynika, że Trybunał Obrachunkowy, w celu określenia próby, na podstawie której dokonał on swej kontroli, działał zgodnie z programem kontroli dla DAS 2003 oraz ze swymi własnymi wytycznymi wewnętrznymi, wybierając losowo 30 operacji, z których 28 należało do środka 2.1, a rozmiar próby był wybrany w oparciu o typ funduszu.
118 Wynika stąd, że kontrole przeprowadzone przez Trybunał Obrachunkowy mają charakter odpowiedni, obiektywny i reprezentatywny oraz że Trybunał Obrachunkowy pracował w oparciu o reprezentatywną metodę wybierania prób, tak iż Komisja miała prawo dokonać ekstrapolacji.
119 Ponadto wytyczne dotyczące EFOGR‑Gwarancji nie mogą być zastosowane w niniejszej sprawie, tym bardziej że poziomy wskazane przez Republikę Federalną Niemiec mają zastosowanie do korekt zryczałtowanych, a nie do ekstrapolacji. Tymczasem celem ekstrapolacji jest uniknięcie korekty zryczałtowanej na rzecz ekstrapolacji poziomu błędów w oparciu o próbę reprezentatywną ogółu populacji będącej punktem wyjścia ustanowionej próby.
120 Część drugą zarzutu drugiego należy zatem oddalić, podobnie jak zarzut drugi w całości.
3. W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na braku kontroli na miejscu dokonanej przez Komisję przed dokonaniem redukcji
Argumenty stron
121 Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec fakt, że Komisja oparła się na analizie słabych punktów, stanowi doniosły błąd proceduralny, uchybiający art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88, będącemu wiążącym przepisem proceduralnym, który wymaga kontroli na miejscu oraz przez sondaż w odniesieniu do działań finansowanych przez fundusze strukturalne. Analiza punktów słabych dokonana przez Trybunał Obrachunkowy nie może zastąpić procedury kontroli za pomocą sondażu reprezentatywnego dokonanej przez służby Komisji.
122 Komisja kwestionuje te argumenty.
Ocena Sądu
123 Co się tyczy krytyki wyrażonej przez Republikę Federalną Niemiec w odniesieniu do braku kontroli przeprowadzonych przez samą Komisję, trzeba przypomnieć, że art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 przewiduje, iż gdy realizacja działania lub środka wydaje się uzasadniać tylko część przypisanej mu pomocy finansowej, „Komisja dokonuje odpowiedniej analizy”.
124 Wydedukowanie z tego sformułowania obowiązku dokonania przez Komisję właściwej kontroli jedynie za pomocą swych własnych środków byłoby wykładnią zbyt sztywną, która – implikując podwojenie kontroli oraz powodując tym samym straty zasobów wspólnotowych – byłaby sprzeczna z zasadą dobrej administracji.
125 Ponadto nie ulega kwestii, że Komisja w wykonywaniu swego zadania w zakresie kontroli wykorzystania funduszy wspólnotowych ma prawo korzystać z różnych źródeł informacji. Sąd już przyjmował, że proste odesłanie do danych zebranych przez władze krajowe jest wystarczające. I tak, jak podniesiono w wyroku Sądu z dnia 26 września 2002 r. w sprawie T‑199/99 Sgaravatti Mediterranea przeciwko Komisji, Rec. s. II‑3731, pkt 45, gdy władze krajowe dokonały pogłębionej kontroli przestrzegania obowiązków finansowych przez beneficjenta subwencji wspólnotowej, Komisja może w sposób zgodny z prawem oprzeć się na dokonanych ustaleniach okoliczności faktycznych oraz zbadać, czy ustalenia te pozwalają na stwierdzenie istnienia nieprawidłowości uzasadniającej sankcję zastosowaną na podstawie art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 z późniejszymi zmianami. Orzecznictwo zostało potwierdzone przez Sąd w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie T‑154/06 Włochy przeciwko Komisji, niepublikowanym w Zbiorze, pkt 42.
126 Z drugiej strony niezbędne jest zapewnienie, by państwa członkowskie nie poniosły żadnego uszczerbku procesowego ani materialnego w zależności od wyboru sposobu lub autorów kontroli. Konieczne jest więc zbadanie, czy gwarancje proceduralne i konsekwencje praktyczne kontroli przeprowadzonych przez Trybunał Obrachunkowy oraz przez Komisję są ekwiwalentne.
127 Co się tyczy gwarancji proceduralnych, trzeba zauważyć, że oba typy kontroli – dokonywanych przez Komisję oraz przez Trybunał Obrachunkowy – są porównywalne. W obu wypadkach prawa do obrony powinny być poszanowane, normy audytu o wysokim standardzie są stosowane, państwo członkowskie powinno być informowane przed przeprowadzeniem kontroli na miejscu, przedstawiciele władz krajowych mogą brać udział w kontrolach, a zainteresowane państwo członkowskie powinno zostać wezwane do przedstawienia uwag co do wyników kontroli.
128 Odmiennie natomiast, nie są porównywalne przewidywalne konsekwencje praktyczne obu typów kontroli, jako że sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego nie ma mocy wiążącej, a korekty finansowe nie mogą być dokonywane bezpośrednio na jego podstawie.
129 Trybunał Obrachunkowy oraz Komisja odgrywają bowiem odrębne role we wspólnotowej procedurze budżetowej. Zgodnie z art. 246 WE Trybunał Obrachunkowy zapewnia kontrolę rachunków. Na mocy art. 248 ust. 1 WE bada on całość wpływów i wydatków Wspólnoty oraz przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie poświadczenie wiarygodności rachunków, jak również legalności i prawidłowości operacji leżących u ich podstaw. Wynika stąd, że Trybunał Obrachunkowy powinien w szczególności zbadać zarządzanie przez Komisję zasobami funduszy wspólnotowych. Trybunał Obrachunkowy stwierdza, jaka jest sytuacja, oraz formułuje również zalecenia w celu optymalizacji zarządzania finansami. Komisja pełni funkcję uzupełniającą, jaką jest odzyskiwanie zasobów w wypadku nieprawidłowości stwierdzonych przy wdrażaniu projektów.
130 W konsekwencji z punktu widzenia systemowego role oraz funkcje obu instytucji nie są identyczne, a Komisja nie może automatycznie uznawać wniosków Trybunału Obrachunkowego za swoje.
131 Ogólnie rzecz biorąc, wynika stąd, że kontrola wymagana przez art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 nie powinna być koniecznie przeprowadzana przez urzędników lub pracowników Komisji. Komisja jest jednak zobowiązana, po pierwsze, zapewnić, by korekty, jakie realizuje na podstawie kontroli przeprowadzonych przez osobę trzecią, nie były automatyczne, lecz oparte na analizie, przy współdziałaniu z zainteresowanym państwem członkowskim, na danych i na rezultatach kontroli, oraz po drugie, wydać własną decyzję na podstawie tych kontroli oraz następczych konsultacji.
132 Należy więc zbadać, czy w toku postępowania administracyjnego, we współdziałaniu z władzami krajowymi, Komisja dała zainteresowanemu państwu członkowskiemu realną możliwość wypowiedzenia się co do stwierdzeń poczynionych przez Trybunał Obrachunkowy oraz w przedmiocie korekt, jakie Komisja zamierzała wprowadzić na podstawie tych stwierdzeń.
133 Jak wynika z zaskarżonej decyzji, w okresie przedłużenia audytu służby Komisji, zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, zbadały podstawy stwierdzeń Trybunału Obrachunkowego oraz zwróciły się do władz niemieckich o dodatkowe informacje i dane. Służby Komisji wysłały rezultaty tego badania władzom niemieckim w piśmie z dnia 19 października 2006 r. Władze niemieckie udzieliły odpowiedzi pismem z dnia 5 stycznia 2007 r., sprzeciwiając się zastosowaniu ekstrapolowanych korekt finansowych w kontekście programów operacyjnych na lata 1994–1999. Pismem z dnia 23 kwietnia 2007 r. Komisja wezwała władze niemieckie na zebranie dwustronne, które odbyło się w dniu 8 maja 2007 r. w Brukseli. Wysłuchanie w przedmiocie zastosowania ekstrapolowanej korekty finansowej nie pozwoliło dojść do zgody. Niemniej jednak władze niemieckie zobowiązały się dostarczyć w ciągu dwóch tygodni po zebraniu inne dowody przemawiające za dopuszczalnością określonych pozycji wydatków i operacji. Informacje te zostały przesłane Komisji pismem z dnia 22 czerwca 2007 r.
134 Wynika stąd, że Komisja dała Republice Federalnej Niemiec dostateczną możliwość wypowiedzenia się co do wniosków Trybunału Obrachunkowego oraz że dokonała odpowiedniej analizy przypadku w ramach współpracy w rozumieniu art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, redukując w szczególności kwotę początkowo planowanych korekt finansowych (zob. pkt 13 powyżej).
135 W wyniku tego postępowania Komisja uznała zatem efektywnie za swoje rezultaty kontroli przeprowadzonej przez Trybunał Obrachunkowy, a gwarancje proceduralne państwa członkowskiego zostały w każdym razie poszanowane.
136 W konsekwencji trzeba oddalić niniejszy zarzut.
4. W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na naruszeniu zasad: ochrony uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa oraz współpracy, z uwagi na brak sformułowania przez Komisję zastrzeżeń co się tyczy błędnego zaksięgowania przedsiębiorstw niebędących MŚP
Argumenty stron
137 Republika Federalna Niemiec jest zdania, że Komisja nie sformułowała żadnych zastrzeżeń, czy to w decyzjach z dnia 5 sierpnia 1994 r., z 10 października 1996 r., czy też z 20 grudnia 1999 r., odnośnie do księgowania przedsiębiorstw zatrudniających ponad pięciuset pracowników jako MŚP, z uwagi na co władze niemieckie słusznie oczekiwały, że Komisja nie podniesie żadnego sprzeciwu w tym względzie. Postępując w ten sposób, Komisja uczyniła się częściowo odpowiedzialną za kwestie objęte jej krytyką. Fakt, że Komisja zastosowała ekstrapolację opartą na istnieniu braków systemowych, polegających na błędnym zaksięgowaniu pomocy finansowej dla MŚP, bez uwzględnienia swej własnej odpowiedzialności, w sposób oczywisty narusza zasady: pewności prawa i lojalnej współpracy.
138 Republika Federalna Niemiec jest zdania, że pominięcie Komisji jest tym bardziej znaczące, że w 1997 r. i w 1999 r. organ ten otrzymał sprawozdania roczne w przedmiocie oceny interwencji EFRR, obejmujące księgowanie przedsiębiorstw zatrudniających pięciuset lub więcej pracowników w ramach osi środka MŚP, i nie stało się to przedmiotem krytyki. Sprawozdanie końcowe z 2002 r. nie objęło również tego aspektu krytyką.
139 Komisja kwestionuje te argumenty.
Ocena Sądu
140 Jak przypomniano w ramach badania zarzutów poprzedzających (zob. pkt 37, 39 powyżej), odpowiedzialność zapewnienia prawidłowego wdrożenia operacji finansowanych przez EFRR spoczywa nade wszystko na państwie członkowskim.
141 Ponadto należy stwierdzić, że rozporządzenie nr 4253/88 nie przewiduje żadnego przepisu proceduralnego podporządkowującego prawo Komisji do redukcji lub zniesienia pomocy warunkowi podniesienia wątpliwości co do prawidłowego zarządzania projektem przed zakończeniem interwencji, jak wynika to z pkt 79 wyroku Sądu z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie T‑176/06 Sviluppo Italia Basilicata przeciwko Komisji, niepublikowanego w Zbiorze.
142 Należy ponadto przypomnieć, że uprawnienie do powoływania się na uzasadnione oczekiwania uzależnione jest od spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, administracja unijna musi udzielić zainteresowanemu dokładnych, bezwarunkowych i zgodnych zapewnień, pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Po drugie, zapewnienia te muszą być takiego rodzaju, by wzbudzały u tego, do kogo są skierowane, uzasadnione oczekiwanie. Po trzecie, udzielone zapewnienia muszą być zgodne z mającymi zastosowanie przepisami (zob. wyroki Sądu: z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie T‑347/03 Branco przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2555, pkt 102 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie T‑282/02 Cementbouw Handel & Industrie przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑319, pkt 77).
143 Tymczasem na wstępie należy stwierdzić, że Republika Federalna Niemiec nie wykazała, by Komisja udzieliła jej zapewnień, że przedsiębiorstwa zatrudniające pięciuset lub więcej pracowników będą uznawane za MŚP oraz że mogą one w konsekwencji korzystać z pomocy finansowej. W konsekwencji zasada pewności prawa nie została naruszona.
144 Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że pobłażanie dla nieprawidłowości przeszłych nie daje podstaw – na mocy zasady pewności prawa lub uzasadnionych oczekiwań – do żadnego uprawnienia po stronie zainteresowanego państwa członkowskiego, by wymagać takiej postawy wobec nieprawidłowości obecnych (ww. wyrok w sprawie Irlandia przeciwko Komisji, pkt 68).
145 Należy zatem oddalić zarzut czwarty.
5. W przedmiocie zarzutu piątego, opartego na naruszeniu zasady proporcjonalności z uwagi na nadmierny charakter redukcji pomocy postanowionej przez Komisję
Argumenty stron
146 Republika Federalna Niemiec twierdzi, że Komisja naruszyła zasadę ogólną proporcjonalności, dokonując nadmiernej redukcji, opartej na ekstrapolacji dotyczącej całości okresu programowania. Błędy stwierdzone przez Trybunał Obrachunkowy nie mogą bowiem zdaniem Komisji uzasadniać ogólnego zarzutu polegającego na dysfunkcjonalności systemów zarządzania oraz kontroli kraju związkowego Turyngii w latach 1994–1999. Stwierdzenie to stoi na przeszkodzie zarówno ocenom Komisji poczynionym w latach 1998 i 2002, jak też końcowej nocie spółki biegłych rewidentów, względem której Komisja nie podniosła żadnych zastrzeżeń. Jeżeli końcowa płatność z dnia 23 czerwca 2003 r. została zrealizowana, miało to dokładnie miejsce dlatego, że Komisja nie podniosła zastrzeżeń merytorycznych, co się tyczy systemu zarządzania oraz kontroli.
147 Ponadto nawet jeżeli leasing oraz najem‑sprzedaż zostały umieszczone na tej samej płaszczyźnie, Republika Federalna Niemiec twierdzi, że Komisja objęła leasing ograniczoną regulacją dopiero od dnia 1 maja 1997 r.
148 Co się tyczy Tralag Landmaschinen GmbH, Republika Federalna Niemiec jest zdania, że ekstrapolacja również jest nie do przyjęcia, gdyż rzeczone przedsiębiorstwo uzyskało uzupełniające wsparcie w wysokości 15% na mocy dwudziestego czwartego planu ramowego, podczas gdy plan ów był stosowany dopiero od dnia 17 marca 1995 r.
149 Komisja kwestionuje te argumenty.
Ocena Sądu
150 Co się tyczy argumentu, wedle którego przed wydaniem zaskarżonej decyzji Komisja nie podniosła zastrzeżeń merytorycznych co do systemu zarządzania i kontroli, należy podkreślić, że argument ten dotyczy w rzeczywistości zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Zgodnie z mocno utrwalonym orzecznictwem istnienie uprawnienia do powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, administracja wspólnotowa musi przekazać zainteresowanemu dokładne, bezwarunkowe i zgodne zapewnienia, pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Po drugie, zapewnienia te muszą być takiego rodzaju, by wzbudzały u tego, do kogo są skierowane, uzasadnione oczekiwanie. Po trzecie, udzielone zapewnienia muszą być zgodne z właściwymi przepisami (zob. ww. wyroki: w sprawie Branco przeciwko Komisji, pkt 102 i przytoczone tam orzecznictwo; w sprawie Cementbouw Handel & Industrie przeciwko Komisji, pkt 77).
151 Tymczasem ani z akt sprawy, ani z argumentów skarżącej nie wynika, by uzyskała ona tego rodzaju dokładne bezwarunkowe i zgodne zapewnienia ze strony Komisji. Należy zatem oddalić ten argument.
152 Co się tyczy zasady proporcjonalności, trzeba przypomnieć, że wymaga ona, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji założonych celów. W szczególności w świetle tej zasady naruszenie obowiązków, których poszanowanie ma fundamentalne znaczenie dla dobrego funkcjonowania jednego z systemów wspólnotowych, może być sankcjonowane utratą prawa przyznanego na mocy przepisów unijnych, na przykład prawa do finansowej pomocy (ww. wyrok w sprawie Sgaravatti Mediterranea przeciwko Komisji, pkt 134, 135).
153 W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa w dziedzinie EFOGR, również stosowalnego odpowiednio w niniejszej sprawie, wynika, że Komisja może nawet odmówić pokrycia przez fundusz ogółu poniesionych wydatków, jeżeli dojdzie do wniosku, iż brak jest dostatecznych mechanizmów kontrolnych (wyrok Trybunału z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C‑263/98 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I‑6063, pkt 125). Niemniej jednak Komisja powinna szanować zasadę proporcjonalności, która wymaga, by akty unijnych instytucji nie przekraczały granic tego, co jest odpowiednie i niezbędne w celu osiągnięcia wytkniętego celu (wyrok Trybunału z dnia 17 maja 1984 r. w sprawie 15/83 Denkavit Nederland, Rec. s. 2171, pkt 25). Jeżeli w ramach swej misji rozliczania rachunków Komisja podjęła się, zamiast odmówić finansowania całości wydatków, ustanowienia przepisów mających na celu rozróżnienie wedle stopnia ryzyka, które prezentują różne poziomy niedostatecznej kontroli, państwo członkowskie powinno wykazać, że kryteria te są arbitralne oraz niesłuszne (wyrok Trybunału z dnia 4 lipca 1996 r. w sprawie C‑50/94 Grecja przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3331, pkt 28).
154 Komisja mogła zatem dokonywać korekt finansowych.
155 Ponadto Komisja wskazała za pomocą pkt 6 wytycznych wewnętrznych, że gdy zamierza ona dokonać ekstrapolacji, powinna uwzględnić specyfikę struktury administracyjnej odpowiedzialnej za słabość, prawdopodobny czas trwania nadużyć, ich częstotliwość, jak również ich efekty.
156 Jak już zostało stwierdzone (zob. pkt 85 powyżej), Komisja posiada pewną kompetencję dyskrecjonalną, która została jej nadana przez art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 oraz która pozwala jej podejmować decyzje mające na celu zapewnienie poszanowania zasady dobrego zarządzania finansowego, o której mowa w art. 274 WE, a także poszanowania zasady proporcjonalności.
157 Jak zostało również wskazane powyżej, Komisja przeanalizowała wyniki kontroli przeprowadzonych przez Trybunał Obrachunkowy oraz w rzeczywistości obniżyła kwoty korekt pierwotnie planowanych.
158 W niniejszej sprawie duża część nieprawidłowości wciąż uznanych za występujące po zakończeniu konsultacji z władzami niemieckimi, takich jak błędne zaksięgowanie przedsiębiorstw niebędących MŚP czy też niedopuszczalny charakter wydatków deklarowanych w związku z umowami najmu, odzwierciedla systemowe braki w zarządzaniu, kontroli lub audycie, co się tyczy środka 2.1, w całym okresie programowania 1994–1999. Jest też całkiem prawdopodobne, że braki te można odnaleźć w całej serii podobnych przypadków. Komisja słusznie więc zastosowała metodę ekstrapolacji, w szczególności mając na względzie znaczenie przyznane dobremu funkcjonowaniu krajowej administracji, na której przede wszystkim spoczywa odpowiedzialność za zapewnianie prawidłowego wdrażania projektów finansowanych przez fundusze (zob. pkt 37, 39 powyżej) oraz która – jak zostało przypomniane już niejednokrotnie w ramach rozporządzenia nr 4253/88 – zobowiązana jest współdziałać z Komisją.
159 Należy więc oddalić zarzut piąty, jak również skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
160 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania strona przegrywająca obciążana jest kosztami, o ile zażąda tego strona przeciwna.
161 Ponieważ żadne z żądań Republiki Federalnej Niemiec nie zostało uwzględnione, należy – zgodnie z wnioskiem Komisji – obciążyć ją kosztami postępowania.
162 Zgodnie z art. 87 § 4 regulaminu postępowania interwenienci ponoszą własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Republika Federalna Niemiec pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3) Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska oraz Królestwo Niderlandów pokrywają własne koszty.
Ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 19 września 2012 r.
Spis treści
Okoliczności powstania sporu
Przebieg postępowania i żądania stron
Co do prawa
1. W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 ze względu na brak spełnienia przesłanek niezbędnych do dokonania redukcji
W przedmiocie pierwszej części zarzutu pierwszego, opartej na tym, że błędy administracyjne przypisywane władzom krajowym nie mogą zostać uznane za nieprawidłowości w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88
Argumenty stron
Ocena Sądu
W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, podniesionej tytułem pomocniczym, opartej na podważeniu istnienia nieprawidłowości stwierdzonej przez Komisję w zaskarżonej decyzji
W przedmiocie błędów w kwalifikacji prawnej popełnionych przez Komisję, co się tyczy niedopuszczalnego charakteru wydatków objętych projektami dotyczącymi przedsiębiorstw niebędących MŚP
– Argumenty stron
– Ocena Sądu
W przedmiocie rozróżnienia pomiędzy najmem‑sprzedażą a leasingiem oraz brakiem zastosowania formularza prac i Międzynarodowego Standardu Rachunkowości nr 17
– Argumenty stron
– Ocena Sądu
W przedmiocie błędnego zakwalifikowania przez Komisję pewnych nieprawidłowości jako systemowych
– Argumenty stron
– Ocena Sądu
W przedmiocie błędnego zakwalifikowania przez Komisję kontroli 5% jako wybrakowanych oraz w przedmiocie wydedukowania istnienia braków w systemach zarządzania oraz kontroli
– Argumenty stron
– Ocena Sądu
2. W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 poprzez wyliczenie kwoty redukcji przez ekstrapolację
W przedmiocie pierwszej części zarzutu drugiego, opartej na bezprawności metody ekstrapolacji dla wyliczenia kwoty redukcji na mocy art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88
W przedmiocie braku prawa do ekstrapolacji na podstawie art. 24 rozporządzenia nr 4253/88
– Argumenty stron
– Ocena Sądu
W przedmiocie braku prawa do ekstrapolacji na podstawie wytycznych wewnętrznych
– Argumenty stron
– Ocena Sądu
W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego, powołanej tytułem pomocniczym, opartej na tym, że Komisja nie powinna była w niniejszej sprawie dokonywać ekstrapolacji
Argumenty stron
Ocena Sądu
3. W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na braku kontroli na miejscu dokonanej przez Komisję przed dokonaniem redukcji
Argumenty stron
Ocena Sądu
4. W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na naruszeniu zasad: ochrony uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa oraz współpracy, z uwagi na brak sformułowania przez Komisję zastrzeżeń co się tyczy błędnego zaksięgowania przedsiębiorstw niebędących MŚP
Argumenty stron
Ocena Sądu
5. W przedmiocie zarzutu piątego, opartego na naruszeniu zasady proporcjonalności z uwagi na nadmierny charakter redukcji pomocy postanowionej przez Komisję
Argumenty stron
Ocena Sądu
W przedmiocie kosztów