URTEIL DES GERICHTS (Dritte Kammer)
21. November 2012(*)
„EFRE – Kürzung der finanziellen Beteiligung – Operationelles Programm Berlin (Ost) Ziel 1 (1994–1999) in der Bundesrepublik Deutschland“
In der Rechtssache T‑270/08
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch M. Lumma, T. Henze und C. Blaschke als Bevollmächtigte im Beistand von Rechtsanwalt C. von Donat,
Klägerin,
unterstützt durch
Königreich Spanien, zunächst vertreten durch J. Rodríguez Cárcamo und N. Díaz Abad, dann durch A. Rubio Gonzáles, abogados del Estado,
durch
Königreich der Niederlande, vertreten durch C. Wissels, Y. de Vries, B. Koopman, M. Bulterman und J. Langer als Bevollmächtigte,
und durch
Französische Republik, vertreten durch G. de Bergues und N. Rouam als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch A. Steiblyté und B. Conte als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen Nichtigerklärung der Entscheidung K(2008) 1615 endg. der Kommission vom 29. April 2008 über die Kürzung des durch die Entscheidung der Kommission K(94) 1973 vom 5. August 1994 gewährten Beitrags des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) für das Operationelle Programm Berlin (Ost) Ziel 1 (1994–1999) in der Bundesrepublik Deutschland
erlässt
DAS GERICHT (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten O. Czúcz, der Richterin I. Labucka (Berichterstatterin) und des Richters D. Gratsias,
Kanzler: T. Weiler, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 27. September 2011
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1 Mit Entscheidung K(94) 1973 vom 5. August 1994 genehmigte die Kommission der Europäischen Gemeinschaften das operationelle Programm für das Ziel-1-Gebiet Land Berlin (Ost) in der Bundesrepublik Deutschland (Arinco Nr. 94.DE.16.006) (im Folgenden: fragliche Intervention). Diese Entscheidung sah einen Beitrag aus den Strukturfonds in Höhe von 743 112 000 Ecu vor, der später auf 779 154 000 Euro erhöht wurde, davon 540 886 000 Euro aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE).
2 Als Verwaltungsbehörde wurde die Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie und Frauen des Landes Berlin benannt.
3 Mit Schreiben vom 24. März 2003 übermittelten die deutschen Behörden ihren Antrag auf endgültige Zahlung für die fragliche Intervention.
4 Vom 16. bis 20. Februar 2004, vom 29. März bis 2. April 2004 und vom 7. bis 11. März 2005 unternahmen die Kommission und ein von ihr beauftragtes externes Wirtschaftsprüfungsunternehmen im Rahmen der Abschlussprüfungen für die aus dem EFRE im Programmplanungszeitraum 1994–1999 kofinanzierten Programme mehrere Prüfbesuche.
5 Mit Schreiben vom 31. Mai und vom 15. Dezember 2005 übermittelte die Kommission den deutschen Behörden ihren Prüfbericht. Darin stellte sie diverse systematische Unregelmäßigkeiten bezüglich einzelner Operationen fest, darunter insbesondere erstens die Anmeldung nicht förderfähiger Ausgaben, nämlich nicht abgezogene Verkaufseinnahmen, nicht wirklich entstandene Gemeinkosten, nicht ausgezahlte Sicherungseinbehalte, gemeldete Ausgaben, die die tatsächlichen Ausgaben übersteigen, und vor oder nach dem Förderzeitraum entstandene Kosten, zweitens Verstöße gegen vergaberechtliche Vorschriften und drittens das Fehlen von Belegen. Die bei den 29 tatsächlich geprüften Projekten der Intervention ermittelte Fehlerquote betrug 7,56 %. Von den ausgewählten 36 Projekten konnten sieben aufgrund Bankrotts nicht geprüft werden.
6 Mit Schreiben vom 21. Oktober 2005 und vom 31. März 2006 nahmen die deutschen Behörden dazu Stellung und übersandten weitere Informationen.
7 Mit Schreiben vom 26. Januar 2007 übermittelte die Kommission ihre vorläufige Schlussfolgerung.
8 Mit Schreiben vom 9. Juli 2007 antworteten die deutschen Behörden; sie erhoben unter Berufung auf die fehlende Rechtsgrundlage Einspruch gegen die Anwendung pauschalierter und extrapolierter Finanzkorrekturen und fügten weitere Belege für die Rechtmäßigkeit der Ausgaben bei.
9 Mit Entscheidung K(2008) 1615 endg. vom 29. April 2008 (im Folgenden: angefochtene Entscheidung) kürzte die Kommission die finanzielle Beteiligung des EFRE um 12 900 719,52 Euro, d. h. um 2,68 %. Die Kommission geht in ihrer Entscheidung von einer Fehlerquote bezogen auf die 29 geprüften Projekte von 3,63 % aus. Unter Zugrundelegung der gezahlten EFRE-Beteiligung am operationellen Programm in Höhe von 951 243 399 DM geht die Kommission aufgrund von Berechnungen mit der Prüfungssoftware ACL von einer extrapolierten Finanzkorrektur von 25 516 719 DM, mithin einer Kürzung der Beteiligung des EFRE am Gesamtprogramm um 2,68 % aus.
Verfahren und Anträge der Verfahrensbeteiligten
10 Mit Klageschrift, die am 8. Juli 2008 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Bundesrepublik Deutschland die vorliegende Klage erhoben.
11 Die Bundesrepublik Deutschland beantragt,
– die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
12 Das Königreich Spanien, die Französische Republik und das Königreich der Niederlande sind im vorliegenden Verfahren als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Bundesrepublik Deutschland zugelassen worden; ihnen ist gemäß Art. 116 § 6 der Verfahrensordnung des Gerichts gestattet worden, in der mündlichen Verhandlung Stellung zu nehmen.
13 Die Kommission beantragt,
– die Klage abzuweisen;
– der Bundesrepublik Deutschland die Kosten aufzuerlegen.
14 Das Gericht (Dritte Kammer) hat auf Bericht der Berichterstatterin beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen.
15 Mit Schreiben, das am 6. September 2011 in das Register der Kanzlei des Gerichts eingetragen worden ist, hat die Bundesrepublik Deutschland Bemerkungen zum Sitzungsbericht eingereicht, die den Begriff „Unregelmäßigkeit“, den systematischen Charakter der festgestellten Unregelmäßigkeiten, die Förderfähigkeit bestimmter Ausgaben sowie die Berechnung und die Verhältnismäßigkeit der vorgenommenen Berichtigung betreffen.
16 Die Parteien haben in der Sitzung vom 27. September 2011 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
Entscheidungsgründe
17 Die Bundesrepublik Deutschland stützt ihre Klage auf fünf Klagegründe. Mit dem ersten und dem zweiten rügt sie einen Verstoß gegen Art. 24 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits (ABl. L 374, S. 1) in der durch die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates vom 20. Juli 1993 (ABl. L 193, S. 20) geänderten Fassung, mit dem dritten Klagegrund einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, mit dem vierten eine unzureichende Begründung der angefochtenen Entscheidung und mit dem fünften einen Verstoß gegen den Grundsatz der Partnerschaft.
1. Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88, da die erforderlichen Voraussetzungen für eine Kürzung nicht vorlägen
Zum ersten Teil des ersten Klagegrundes: Verwaltungsfehler nationaler Behörden könnten nicht als Unregelmäßigkeiten im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 eingestuft werden
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
18 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, die von der Kommission beanstandeten Punkte könnten nicht als Unregelmäßigkeiten eingestuft werden, da es sich dabei lediglich um einfache Verwaltungsfehler handele, die nur dann in den Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 fielen, wenn sie auf einer erheblichen Änderung der betreffenden Aktion oder Maßnahme beruhten, die der Kommission nicht mitgeteilt worden sei.
19 Eine Unregelmäßigkeit setze nach Art. 1 Abs. 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312, S. 1) einen Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers voraus. Diese Definition finde aufgrund der terminologischen Identität des Begriffs „Unregelmäßigkeit“, die in sämtlichen Sprachfassungen zwischen Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 und Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 bestehe, Anwendung auf alle sektorbezogenen Verordnungen, zu denen auch die Verordnung Nr. 4253/88 gehöre.
20 Außerdem ließen sich die Tätigkeiten der Mitgliedstaaten im Bereich der Verwaltung und Kontrolle von Strukturfondsmitteln wie den Beteiligungen des EFRE nicht mit dem Handeln oder Unterlassen eines Wirtschaftsteilnehmers vergleichen. Die Mittelverwendung beschränke sich auf eine Verwaltungstätigkeit, die durch entsprechende behördliche Verfahren geprägt sei. Mängel im Bereich dieser Verfahrensabläufe seien nicht mit der materiellen Zweckentfremdung von Mitteln durch begünstigte Wirtschaftsteilnehmer gleichzusetzen, sondern beträfen vorwiegend das Außerachtlassen formeller Abläufe, die für sich genommen keinen Schaden am Gemeinschaftshaushalt verursachten. Dies gelte u. a. auch für vergaberechtliche Verstöße. Aufgrund der Möglichkeit, Mängel des Vergabeverfahrens auf nationaler Ebene zu ahnden, sei es nicht notwendig, den Begriff der Unregelmäßigkeit auf die Verwaltungstätigkeiten der Mitgliedstaaten auszuweiten.
21 Bei Verstößen gegen gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen durch nationale Behörden könne die Kommission, statt die Beteiligung zu kürzen, auf das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 226 EG auf nationaler Ebene zurückgreifen.
22 Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
Würdigung durch das Gericht
23 Nach Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 kann die Kommission die finanzielle Beteiligung an einer Intervention kürzen oder aussetzen, wenn durch die nach Maßgabe von Art. 24 Abs. 1 erfolgte Prüfung bestätigt wird, dass eine Unregelmäßigkeit vorliegt. Der Urheber der bei der Durchführung der vom Fonds finanzierten Aktion oder Maßnahme begangenen Unregelmäßigkeit wird in dieser Bestimmung jedoch nicht genannt.
24 Zu dem Argument der Bundesrepublik Deutschland, zwischen Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 und Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 bestehe eine Parallele, so dass eine Unregelmäßigkeit nur bei einem Verstoß gegen eine Bestimmung des Rechts der Europäischen Union als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers vorliege, ist festzustellen, dass die angeführten Bestimmungen autonom auszulegen sind, weil sie unterschiedliche Zielsetzungen verfolgen und nicht den gleichen Anwendungsbereich haben. Die Verordnung Nr. 2988/95 legt im Wesentlichen einen allgemeinen rechtlichen Rahmen zur Bekämpfung von Betrug fest, der definitionsgemäß nicht von einer nationalen Behörde begangen werden kann, während die Verordnung Nr. 4253/88 das Verhältnis zwischen der Union und den Mitgliedstaaten betrifft (vgl. entsprechend Urteil des Gerichts vom 22. November 2006, Italien/Kommission, T‑282/04, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 83).
25 Festzustellen ist auch, dass die nationalen Behörden für die ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel verantwortlich sind und dass es ihre Sache ist, im Einklang mit den nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich u. a. zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind. Die Kommission übt nämlich nur eine ergänzende Funktion aus (vgl. entsprechend Urteil des Gerichtshofs vom 9. Oktober 1990, Frankreich/Kommission, C‑366/88, Slg. 1990, I‑3571, Randnrn. 19 und 20).
26 Ferner steht fest, dass Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 weder quantitativ noch qualitativ zwischen den Unregelmäßigkeiten unterscheidet, die zur Kürzung einer Beteiligung führen können. Der Gerichtshof hat entschieden, dass auch Unregelmäßigkeiten, die keine konkreten finanziellen Auswirkungen haben, die finanziellen Belange der Union und die Einhaltung des Unionsrechts ernsthaft beeinträchtigen und damit die Vornahme von Finanzkorrekturen durch die Kommission rechtfertigen können (Urteil des Gerichtshofs vom 15. September 2005, Irland/Kommission, C‑199/03, Slg. 2005, I‑8027, Randnrn. 29 ff.).
27 Ein Verwaltungsfehler, der darin besteht, dass die im Finanzierungsplan vorgesehenen und die im Auszahlungsantrag angegebenen Beträge nicht übereinstimmen, kann z. B. eine Unregelmäßigkeit darstellen, die eine Kürzung der Beteiligung rechtfertigen kann (Urteil des Gerichts vom 28. Januar 2009, Deutschland/Kommission, T‑74/07, Slg. 2009, II‑107, Randnrn. 34 ff.).
28 Dass den nationalen Behörden bei der Durchführung der Strukturfonds eine Schlüsselrolle zukommt, spricht im Übrigen für eine weite Auslegung des Begriffs der Unregelmäßigkeit. Ein ihnen unterlaufener Fehler ist nämlich im Hinblick auf die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung in Art. 274 EG und der loyalen Zusammenarbeit in Art. 10 EG, die keine Immunität der Mitgliedstaaten zulassen, und aufgrund der Tatsache, dass Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 die einzige Rechtsgrundlage für die Kürzung einer Beteiligung ist, wenn eine Intervention nicht wie zunächst vorgesehen durchgeführt wurde, als „Unregelmäßigkeit“ im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 anzusehen (Urteil des Gerichtshofs vom 24. Januar 2002, Conserve Italia/Kommission, C‑500/99 P, Slg. 2002, I‑867, Randnr. 88).
29 Schließlich geht aus der Rechtsprechung des Gerichts hervor, dass ein Verfahren der Aussetzung oder Kürzung der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft vom Vertragsverletzungsverfahren in dem Sinne unabhängig ist, dass zum einen die Verfolgung oder Feststellung einer Vertragsverletzung nicht automatisch die Aussetzung oder Kürzung der finanziellen Beteiligung zur Folge hat und dass zum anderen die Entscheidung, kein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten oder ein solches Verfahren nicht fortzuführen, die Kommission nicht daran hindert, die gemeinschaftliche Beteiligung selbst nach Abschluss der Arbeiten auszusetzen oder zu kürzen, vor allem, wenn eine oder mehrere Bedingungen für die Beteiligung nicht eingehalten worden sind (Urteil des Gerichts vom 23. September 1994, An Taisce und WWF UK/Kommission, T‑461/93, Slg. 1994, II‑733, Randnrn. 35 und 36).
30 Außerdem hat der Gerichtshof entschieden, dass das in Art. 226 EG vorgesehene Vertragsverletzungsverfahren und das Verfahren für den Rechnungsabschluss unterschiedliche Ziele verfolgen und unterschiedlichen Vorschriften unterliegen. Im letztgenannten Verfahren ist die Kommission verpflichtet, eine finanzielle Berichtigung vorzunehmen, wenn die Ausgaben, deren Finanzierung beantragt wird, nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind. Eine solche finanzielle Berichtigung soll verhindern, dass Beträge zulasten des Gemeinschaftshaushalts gehen, die nicht zur Finanzierung eines mit der betreffenden Gemeinschaftsregelung verfolgten Ziels gedient haben, und stellt daher keine Sanktion dar (Urteil des Gerichtshofs vom 9. September 2004, Griechenland/Kommission, C‑332/01, Slg. 2004, I‑7699, Randnr. 63).
31 Infolgedessen ist festzustellen, dass eine Auslegung von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88, die Fehler der nationalen Behörden vom Begriff der Unregelmäßigkeit ausschlösse, die praktische Wirksamkeit der in den genannten Bestimmungen enthaltenen Regelung beeinträchtigen würde.
32 Die den nationalen Verwaltungsbehörden zuzurechnenden Verstöße gegen das Unionsrecht fallen somit unter Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88. Da den nationalen Behörden bei der Durchführung der Strukturfonds eine Schlüsselrolle zukommt, ist ein von ihnen begangener Verstoß als „Unregelmäßigkeit“ im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 anzusehen.
33 Der erste Teil des ersten Klagegrundes ist daher zurückzuweisen.
Zum zweiten, hilfsweise geltend gemachten Teil des ersten Klagegrundes: Bestimmte in der angefochtenen Entscheidung von der Kommission festgestellte Unregelmäßigkeiten lägen nicht vor
Zur ersten Rüge: keine Verletzung der Vergabevorschriften
– Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
34 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, die Kommission habe in der angefochtenen Entscheidung in Bezug auf die Projekte Nr. 8 „Teltowkanalbegleitstraße“ und Nr. 9 „Rudower Chaussee“ zu Unrecht die Verletzung der Vergabevorschriften der Richtlinie 92/50/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge (ABl. L 209, S. 1) beanstandet. Nach Auffassung der Kommission sei die konzerninterne Vergabe eines Auftrags über Planungsleistungen ohne die notwendige Ausschreibung erfolgt. Die Vergabebestimmungen der Richtlinie 92/50 finden jedoch nach Ansicht der Bundesrepublik Deutschland vorliegend keine Anwendung.
35 Im Jahr 1992 habe nämlich ein Auswahlverfahren begonnen, in dem elf Unternehmen, darunter zwei internationale, zur Angebotsabgabe aufgefordert worden seien. Für die Gesamtplanung des Technologieparks sei vom Land Berlin der Unternehmensverbund A ausgewählt worden. A habe im Rahmen des mehrstufigen Auswahlverfahrens die erforderlichen Qualifikations- und Zuschlagskriterien nachweisen können. Für die Wahrnehmung der ihm übertragenen Aufgaben habe A dann die Entwicklungsgesellschaft B gegründet. Diese Tochtergesellschaft von A habe am 31. August 1993 mit dem Land Berlin einen Entwicklungsträgervertrag geschlossen, durch den B die Vorbereitung und die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen auf dem Gebiet des Technologieparks übertragen worden sei. Dieser Vertrag sei später durch eine Rahmenvereinbarung vom 19. Juni 1996 zur Erschließung des betreffenden Gebiets konkretisiert worden. Der Generalplanervertrag vom 16. Dezember 1996 habe aber vorgesehen, dass B Planungsleistungen für die Errichtung des Technologieparks Berlin-Adlershof an ihre Muttergesellschaft A übertragen könne.
36 Die Übertragung der Planungsleistungen bewege sich vielmehr innerhalb des Rahmens des 1993 abgeschlossenen Entwicklungsträgervertrags. Da dieser Vertrag die Möglichkeit der Vergabe an Subunternehmer vorgesehen habe, könne der Vertrag von 1996 keinen eigenständigen Vertrag darstellen und führe lediglich zur Einschaltung eines (konzerninternen) Subunternehmers. Die von der Kommission angeführte Rechtsprechung sehe für die Vergabe an Subunternehmer keine doppelte Ausschreibungspflicht vor.
37 Zudem finde die Richtlinie Nr. 92/50 weder im Rahmen des Entwicklungsträgervertrags noch des später abgeschlossenen Generalplanervertrags Anwendung, da das Auswahlverfahren bereits 1992 und somit vor dem Ablauf der Umsetzungsfrist begonnen worden sei. Im Übrigen hätte eine Neuausschreibung durch das Land Berlin eine Verletzung des Entwicklungsträgervertrags dargestellt, und das Land Berlin wäre schadensersatzpflichtig gewesen. Es sei auch schwer nachzuvollziehen, warum B, eine Gesellschaft ohne Beteiligung des Landes Berlin, zu einer Ausschreibung verpflichtet sein sollte. Darüber hinaus führe die Kommission keine Gründe zur Untermauerung ihres Standpunkts an.
38 Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen und führt Verstöße gegen die Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge und überhöhte konzerninterne Rechnungen an, die bei den Kontrollen der Projekte festgestellt worden seien.
– Würdigung durch das Gericht
39 Zunächst ist zu bemerken, dass die Kommission ausgeführt hat, dass nur eine der beiden Maßnahmen, nämlich das Projekt Nr. 8 „Teltowkanalbegleitstraße“, von der Finanzkorrektur wegen Verstoßes gegen die Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge betroffen gewesen sei. Die Kürzung der Beteiligung an dem Projekt Nr. 9 „Rudower Chaussee“ habe dagegen auf der Nichtförderfähigkeit von Ausgaben aufgrund überhöhter konzerninterner Rechnungen beruht. Somit betrifft die auf einen Verstoß gegen die Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge gestützte Beanstandung nicht das Projekt Nr. 9.
40 Bei dem Projekt Nr. 8 „Teltowkanalbegleitstraße“ besteht das von der Kommission in der angefochtenen Entscheidung angeführte Problem darin, dass ein Auftrag für Planungsleistungen konzernintern ohne Ausschreibung vergeben wurde.
41 Art. 1 der Richtlinie 92/50 verlangt ein Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge für öffentliche Dienstleistungsaufträge, d. h. für zwischen einem Dienstleistungserbringer und einem öffentlichen Auftraggeber geschlossene schriftliche entgeltliche Verträge.
42 Wie sich aus den Akten ergibt, wurde nach einem 1992 begonnenen Auswahlverfahren für die Gesamtplanung des Technologieparks der Unternehmensverbund A ausgewählt.
43 Für die Wahrnehmung der ihm übertragenen Aufgaben gründete A die Entwicklungsgesellschaft B. Diese Tochtergesellschaft von A schloss am 31. August 1993 mit dem Land Berlin einen Entwicklungsträgervertrag, durch den B die Vorbereitung und die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen auf dem Gebiet des Technologieparks übertragen wurde.
44 Durch den Generalplanervertrag vom 16. Dezember 1996 übertrug B die Planungsleistungen für die Errichtung des Technologieparks an ihre Muttergesellschaft A. A führte die übertragenen Leistungen für Rechnung von B aus, die kraft des Entwicklungsträgervertrags als Bauherrin nach außen auftrat.
45 Es steht fest, dass die Richtlinie 92/50 im Dezember 1996, als zwischen B und A der Generalplanervertrag geschlossen wurde, in Kraft war.
46 Der Generalplanervertrag vom 16. Dezember 1996 ist ein zwischen einem Dienstleistungserbringer und einem öffentlichen Auftraggeber geschlossener schriftlicher entgeltlicher Vertrag im Sinne der Definition des Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 92/50.
47 Gemäß Art. 1 Buchst. b der Richtlinie 92/50 gelten nämlich als „öffentliche Auftraggeber“ der Staat, Gebietskörperschaften, Einrichtungen des öffentlichen Rechts und Verbände, die aus einer oder mehreren dieser Körperschaften oder Einrichtungen bestehen. Wie der Gerichtshof in Randnr. 28 des Urteils vom 10. November 1998, BFI Holding (C‑360/96, Slg. 1998, I‑6821), ausgeführt hat, ist gemäß Art. 1 Buchst. b Unterabs. 2 der Richtlinie 92/50 eine Einrichtung des öffentlichen Rechts eine Einrichtung, die zu dem besonderen Zweck gegründet wurde, im Allgemeininteresse liegende Aufgaben nicht gewerblicher Art zu erfüllen, die Rechtspersönlichkeit besitzt und die eng mit dem Staat, den Gebietskörperschaften oder anderen Einrichtungen des öffentlichen Rechts verbunden ist.
48 Aus den Verfahrensakten geht jedoch hervor, dass B Rechtspersönlichkeit besaß und hinsichtlich ihrer Leitung der Aufsicht durch das Land Berlin unterlag. Sie wurde zu dem besonderen Zweck gegründet, als beauftragter treuhänderischer Entwicklungsträger für das Land Berlin die städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen im Gebiet Johannisthal/Adlershof vorzubereiten und durchzuführen. Sie musste die ihr übertragenen Aufgaben in Abstimmung mit den zuständigen Stellen des Landes Berlin durchführen, sie beraten sowie von sich aus bestimmte Angelegenheiten an den Steuerungsausschuss herantragen und diesem den Generalplanervertrag zur Zustimmung vorlegen.
49 Nach der Rechtsprechung zur Auslegung des Begriffs „öffentlicher Auftraggeber“ ist dieser Begriff im funktionellen Sinne zu verstehen (Urteil des Gerichtshofs BFI Holding, Randnr. 62).
50 Zudem hat die Richtlinie 92/50 den Zweck, die Gefahr einer Bevorzugung einheimischer Bieter oder Bewerber bei der Auftragsvergabe durch öffentliche Auftraggeber auszuschließen (Urteil des Gerichtshofs vom 15. Juli 2010, Kommission/Deutschland, C‑271/08, Slg. 2010, I‑7087, Randnr. 73).
51 Folglich ist B, wie die Kommission zu Recht festgestellt hat, ohne dass ihr die Klägerin widersprochen hätte, unter den konkreten Umständen des Falles als öffentlicher Auftraggeber im Sinne des Richtlinie 92/50 einzustufen.
52 Im Übrigen ist zu dem Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland zur fehlenden Eigenständigkeit des Vertrags vom 16. Dezember 1996 und zur konzerninternen Vergabe darauf hinzuweisen, dass der Bau der Teltowkanalbegleitstraße ein (von dem allgemeinen Projekt der Stadtentwicklung) gesondertes Projekt darstellte, für das ein gesonderter Förderantrag gestellt worden war. Aus dem Prüfbericht vom 12. Dezember 2005 geht hervor, dass der Zuwendungsbescheid für diese Operation die Auflage enthielt, dass Bauarbeiten und Dienstleistungen unionsweit ausgeschrieben werden müssen.
53 Schließlich sind nach der Richtlinie 92/50 Unteraufträge nicht von ihrem Anwendungsbereich ausgeschlossen, und sie sind in ihr nicht besonders geregelt (Urteil des Gerichtshofs vom 18. November 2004, Kommission/Deutschland, C‑126/03, Slg. 2004, I‑11197, Randnr. 18). Selbst wenn der Entwicklungsträgervertrag für B ausdrücklich die Möglichkeit, auf A weitere Aufgaben zu übertragen, vorsah, war nach den im Jahr 1996 geltenden Rechtsvorschriften eindeutig ein Ausschreibungsverfahren erforderlich.
54 Jedenfalls ist der 1996 zwischen B und A geschlossene Generalplanervertrag im Licht der anwendbaren Rechtsvorschriften, insbesondere der Richtlinie 92/50, auszulegen und kann nicht einen Verstoß gegen diese Vorschriften rechtfertigen.
55 Somit kann keines der von der Bundesrepublik Deutschland vorgetragenen Argumente den Umstand rechtfertigen, dass der Generalplanervertrag nicht ausgeschrieben wurde.
56 Die vorliegende Rüge der Bundesrepublik Deutschland ist daher zurückzuweisen.
Zur zweiten Rüge: Förderfähigkeit bestimmter Ausgaben
– Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
57 Die Bundesrepublik Deutschland macht erstens geltend, die Kommission habe zu Unrecht angenommen, dass die im Rahmen eines Vorhabens (Projekt Nr. 9 „Rudower Chaussee“) ausgestellten konzerninternen Rechnungen überhöht seien. Die entsprechenden Kosten seien in Anbetracht des beachtlichen Umfangs der für dieses Vorhaben erforderlichen Planungsleistungen gerechtfertigt gewesen. Die Kommission hätte nicht einfach die Feststellungen des Landesrechnungshofs Berlin aufgreifen dürfen, da diese auf einer vorab auf der Grundlage von Unterlagen, Verträgen und Vorprojekten erstellten Rentabilitätsvorschau beruhten. Eine Nachprüfung der Belege habe ergeben, dass die Ausgaben gerechtfertigt gewesen seien.
58 Zweitens habe die Kommission die Gemeinkosten eines Vorhabens (Projekt Nr. 20 „Gewerbehof Plauener Straße“) in Höhe von 1 % der Gesamtbaukosten zu Unrecht als nicht förderfähig eingestuft. Aus einer Aufstellung plausibler Daten zu den Gemeinkosten habe sich ergeben, dass die durchschnittlichen Kosten für die Jahre 1993 bis 1995 bei 0,94 % gelegen hätten. Dieser Durchschnittswert ergebe sich aus den Gemeinkosten, die in den Jahren 1993 bis 1998 zwischen 0,5 % und 1,48 % gelegen hätten, und einem aufgrund der Projektbeendigung höheren Satz von 7,68 % im Jahr 1999. Der Zeitraum der Beendigung des Projekts sei durch niedrigere Baukosten gekennzeichnet gewesen, zugleich jedoch auch durch eine erhöhte Inanspruchnahme von Verwaltungskapazitäten zur Abrechnung der Bauprojekte, so dass im Vergleich zu den Vorjahren die Gemeinkosten einen höheren Anteil an den Gesamtkosten ausgemacht hätten, nämlich 7,68 %. Die Kommission habe daher zu Unrecht den Wert für das Jahr 1999 als „Ausreißer“ bewertet und ihn von der Berechnung des Mittelwerts ausgeschlossen (der nach Ansicht der Kommission nur 0,75 % betragen habe).
59 Schließlich macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, die Kommission habe die Erläuterungen der deutschen Behörden nicht beachtet und ihre Berechnungen auf eine falsche Grundlage gestützt, da sie die Baunebenkosten (die ihrerseits die Verwaltungskosten enthielten) als einen Teil der Gesamtbaukosten berücksichtigt habe. Nach Ansicht der Bundesrepublik Deutschland müssten aber die Gemeinkosten den Nettobaukosten gegenübergestellt werden.
60 Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen und führt aus, dass die im Rahmen mehrerer Vorhaben angemeldeten Verwaltungskosten viel zu hoch seien.
– Würdigung durch das Gericht
61 Förderfähig sind, wie die Kommission zu Recht hervorhebt, gemäß Art. 21 der Verordnung Nr. 4253/88 und dem Arbeitsblatt Nr. 4 des Anhangs der Entscheidung 97/321/EG der Kommission vom 23. April 1997 zur Änderung der Entscheidungen betreffend die Genehmigung von Gemeinschaftlichen Förderkonzepten, Einheitlichen Programmplanungsdokumenten und Programmen im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen, die im Hinblick auf die Bundesrepublik Deutschland getroffen worden sind (ABl. L 146, S. 9), nur tatsächlich getätigte und belegte Ausgaben. Gemäß Arbeitsblatt Nr. 5 des Anhangs der Entscheidung 97/321 sind Gemeinkosten sachgerecht zu verteilen, entsprechend allgemein anerkannten Buchführungsregeln.
62 Hinsichtlich des Projekts Nr. 9 „Rudower Chaussee“ und insbesondere der Verwendung der Feststellungen des Landesrechnungshofs Berlin durch die Kommission steht fest, dass die Kommission in Wahrnehmung ihrer Aufgabe, die Verwendung der Gemeinschaftsfonds zu kontrollieren, zur Nutzung verschiedener Informationsquellen berechtigt ist. Das Gericht hat bereits einen bloßen Verweis auf von den nationalen Behörden erhobene Tatsachen als ausreichend erachtet. So hat es im Urteil vom 26. September 2002, Sgaravatti Mediterranea/Kommission (T‑199/99, Slg. 2002, II‑3731, Randnr. 45), entschieden, dass sich die Kommission, wenn die nationalen Behörden eingehend überprüft haben, ob der Empfänger eines Gemeinschaftszuschusses seinen finanziellen Verpflichtungen nachgekommen ist, auf deren ausführliche Tatsachenfeststellungen stützen und prüfen darf, ob diese Feststellungen auf das Vorliegen von Unregelmäßigkeiten schließen lassen, die eine Sanktion nach Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 rechtfertigen. Diese Rechtsprechung wurde vom Gericht im Urteil vom 17. Dezember 2008, Italien/Kommission (T‑154/06, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 42), bestätigt. Im Übrigen geht hinsichtlich des Kritikpunkts, die Kontrollen des Landesrechnungshofs Berlin hätten Vorschaucharakter, weshalb die Feststellungen nicht genau seien, aus den Akten hervor, dass das Land Berlin im Jahr 2001 den Vertrag gerade wegen der hohen Kosten der Planungsleistungen kündigte.
63 Zum Projekt Nr. 20 „Gewerbehof Plauener Straße“ ist festzustellen, dass die von den deutschen Behörden vorgelegten Berechnungen für die Jahre 1993 bis 1998 zwischen 0,5 % und 1,48 % und für 1999 7,68 % an Verwaltungskosten auswiesen, d. h. einen Durchschnittswert von 0,94 %.
64 Da die die deutschen Behörden für den außergewöhnlich hohen Satz für 1999 keine Begründung vorgelegt hatten, erschien dieser der Kommission nicht plausibel, und sie setzte ihn auf 0,75 % herab. Die Kommission ging unter diesen Umständen davon aus, dass die diesen Satz übersteigenden angemeldeten Ausgaben nicht belegt seien und nicht den tatsächlichen Kosten entsprächen.
65 Da die Bundesrepublik Deutschland als Erklärung für den hohen Satz an Verwaltungskosten nur den Umstand anführte, dass sie im Jahr der Projektbeendigung angefallen seien, ohne nähere Angaben zu den praktischen Gründen für die Erhöhung dieser Kosten zu machen, konnte die Kommission es zu Recht für unwahrscheinlich halten, dass die Verwaltungskosten in der Phase der Projektbeendigung um so viel höher gewesen seien als während der Durchführung des Projekts, so dass ihr nicht vorgeworfen werden konnte, dass aus ihrer Sicht der Satz von 7,68 % für 1999 bei der Ermittlung des Durchschnittswerts der angefallenen Verwaltungskosten nicht zu berücksichtigen war.
66 Dieses Ergebnis kann nicht durch das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland in Frage gestellt werden, dass die Kommission ihre Berechnungen auf eine falsche Grundlage gestützt habe und dass vielmehr die Gemeinkosten den Nettoherstellungskosten hätten gegenübergestellt werden müssen.
67 Denn selbst wenn dieses Vorbringen zuträfe, ließe sich damit, wenn alle sonstigen Faktoren gleich blieben, nicht die deutliche Erhöhung der Verwaltungskosten in der Schlussphase des Projekts erklären.
68 Die vorliegende Rüge der Bundesrepublik Deutschland ist daher zurückzuweisen.
Zur dritten Rüge: fehlender systematischer Charakter der Unregelmäßigkeiten
– Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
69 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, die Kommission habe aufgrund einer falsch berechneten Fehlerquote festgestellt, dass das Verwaltungs- und Kontrollverfahren systematische Mängel aufweise. Diese Feststellung stehe aber offensichtlich im Widerspruch zu einer „förmlichen Verwaltungsvereinbarung“, dem „Ventura“-Protokoll (die Verwaltungsabsprache nach Art. 10 der Verordnung [EG] Nr. 2064/97 der Kommission vom 15. Oktober 1997 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung Nr. 4253/88 des Rates hinsichtlich der Finanzkontrolle durch die Mitgliedstaaten bei von den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen [ABl. L 290, S. 1]), in der die Kommission nach einer Prüfung der deutschen Verwaltungs- und Kontrollsysteme selbst anerkannt habe, dass der Bund und die Länder die Anforderungen der Verordnung Nr. 2064/97 erfüllten.
70 Zudem habe die Kommission den Prüfmaßstab nicht eingehalten, den sie sich selbst auferlegt habe, da sie weder begründet habe, inwiefern die ermittelte Fehlerquote auf konkrete Schwachstellen des gesamten operationellen Programms hinweise, noch belegt habe, dass das Verwaltungssystem an schwerwiegenden Mängeln leide. Eine Fehlerquote könne nur ein Ansatzpunkt zur Ermittlung eines systematischen Fehlers sein. Die Häufigkeit gewisser Fehler in einer Stichprobe erlaube für sich genommen ohne eingehende Prüfung der Repräsentativität der Stichprobe für das gesamte Verwaltungssystem und der Ebene und der Natur der Fehler in ihrem Gesamtzusammenhang nicht die Feststellung eines systematischen Fehlers. Die in der angefochtenen Entscheidung festgestellte Fehlerquote von 3,63 % sei im Ergebnis jedenfalls zu gering, um einen Rückschluss auf eine systematische Unregelmäßigkeit zuzulassen. Es gebe keine Gewähr für eine hundertprozentige Fehlerfreiheit.
71 Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
– Würdigung durch das Gericht
72 Angesichts der Natur der von der Kommission bei den Kontrollen festgestellten Unregelmäßigkeiten, z. B. Anmeldung nicht förderfähiger Ausgaben und Verletzung der Vergaberegeln, ist davon auszugehen, dass dies keine Einzelfälle waren.
73 Eine Unregelmäßigkeit hat systematischen Charakter, wenn sie auf grundsätzliche Mängel im Bereich des Managements, der Kontrolle oder des Audits zurückgeht und in anderen ähnlich gelagerten Fällen ebenfalls auftreten könnte. Im vorliegenden Fall gehen die festgestellten Unregelmäßigkeiten auf grundsätzliche Mängel im Bereich des Managements, der Kontrolle oder des Audits zurück, die mit hoher Wahrscheinlichkeit in anderen ähnlich gelagerten Fällen ebenfalls auftreten. Die Kommission hat zu Recht daraus geschlossen, dass andere, nicht geprüfte Operationen mit hoher Wahrscheinlichkeit von denselben Unregelmäßigkeiten betroffen sind.
74 Im Übrigen nimmt das Gericht, was die konkreten Umstände der Rechtssache angeht, die Klarstellung der Kommission, der nicht widersprochen worden ist, zur Kenntnis, dass die Bestätigung im Rahmen des „Ventura“-Protokolls nur sehr beschränkt aussagekräftig sei, weil sie auf einer rein formalen Prüfung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme beruhe, die sich nicht auf die Anwendung und Wirksamkeit dieser Systeme in der Praxis erstreckt habe; dazu könne nur ein auf einer repräsentativen Stichprobe beruhendes Audit einzelner Operationen ein ausreichend aussagekräftiges Resultat liefern. Zudem haben die deutschen Behörden während des kontradiktorischen Verfahrens, das zu der angefochtenen Entscheidung geführt hat, die Übertragbarkeit dieser Unregelmäßigkeiten auf andere Programmteile zu keinem Zeitpunkt in Frage gestellt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs obliegt es aber dem betroffenen Mitgliedstaat, zu beweisen, dass der Kommission ein Fehler in Bezug auf die aus dem Verstoß gegen die Vorschriften über die Strukturfonds zu ziehenden finanziellen Konsequenzen unterlaufen ist (vgl. entsprechend für den Bereich des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft [EAGFL], Abteilung Garantie, Urteil des Gerichtshofs vom 21. März 2002, Spanien/Kommission, C‑130/99, Slg. 2002, I‑3005, Randnrn. 42 und 90 und die dort angeführte Rechtsprechung).
75 Die vorliegende Rüge der Bundesrepublik Deutschland ist daher zurückzuweisen.
Zur vierten Rüge: Beanstandungen der Kommission in Bezug auf andere Projekte
– Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
76 Über die oben untersuchten Projekte hinaus führt die Bundesrepublik Deutschland unter Hinweis auf Randnr. 18 der angefochtenen Entscheidung und das Schreiben der deutschen Behörden vom 9. Juli 2007 weitere Projekte an, allerdings ohne sie genau aufzuzählen und ohne die behaupteten Probleme betreffend die Ergebnisse, zu denen die Kommission in der angefochtenen Entscheidung gelangt ist, eingehend zu analysieren. Die Bundesrepublik Deutschland bestreitet die Feststellung der Kommission, dass die deutschen Behörden den Prüfergebnissen nicht widersprochen hätten.
77 Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
– Würdigung durch das Gericht
78 In Randnr. 18 der angefochtenen Entscheidung sind die Projekte Nr. 2 „Tabbert‑/Nalepastraße“, Nr. 4 „Südliche Bitterfelder Straße“, Nr. 19 „Cormeniushof“, Nr. 22 „Wilhelminenhofstraße“ und Nr. 34 „BA Lichtenberg“ erwähnt.
79 Die deutschen Behörden bestätigen in ihrem Schreiben vom 9. Juli 2007 ausdrücklich, dass sie die Finanzkorrekturen für die oben genannten Projekte Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 22 akzeptieren.
80 Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass gemäß Art. 21 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs und Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichts die Klageschrift eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten muss. Um die Rechtssicherheit und eine geordnete Rechtspflege zu gewährleisten, ist es für die Zulässigkeit einer Klage erforderlich, dass sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf denen die Klage beruht, zumindest in gedrängter Form, jedenfalls aber zusammenhängend und verständlich aus der Klageschrift selbst ergeben (Urteil des Gerichts vom 16. Oktober 1996, Knijff/Rechnungshof, T‑378/94, Slg. ÖD 1996, I‑A‑479 und II‑1341, Randnr. 18). Das extrem knappe Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland genügt diesem Erfordernis nicht.
81 Daher ist diese Rüge und damit der zweite Teil des ersten Klagegrundes und der erste Klagegrund insgesamt zurückzuweisen.
2. Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 aufgrund der pauschalen und extrapolierten Berechnung der Kürzung
Zum ersten Teil des zweiten Klagegrundes: fehlende Rechtsgrundlage des Pauschalsatzes und der extrapolierten Berechnung der Kürzung nach Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
82 Die Bundesrepublik Deutschland ist der Ansicht, die Kommission habe durch die Anwendung pauschaler Finanzkorrekturen gegen Art. 7 Abs. 1 Satz 2 EG verstoßen, dem der Grundsatz zugrunde liege, dass jedes Organ der Gemeinschaft nur dann zu rechtsverbindlichem Handeln befugt sei, wenn für dieses Handeln eine entsprechende Rechtsgrundlage existiere. Im vorliegenden Fall sei die Anwendung pauschaler und extrapolierter Finanzkorrekturen auf das gesamte operationelle Programm für die Förderperiode 1994–1999 nicht auf eine Rechtsgrundlage gestützt. Im Gegensatz zum EAGFL, Abteilung Garantie, gebe es für die Strukturfonds keine Bestimmung, die die Kommission dazu ermächtige, die Art, die Tragweite und die Schwere der Unregelmäßigkeiten abzuschätzen (vgl. Art. 5 Abs. 2 Buchst. c der Verordnung [EWG] Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik [ABl. L 94, S. 13] und Art. 8 Abs. 1 der Verordnung [EG] Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung Nr. 729/70 bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie [ABl. L 158, S. 6]). Unter diesen Umständen sei Art. 211 EG anzuwenden, und der Rechtsakt der Kommission sei aufzuheben.
83 Erstens habe für die Förderperiode 1994–1999 keine Vorschrift existiert, die Finanzkorrekturen vorgesehen hätte. Erstmals sei mit Art. 39 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds (ABl. L 161, S. 1) für die nachfolgende Förderperiode eine Vorschrift geschaffen worden, die Finanzkorrekturen der Kommission bei beträchtlichen Mängeln des Verwaltungs- und Kontrollsystems, die zu systematischen Unregelmäßigkeiten führen könnten, erlaube. Die für die Förderperiode 1994–1999 anwendbaren Vorschriften der Art. 23 und 24 der Verordnung Nr. 4253/88 seien jedoch weder ihrem Wortlaut, noch ihrer Systematik oder ihrem Inhalt nach mit diesem System vergleichbar.
84 Zweitens sei Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 die einzige Bestimmung über die Kürzung, Aussetzung und Streichung einer finanziellen Beteiligung an einem operationellen Programm. Für die Förderperiode 1994–1999 sei jedoch die Vornahme pauschaler und extrapolierter Finanzkorrekturen weder vom Wortlaut noch vom Geist dieser Vorschrift gedeckt. Der Wortlaut des Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 verlange nämlich für Finanzkorrekturen eine eindeutige Ermittlung des mangelhaften Förderbetrags, so dass Kürzungen nicht in pauschaler Weise erfolgen könnten. Er beschränke somit die Kürzung finanzieller Beteiligungen auf bezifferbare Mängel. In Art. 23 der Verordnung Nr. 4253/88 beziehe sich der Begriff „Unregelmäßigkeit“ zudem gerade nicht auf die Feststellung allgemeiner Mängel der Finanzkontrolle, die auf der fehlerhaften Einrichtung des Kontrollsystems beruhten. Um eine Rückzahlung zu veranlassen, müsse der Betrag vielmehr beziffert werden und einer Nachberechnung standhalten.
85 Drittens könne die angefochtene Entscheidung auch nicht auf die internen Leitlinien der Kommission vom 15. Oktober 1997 für Nettofinanzkorrekturen im Rahmen der Anwendung von Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 (im Folgenden: interne Leitlinien) als Rechtsgrundlage gestützt werden. Zunächst könnten diese Leitlinien, die 1997 in Kraft getreten seien, nicht rückwirkend auf den Zeitraum vor ihrem Erlass angewandt werden. Außerdem begründeten sie keine Rechte oder Pflichten nach außen.
86 Selbst wenn die internen Leitlinien als rechtmäßige Konkretisierung von Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 anzusehen wären, sähen sie gerade nicht ein Anwendungsverfahren für extrapolierte Finanzkorrekturen vor. Extrapolierte Finanzkorrekturen seien in den internen Leitlinien nicht als eigenständige Kategorie von Finanzkorrekturen niedergelegt, sondern würden in ihrer Nr. 6 im Zusammenhang mit der Anwendung von Pauschalkorrekturen erwähnt. Den Nrn. 6 und 7 der internen Leitlinien zufolge – ihre Anwendbarkeit unterstellt – könnten bei nicht quantifizierbaren Mängeln Pauschalkorrekturen angewandt werden, eine Extrapolation sei jedoch nicht vorgesehen.
87 Viertens weist die Bundesrepublik Deutschland in Bezug auf den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung darauf hin, dass, auch wenn nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Finanzierung der Ausgaben nationaler Stellen nach dem Grundsatz erfolge, dass allein die im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften vorgenommenen Ausgaben zulasten des Gemeinschaftshaushalts gingen, damit doch nicht Pauschalkorrekturen ohne Rechtsgrundlage zugelassen würden.
88 Außerdem habe die Kommission im vorliegenden Fall eine Kürzung der Beteiligung vorgenommen, die über den auf dem festgestellten Mangel beruhenden Schaden für den Gemeinschaftshaushalt hinausgehe und die auf einer Vermutung bzw. einem hypothetischen Risiko beruhe. Die vorgenommenen Finanzkorrekturen hätten somit Sanktionscharakter, da sie nicht nur den festgestellten Mangel beseitigten, sondern zudem durch einen starken Einschnitt bei der finanziellen Beteiligung den Mitgliedstaat für die Zukunft mahnen sollten. Sanktionen ohne eine hinreichend bestimmte Rechtsgrundlage seien jedoch unzulässig.
89 Schließlich bemerkt die Bundesrepublik Deutschland fünftens, dass, auch wenn die einschlägige Entscheidungspraxis der Kommission schon gegen die Republik Irland und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland angewandt worden sei, daraus nicht ihre Rechtmäßigkeit folge, da die wiederholte Anwendung einer Maßnahme für sich allein genommen nichts über deren Übereinstimmung mit der geltend gemachten Rechtsgrundlage aussage.
90 Das Königreich Spanien räumt ein, dass der Kommission nach der Rechtsprechung zu Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 ein gewisser Ermessensspielraum zustehe. Die Anwendung einer Extrapolationsmethode führe jedoch zur Kürzung der Projektbeihilfe auf der Basis einer Vermutung und nicht auf der Basis einer Überprüfung. Eine solche Möglichkeit sei in der fraglichen Bestimmung nicht nur nicht vorgesehen, sondern widerspreche auch ihrem Geist und ihrer Zielsetzung. Entgegen der Ansicht der Kommission habe der Gerichtshof im Urteil vom 6. April 2000, Spanien/Kommission (C‑443/97, Slg. 2000, I‑2415), die Anwendung der Extrapolationsmethode nicht gebilligt. Im Übrigen setze die Extrapolation die Feststellung systematischer Unregelmäßigkeiten anhand einer repräsentativen Stichprobe voraus, was vorliegend nicht der Fall sei.
91 Das Königreich der Niederlande trägt ebenfalls vor, dass in Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 keine Rechtsgrundlage für eine Extrapolation vorgesehen sei. Es sei nicht ersichtlich, wie die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und der loyalen Zusammenarbeit, auf die sich die Kommission stütze, zu einer weiten Auslegung dieses Artikels führen könnten. Zudem könne sich die Kommission nicht durch interne Leitlinien, die keine Rechtsgrundlage für eine Extrapolation sein könnten, selbst neue Zuständigkeiten eröffnen. Nicht die Kommission bestimme die Reichweite ihrer Befugnisse und Zuständigkeiten, sondern der europäische Gesetzgeber. Auch aus dem Urteil vom 6. April 2000, Spanien/Kommission, ergebe sich nichts anderes. Schließlich müsse die Extrapolation die verfahrensrechtlichen Garantien wahren, doch hätten die zum damaligen Zeitpunkt geltenden Rechtsvorschriften dafür keine Regelung enthalten.
92 Die Französische Republik ist erstens der Auffassung, dass die Kommission für den Programmplanungszeitraum 1994–1999 mangels Rechtsgrundlage keine Finanzkorrektur durch Extrapolation habe vornehmen dürfen. Schon aus dem Wortlaut von Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 ergebe sich nämlich, dass die Kommission nur individuelle Finanzkorrekturen vornehmen dürfe. Dies unterscheide die Regelung für Finanzkorrekturen im Rahmen des EFRE im Programmplanungszeitraum 1994–1999 von der Regelung für den Rechnungsabschluss im Rahmen des EAGFL, Abteilung Garantie. Im Rahmen des EAGFL, Abteilung Garantie, habe der Gerichtshof die Anwendung der Extrapolationsmethode zugelassen (Urteile vom 24. Januar 2002, Frankreich/Kommission, C‑118/99, Slg. 2002, I‑747, und vom 4. März 2004, Deutschland/Kommission, C‑344/01, Slg. 2004, I‑2081). Somit sei die Anwendung der Extrapolationsmethode nach der Rechtsprechung nicht grundsätzlich verboten. Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 sehe hingegen ausdrücklich vor, dass die Kommission nur individuelle Finanzkorrekturen für die festgestellte Unregelmäßigkeit vornehmen dürfe. Erst mit der Verordnung Nr. 1260/1999 sei der Kommission die Befugnis verliehen worden, extrapolierte Korrekturen vorzunehmen. Folglich sei die Anwendung der Extrapolationsmethode nach der Verordnung Nr. 4253/88 grundsätzlich verboten.
93 Zweitens dürfe die Kommission im Rahmen der Verordnung Nr. 4253/88 deshalb keine Finanzkorrekturen durch Extrapolation vornehmen, weil diese Verordnung zum einen keine Bedingungen für die Anwendung der Extrapolationsmethode vorsehe und zum anderen diese Methode nicht mit strengen Verfahrensgarantien flankiere. Demnach dürfe die Kommission nur dann Korrekturen durch Extrapolation vornehmen, wenn sie eine nach dem Zufallsprinzip gewählte, repräsentative Stichprobe aus Geschäften mit übereinstimmenden Merkmalen verwende. Die Bedingungen und Garantien müssten in einem zwingenden Rechtsakt vorgesehen sein und nicht nur in bloßen Leitlinien der Kommission, auf die sich diese nicht berufen könne, um die Anwendung der Extrapolationsmethode zu rechtfertigen. Wie der Gerichtshof im Urteil vom 6. April 2000, Spanien/Kommission, entschieden habe, erzeugten die internen Leitlinien keine Rechtswirkungen und seien kein zwingendes Recht. Daher könnten sie nicht als Rechtsgrundlage für die Extrapolation dienen.
94 Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
Würdigung durch das Gericht
95 Nach dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 kann die Kommission die finanzielle Beteiligung an der betreffenden Aktion oder Maßnahme kürzen, wenn sie nach einer kontradiktorischen Prüfung, wie sie in Art. 24 Abs. 1 dieser Verordnung vorgesehen ist, eine Unregelmäßigkeit und insbesondere eine erhebliche Veränderung der Art oder der Durchführungsbedingungen der Aktion oder Maßnahme feststellt. Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 unterscheidet weder quantitativ noch qualitativ zwischen den Unregelmäßigkeiten, die zur Kürzung einer Beteiligung führen können.
96 Diese Vorschrift räumt der Kommission somit eine Kürzungsbefugnis und einen weiten Handlungsspielraum ein, ohne sie in ihrer Wahl der Methoden für die Ermittlung des Kürzungsbetrags einzuschränken.
97 Daher ist zu prüfen, ob sich die Anwendung der Extrapolationsmethode im vorliegenden Fall rechtfertigen lässt.
98 Erstens hängt die Frage, ob Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 der Kommission gestattet, unter Heranziehung dieser Methode Finanzkorrekturen vorzunehmen, von der Auslegung des Satzteils „wenn … bestätigt wird, dass eine Unregelmäßigkeit … vorliegt“, in dieser Bestimmung ab.
99 Grundsätzlich gilt, dass die von der Kommission bei der Ausübung der Befugnis zur Vornahme von Finanzkorrekturen herangezogene Methode zur Ermittlung des Rückzahlungsbetrags mit dem Ziel von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 vereinbar sein muss.
100 Dieses Ziel besteht darin, eine Finanzkorrektur zu ermöglichen, wenn die Ausgaben, deren Förderung beantragt wurde, nicht im Einklang mit den Unionsvorschriften getätigt wurden. In Anbetracht dieses Ziels ist Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 in einer Weise auszulegen, die der Kommission eine angemessene Kürzung der finanziellen Beteiligung ermöglicht.
101 Genauer gesagt hängt, wie die Kommission im 32. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung zutreffend ausführt, die Höhe der Korrektur von dem bei der Prüfung ermittelten Verlust für den Gesamthaushalt der Union ab. Dieser Verlust muss in voller Höhe ausgeglichen werden, da insoweit jedes Versäumnis eine Verletzung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung darstellen würde, zu dessen Einhaltung die Kommission und die Mitgliedstaaten gemäß Art. 274 EG verpflichtet sind. Die Kommission muss also die finanzielle Beteiligung in einem Maß kürzen können, das die Tragweite der Unregelmäßigkeit widerspiegelt, die sie im kontradiktorischen Verfahren nach Art. 24 Abs. 1 der Verordnung Nr. 4253/88 festgestellt hat.
102 Zweitens ist insoweit die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu berücksichtigen, wonach die Art. 23 und 24 der Verordnung Nr. 4253/88, da sie im selben Titel der Verordnung stehen, nicht getrennt auszulegen sind (Urteile des Gerichtshofs vom 22. Januar 2004, COPPI, C‑271/01, Slg. 2004, I‑1029, Randnrn. 27 bis 29, und vom 13. März 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening u. a., C‑383/06 bis C‑385/06, Slg. 2008, I‑1561, Randnr. 54). Nach dem in diesen beiden Artikeln definierten System erfolgt die Kontrolle der Verwaltung der Mittel hauptsächlich auf mitgliedstaatlicher Ebene in Zusammenarbeit mit der Kommission und unter deren Kontrolle. Der Satzteil in Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 „wenn … bestätigt wird, dass eine Unregelmäßigkeit … vorliegt“, ist somit dahin zu verstehen, dass die Bestätigung für das Vorliegen einer Unregelmäßigkeit in Bezug auf eine Maßnahme aus den Ergebnissen einer Kontrolle abgeleitet sein kann, die in Bezug auf eine andere Maßnahme durchgeführt worden ist.
103 Im Übrigen darf sich die Kommission nach einer ständigen Rechtsprechung nicht damit begnügen, die Unregelmäßigkeiten zu vermuten, sondern muss rechtlich hinreichend nachweisen, dass sie nicht auf die von ihr untersuchten konkreten Fälle beschränkt waren. Um dies darzutun, reicht es dabei aus, dass die Kommission Belege beibringt, die ernsthafte und berechtigte Zweifel an der Ordnungsmäßigkeit aller vom betreffenden Mitgliedstaat durchgeführten Kontrollen begründen. Sie ist nicht verpflichtet, die Unzulänglichkeit sämtlicher Kontrollen umfassend darzulegen (vgl. entsprechend Urteil vom 4. März 2004, Deutschland/Kommission, Randnr. 58).
104 Diese Erleichterung der Beweislast erklärt sich daraus, dass die Verordnung Nr. 4253/88 keine systematischen Kontrollen seitens der Kommission vorsieht, wozu diese im Übrigen faktisch nicht in der Lage wäre, da sie nicht über die erforderliche Nähe zu den Wirtschaftsteilnehmern verfügt, um von ihnen die benötigten Auskünfte zu erhalten.
105 Hat die Kommission genügend Belege beigebracht, um ernsthafte und berechtigte Zweifel an allen nationalen Kontrollen zu begründen, muss der betreffende Mitgliedstaat die Fehlerhaftigkeit der Angaben der Kommission darlegen, indem er detailliertere Belege dafür beibringt, dass seine Kontrollen stattgefunden haben. Bringt der Mitgliedstaat solche Belege nicht bei, stellt die Kommission fest, dass die Unregelmäßigkeiten nicht auf die von ihr untersuchten konkreten Fälle beschränkt waren.
106 Die Entscheidung über die Kürzung muss die Tatsache widerspiegeln, dass es sich um systematische Unregelmäßigkeiten handelt. Die Kommission verfügt zudem nicht über Informationen zu allen Kontrollen, die der betreffende Mitgliedstaat durchgeführt hat. In einem solchen Fall stellt die Heranziehung der Extrapolationsmethode das am besten geeignete Mittel dar, um die Ziele von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 zu erreichen. Steht fest, dass es sich um systematische Unregelmäßigkeiten handelt, beruht die Kürzung der finanziellen Beteiligung somit nicht auf einer bloßen Vermutung der Kommission, sondern auf einer feststehenden Tatsache.
107 Die Kommission bleibt jedoch verpflichtet, die sich insbesondere aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Vorgaben des Unionsrechts einzuhalten. Ob die Kommission bei Erlass der angefochtenen Entscheidung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eingehalten hat, wird nachfolgend im Rahmen des dritten Klagegrundes geprüft.
108 Schließlich ist festzustellen, dass die angefochtene Entscheidung auf Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 gestützt ist. Zudem ergibt sich aus der angefochtenen Entscheidung nicht, dass die Kommission die fraglichen internen Leitlinien als Rechtsgrundlage für ihren Erlass herangezogen hätte.
109 Der erste Teil des zweiten Klagegrundes ist daher zurückzuweisen.
Zum zweiten Teil des zweiten Klagegrundes: fehlerhafte Extrapolation
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
110 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, selbst wenn eine Extrapolation als solche zulässig gewesen wäre, sei die in der angefochtenen Entscheidung von der Kommission vorgenommene Extrapolation fehlerhaft. Für eine Extrapolation sei die Stichprobe zu klein und nicht repräsentativ. Nach dem Ausschluss von sieben insolventen Unternehmen seien nämlich nur 29 von 2 288 Projekten einer Prüfung unterzogen worden.
111 Darüber hinaus hätten die Maßnahmen verschiedener Schwerpunktbereiche des Programms keine homogene Gruppe dargestellt, die eine Übertragung der vermeintlich festgestellten Mängel rechtfertigen könnte. Auch die von der Kommission in Anhang 1 der angefochtenen Entscheidung tabellarisch dargestellten Prüfergebnisse spiegelten eine Differenzierung in Bezug auf die Mangelhaftigkeit der einzelnen Schwerpunktbereiche des operationellen Programms wider. Die Fehler im Bereich des Vergaberechts hätten beispielsweise nur bestimmte Bereiche der Intervention betroffen, nämlich solche, die Infrastrukturmaßnahmen beträfen. Die extrapolierte Fehlerquote stütze sich im Wesentlichen auf ungenaue Pauschalsätze, und die von der Kommission für diese Berechnungen verwendete Software sei ungeeignet.
112 Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
Würdigung durch das Gericht
113 Da es im Allgemeinen praktisch unmöglich ist, vollumfängliche Überprüfungen vorzunehmen, stützen sich Rechnungsprüfungen in der Regel auf statistische Stichprobenverfahren, wodurch sie eine ausreichende Gewähr für die Zuverlässigkeit der untersuchten Angaben geben können. Gleichzeitig kann dank dieses Verfahrens davon ausgegangen werden, dass die im Zuge dieser Rechnungsprüfungen aufgedeckten Fehler repräsentativ sind und somit Aufschluss über das Risiko geben.
114 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die von der Kommission für die Kontrollen ausgewählte Stichprobe ausreichend repräsentativ war, da die ursprünglich ausgewählten 36 Vorhaben insgesamt 32,3 % der im Rahmen der in Rede stehenden Intervention für eine EFRE-Finanzierung gemeldeten Ausgaben darstellten.
115 Im Übrigen nimmt das Gericht die Erklärung der Kommission zur Kenntnis, dass sie die Auswahl der Vorhaben auf vollkommen zufälliger Basis vorgenommen habe. Dieses Stichprobenverfahren sei für die Zwecke der Abschlussprüfung für die aus dem EFRE im Programmplanungszeitraum 1994–1999 kofinanzierten Programme im Vorhinein ausgearbeitet und anschließend auf die Prüfungen in allen Mitgliedstaaten angewandt worden. Dadurch sei die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten gewährleistet worden. Ferner sei dadurch die Angemessenheit, Objektivität und Repräsentativität der Kontrollen sichergestellt worden.
116 Dieses Ergebnis kann nicht durch das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland in Frage gestellt werden, dass die erfassten Operationen heterogen gewesen seien und die Kommission ungenaue Pauschalsätze und ungeeignete Software herangezogen habe.
117 Hätte dieses Vorbringen Erfolg, wäre die Kommission nämlich angesichts der Besonderheit jedes Projekts fast durchweg daran gehindert, Analyseinstrumente einzusetzen, mit denen die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten sichergestellt wird.
118 Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn feststünde, dass anhand der genannten Instrumente keine angemessenen, objektiven und repräsentativen Kontrollen möglich sind.
119 Die Bundesrepublik Deutschland hat jedoch nicht nachgewiesen, dass dies vorliegend der Fall war.
120 Folglich ist der zweite Teil des zweiten Klagegrundes und damit dieser Klagegrund insgesamt zurückzuweisen.
3. Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Zum ersten Teil des dritten Klagegrundes: Rückgriff auf unverhältnismäßige Pauschalsätze
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
121 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, auch wenn in den internen Leitlinien die Möglichkeit der Vornahme von Pauschalkorrekturen vorgesehen sei, seien darin weder die Anwendungskriterien für die Pauschalkorrekturen noch die Höhe möglicher Korrektursätze vorgesehen. Die Kommission hätte daher bestimmte Kriterien herleiten müssen. Der Zweck der Finanzkorrekturen sei jedoch die Kürzung der Beteiligung entsprechend den festgestellten Mängeln. Bei der Festsetzung des Korrektursatzes für die Finanzkorrektur seien insofern die Bedeutung der Regelverletzung sowie der Umfang und die finanziellen Auswirkungen der festgestellten Unregelmäßigkeit zu berücksichtigen, um den rechtswidrig erlangten Vorteil zu entziehen, jedoch dürfe der Korrektursatz keinen Sanktionscharakter haben.
122 Im vorliegenden Fall seien Pauschalkorrektursätze in Höhe von bis zu 100 % festgesetzt worden. Diese Korrekturen kämen einer Sanktion nahe, da sie nicht auf die Rückforderung des unrechtmäßig gezahlten Betrags beschränkt seien. Die Kommission habe in Wirklichkeit die tatsächlichen Auswirkungen der vermeintlich festgestellten Verstöße nicht berücksichtigt. Nach den internen Leitlinien seien 100%ige Pauschalkorrekturen jedoch nur dann möglich, wenn die Mängel in dem Verwaltungs- und Kontrollsystem so schwerwiegend seien, dass sie zu einer gänzlichen Missachtung der Unionsvorschriften und somit der Rechtswidrigkeit aller Zahlungen führten.
123 Die Bundesrepublik Deutschland nennt als Beispiel den Verstoß gegen vergaberechtliche Vorschriften. Sie ist der Auffassung, dass der vermeintliche Verstoß nicht kausal für einen Schaden zulasten des Unionshaushalts gewesen sei. Die Vergaberegeln schrieben nicht vor, dass dem Angebot mit dem niedrigsten Preis der Zuschlag zu erteilen sei (Art. 36 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 92/50), so dass die Einhaltung dieser Vorschriften keineswegs zu einer niedrigeren Belastung des Unionshaushalts führe.
124 Im Übrigen macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, der Gerichtshof habe sich im Urteil vom 15. September 2005, Irland/Kommission (C‑199/03, Slg. 2005, I‑8027, Randnr. 31), nicht zur Höhe der Korrektur geäußert.
125 Die Kommission habe nicht nur den Wert, sondern auch die Häufigkeit, mit der ein finanzieller Nachteil tatsächlich eintrete, zu berücksichtigen. Daher stehe der Umfang der vorliegenden Korrektur außer Verhältnis zum finanziellen Risiko für den Unionshaushalt.
126 Als konkretes Beispiel nennt die Bundesrepublik Deutschland die 100%ige Pauschalkorrektur bezüglich des Projekts Nr. 34 „BA Lichtenberg“ wegen mangelnder Vorlage von Unterlagen zur Bewerberauswahl. Die vollständige Streichung der Kofinanzierung gehe offensichtlich über den rechtswidrigen Vorteil hinaus und stelle eine unverhältnismäßige Sanktion dar.
127 Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
Würdigung durch das Gericht
128 Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Rechtsakte der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was für die Erreichung des verfolgten Ziels angemessen und erforderlich ist. Insbesondere kann nach diesem Grundsatz ein Verstoß gegen die Verpflichtungen, deren Einhaltung für das ordnungsgemäße Funktionieren eines Gemeinschaftssystems von grundlegender Bedeutung ist, mit dem Verlust eines durch die Unionsregelung verliehenen Anspruchs, etwa eines Anspruchs auf einen finanziellen Zuschuss, geahndet werden (Urteil Sgaravatti Mediterranea/Kommission, Randnrn. 134 und 135).
129 In diesem Zusammenhang ergibt sich aus einer ständigen Rechtsprechung, die im vorliegenden Fall entsprechende Anwendung findet, dass die Kommission so weit gehen kann, die Übernahme sämtlicher Ausgaben durch den EAGFL abzulehnen, wenn sie feststellt, dass es keine ausreichenden Kontrollmechanismen gibt (Urteil des Gerichtshofs vom 20. September 2001, Belgien/Kommission, C‑263/98, Slg. 2001, I‑6063, Randnr. 125). Die Kommission muss jedoch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten, der verlangt, dass die Handlungen der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was für die Erreichung des verfolgten Ziels angemessen und erforderlich ist (Urteil des Gerichtshofs vom 17. Mai 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Slg. 1984, 2171, Randnr. 25). Bemüht sich die Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens, nicht die Finanzierung der gesamten Ausgaben abzulehnen, sondern Regeln aufzustellen, die nach Maßgabe dessen differenzieren sollen, welche Gefahr für den EAGFL Kontrollmängel unterschiedlichen Grades darstellen, so muss der Mitgliedstaat belegen, dass diese Kriterien willkürlich und unbillig sind (Urteil des Gerichtshofs vom 4. Juli 1996, Griechenland/Kommission, C‑50/94, Slg. 1996, I‑3331, Randnr. 28). Im Übrigen ist die Kommission nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs beim Erlass einer Entscheidung nach Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 nicht verpflichtet, eine finanzielle Beteiligung insgesamt zurückzufordern, sondern sie kann entscheiden, einen an sie zurückzuzahlenden Anteil zu bestimmen. Diese Befugnis hat sie jedoch unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit so auszuüben, dass die Zuschüsse, deren Rückzahlung sie verlangt, nicht außer Verhältnis zu den begangenen Unregelmäßigkeiten stehen (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 25. März 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Kommission, C‑414/08 P, Slg. 2010, I‑2559, Randnr. 129 und die dort angeführte Rechtsprechung).
130 Die Anwendung von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit setzt voraus, dass die Kommission, wenn sie eine Extrapolation in Aussicht nimmt, den spezifischen Charakter des unzulänglichen Verwaltungssystems, den Grad der Wahrscheinlichkeit, dass infolgedessen auch anderweitig Mittel missbräuchlich verwendet werden könnten, sowie Häufigkeit und Auswirkungen der Unregelmäßigkeiten berücksichtigt.
131 Wie bereits oben in den Randnrn. 95 und 96 festgestellt, verfügt die Kommission über ein gewisses Ermessen, das ihr durch Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 eingeräumt wird und ihr ermöglicht, Entscheidungen unter Wahrung des in Art. 274 EG aufgestellten Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und überdies des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu treffen.
132 Wie ebenfalls oben ausgeführt, hat die Kommission die Ergebnisse der durchgeführten Kontrollen analysiert und den Betrag der vorgenommenen Finanzkorrekturen tatsächlich herabgesetzt.
133 Im vorliegenden Fall geht ein großer Teil der nach den Konsultationen mit den deutschen Behörden festgestellten Unregelmäßigkeiten (vgl. oben, Randnrn. 5 bis 8, 72 und 73) auf grundsätzliche Mängel im Bereich der Verwaltung, der Kontrolle oder des Audits der Maßnahme 2.1 zur Unterstützung produktiver Investitionen von KMU des gemeinschaftlichen Förderkonzepts während des gesamten Programmplanungszeitraums 1994–1999 zurück. Diese Mängel sind mit hoher Wahrscheinlichkeit in einer Reihe ähnlich gelagerter Fälle ebenfalls aufgetreten. Daher hat die Kommission die Extrapolationsmethode zu Recht angewandt.
134 Die Kommission hatte im vorliegenden Fall bei den von der deutschen Regierung angesprochenen Operationen gravierende Verstöße gegen die Vergabevorschriften festgestellt. So ergibt sich aus dem am 31. Mai 2005 von der Kommission an die deutschen Behörden übermittelten Prüfungsbericht, dass beim Projekt Nr. 34 „BA-Lichtenberg“ keinerlei Unterlagen in Bezug auf die Auswahl der Teilnehmer vorgelegt werden konnten. Zwar hatte ein unionsweites beschleunigtes, nicht offenes Verfahren stattgefunden, doch konnten die deutschen Behörden keine Unterlagen über den weiteren Ablauf des Verfahrens vorlegen. Darüber hinaus waren nur zwei Angebote eingegangen, obwohl zunächst 46 Interessensbekundungen vorgelegen hatten. Angesichts dieser Umstände und der Tatsache, dass die Bundesrepublik Deutschland nichts vorgetragen hatte, was dies hätte erklären können, war die Kommission zu der Annahme berechtigt, dass es sich um ein willkürliches Verfahren handelte.
135 Der erste Teil des dritten Klagegrundes ist somit zurückzuweisen.
Zum zweiten Teil des dritten Klagegrundes: Nichtausübung des der Kommission eingeräumten Ermessens
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
136 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, die Kommission hätte nach Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 von dem ihr eingeräumten Ermessen Gebrauch machen müssen. Sie hätte abwägen müssen, ob eine Kürzung der EFRE-Beteiligung verhältnismäßig sei.
137 Die Kommission müsse nämlich keine Kürzung vornehmen, sondern könne dies tun. Die Kommission habe diese Entscheidung daher unter Ausübung des ihr nach Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 eingeräumten Ermessens zu treffen. Sie habe zu prüfen, ob die Beteiligung unter den konkreten Umständen des Einzelfalls und unter Berücksichtigung der Zwecke und des Ziels der EFRE-Beteiligung gerechtfertigt sei; genau dies sei aber im vorliegenden Fall unterblieben.
138 Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
Würdigung durch das Gericht
139 Nach Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88, der im Licht des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auszulegen ist, dürfen allein die im Einklang mit den Unionsvorschriften vorgenommenen Ausgaben zulasten des Unionshaushalts gehen. Folglich soll die Kommission, wenn Unregelmäßigkeiten festgestellt werden, tatsächlich Finanzkorrekturen vornehmen.
140 Was den Umfang der vorzunehmenden Finanzkorrekturen angeht, berücksichtigt die Kommission neben den im Rahmen des zweiten Klagegrundes angeführten Erwägungen das Niveau und den spezifischen Charakter des unzulänglichen Verwaltungssystems sowie den Grad der Wahrscheinlichkeit, dass infolgedessen auch anderweitig Mittel missbräuchlich verwendet werden könnten, und stellt damit die Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit sicher.
141 Schließlich ist festzustellen, dass die Kommission ihr Ermessen im vorliegenden Fall ausgeübt hat.
142 Daher ist der zweite Teil des dritten Klagegrundes und damit dieser Klagegrund insgesamt zurückzuweisen.
4. Zum vierten Klagegrund: unzureichende Begründung der angefochtenen Entscheidung
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
143 Die Bundesrepublik Deutschland ist der Ansicht, in der angefochtenen Entscheidung werde weder der spezifische Charakter des Verwaltungssystems, in dem die Kommission einen systematischen Fehler festgestellt zu haben meine, noch dessen Stellenwert im Verhältnis zum gesamten Programm dargelegt. In der angefochtenen Entscheidung würden die von der Kommission angewandten Korrektursätze nicht begründet. Die Berechnungsmethoden für die Extrapolation würden ebenfalls nicht begründet.
144 Das Fehlen einer klaren Begründung zu den für die Pauschalkorrekturen geltenden Kriterien verhindere eine Nachprüfung durch die Bundesrepublik Deutschland. Sollte eine Pauschalierung zulässig sein, habe die Kommission detaillierte Angaben zu machen, die die Berechnung des veranschlagten Betrags zumindest annähernd ermöglichten.
145 Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
Würdigung durch das Gericht
146 Nach ständiger Rechtsprechung muss die nach Art. 253 EG vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und die Gemeinschaftsgerichte ihre Kontrollaufgabe wahrnehmen können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Art. 253 EG genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (vgl. in diesem Sinne zu anderen Gebieten des Unionsrechts Urteile des Gerichtshofs vom 14. Februar 1990, Delacre u. a./Kommission, C‑350/88, Slg. 1990, I‑395, Randnrn. 15 und 16, vom 4. Februar 1997, Belgien und Deutschland/Kommission, C‑9/95, C‑23/95 und C‑156/95, Slg. 1997, I‑645, Randnr. 44, vom 2. April 1998, Kommission/Sytraval und Brink’s France, C‑367/95 P, Slg. 1998, I‑1719, Randnr. 63, und vom 14. Juli 2005, Niederlande/Kommission, C‑180/00, Slg. 2005, I‑6603, Randnr. 124; vgl. auch zum Bereich des EAGFL, Abteilung Garantie, Urteil des Gerichtshofs vom 22. April 1999, Niederlande/Kommission, C‑28/94, Slg. 1999, I‑1973, Randnr. 81). Dies gilt erst recht, wenn die Mitgliedstaaten am Entstehungsprozess des streitigen Rechtsakts eng beteiligt waren und daher wissen, auf welchen Gründen er beruht (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 11. September 2003, Österreich/Rat, C‑445/00, Slg. 2003, I‑8549, Randnr. 99 und die dort angeführte Rechtsprechung).
147 Aus der Rechtsprechung zum EAGFL, Abteilung Garantie, die auf den vorliegenden Fall entsprechend übertragbar ist, ergibt sich, dass in dem besonderen Zusammenhang der Ausarbeitung der Entscheidungen über den Rechnungsabschluss die Begründung einer Entscheidung dann als ausreichend anzusehen ist, wenn der Mitgliedstaat, an den die Entscheidung gerichtet ist, an dem Verfahren ihrer Ausarbeitung unmittelbar beteiligt war und die Gründe kannte, aus denen die Kommission meinte, den streitigen Betrag nicht zulasten des EAGFL übernehmen zu müssen (vgl. in diesem Sinne zum Bereich des EAGFL, Abteilung Garantie, Urteile des Gerichtshofs vom 18. Mai 2000, Belgien/Kommission, C‑242/97, Slg. 2000, I‑3421, Randnr. 95, vom 24. Januar 2002, Frankreich/Kommission, Randnr. 54, und vom 9. September 2004, Griechenland/Kommission, Randnr. 67).
148 Im Übrigen erließ die Kommission, um die Transparenz der an die Mitgliedstaaten gerichteten Einzelfallentscheidungen zu erhöhen, die internen Leitlinien (vgl. oben, Randnr. 85), die ebenfalls das Verständnis der angefochtenen Entscheidung erleichtern und mittelbar ein Teil ihrer Begründung sind.
149 Außerdem enthält die angefochtene Entscheidung eine detaillierte Aufstellung, in der die in den Projekten gefundenen Fehler, die unzulässigen Ausgaben und der jeweilige Berichtigungssatz angegeben sind.
150 Nach alledem ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland an dem Entstehungsprozess der angefochtenen Entscheidung eng beteiligt war. Angesichts der in dieser enthaltenen Informationen hat die Kommission somit ihre Begründungspflicht erfüllt.
151 Der vierte Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
5. Zum fünften Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Partnerschaft
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
152 Die Bundesrepublik Deutschland ist der Ansicht, die Kommission habe gegen den Grundsatz der Partnerschaft verstoßen, indem sie trotz mehrmaliger Prüfungen durch ihre Finanzkontrolleure während der Förderperiode 1994–1999 nie systematische Unregelmäßigkeiten festgestellt habe. Zudem scheine die Kommission weder die im Vorfeld abgestimmten Schlussfolgerungen über die Konformität der deutschen Verwaltungs- und Kontrollmaßnahmen im Rahmen des „Ventura“-Protokolls noch ihr Schreiben vom 9. Juni 1998, mit dem die Kommission die Konformität bestätigt habe, zu berücksichtigen.
153 Erst 2004 habe die Kommission die Anwendung von Nettofinanzkorrekturen in Aussicht genommen. Die Bundesrepublik Deutschland folgert hieraus, dass dies im Widerspruch zu der Verpflichtung stehe, eventuelle Probleme durch eine frühzeitige Verständigung zu lösen.
154 Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
Würdigung durch das Gericht
155 Die Verordnung Nr. 4253/88 enthält keine Vorschrift, nach der die Kürzung der finanziellen Beteiligung davon abhinge, dass vorher Zweifel an der ordnungsgemäßen Durchführung des Vorhabens geäußert wurden.
156 Auch steht fest, dass die nationalen Behörden für die ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel verantwortlich sind und dass es ihre Sache ist, im Einklang mit den nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich u. a. zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind. Die Kommission übt nämlich nur eine ergänzende Funktion aus (Urteil vom 9. Oktober 1990, Frankreich/Kommission, Randnrn. 19 und 20).
157 Im Übrigen ergibt sich aus den Akten (vgl. oben, Randnrn. 5 bis 8), dass die Kommission die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der Partnerschaft tatsächlich konsultiert hat.
158 Folglich ist der Einwand der Bundesrepublik Deutschland nicht begründet. Der vorliegende Klagegrund ist daher zurückzuweisen und die Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
159 Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
160 Da die Bundesrepublik Deutschland mit ihrem gesamten Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
161 Nach Art. 87 § 4 der Verfahrensordnung haben die Streithelfer ihre eigenen Kosten zu tragen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Dritte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Bundesrepublik Deutschland trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten der Europäischen Kommission.
3. Das Königreich Spanien, die Französische Republik und das Königreich der Niederlande tragen ihre eigenen Kosten.
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 21. November 2012.
Inhaltsverzeichnis
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Verfahren und Anträge der Verfahrensbeteiligten
Entscheidungsgründe
1. Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88, da die erforderlichen Voraussetzungen für eine Kürzung nicht vorlägen
Zum ersten Teil des ersten Klagegrundes: Verwaltungsfehler nationaler Behörden könnten nicht als Unregelmäßigkeiten im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 eingestuft werden
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Würdigung durch das Gericht
Zum zweiten, hilfsweise geltend gemachten Teil des ersten Klagegrundes: Bestimmte in der angefochtenen Entscheidung von der Kommission festgestellte Unregelmäßigkeiten lägen nicht vor
Zur ersten Rüge: keine Verletzung der Vergabevorschriften
– Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
– Würdigung durch das Gericht
Zur zweiten Rüge: Förderfähigkeit bestimmter Ausgaben
– Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
– Würdigung durch das Gericht
Zur dritten Rüge: fehlender systematischer Charakter der Unregelmäßigkeiten
– Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
– Würdigung durch das Gericht
Zur vierten Rüge: Beanstandungen der Kommission in Bezug auf andere Projekte
– Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
– Würdigung durch das Gericht
2. Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 aufgrund der pauschalen und extrapolierten Berechnung der Kürzung
Zum ersten Teil des zweiten Klagegrundes: fehlende Rechtsgrundlage des Pauschalsatzes und der extrapolierten Berechnung der Kürzung nach Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Würdigung durch das Gericht
Zum zweiten Teil des zweiten Klagegrundes: fehlerhafte Extrapolation
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Würdigung durch das Gericht
3. Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Zum ersten Teil des dritten Klagegrundes: Rückgriff auf unverhältnismäßige Pauschalsätze
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Würdigung durch das Gericht
Zum zweiten Teil des dritten Klagegrundes: Nichtausübung des der Kommission eingeräumten Ermessens
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Würdigung durch das Gericht
4. Zum vierten Klagegrund: unzureichende Begründung der angefochtenen Entscheidung
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Würdigung durch das Gericht
5. Zum fünften Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Partnerschaft
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Würdigung durch das Gericht
Kosten