SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Segunda)
de 8 de noviembre de 2007
Asunto F‑40/05
Marta Andreasen
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Función pública — Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento disciplinario — Sanción de separación de servicio — Consejo de disciplina — Composición — Aplicación de nuevas disposiciones en el tiempo — Artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos — Cumplimiento de los plazos del procedimiento disciplinario — Non bis in idem — Proporcionalidad — Motivación»
Objeto: Recurso interpuesto con arreglo a los artículos 236 CE y 152 EA, por el que la Sra. Andreasen solicita, en particular, la anulación de la decisión de la Comisión, de 13 de octubre de 2004, por la que se acuerda su separación del servicio sin reducción de los derechos a pensión de jubilación.
Resultado: Se desestima el recurso. Cada parte cargará con sus propias costas.
Sumario
1. Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento disciplinario — Legalidad — Control jurisdiccional — Límites
(Estatuto de los Funcionarios, anexo IX)
2. Derecho comunitario — Principios— Derecho a una tutela judicial efectiva
(Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, art. 47)
3. Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento disciplinario — Carácter inoperante de un motivo basado en el artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos
(Estatuto de los Funcionarios, anexo IX)
4. Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento disciplinario — Entrada en vigor de nuevas normas aplicables al Consejo de disciplina
(Estatuto de los Funcionarios, anexo IX, arts. 5, aps. 1 y 4, y 6, ap. 5)
5. Funcionarios — Régimen disciplinario — Principio ne bis in idem — Suspensión
(Estatuto de los Funcionarios, anexo IX, arts. 9, ap. 3, 23, ap. 1, y 24, ap. 2)
6. Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento disciplinario — Plazo establecido para pronunciarse sobre la situación de un funcionario suspendido
(Estatuto de los Funcionarios, anexo IX, art. 24, ap. 2)
7. Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento disciplinario — Plazos
(Estatuto de los Funcionarios, anexo IX, arts. 18 y 22, ap. 1)
8. Funcionarios — Régimen disciplinario — Sanción — Separación de servicio
9. Funcionarios — Derechos y obligaciones — Libertad de expresión — Ejercicio — Límites — Dignidad de las funciones — Deber de lealtad
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 11, 12, párr. 1, y 21)
10. Funcionarios — Derechos y obligaciones — Participación oficial en reuniones científicas
11. Derecho comunitario — Principios — Derechos fundamentales — Libertad de expresión — Restricciones justificadas por el interés general
(Estatuto de los Funcionarios, art. 17, párr. 2)
12. Funcionarios — Decisión lesiva — Sanción disciplinaria — Obligación de motivación — Alcance
(Estatuto de los Funcionarios, art. 25, párr. 2)
1. El Estatuto atribuye a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos y al Consejo de disciplina la responsabilidad exclusiva de la aplicación de un procedimiento disciplinario. Ninguna disposición del régimen disciplinario establecido por el Estatuto permite que el Tribunal de Primera Instancia repita tal procedimiento por su propia iniciativa e independientemente de los motivos válidamente alegados por la parte demandante. Incluso en materia disciplinaria, el control de legalidad ejercido por el juez comunitario en el marco del recurso de anulación se limita a comprobar, sólo a la vista de los motivos, la legalidad del desarrollo del procedimiento disciplinario, así como la realidad, alcance y gravedad de los hechos que le atribuye la autoridad facultada para proceder a los nombramientos a los efectos de la sanción disciplinaria impugnada.
(véase el apartado 111)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 4 de mayo de 1999, Z/Parlamento (T‑242/97, RecFP pp. I‑A‑77 y II‑401), apartado 19
2. Los derechos fundamentales forman parte integrante de los principios generales del derecho cuyo respeto garantiza el juez comunitario. A este efecto, éste se inspira en las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, así como en las indicaciones proporcionadas por los instrumentos internacionales relativos a la protección de los derechos humanos con los que los Estados miembros han cooperado o a los que se han adherido. Dentro de este contexto, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos reviste un significado particular.
El derecho a un tribunal independiente e imparcial constituye tal derecho fundamental. En efecto, los particulares deben poder disfrutar de una tutela judicial efectiva de los derechos que les confiere el ordenamiento jurídico comunitario. Este derecho también ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y confirmado en el artículo 47 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea.
(véanse los apartados 122 y 124)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 15 de mayo de 1986, Johnston (222/84, Rec. p. 1651), apartado 18; 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo (C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677), apartado 39; 12 de junio de 2003, Schmidberger (C‑112/00, Rec. p. 5659), apartado 71; 1 de abril de 2004, Comisión/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, Rec. p. I‑3425), apartado 29; 27 de junio de 2006, Parlamento/Consejo (C‑540/03, Rec. p. I‑5769), apartado 35; 18 de enero de 2007, PKK y KNK/Consejo (C‑229/05 P, Rec. p. I‑439), apartado 76; 13 de mayo de 2007, Unibet (C‑432/05, Rec. p. I‑2271), apartado 37
3. Según el artículo 6, apartado 1, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, toda persona tiene derecho a que su causa sea oída de manera equitativa, públicamente y dentro de un plazo razonable, por un tribunal independiente e imparcial, establecido por la ley, que decidirá los litigios sobre sus derechos y obligaciones de carácter civil o sobre el fundamento de cualquier acusación en materia penal dirigida contra ella.
Sólo puede desestimarse un motivo basado en el artículo 6, apartado 1, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos contra la sanción estatutaria adoptada a raíz de un procedimiento disciplinario incoado contra un funcionario.
En efecto, por una parte, es obvio que tal sanción no tiene las características de una decisión sobre una acusación en materia penal, en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos.
Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos resulta que una decisión disciplinaria adoptada por una autoridad administrativa no debe cumplir obligatoriamente los requisitos de la referida disposición, que sólo reclama que tal decisión pueda someterse al control de un tribunal que cumpla las condiciones exigidas.
(véanse los apartados 125 a 127)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 17 de octubre de 1991, De Compte/Parlamento (T‑26/89, Rec. p. II‑781), apartado 94
4. Los artículos 5 a 8 del anexo IX del Estatuto entrado en vigor el 1 de mayo de 2004 introdujeron algunas modificaciones en la constitución y composición del consejo de disciplina. Su aplicación a un consejo de disciplina constituido antes de dicha fecha para conocer de un caso de un funcionario objeto de procedimientos disciplinarios no afecta únicamente a los efectos futuros de una situación nacida bajo el imperio de la antigua norma, sino que necesariamente implica que tienen efectos retroactivos.
Teniendo en cuenta los principios que, según reiterada jurisprudencia, rigen los efectos en el tiempo de las disposiciones de Derecho comunitario y a falta de toda indicación en las nuevas disposiciones, ni siquiera implícita, que permita considerar que éstas deban aplicarse retroactivamente, procede considerar que las referidas disposiciones no obligan en absoluto a revisar la constitución y composición de un consejo de disciplina establecido antes de su entrada en vigor.
(véanse los apartados 159 y 171)
5. La medida de suspensión que puede aplicarse a un funcionario objeto de un procedimiento disciplinario reviste, por naturaleza, carácter provisional y, como tal, no constituye una medida disciplinaria, de modo que no puede acogerse a la aplicación del principio ne bis in idem, principio expresamente consagrado en las disposiciones del Estatuto relativas al régimen disciplinario de los funcionarios.
(véanse los apartados 181 a 183)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 29 de junio de 2006, SGL Carbon/Comisión (C‑308/04 P, Rec. p. I‑5977), apartado 26
Tribunal de Primera Instancia: 18 de octubre de 2001, X/BCE (T‑333/99, Rec. p. II‑3021), apartados 149 y 151
6. Al establecer que la situación del funcionario suspendido deberá ser resuelta definitivamente en el plazo de seis meses a contar desde la fecha en que surta efecto la decisión de suspensión y que, cuando transcurridos los seis meses no haya recaído decisión alguna, el interesado volverá a recibir su retribución íntegra, el artículo 24, apartado 2, del anexo IX del Estatuto, entrado en vigor el 1 de mayo de 2004, tiene por objeto impedir que un funcionario, contra el que se incoa un procedimiento disciplinario, pueda verse privado de su retribución durante más de seis meses sin que se haya resuelto sobre su caso. Por consiguiente, el plazo así previsto es perentorio únicamente en el sentido de que, una vez transcurrido, el funcionario vuelve a percibir su retribución íntegra. En cambio, el hecho de que la autoridad facultada para proceder a los nombramientos no haya resuelto definitivamente sobre el caso del funcionario de que se trate en el plazo en cuestión no permite, como tal, llegar a la conclusión de que la decisión por la que se cierra el procedimiento disciplinario incoado contra él sea ilegal.
(véanse los apartados 189 y 190)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 26 de enero de 1995, D/Comisión (T‑549/93, RecFP pp. I‑A‑13 y II‑43), apartados 32 y 33; 16 de mayo de 2000, Irving/Comisión (T‑121/99, RecFP pp. I‑A‑85 y II‑357), apartado 49
7. Los plazos establecidos para el desarrollo del procedimiento disciplinario, si bien no son perentorios, enuncian sin embargo una norma de buena administración cuyo objetivo es evitar, tanto en interés de la administración como de los funcionarios, un retraso injustificado en la adopción de la decisión que pone fin al procedimiento. Por tanto, las autoridades disciplinarias tienen la obligación de llevar adelante con diligencia el procedimiento disciplinario y de actuar de manera que cada acto del mismo se produzca en un plazo razonable en relación con el acto precedente. La inobservancia de este plazo, que no puede enjuiciarse más que en función de las circunstancias particulares del asunto, puede traer aparejada la nulidad del acto realizado fuera de plazo, y ello tanto durante la vigencia de la antigua versión del Estatuto como de la versión actualmente en vigor desde el 1 de mayo de 2004.
(véanse los apartados 194 y 195)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 4 de febrero de 1970, Van Eick/Comisión (13/69, Rec. p. 3), apartado 4; 29 de enero de 1985, F./Comisión (228/83, Rec. p. 275), apartado 30; 19 de abril de 1988, M./Consejo (175/86 y 209/86, Rec. p. 1891), apartado 16
Tribunal de Primera Instancia: De Compte/Parlamento, antes citada, apartado 88; D/Comisión, antes citada, apartado 25; 30 de mayo de 2002, Onidi/Comisión (T‑197/00, RecFP pp. I‑A‑69 y II‑325), apartado 91; 10 de junio de 2004, François/Comisión (T‑307/01, Rec. p. II‑1669), apartado 47
8. Una decisión que impone una sanción de separación del servicio implica necesariamente delicadas consideraciones por parte de la institución, habida cuenta de las consecuencias graves e irrevocables que de ella derivan. A este respecto, la institución dispone de una amplia facultad de apreciación y el control jurisdiccional se limita a una verificación de la exactitud material de los hechos considerados y de la inexistencia de error manifiesto en la apreciación de los hechos.
(véase el apartado 220)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 28 de septiembre de 1999, Yasse/BEI (T‑141/97, RecFP pp. I‑A‑177 y II‑929), apartado 63
9. El artículo 12, párrafo primero, del Estatuto (en su versión vigente hasta el 30 de abril de 2004) pretende garantizar que los funcionarios comunitarios presenten, en su comportamiento, una imagen de dignidad conforme con la conducta especialmente correcta y respetable que cabe esperar de los miembros de una función pública internacional. De ello se desprende, en particular, que unas injurias proferidas públicamente por un funcionario y que atentan contra el honor de aquellas personas a las que se refieren, constituyen en sí mismas un atentado contra la dignidad de la función en el sentido de dicha disposición. El artículo 12, párrafo primero, de dicho Estatuto constituye, de la misma forma que los artículos 11 y 21, una de las expresiones concretas del deber de lealtad, el cual obliga al funcionario no sólo a abstenerse de conductas atentatorias a la dignidad de la función y al respeto debido a la institución y a sus autoridades, sino también a dar prueba, tanto más si tiene un grado elevado, de un comportamiento fuera de toda sospecha, con el fin de que queden salvaguardados en todo momento los vínculos de confianza existentes entre la institución y él mismo. El referido artículo 12 no constituye una restricción a la libertad de expresión, que es un derecho fundamental del que disfrutan los funcionarios comunitarios, sino que impone unos límites razonables para el ejercicio del citado derecho en interés del servicio.
De conformidad con el artículo 12, párrafo primero, de dicho Estatuto, constituyen injurias graves, atentatorias contra el honor de las personas afectadas, no sólo las imputaciones que puedan menoscabar la dignidad de dichas personas, en cuanto tales, sino también las alegaciones que puedan causar descrédito a su honorabilidad profesional. La forma de tales alegaciones carece de importancia; se incluyen tanto los ataques directos como las alegaciones hechas en forma dudosa, indirecta, encubierta, a través de insinuaciones o dirigidas a una persona cuya identificación resulta posible aunque no se la mencione expresamente.
A este respecto, el envío por un funcionario de notas que, por su propia naturaleza, atentan contra la dignidad de su función constituye por sí solo un incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 12, párrafo primero, de dicho Estatuto, con independencia de la publicidad que haya podido darse a estas notas.
(véanse los apartados 233 a 235)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 26 de noviembre de 1991, Williams/Tribunal de Cuentas (T‑146/89, Rec. p. II‑1293), apartado 76; 15 de mayo de 1997, N/Comisión (T‑273/94, RecFP pp. I‑A‑97 y II‑289), apartados 126 a 129; 17 de febrero de 1998, E/CES (T‑183/96, RecFP pp. I‑A‑67 y II‑159), apartados 38, 39 y 41; 19 de mayo de 1999, Connolly/Comisión (T‑34/96 y T‑163/96, RecFP pp. I‑A‑87 y II‑463), apartados 123, 124 y 129; 12 de septiembre de 2000, Teixeira Neves/Tribunal de Justicia (T‑259/97, RecFP pp. I‑A‑169 y II‑773), apartados 29, 30 y 47
10. Corresponde únicamente a la autoridad jerárquica decidir con total libertad si resulta oportuno permitir que sus funcionarios, en su calidad oficial, participen en reuniones científicas.
(véase el apartado 250)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 17 de mayo de 1984, Albertini y Montagnani/Comisión (338/82, Rec. p. 2123), apartado 32
11. El derecho a la libertad de expresión, consagrado por el artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, constituye un derecho fundamental cuyo respeto garantiza el juez comunitario y del que disfrutan, en particular, los funcionarios comunitarios. Sin embargo, el derecho a la libertad de expresión no tiene el carácter de prerrogativa absoluta, sino que puede estar sujeto a restricciones, siempre que éstas respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, a la vista de su finalidad perseguida, una intervención desmesurada e intolerable que atente contra la propia esencia del derecho así garantizado. Examinado a la luz de estos principios, no puede considerarse que el artículo 17, párrafo segundo, del Estatuto (en su versión vigente hasta el 30 de abril de 2004), relativo a la publicación por los funcionarios de textos cuyo objeto tenga relación con la actividad de las Comunidades, imponga una restricción injustificada a la libertad de expresión de los funcionarios.
En primer lugar, la exigencia prevista en este artículo de una autorización previa para la publicación responde al objeto legítimo de que un texto, cuyo objeto tenga relación con la actividad de las Comunidades, no pueda perjudicar sus intereses y, en particular, la reputación y la imagen de las instituciones. En segundo lugar, el referido artículo 17, párrafo segundo, no constituye una medida desproporcionada con relación al objetivo de interés general que dicho artículo pretende salvaguardar. Por una parte, sólo se exige la autorización previa para publicar cuando el texto que el funcionario interesado pretende publicar, o hacer publicar, tenga relación con la actividad de las Comunidades. Por otra parte, no hay ninguna prohibición absoluta de publicación. Al contrario, el artículo 17, párrafo segundo, última frase, de dicho Estatuto sienta claramente el principio de concesión de la autorización para la publicación, no pudiendo denegarse la autorización más que cuando la publicación en cuestión sea susceptible de comprometer los intereses de las Comunidades.
(véanse los apartados 251 y 252)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: Connolly/Comisión, antes citada, apartados 148 y 149 a 152
12. La motivación de una decisión lesiva debe, por un lado, proporcionar al interesado las indicaciones necesarias para saber si la decisión está bien fundada y, por otra, permitir el control jurisdiccional.
La cuestión de si la motivación de la decisión de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos por la que se impone una sanción a un funcionario cumple dichos requisitos debe apreciarse teniendo en cuenta no sólo su tenor literal, sino también su contexto y el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. A este respecto, si bien la autoridad facultada para proceder a los nombramientos está obligada a mencionar con precisión los hechos imputados al funcionario y las consideraciones que la han llevado a adoptar la sanción elegida, no exige por ello que analice todos los puntos de hecho y de Derecho que haya formulado el interesado durante el procedimiento. Si la autoridad facultada para proceder a los nombramientos opta por la misma sanción propuesta por el consejo de disciplina, no es preciso ampliar la motivación sobre lo apropiado de la sanción.
(véanse los apartados 259 y 260)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 20 de noviembre de 1997, Comisión/V (C‑188/96 P, Rec. p. I‑6561), apartados 26 a 29
Tribunal de Primera Instancia: 28 de marzo de 1995, Daffix/Comisión (T‑12/94, RecFP pp. I‑A‑71 y II‑233), apartado 33; 16 de julio de 1998, Y/Parlamento (T‑144/96, RecFP pp. I‑A‑405 y II‑1153), apartado 27; Connolly/Comisión, antes citada, apartado 93; Onidi/Comisión, antes citada, apartado 156; 5 de diciembre de 2002, Stevens/Comisión (T‑277/01, RecFP pp. I‑A‑253 y II‑1273), apartados 70 y 71