Arrest VAN HET GERECHT (Vierde kamer)
15 december 2021 (*)
„Hogere voorziening – Openbare dienst – Ambtenaren – Tewerkstelling in een derde land – Door de administratie ter beschikking gestelde gezinswoning – Niet-nakoming van de verplichting om daar als gezin te wonen – Tuchtprocedure – Tuchtmaatregel van opschorting van de plaatsing in een hogere salaristrap – Vergoeding van de door de Unie geleden schade – Artikel 22 van het Statuut – Verwerping van het beroep ten gronde – Vernietiging van het arrest in hogere voorziening – Arrest in hogere voorziening door het Hof heroverwogen en vernietigd – Terugverwijzing naar het Gerecht”
In zaak T‑693/16 P RENV-RX,
HG, vertegenwoordigd door L. Levi, advocaat,
rekwirant,
andere partij in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door T. Bohr als gemachtigde, bijgestaan door A. Dal Ferro, advocaat,
verweerster in eerste aanleg,
betreffende een hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie (Tweede kamer) van 19 juli 2016, HG/Commissie (F‑149/15, EU:F:2016:155), strekkende tot vernietiging van dit arrest,
wijst
HET GERECHT (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: S. Gervasoni, president, L. Madise (rapporteur), P. Nihoul, rechters,
griffier: L. Ramette, administrateur,
gezien het arrest van het Hof van 26 maart 2020,
na de terechtzitting op 17 juni 2021,
het navolgende
Arrest (1)
[omissis]
2 Met zijn krachtens artikel 9 van bijlage I bij het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie ingestelde hogere voorziening verzoekt rekwirant, HG, ambtenaar van de Europese Commissie, om vernietiging van het bestreden arrest waarbij het Gerecht voor ambtenarenzaken zijn beroep heeft verworpen, strekkende, primair, tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 10 februari 2015 waarbij hem de tuchtmaatregel van opschorting van de plaatsing in een hogere salaristrap gedurende een periode van 18 maanden is opgelegd en waarbij hij is veroordeeld tot vergoeding van de schade die de Commissie door zijn toedoen heeft geleden ten bedrage van 108 596,35 EUR (hierna: „litigieus besluit”) en, voor zover nodig, tot nietigverklaring van het besluit tot afwijzing van zijn klacht tegen het litigieuze besluit, vervolgens, subsidiair, tot verlaging van de in dat besluit vervatte financiële sanctie en, ten slotte, tot veroordeling van de Commissie tot vergoeding van de door hem geleden immateriële schade en reputatieschade, begroot op 20 000 EUR, en tot verwijzing in de kosten.
[omissis]
Procedure en conclusies van partijen
[omissis]
39 Het eerste arrest in hogere voorziening, waarbij het bestreden arrest is vernietigd wegens een onregelmatigheid in de samenstelling van de rechtsprekende formatie van het Gerecht voor ambtenarenzaken die uitspraak heeft gedaan, is na afloop van die procedure gewezen, maar is zelf door het Hof vernietigd, zoals in de punten 1 en 3 hierboven is uiteengezet, en de zaak is terugverwezen naar het Gerecht. Bijgevolg is de zaak die bij het eerste arrest in hogere voorziening naar het Gerecht was terugverwezen voor een uitspraak op het door rekwirant bij het Gerecht voor ambtenarenzaken ingestelde beroep (zaak T‑440/18 RENV) bij beslissing van de griffie van 26 maart 2020 afgedaan.
[omissis]
45 Ter terechtzitting van 17 juni 2021 hebben partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht. De mondelinge behandeling is op dezelfde dag gesloten.
46 Rekwirant verzoekt het Gerecht:
– het bestreden arrest te vernietigen;
– het litigieuze besluit nietig te verklaren;
– voor zover nodig, het besluit tot afwijzing van de klacht nietig te verklaren;
– subsidiair, de in het litigieuze besluit vervatte financiële sanctie te verlagen;
– de Commissie te veroordelen tot vergoeding van zijn immateriële schade en reputatieschade ten bedrage van 20 000 EUR;
– de Commissie te verwijzen in alle kosten van beide instanties.
47 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– de hogere voorziening af te wijzen;
– rekwirant te verwijzen in alle kosten.
In rechte
Hogere voorziening
[omissis]
Middelen aangevoerd tegen het bestreden arrest voor wat betreft de financiële aansprakelijkheid van rekwirant die is vastgesteld in het litigieuze besluit
[omissis]
– Middel ontleend aan onjuiste rechtsopvattingen van de rechter ten gronde voor wat betreft de financiële aansprakelijkheid van rekwirant die is vastgesteld in het litigieuze besluit
83 Rekwirant zet om te beginnen in punt 11 van het verzoekschrift in hogere voorziening uiteen dat het Gerecht voor ambtenarenzaken bij het onderzoek van zijn argument „dat de gestelde niet-nakoming van de loyaliteitsplicht zich niet heeft voorgedaan”, in punt 151 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de redenen waarom rekwirant de loyaliteitsplicht niet is nagekomen niet van belang zijn, zo deze al vaststaan, aangezien deze loyaliteitsplicht van een ambtenaar van de Unie jegens de Unie algemeen en objectief geldt. Volgens rekwirant moet het tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”) bij de toepassing van artikel 22 van het Statuut, op grond waarvan een ambtenaar jegens de Unie financieel aansprakelijk kan worden gesteld wegens grove schuld zijnerzijds in de uitoefening van zijn functie of ter gelegenheid daarvan, rekening houden met eventuele verzachtende omstandigheden die gelegen kunnen zijn in de redenen waarom deze ambtenaar zijn verplichtingen niet is nagekomen. Anders zou het evenredigheidsbeginsel worden geschonden. Door te oordelen dat de redenen voor zijn gedrag niet van belang waren, heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken volgens rekwirant dus blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot zowel artikel 22 van het Statuut als het evenredigheidsbeginsel.
[omissis]
86 Artikel 22, eerste alinea, van het Statuut bepaalt dat „[d]e ambtenaar kan worden verplicht de schade die de Unie door grove schuld zijnerzijds in de uitoefening van zijn functie of ter gelegenheid daarvan heeft geleden, geheel of gedeeltelijk te vergoeden”.
[omissis]
90 In artikel 11, eerste alinea, eerste volzin van het Statuut is de loyaliteitsplicht van de ambtenaren van de Unie jegens de Unie vastgelegd. Daarin wordt bepaald dat „[e]en ambtenaar [...] bij het uitoefenen van zijn werkzaamheden en bij het bepalen van zijn gedrag uitsluitend de belangen van de Unie voor ogen [houdt]”. Deze loyaliteitsplicht wordt uitdrukkelijk vermeld in het vervolg van diezelfde alinea – namelijk in de derde volzin – waarin wordt gepreciseerd dat de ambtenaar de hem toevertrouwde taken op objectieve en onpartijdige wijze en met inachtneming van zijn loyaliteitsplicht tegenover de Unie vervult. Die loyaliteitsplicht wordt ook uitdrukkelijk genoemd in artikel 17 bis van het Statuut, dat betrekking heeft op de beperkingen van de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren. De wijze waarop aan de loyaliteitsplicht moet worden voldaan, wordt met betrekking tot bepaalde aspecten of omstandigheden gepreciseerd in verschillende bepalingen van het Statuut, zoals in de artikelen 12, 12 ter of 17 bis.
[omissis]
93 De vraag is dus of de redenen die ertoe kunnen leiden dat een ambtenaar zich op een wijze gedraagt die geheel of gedeeltelijk wordt ingegeven door andere belangen dan die van de Unie, of zelfs op een wijze die in strijd is met de belangen van de Unie – bijvoorbeeld de wil om schade toe te brengen, corruptie, onverschilligheid, politieke beweegredenen, de wil om voordeel te verkrijgen voor zichzelf of voor anderen, onoverkomelijke druk van buitenaf, of een persoonlijke dwingende noodzaak – in aanmerking moeten worden genomen om te beoordelen of dergelijk gedrag al dan niet loyaal is jegens de Unie.
94 In punt 151 van het bestreden arrest heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken hierop ontkennend geantwoord en zich daarbij gebaseerd op het arrest van 23 oktober 2013, Gomes Moreira/ECDC (F‑80/11, EU:F:2013:159). In dat arrest is in de punten 65 en 66 in wezen geoordeeld dat de vaststelling van niet-nakoming van verschillende statutaire verplichtingen die met name de loyaliteit van de ambtenaren beogen te verzekeren, niet afhangt van de omstandigheid dat de betrokken ambtenaar de Unie schade heeft berokkend noch dat zijn gedrag tot klachten heeft geleid. Dit oordeel berust op zijn beurt op een precedent in de rechtspraak (arrest van 3 juli 2001, E/Commissie, T‑24/98 en T‑241/99, EU:T:2001:175, punt 76), waarin is geoordeeld dat het voor de vaststelling van de niet-nakoming van verschillende verplichtingen van dezelfde aard niet noodzakelijk is dat de betrokken ambtenaar persoonlijk voordeel uit zijn gedrag heeft willen halen, noch dat dit gedrag de instelling schade heeft berokkend. In een andere zaak, die heeft geleid tot het arrest van 19 maart 1998, Tzoanos/Commissie (T‑74/96, EU:T:1998:58, punt 66), die zelf in het arrest van 3 juli 2001, E/Commissie (T‑24/98 en T‑241/99, EU:T:2001:175) is aangehaald als precedent in de rechtspraak en betrekking had op mogelijke niet-nakoming van de verplichting van een ambtenaar om toestemming te vragen voor de uitoefening van een nevenactiviteit, die onder de loyaliteitsplicht valt en een algemene strekking heeft, is geoordeeld dat het voor de beoordeling van het bestaan van een dergelijke niet-nakoming overbodig is om te vernemen of deze activiteit, gelet op de door deze ambtenaar uitgeoefende werkzaamheden, kon leiden tot een belangenconflict.
95 Anders dan het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft geoordeeld, volgt uit dergelijke precedenten niet dat de redenen die ertoe hebben geleid dat een ambtenaar zich op een wijze gedraagt die in strijd is met bepaalde verplichtingen jegens de Unie, in geen geval in aanmerking moeten worden genomen om te bepalen of hij jegens de Unie niet loyaal is geweest.
96 Hoewel bepaalde omstandigheden in dit verband uiteraard niet ter zake doen, zoals de omstandigheden die zijn vastgesteld in de in punt 94 hierboven genoemde arresten, hangt de vraag of een gedraging niet loyaal is geweest, juist af van de context waarin deze gedraging heeft plaatsgevonden. Een ambtenaar kan bijvoorbeeld in de veronderstelling zijn dat hij bij de uitoefening van zijn werkzaamheden de belangen van de Unie voor ogen houdt, maar in werkelijkheid handelt hij in strijd hiermee omdat hij met een bijzonder ingewikkelde en nieuwe situatie wordt geconfronteerd, hetgeen niet noodzakelijkerwijs wijst op een gebrek aan loyaliteit zijnerzijds, ook al heeft hij op een bepaald moment de belangen van de Unie uit het oog verloren. Een ambtenaar kan door een ernstig persoonlijk probleem ertoe worden gebracht om in het kader van zijn gedrag de belangen van de Unie tijdelijk niet meer voorop te stellen, zonder dat hem, afhankelijk van de omstandigheden, daardoor altijd een gebrek aan loyaliteit kan worden verweten. Omgekeerd, indien een ambtenaar stelt dat hij geen rekening heeft gehouden met de belangen van de Unie omdat een situatie hem boven het hoofd groeide of dat hij de belangen van de Unie ondergeschikt heeft gemaakt aan ernstige persoonlijke problemen, is het voor de beoordeling van zijn loyaliteit jegens de Unie niet onbelangrijk om te vernemen of hij zijn meerderen op de hoogte heeft gesteld van zijn moeilijkheden en welke houding hij in dit verband heeft aangenomen.
97 Om de loyaliteit van een persoon te beoordelen, moet zijn gedrag jegens de entiteit waaraan of de persoon aan wie die loyaliteit is verschuldigd, dus worden beoordeeld met inachtneming van de context. Artikel 11, eerste alinea, eerste volzin, van het Statuut bepaalt dat „[e]en ambtenaar [...] bij het uitoefenen van zijn werkzaamheden en bij het bepalen van zijn gedrag uitsluitend de belangen van de Unie voor ogen [houdt]”. In dit artikel wordt in dit verband een algemeen gedrag voorgeschreven dat de loyaliteit jegens de Unie kenmerkt, maar er wordt geen absolute definitie gegeven waarbij wordt uitgesloten dat rekening moet worden gehouden met de context waarin die loyaliteit moet worden beoordeeld, die vereist is op grond van artikel 11, eerste alinea, derde volzin, van het Statuut, waarin de verplichting van de ambtenaren van de Unie is vermeld om hun werkzaamheden te verrichten „met inachtneming van [hun] loyaliteitsplicht tegenover de Unie”.
98 In dit verband heeft het oordeel in de arresten waarop het Gerecht voor ambtenarenzaken zich in punt 151 van het bestreden arrest direct of indirect heeft gebaseerd, namelijk dat verschillende statutaire verplichtingen in wezen in algemene en objectieve zin worden opgelegd, betrekking op die verplichtingen zelf, maar betekent dit niet dat de vraag of een ambtenaar van de Unie al dan niet loyaal is algemeen gezien moet worden beoordeeld los van de omstandigheden waarin hij zich op een bepaalde manier is gaan gedragen en van de redenen waarom hij dat is gaan doen. Het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft dus blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de redenen die aan het gedrag van rekwirant ten grondslag lagen, niet relevant waren voor de vaststelling dat hij niet had voldaan aan zijn loyaliteitsplicht.
99 Bovendien stelt rekwirant terecht dat het TABG, om in het kader van de toepassing van artikel 22 van het Statuut het gedrag van een ambtenaar te kwalificeren als grove schuld, rekening moet houden met de omstandigheden en niet enkel kan vaststellen dat de betrokken ambtenaar de voor hem geldende regels heeft geschonden, of met andere woorden, niet kan volstaan met de vaststelling dat hij een aantal van zijn verplichtingen niet is nagekomen.
[omissis]
102 In het kader van de wettigheidstoetsing kan de rechter ten gronde zich voor de afwijzing van de middelen of argumenten van een verzoekende partij baseren op vaststellingen, beoordelingen en kwalificaties in de bestreden handeling, indien deze rechtmatig zijn, en kan hij de afwijzing van die middelen en argumenten voorts motiveren op basis van zijn eigen juridische overwegingen (zie in die zin beschikking van 27 september 2004, UER/M6 e.a., C‑470/02 P, niet gepubliceerd, EU:C:2004:565, punten 69 en 70, en arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie, C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punt 65). De rechter ten gronde kan in het kader van de wettigheidstoetsing zijn eigen beoordeling of motivering daarentegen niet in de plaats stellen van die van de instelling die de bestreden handeling heeft verricht (zie in die zin arresten van 27 januari 2000, DIR International Film e.a./Commissie, C‑164/98 P, EU:C:2000:48, punt 38, en 24 januari 2013, Frucona Košice/Commissie, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punten 88 en 89). Wanneer de rechter ten gronde volledige rechtsmacht uitoefent, zoals op grond van artikel 91, lid 1, van het Statuut in geschillen van geldelijke aard tussen de Unie en haar ambtenaren, en in het bijzonder, op grond van artikel 22, derde alinea, van het Statuut in geschillen betreffende de financiële aansprakelijkheid van ambtenaren jegens de Unie, kan hij echter zelf rekening houden met alle omstandigheden van het geval en dienaangaande dus zijn eigen oordeel of motivering geven om de betaling van een bedrag door de ene aan de andere partij te rechtvaardigen (zie in die zin arresten van 27 oktober 1987, Houyoux en Guery/Commissie, 176/86 en 177/86, EU:C:1987:461, punt 16, en 20 mei 2010, Gogos/Commissie, C‑583/08 P, EU:C:2010:287, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
103 In casu moet worden vastgesteld dat het Gerecht voor ambtenarenzaken, door in punt 159 van het bestreden arrest te oordelen dat de situatie van rekwirant sinds september 2008 onregelmatig was, een beoordeling heeft overgenomen die in de punten 22 en 37 van het litigieuze besluit is vervat. Zoals uit punt 160 van het bestreden arrest blijkt, was deze herhaling echter enkel bedoeld om de argumenten van rekwirant te weerleggen betreffende de beoordeling van de door hem aan de Unie berokkende schade, waarvan hij aanvoert dat hiervan geen sprake was tot september 2009, en, anders dan rekwirant stelt, niet om te bevestigen dat vanaf september 2008 was voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 22 van het Statuut. Daarmee heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken het gedrag van rekwirant tussen september 2008 en december 2008 dus niet als grove schuld aangemerkt, noch voorts de indruk gewekt dat het TABG had vastgesteld dat er voor een periode vanaf september 2008 sprake was van grove schuld, en heeft het dus niet het dossier op dit punt onjuist opgevat, zoals rekwirant in punt 14 van het verzoekschrift in hogere voorziening eveneens stelt.
104 Door in dat punt 159 van het bestreden arrest aan te geven dat de delegatie vanaf januari 2009 de mogelijkheid was ontnomen om de dienstwoning van rekwirant voor nieuwe doeleinden te gebruiken, heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken, zelfs rekening houdend met het besluit tot afwijzing van de klacht van rekwirant, inderdaad een motivering toegevoegd aan het litigieuze besluit, waarin enkel was aangegeven dat de schade voortvloeide uit het feit dat de Unie de kosten voor haar rekening had genomen van de ongerechtvaardigde huur van het aan rekwirant ter beschikking gestelde gezinsappartement. Deze door het Gerecht voor ambtenarenzaken aangevoerde aanvullende motivering houdt echter enkel in dat het gedrag van rekwirant de in het litigieuze besluit vastgestelde schade niet heeft kunnen verminderen, maar stelt niet vast dat er bijkomende schade is. Voorts kan deze beoordeling deel uitmaken van de uitoefening van de volledige rechtsmacht van het Gerecht voor ambtenarenzaken betreffende de financiële aansprakelijkheid van rekwirant, die overigens had verzocht om uitoefening van deze rechtsmacht. Bijgevolg is niet aangetoond dat het Gerecht voor ambtenarenzaken blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 159 van het bestreden arrest een nieuwe hypothetische schade te hebben vastgesteld die niet tot de financiële aansprakelijkheid van rekwirant kan leiden. Eveneens moet worden vastgesteld dat de door het Gerecht voor ambtenarenzaken aangevoerde aanvullende motivering niet kan wijzen op een onjuiste opvatting van het dossier zoals omschreven in punt 67 hierboven.
105 Vervolgens is rekwirant in de punten 21 tot en met 23 van het verzoekschrift in hogere voorziening van mening dat het Gerecht voor ambtenarenzaken bij het onderzoek van zijn argumenten betreffende de „schending van de verjaringstermijn van vijf jaar of van de redelijke termijn”, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de in het verzoekschrift aangevoerde verjaringstermijn van vijf jaar als bedoeld in artikel 85, tweede alinea, van het Statuut, niet op zijn situatie van toepassing was.
[omissis]
107 In de punten 167 en 168 van het bestreden arrest heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken onder verwijzing naar het arrest van 27 januari 2016, DF/Commissie (T‑782/14 P, EU:T:2016:29, punt 54), benadrukt dat artikel 85 van het Statuut ziet op de terugvordering van aan een ambtenaar onverschuldigd betaalde bedragen en dat rekwirant in casu geen enkel bedrag van de instelling had ontvangen, maar haar financiële schade had berokkend, en dat de door de instelling aan de verhuurder betaalde bedragen niet onverschuldigd waren.
[omissis]
109 Ten gronde moet worden benadrukt dat uit het in punt 107 hierboven genoemde arrest van 27 januari 2016, DF/Commissie (T‑782/14 P, EU:T:2016:29), waarnaar het Gerecht voor ambtenarenzaken verwijst, niet kan worden afgeleid dat artikel 85 van het Statuut niet van toepassing is op een situatie waarin een voordeel in natura wordt toegekend. In punt 54 van dat arrest, dat is gewezen in een zaak waarin de verzoekende ambtenaar, van wie de terugbetaling van een niet-verschuldigde vergoeding werd gevorderd, aanvoerde dat hij het gedeelte dat in het kader van een alimentatie aan zijn ex-echtgenote was overgemaakt, niet kon terugvorderen, heeft het Gerecht zich immers beperkt tot het oordeel dat artikel 85 van het Statuut enkel betrekking heeft op de financiële verhouding tussen de ambtenaar die heeft geprofiteerd van de onregelmatige betalingen en de betrokken instelling, ongeacht de eventuele gevolgen van de terugvordering voor de ambtenaar ten aanzien van andere personen die direct of indirect hebben kunnen profiteren van de onregelmatige betalingen waarop de terugvordering van deze instelling betrekking heeft, aangezien deze kwesties onder het privaatrecht vallen. Bijgevolg wordt in dat arrest geen uitspraak gedaan over de vraag of een voordeel in natura, zoals het ter beschikking stellen van een appartement als dienstwoning, kan worden geacht deel uit te maken van de financiële verhouding tussen een ambtenaar en zijn instelling en het voorwerp kan zijn van een vordering tot terugbetaling van het onverschuldigd betaalde. Overigens staat niets eraan in de weg dat een onrechtmatig voordeel in natura, dat gelijk staat aan de indirecte betaling van een bedrag, wordt teruggevorderd. Anders zouden de instellingen nooit terugbetaling van deze onrechtmatige voordelen kunnen verkrijgen, tenzij zij de procedure als bedoeld in artikel 22 van het Statuut zouden inleiden en de grove schuld van de betrokken ambtenaren zouden aantonen, hetgeen in een aantal omstandigheden niet passend zou zijn en zou leiden tot een verschil in behandeling van ambtenaren die een onrechtmatig voordeel hebben genoten in de vorm van rechtstreekse betaling van een geldsom, en ambtenaren die een onrechtmatig voordeel hebben genoten in de vorm van een voordeel in natura. Het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft dan ook blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat rekwirant zich niet op artikel 85 van het Statuut kon beroepen, aangezien hij niet rechtstreeks enig bedrag van zijn instelling had ontvangen.
110 Wanneer blijkt dat door de rechtsoverwegingen van een arrest van een rechter ten gronde het Unierecht is geschonden, maar het dictum ervan op andere rechtsgronden gerechtvaardigd voorkomt, moet de hogere voorziening evenwel worden afgewezen. Dezelfde benadering geldt voor de analyse door de rechter ten gronde van een middel in het verzoekschrift, of een onderdeel van een middel in het verzoekschrift, afzonderlijk beschouwd (zie in die zin arrest van 9 juni 1992, Lestelle/Commissie, C‑30/91 P, EU:C:1992:252, punten 27‑29).
111 In casu heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken er in punt 167 van het bestreden arrest eveneens aan herinnerd dat rekwirant door zijn gedrag financiële schade aan zijn instelling had toegebracht. Dit brengt met zich mee dat moet worden benadrukt dat het TABG rekwirant niet financieel aansprakelijk heeft gesteld krachtens artikel 85 van het Statuut betreffende de terugvordering van onverschuldigde betalingen op basis van de vaststelling van een onrechtmatig verkregen voordeel, maar krachtens artikel 22 van het Statuut betreffende de vergoeding van schade die de Unie heeft geleden door grove schuld van de ambtenaren in de uitoefening van hun functie of ter gelegenheid daarvan, op basis van de vaststelling van schade die de Unie heeft geleden door grove schuld van rekwirant.
112 Er zij op gewezen dat de voorwaarden om beroep te kunnen doen op artikel 85 en op artikel 22 van het Statuut – evenals de context ervan – duidelijk van elkaar verschillen. Het besluit tot terugvordering van onverschuldigde betalingen veronderstelt volgens de bewoordingen van artikel 85 van het Statuut alleen dat wordt aangetoond dat een bedrag of een daarmee gelijk te stellen voordeel ten onrechte aan de betrokken ambtenaar is verstrekt en dat hij kennis droeg van die onregelmatigheid of deze onregelmatigheid zo voor de hand lag dat hij daarvan kennis had moeten dragen; het besluit om op grond van artikel 22 van het Statuut vergoeding van schade te gelasten veronderstelt daarentegen dat wordt aangetoond dat de ambtenaar die deze schade heeft veroorzaakt, grove schuld hieraan had. Het besluit tot terugvordering van onverschuldigde betalingen kan worden genomen nadat, in voorkomend geval, feitelijke gegevens of opmerkingen van de betrokken ambtenaar zijn verzameld en zodra is aangetoond dat aan de in artikel 85 van het Statuut vastgestelde voorwaarden is voldaan, terwijl het besluit om op grond van artikel 22 van het Statuut vergoeding van schade te gelasten, krachtens de tweede alinea van die bepaling enkel kan worden genomen met inachtneming van de tuchtrechtelijke procedure, dat wil zeggen, gelet op het feit dat grove schuld moet worden vastgesteld, in beginsel na afloop van een onderzoek, een procedure voor de tuchtraad en de uiteindelijke contradictoire fase met het TABG, zoals bepaald in bijlage IX bij het Statuut. Deze verschillen in de aard en in de materiële voorwaarden en de voorwaarden met betrekking tot de vaststelling van de betrokken besluiten rechtvaardigen dat het TABG naargelang van de omstandigheden kan handelen op grond van artikel 22 van het Statuut, terwijl het had kunnen handelen op grond van artikel 85 van het Statuut, ook al zijn de regels of beginselen betreffende de termijnen in beide gevallen niet identiek, hetgeen overigens ook door deze verschillen kan worden gerechtvaardigd.
113 Gelet op de in de punten 111 en 112 hierboven genoemde redenen, heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken de specifieke verjaringsregel van artikel 85 van het Statuut, waarop rekwirant zich beroept, terecht buiten beschouwing gelaten.
114 Vervolgens stelt rekwirant in de punten 24 en 25 van het verzoekschrift in hogere voorziening dat het Gerecht voor ambtenarenzaken bij het onderzoek van zijn argumenten inzake de „schending van de verjaringstermijn van vijf jaar of van de redelijke termijn” eveneens blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de subsidiaire argumenten in het verzoekschrift af te wijzen, namelijk dat indien de verjaringstermijn van vijf jaar van artikel 85, tweede alinea, van het Statuut niet van toepassing was, de verjaringstermijn van vijf jaar zoals vastgesteld in artikel 81 van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad (PB 2012, L 298, blz. 1), „ook als parameter voor de redelijke termijn” voor de toepassing van artikel 22 van het Statuut in aanmerking moest worden genomen.
[omissis]
127 Opgemerkt zij dat zowel rekwirant als het Gerecht voor ambtenarenzaken in casu het toepassingsgebied van de wet onjuist heeft opgevat door in punt 130 van het verzoekschrift respectievelijk de bepalingen van artikel 81 van verordening nr. 966/2012 aan te voeren om zich te beroepen op verjaring of niet-inachtneming van een redelijke termijn, en door in punt 170 van het bestreden arrest de bepalingen van artikel 93, lid 2, van gedelegeerde verordening (EU) nr. 1268/2012 van de Commissie van 29 oktober 2012 houdende uitvoeringsvoorschriften voor verordening nr. 966/2012 aan te voeren, die zijn vastgesteld ter uitvoering van eerstgenoemde bepalingen, voor een beroep op de stuiting van de aangevoerde termijn.
128 In verordening nr. 966/2012, die ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit de financiële regels voor de algemene begroting van de Unie bevatte, is artikel 81 immers opgenomen in het hoofdstuk „Ontvangsten”, in navolging op de in hetzelfde hoofdstuk opgenomen artikelen 78, 79 en 80, waarin respectievelijk de beginselen zijn neergelegd volgens welke schuldvorderingen worden vastgesteld, de invordering ervan wordt gelast en de inning plaatsvindt. Artikel 81, lid 1, bepaalt met name dat, onverminderd bijzondere bepalingen die in casu niet relevant zijn, voor vorderingen van de Unie op derden een verjaringstermijn van vijf jaar geldt, en lid 2 bepaalt dat de Commissie bevoegd is om gedelegeerde handelingen vast te stellen betreffende nadere bepalingen inzake de verjaringstermijn. Artikel 80, lid 3, van gedelegeerde verordening nr. 1268/2012, vastgesteld ter uitvoering van artikel 78 van verordening nr. 966/2012, bepaalt dat de ordonnateur die een schuldvordering heeft vastgesteld, de debiteur daarvan in kennis stelt door middel van een debetnota, waarop de uiterste betaaldatum vermeld dient te zijn vanaf wanneer achterstandsrente verschuldigd zal zijn indien de schuld op die datum nog niet is voldaan. Artikel 93 van gedelegeerde verordening nr. 1268/2012, vastgesteld ter uitvoering van artikel 81 van verordening nr. 966/2012, bepaalt met name in lid 1 dat de verjaringstermijn voor schuldvorderingen van de Unie op derden begint te lopen bij het verstrijken van die uiterste betaaldatum, en bepaalt in lid 2 dat deze termijn wordt geschorst door elke handeling van een instelling of van een door een op verzoek van een instelling handelende lidstaat, waarvan aan de derde kennis is gegeven en die strekt tot inning van de schuld.
129 Hieruit volgt dat, bij de op de onderhavige zaak toepasselijke stand van het recht, de door rekwirant ingeroepen verjaringstermijn, die is gebaseerd op artikel 81 van verordening nr. 966/2012, enkel betrekking kan hebben op een fase na de vaststelling van de schuldvordering, die om precies te zijn aanvangt op het moment van het verstrijken van de uiterste betaaldatum vermeld in de aan de derde schuldenaar gerichte debetnota; die verjaringstermijn kan dus niet worden aangevoerd met betrekking tot de eerdere fasen die tot de vaststelling van de schuldvordering hebben geleid (zie naar analogie arrest van 14 juni 2016, Marchiani/Parlement, C‑566/14 P, EU:C:2016:437, punten 86‑89). In casu gaat het echter om de termijn tussen het moment waarop de feiten plaatsvonden die tot de schuldvordering hebben geleid, en het moment waarop de schuldvordering bij het litigieuze besluit is vastgesteld, dus zelfs vóór de vaststelling ervan in de zin van artikel 78 van verordening nr. 966/2012, die rekwirant buitensporig lang acht. Bijgevolg kon de in artikel 81 van verordening nr. 966/2012 bedoelde verjaringstermijn van vijf jaar niet ten gunste van rekwirant worden toegepast, ongeacht of deze rechtstreeks werd toegepast dan wel als parameter voor de redelijke termijn.
130 Het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft derhalve ten onrechte de bepalingen van artikel 93, lid 2, van gedelegeerde verordening nr. 1268/2012 – bepalingen ter uitvoering van artikel 81 van verordening nr. 966/2012 – aangevoerd in antwoord op het betoog van rekwirant betreffende de op laatstgenoemd artikel gebaseerde verjaringstermijn. Desalniettemin is de slotsom waartoe het Gerecht voor ambtenarenzaken is gekomen dat de schuldvordering met betrekking tot de betrokken huurgelden niet was verjaard op grond van de regels die onder de financiële regeling vallen, om de in punt 129 hierboven uiteengezette juridische redenen gegrond.
131 In die omstandigheden en gelet op de overwegingen in punt 110 hierboven met betrekking tot de mogelijkheid van de rechter in hogere voorziening om de rechtsgronden te vervangen en gelet op het feit dat rekwirant in zijn hogere voorziening geen andere argumenten heeft aangevoerd ter betwisting van de analyse door het Gerecht voor ambtenarenzaken van het in het verzoekschrift opgenomen middel inzake schending van de verjaringstermijn van vijf jaar of van de redelijke termijn, dient het middel van de hogere voorziening inzake onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de financiële aansprakelijkheid van rekwirant, voor zover het betrekking heeft op de toepassing van artikel 81 van verordening nr. 966/2012, te worden afgewezen.
[omissis]
Middelen die zijn aangevoerd tegen het bestreden arrest inzake procedurefouten en schending van de bij de rechter ten gronde aangevoerde rechten van de verdediging
[omissis]
– Middel ontleend aan onjuiste rechtsopvattingen door de rechter ten gronde met betrekking tot procedurefouten en schending van de bij hem aangevoerde rechten van de verdediging
[omissis]
156 In punt 28 van het verzoekschrift in hogere voorziening komt rekwirant om te beginnen op tegen de principiële beoordeling in punt 70 van het bestreden arrest en stelt hij dat de tegen een ambtenaar in aanmerking genomen grieven in de loop van de procedure niet kunnen worden gewijzigd door ze aan te passen aan zijn antwoorden, niet om de grieven te ontkrachten, maar om de tuchtprocedure tegen hem koste wat kost te handhaven. Door deze handelwijze kan de betrokken ambtenaar zich niet tijdig verdedigen. Het Gerecht voor ambtenarenzaken zou dus blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
[omissis]
159 Wat de in punt 156 hierboven weergegeven argumenten in hogere voorziening betreft inzake de principiële beoordeling die aan het einde van punt 155 hierboven is aangehaald, blijkt uit bijlage IX bij het Statuut betreffende de tuchtprocedure dat deze wordt voorafgegaan door een onderzoeksfase die wordt geleid door OLAF of het TABG, dat in dit verband over een gespecialiseerde dienst kan beschikken, zoals het Bureau voor onderzoek en discipline (IDOC) binnen de Commissie. Pas na afloop van deze onderzoeksfase wordt, zoals bepaald in artikel 3 van die bijlage, in voorkomend geval de tuchtprocedure ingeleid, al dan niet met raadpleging van de tuchtraad naargelang van de mogelijke strafmaat. Wanneer de tuchtraad wordt geraadpleegd, wordt de vermeende fout van de betrokken ambtenaar bijgevolg omschreven in het bij de tuchtraad ter behandeling voorgelegde rapport van het TABG, zoals wordt bevestigd in artikel 12, lid 1, van die bijlage, waarin is bepaald dat in dit rapport „de ten laste gelegde feiten en, zo nodig, de – zowel verzwarende als verzachtende – omstandigheden waaronder deze hebben plaatsgehad, duidelijk zijn omschreven”. Het gedrag van de betrokken ambtenaar met betrekking tot de fout die is vastgesteld in dat rapport, dat overeenkomstig artikel 12, lid 2, van die bijlage aan die ambtenaar is overgelegd, wordt zowel door de tuchtraad als door het TABG beoordeeld, eveneens aan de hand van de aanvullende gegevens die tijdens die tuchtrechtelijke fase zijn aangedragen, en in voorkomend geval wordt hem een tuchtmaatregel opgelegd. De betrokken ambtenaar kan met betrekking tot de hem door het TABG – na onderzoek – verweten fout, zijn rechten van verdediging blijven uitoefenen op de wijze als voorzien in de artikelen 12 tot en met 22 van die bijlage, met name door kennis te nemen van het gehele dossier en door schriftelijke en mondelinge opmerkingen in te dienen bij de tuchtraad en, na het uitbrengen van het advies door de tuchtraad, bij het TABG. Bijgevolg kunnen eventuele aanpassingen met betrekking tot de inhoud van de fout tijdens de onderzoeksfase – waarin de met het onderzoek belaste diensten dit onderzoek verrichten op basis van een mogelijke fout – geen schending van de rechten van de verdediging opleveren, zoals het Gerecht voor ambtenarenzaken terecht heeft geoordeeld, ook niet indien de na afloop van het onderzoek vastgestelde fout, gelet op de uitgevoerde onderzoeken, omvangrijker of ernstiger is dan de eventuele aanvankelijk vastgestelde fout. In dit verband blijkt uit de artikelen 1 en 2 van bijlage IX bij het Statuut – die beide betrekking hebben op de onderzoeksfase – dat wanneer een ambtenaar mogelijk betrokken is bij een zaak, hij daarvan op de hoogte wordt gesteld zolang het onderzoek daardoor niet wordt gehinderd. Dit houdt geenszins in dat de mogelijke fout bij de aanvang van het onderzoek moet worden geconcretiseerd (zie in die zin arrest van 15 mei 1997, N/Commissie, T‑273/94, EU:T:1997:71, punt 79). De in het verzoekschrift in hogere voorziening gestelde onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot punt 70 van het bestreden arrest is derhalve niet aangetoond.
[omissis]
162 Niettemin volstaan de in punt 161 hierboven genoemde redenen rechtens niet om de kritiek van rekwirant af te wijzen dat er in het dossier dat het TABG aan de tuchtraad heeft overgelegd, en in zijn persoonsdossier waarin hij inzage heeft gehad, geen resultaten zijn opgenomen van het door IDOC verrichte onderzoek naar het bestaan van de regel om, in de omstandigheden waarin rekwirant zich bevond, geen dienstwoning toe te kennen.
163 In dit verband moet erop worden gewezen dat dit onderzoek daadwerkelijk is uitgevoerd, zoals blijkt uit het door het TABG genomen besluit van 10 september 2015 tot afwijzing van de klacht van rekwirant, waarin wordt gesteld dat „de uitwisselingen met de Europese dienst voor extern optreden (EDEO) het bestaan van een dergelijke regel en praktijk binnen de EDEO niet met zekerheid kunnen bevestigen” en dat „het bestaan van een dergelijke regel niet [is] aangetoond”. Rekwirant heeft zelf in zijn klacht tegen het litigieuze besluit melding gemaakt van een soortgelijke uitleg die de vertegenwoordigers van het TABG tijdens de zitting van de tuchtraad hadden gegeven. Artikel 13, lid 1, van bijlage IX bij het Statuut bepaalt dat zodra het door het TABG aan de tuchtraad overgelegde rapport ter kennis van de ambtenaar is gebracht, deze het recht heeft om inzage te verkrijgen in zijn volledige persoonsdossier en om van alle ter zake dienende stukken een kopie te maken. Deze bepaling strekt ertoe de rechten van de verdediging te waarborgen zodra de onderzoeksfase is beëindigd. Er zij aan herinnerd dat de eerbiediging van de rechten van de verdediging in iedere procedure die tot de oplegging van sancties kan leiden, is te beschouwen als een grondbeginsel van het Unierecht, dat zelfs in een administratieve procedure in acht moet worden genomen (arrest van 13 februari 1979, Hoffmann-La Roche/Commissie, 85/76, EU:C:1979:36, punt 9). Voorts is geoordeeld dat de betrokken ambtenaar in het kader van een tuchtprocedure de mogelijkheid moet krijgen om een standpunt in te nemen ten aanzien van elk document dat een instelling tegen hem wil gebruiken, tenzij dit document uiteindelijk niet doorslaggevend is voor de rechtmatigheid van het na afloop van deze procedure genomen besluit (zie in die zin arrest van 3 juli 2001, E/Commissie, T‑24/98 en T‑241/99, niet gepubliceerd, EU:T:2001:175, punten 92 en 93). Artikel 13, lid 1, van bijlage IX bij het Statuut draagt thans ook bij aan de eerbiediging van het in artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest van de grondrechten neergelegde beginsel dat ertoe strekt het recht op behoorlijk bestuur te waarborgen en behelst dat eenieder recht heeft om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier. Hieruit volgt dat een onderzoek dat is verricht door de onderzoeksdiensten, ongeacht het resultaat daarvan, deel moet uitmaken van het aan de tuchtraad en aan de belanghebbende overgelegde dossier. In casu moet bovendien het volgende worden opgemerkt: om te beginnen heeft het TABG tijdens de zitting van de tuchtraad gebruikgemaakt van het resultaat van dit onderzoek en aangegeven dat het bestaan van de door rekwirant aangevoerde regel niet was bevestigd, zonder rekwirant vooraf in kennis te hebben gesteld van dit resultaat in het dossier; vervolgens heeft de tuchtraad deze slotsom in wezen overgenomen in overweging 38 van zijn advies, en ten slotte is deze slotsom herhaald in het door het TABG genomen besluit van 10 september 2015 tot afwijzing van de klacht van rekwirant. Het valt niet uit te sluiten dat indien rekwirant, na voorlegging van de zaak aan de tuchtraad, kennis had kunnen nemen van de inhoud van het door IDOC verrichte onderzoek – vooral indien dit onderzoek summier, informeel of ontoereikend gedocumenteerd was –, hij zijn betoog op dat punt nader had kunnen onderbouwen en bijvoorbeeld op meer overtuigende wijze dan in zijn nota aan de tuchtraad van 23 september 2014, had kunnen vragen om de onderzoeken op dit punt te hervatten, met name door te verzoeken om een door de tuchtraad op grond van artikel 17, lid 1, van bijlage IX bij het Statuut gelast onderzoek op tegenspraak.
[omissis]
169 Door in punt 80 van het bestreden arrest te oordelen dat de grieven van rekwirant ten aanzien van de beoordeling van de feiten door de tuchtraad niet ter zake dienend waren, heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken inderdaad blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
170 Wanneer de tuchtprocedure met tussenkomst van de tuchtraad plaatsvindt, dat wil zeggen – gelet op de bepalingen van de artikelen 3 en 11 van bijlage IX bij het Statuut – wanneer het TABG een tuchtprocedure inleidt met de mogelijkheid dat hierdoor een zwaardere tuchtmaatregel kan worden opgelegd dan een schriftelijke waarschuwing of een berisping, vormt deze tussenkomst een wezenlijk element van de procedure, aangezien op dat moment een grondig debat op tegenspraak plaatsvindt met eventueel een onderzoek bovenop de reeds eerder verrichte onderzoeken, en aangezien het TABG vervolgens een besluit neemt met inachtneming van de werkzaamheden van de tuchtraad, dat wil zeggen rekening houdend met het met redenen omkleed advies dat met meerderheid van stemmen is uitgebracht en ook met de eventueel afwijkende standpunten van bepaalde leden van de tuchtraad, zoals volgt uit de artikelen 12 tot en met 18 van deze bijlage. Rekwirant wijst er in dit verband terecht op dat wanneer het TABG afwijkt van het advies van de tuchtraad, het dat uitvoerig moet motiveren, zoals het Gerecht voor ambtenarenzaken herhaaldelijk heeft geoordeeld (zie in die zin arresten van 3 juni 2015, Bedin/Commissie, F‑128/14, EU:F:2015:51, punt 29; 18 juni 2015, CX/Commissie, F‑27/13, EU:F:2015:60, punten 57 en 58, en 10 juni 2016, HI/Commissie, F‑133/15, EU:F:2016:127, punt 147). Bijgevolg vormt de tussenkomst van de tuchtraad, wanneer de zaak aan hem moet worden voorgelegd zoals in casu, een wezenlijke formaliteit van de procedure, en moet een ambtenaar aan wie na afloop van die procedure een tuchtmaatregel wordt opgelegd, in beginsel het advies van de tuchtraad kunnen betwisten, wanneer het TABG de beoordeling van de feiten door die raad overneemt. Voorts heeft het Hof geoordeeld dat dit advies van de tuchtraad het voorwerp kan zijn van een ontvankelijk verzoek tot nietigverklaring (arrest van 29 januari 1985, F./Commissie, 228/83, EU:C:1985:28, punt 16). In het geval van een beroep dat, zoals in casu, enkel strekt tot nietigverklaring van het uiteindelijke besluit van het TABG waarbij een tuchtmaatregel wordt opgelegd, kunnen middelen of grieven die gericht zijn tegen de beoordeling van de tuchtraad of van een van zijn leden, alleen dan als niet ter zake dienend worden beoordeeld, indien het TABG in zijn uiteindelijke besluit duidelijk afwijkt van of geen rekening houdt met deze beoordeling, aangezien de bestreden handeling namelijk het uiteindelijke besluit is en niet het advies van de tuchtraad of het standpunt van een aantal van zijn leden. In andere gevallen zou het overdreven formalistisch zijn om van rekwirant te verlangen dat hij in zijn middelen en grieven verwijst naar specifieke passages van het litigieuze besluit teneinde een beoordeling te betwisten die is verricht in het kader van de werkzaamheden van de tuchtraad, terwijl het TABG bij de vaststelling van zijn besluit rekening heeft gehouden met die beoordeling.
[omissis]
Beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit en nevenvorderingen
[omissis]
Eerste middel van het verzoekschrift: procedurefouten die de handelingen ter voorbereiding van het litigieuze besluit aantasten
[omissis]
239 Zoals in punt 147 hierboven reeds is uiteengezet, verwijt rekwirant de tuchtraad in de eerste plaats, en wel in punt 59 van het verzoekschrift, dat deze zich niet heeft uitgesproken over de vraag of de kwestie op regelmatige wijze aan hem is voorgelegd en meer in het algemeen over de procedurele vragen die hij had opgeworpen in de in punt 19 hierboven genoemde verweernota die hij aan hem had gericht.
240 In dit verband heeft de tuchtraad in de punten 1 en 2 van zijn advies terecht in wezen uiteengezet dat het niet aan hem stond om de regelmatigheid van de onderzoeksprocedure te controleren, maar dat hij enkel de regelmatigheid van het verloop van de bij hem aanhangige procedure kon controleren. Zoals het Gerecht voor ambtenarenzaken in punt 78 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, heeft de tuchtraad volgens artikel 18 van bijlage IX bij het Statuut immers tot taak een met redenen omkleed advies uit te brengen over de vraag of de ten laste gelegde feiten inderdaad bestaan en, in voorkomend geval, over de tuchtmaatregel die naar zijn oordeel naar aanleiding van de ten laste gelegde feiten moet worden opgelegd. Het staat aan het TABG, dat bevoegd is om de betrokken ambtenaar een tuchtmaatregel op te leggen, om na te gaan of de onderzoeksprocedure en de tuchtprocedure als geheel regelmatig waren en het staat, in voorkomend geval, aan de rechter bij wie beroep is ingesteld tegen het besluit van het TABG om dit eveneens te doen. De tuchtraad moet van zijn kant, zoals elk administratief orgaan of adviesorgaan, toezien op de regelmatigheid van de bij hem aanhangige procedure, die een van de fasen van de tuchtprocedure vormt. Indien de tuchtraad van mening is dat de onderzoeksprocedure, voordat de zaak aan hem is voorgelegd, ontoereikend was, dient hij tevens – naast de schriftelijke of mondelinge verklaringen die de betrokken ambtenaar en het TABG bij hem hebben afgelegd – ter aanvulling zijn eigen vragen te stellen of zelfs een onderzoek in te stellen op tegenspraak, zoals bepaald in artikel 17 van bijlage IX bij het Statuut. In casu heeft de tuchtraad in de punten 1 en 2 van zijn advies aangegeven dat hij niet bevoegd was om eventuele onregelmatigheden in de procedure te veroordelen voordat de zaak aan hem werd voorgelegd, maar dat hij zich ervan had vergewist dat verzoeker opmerkingen had kunnen maken over de nota van IDOC van 31 oktober 2013, waarbij het onderzoek naar de financiële aansprakelijkheid van rekwirant was ingeleid en dat deel moest uitmaken van het aan de tuchtraad overgelegde dossier. Daarnaast heeft de tuchtraad eraan herinnerd dat hij daar zelf tijdig kennis van had kunnen nemen. Voorts moet worden opgemerkt dat rekwirant in het verzoekschrift de tuchtraad niet verwijt dat hij geen aanvullend onderzoek heeft verricht door middel van vragen of onderzoek. De in punt 59 van het verzoekschrift uiteengezette en in punt 74 van het bestreden arrest in herinnering gebrachte argumenten van rekwirant, waarmee hij de tuchtraad verwijt geen uitspraak te hebben gedaan over bepaalde gestelde procedurele onregelmatigheden, moeten dus worden afgewezen.
[omissis]
Middelen van het verzoekschrift betreffende de financiële aansprakelijkheid van rekwirant (vierde onderdeel van het vierde middel en zesde middel)
286 Artikel 22 van het Statuut bepaalt dat de ambtenaar van de Unie kan worden verplicht de schade die de Unie door grove schuld zijnerzijds in de uitoefening van zijn functie of ter gelegenheid daarvan heeft geleden, geheel of gedeeltelijk te vergoeden.
[omissis]
295 Rekwirant was zich ervan bewust dat het feit dat hij niet met zijn gezin in de dienstwoning woonde, die qua grootte daarvoor bedoeld was en waar hij om had verzocht, een situatie was die niet kon voortduren, ook al had het hoofd van de administratie van de delegatie hem niet ertoe gedwongen zijn dienstwoning weer ter beschikking te stellen. Hij heeft met name tijdens zijn tweede verhoor door OLAF toegegeven dat OLAF erop had aangedrongen dat zijn gezin zich bij hem in dit appartement zou voegen en hij ontkent niet dat wanneer een dienstwoning bestemd is om er in gezinsverband te wonen, dit normaliter ook het geval moet zijn. In zover kunnen de relevante bepalingen van bijlage X bij het Statuut en de toepassingsvoorwaarden ervan, rekening houdend met de belangen van de Unie waartoe de ambtenaren op grond van artikel 11 van het Statuut gehouden zijn, enkel aldus worden uitgelegd dat de ambtenaar die heeft verzocht om een dienstwoning die qua grootte geschikt is om er met zijn gezin te wonen, daar ook met zijn gezin moet wonen of te kennen geeft dat hij ervan af moet zien wanneer er aanhoudende moeilijkheden zijn die het gezin na een redelijke termijn beletten daar naartoe te verhuizen. Voor de betrokken ambtenaar is dit een kwestie van loyaliteit.
296 In casu had rekwirant, indien het door een probleem van gebrekkige verzegeling van de parketvloer voor het gezin onmogelijk was om de woning te betrekken, hetgeen dan de verantwoordelijkheid van de eigenaar zou zijn geweest, moeten weigeren de woning te betreden of andere passende stappen bij de delegatie moeten ondernemen, opdat deze de eigenaar ter verantwoording had kunnen roepen.
297 Ten slotte heeft de aanwezigheid van een vriend als „huisbewaarder” weliswaar de bezorgdheid van rekwirant kunnen wegnemen dat zijn appartement niet onverwachts door derden zou worden ingenomen, maar deze langdurige „huisbewaarder”-regeling was enkel gerechtvaardigd omdat rekwirant er niet permanent verbleef vanwege het feit dat zijn gezin zich niet bij hem had gevoegd.
298 Geen enkele reden verband houdende met de gezondheidsproblemen van zijn vrouw en zijn kind, met gebreken in het appartement of met de houding van het hoofd van de administratie van de delegatie kan dus het persoonlijke gedrag van rekwirant rechtvaardigen en op basis daarvan kan niet worden aangetoond dat hij vanaf januari 2009, dus na de eerste vier maanden van de huurovereenkomst, loyaal is gebleven jegens de Unie, aangezien hij niet heeft voorgesteld om af te zien van het hem ter beschikking gestelde appartement dat qua grootte geschikt is voor bewoning door een gezin, en hij het appartement uit eigenbelang behield, ook al gaf hij blijk van enige transparantie over de situatie waarin hij verkeerde jegens het hoofd van de administratie van de delegatie.
[omissis]
300 Gelet op de onnodige uitgave van openbare middelen als gevolg van de houding van rekwirant en op het feit dat hij na het verstrijken van een redelijke termijn zijn appartement heeft aangehouden, moet in dit stadium van de analyse dus worden erkend dat het TABG terecht heeft geoordeeld dat de schuld van rekwirant grove schuld betrof, aangezien hij vanaf januari 2009, vier maanden na het begin van de huurovereenkomst, tot het einde van de huurovereenkomst in augustus 2010 het onregelmatige gebruik van zijn appartement heeft voortgezet zonder dat hij stappen heeft ondernomen bij de delegatie om het appartement weer ter beschikking te stellen. Het is dus terecht dat de schuld waardoor rekwirant krachtens artikel 22 van het Statuut financieel aansprakelijk kan worden gesteld, is vastgesteld voor die periode.
[omissis]
302 Wat de schade betreft die de houding van rekwirant heeft veroorzaakt, moet om te beginnen het in de punten 120 tot en met 123 van het verzoekschrift uiteengezette argument van rekwirant worden afgewezen dat bij opzegging van de huurovereenkomst in het eerste jaar de huur toch voor dat hele jaar verschuldigd was, wat elke schade voor de Unie gedurende het eerste jaar van de huurovereenkomst, van september 2008 tot en met augustus 2009, zou hebben uitgesloten. De schade voor de Unie bestaat wel degelijk gedurende de gehele periode waarin rekwirant in het litigieuze besluit schuldig wordt geacht, namelijk van januari 2009 tot en met augustus 2010, dus in het bijzonder van januari tot en met augustus 2009, aangezien de Unie gedurende die periode een dienstwoning voor een gezin betaalde voor een ambtenaar die dit appartement alleen en gedurende een deel van de week bewoonde, terwijl hij over een ander gezinsappartement beschikte in de buurt waar zijn gezin verbleef en waar hijzelf gedeeltelijk woonde. Bovendien is die schade wel degelijk veroorzaakt door rekwirant die, na om een dergelijk appartement te hebben verzocht, voornoemde situatie niet heeft beëindigd en niet heeft voorgesteld om dit appartement na enkele maanden terug te geven. Indien het door een langdurig probleem van gebrekkige verzegeling van de parketvloer voor het gezin onmogelijk was om de woning te betrekken, hetgeen dan de verantwoordelijkheid van de eigenaar zou zijn geweest, had rekwirant in casu, zoals in punt 296 hierboven is opgemerkt, van meet af aan de woning moeten weigeren of andere passende stappen bij de delegatie moeten ondernemen, opdat deze de eigenaar snel en vastberaden ter verantwoording had kunnen roepen. Deze schade is ook tot aan het einde van de huurovereenkomst aangetoond, aangezien rekwirant, door zijn dienstwoning niet weer ter beschikking van de delegatie te stellen, de Commissie het genot van deze woning heeft ontzegd, terwijl zij de bijbehorende huurbedragen betaalde, met name door haar te beletten dit appartement op een andere wijze te gebruiken, zoals het Gerecht voor ambtenarenzaken in punt 159 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, of althans om de huurovereenkomst vanaf september 2009 zonder boete op te zeggen, waardoor de daadwerkelijk door de Unie geleden schade verminderd had kunnen worden. Anders dan rekwirant stelt, kan het feit dat in de huurovereenkomst is bepaald dat de huurder de huurovereenkomst gedurende het eerste jaar niet kan opzeggen, tenzij de huur in die periode toch wordt betaald, niet tot de conclusie leiden dat er geen schade is gedurende deze periode. Tijdens die periode heeft de delegatie wel degelijk betaald voor een appartement dat qua grootte geschikt was voor een gezin, zonder dat dit gerechtvaardigd was en zonder er enig nut aan te kunnen ontlenen.
303 Vervolgens stelt rekwirant in punt 125 van het verzoekschrift dat aangezien hij recht zou hebben gehad op een kleiner eenpersoonsappartement als dienstwoning, de schade van de Unie beperkt was tot het verschil in huurprijs tussen het door hem bewoonde appartement dat voor gezinsbewoning geschikt is, en een dergelijk kleiner appartement. Dit argument zou slechts kunnen slagen indien rekwirant in de loop van de voor het gezinsappartement bedoelde huurovereenkomst daadwerkelijk om een eenpersoonsappartement had verzocht, maar bij gebreke van die omstandigheid – die louter speculatief is, temeer daar zijn echtgenote in New York een appartement in eigendom had waarin zijn gezin woonde – moet ervan worden uitgegaan dat de Unie over de gehele huurperiode daadwerkelijk schade heeft geleden voor de totale huurprijs die is betaald voor het aan rekwirant toegewezen appartement, ofschoon dit appartement niet gehuurd behoefde te worden. Zoals de Commissie in het litigieuze besluit heeft opgemerkt, strekt deze schade zich dus uit over de periode van januari 2009 tot en met augustus 2010, waarvoor in punt 300 hierboven is geoordeeld dat rekwirant grove schuld droeg.
[omissis]
307 Zoals in de punten 106 en 114 hierboven is uiteengezet, beroept rekwirant zich op de verjaringstermijn van vijf jaar van artikel 85, tweede alinea, van het Statuut en, subsidiair, op de in artikel 81 van verordening nr. 966/2012 vastgestelde verjaringstermijn van vijf jaar, als parameter voor de redelijke termijn voor de toepassing van artikel 22 van het Statuut. Zoals in de punten 113 en 129 hierboven is geoordeeld, is geen van beide bepalingen op het onderhavige geval van toepassing. In feite preciseert geen enkele bepaling van Unierecht de termijn waarbinnen, met betrekking tot de betrokken feiten, een onderzoek en een tuchtprocedure moeten plaatsvinden alsmede een besluit moet worden vastgesteld waarbij een ambtenaar krachtens artikel 22 van het Statuut financieel aansprakelijk wordt gesteld. Niettemin kan rekening worden gehouden met het feit dat artikel 85, tweede alinea, van het Statuut een voorbeeld vormt van een door de wetgever vastgestelde verjaringstermijn voor bepaalde betrekkingen tussen de Unie en haar ambtenaren, ook al kan een termijn met een gelijke duur die in acht moet worden genomen bij de toepassing van artikel 22 van het Statuut geen ononderbroken termijn vormen als bepaald in artikel 85, tweede alinea van het Statuut, gelet op de verschillen tussen de toepassing van artikel 22 van het Statuut en de toepassing van artikel 85 van het Statuut, zoals in punt 112 hierboven is benadrukt.
308 Uit de rechtspraak volgt dat wanneer de wetgever niet in een verjaringstermijn heeft voorzien, het vereiste van rechtszekerheid verlangt dat de instellingen van de Unie hun bevoegdheden binnen een redelijke termijn uitoefenen (zie arrest van 14 juni 2016, Marchiani/Parlement, C‑566/14 P, EU:C:2016:437, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Derhalve moet worden nagegaan of de diensten van de Commissie en het TABG bij de uitoefening van hun bevoegdheden het beginsel van de redelijke termijn hebben geschonden door een onderzoek in te stellen, een tuchtprocedure in te leiden en rekwirant uiteindelijk financieel aansprakelijk te stellen voor de periode van januari 2009 tot en met augustus 2010.
309 De redelijkheid van een termijn moet worden beoordeeld met inachtneming van alle specifieke omstandigheden van iedere zaak, in het bijzonder het belang van het geschil voor de betrokkene, de ingewikkeldheid van de zaak en de verschillende etappes van de procedure die de instelling van de Unie heeft gevolgd, alsook het gedrag van de betrokken partijen tijdens de procedure. De redelijkheid van een termijn kan immers niet worden bepaald aan de hand van een in abstracto vastgesteld nauwkeurig maximum (zie arrest van 14 juni 2016, Marchiani/Parlement, C‑566/14 P, EU:C:2016:437, punten 99 en 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
310 In casu loopt de periode waarvoor de grove schuld van rekwirant is vastgesteld, van januari 2009 tot en met augustus 2010. OLAF heeft rekwirant in maart 2012 meegedeeld dat tegen hem een onderzoek was ingesteld naar aanleiding van het gebruik van zijn appartement, dat wil zeggen minder dan twee jaar na afloop van deze aaneengesloten periode. Na afloop van de onderzoeksfase, waarbij achtereenvolgens OLAF en IDOC betrokken waren, heeft het TABG in juli 2014 een tuchtprocedure tegen rekwirant ingeleid en in februari 2015 het litigieuze besluit vastgesteld, waarbij rekwirant onder andere financieel aansprakelijk werd gesteld. Dit besluit is in september 2015 bevestigd en de klacht van rekwirant is afgewezen. Gelet op deze opeenvolging van de feiten moet worden geoordeeld dat het administratief gezag zijn bevoegdheden niet binnen onredelijke termijnen heeft uitgeoefend.
[omissis]
Nieuwe middelen die rekwirant in hogere voorziening heeft aangevoerd
[omissis]
315 Rekwirant heeft door middel van een e-mail de dato 13 mei 2013 aan IDOC melding gemaakt van frauduleuze handelingen van een van zijn collega’s in New York. Deze melding is als bijlage 36 bij het verzoekschrift gevoegd. Deze e-mail is verzonden op een tijdstip waarop tegen rekwirant reeds een onderzoek was ingesteld naar het gebruik van zijn appartement en was hoofdzakelijk bedoeld om de geloofwaardigheid in twijfel te trekken van twee belastende getuigenverklaringen die tegen hem waren afgelegd en die door OLAF in aanmerking waren genomen. In die context heeft rekwirant om uiteenlopende redenen melding gemaakt van de potentieel onrechtmatige handelwijze van deze collega, die banden zou hebben gehad met de twee personen die de getuigenverklaringen hebben afgelegd. Uit die e-mail blijkt dat de door rekwirant gemaakte melding deels betrekking had op feiten die bij de leidinggevenden van de delegatie en bij hemzelf kennelijk reeds sinds enige tijd bekend waren, en deels betrekking had op feiten die door andere personen van de delegatie ter kennis van OLAF waren gebracht, voordat rekwirant zelf – enkele maanden nadat hij er toevallig kennis van had genomen – deze feiten aan IDOC meedeelde. De melding van rekwirant houdt dus geen verband met het doen van een melding over feiten die het bestaan van door een ambtenaar ontdekte onwettige activiteiten kunnen doen vermoeden, zoals bepaald in artikel 22 bis van het Statuut, maar houdt enkel verband met de verdediging van zijn eigen belangen. Rekwirant kan zich dus niet beroepen op de hoedanigheid van klokkenluider, gesteld al dat die hoedanigheid een verzachtende omstandigheid zou kunnen zijn met betrekking tot feiten die niets te maken hadden met de door hem gemelde feiten, zelfs indien die juist zouden zijn.
[omissis]
317 Uit een en ander volgt dat rekwirants vorderingen tot nietigverklaring – daaronder begrepen de vorderingen gericht tegen het besluit tot afwijzing van zijn klacht – moeten worden afgewezen, aangezien geen van de tegen het litigieuze besluit aangevoerde middelen tot nietigverklaring kan slagen. In dit verband verwijst het Gerecht naar de motivering van het Gerecht voor ambtenarenzaken in de punten 43 tot en met 45 van het bestreden arrest.
Vordering tot verlaging van het bedrag van de van rekwirant verlangde financiële vergoeding
318 Vastgesteld moet worden dat, ofschoon rekwirant de rechter in zijn vorderingen vraagt om zijn volledige rechtsmacht uit te oefenen als bedoeld in artikel 22, derde alinea, van het Statuut om de van hem in het litigieuze besluit verlangde financiële vergoeding te verlagen, hij geen bijzondere argumenten heeft aangevoerd ter rechtvaardiging van de gevorderde verlaging, behalve die welke hij tot staving van zijn middelen tot nietigverklaring heeft aangevoerd. Zoals advocaat-generaal Kokott in punt 60 van haar conclusie in de zaak Gogos/Commissie (C‑583/08 P, EU:C:2010:118) heeft opgemerkt, hoeft de Unierechter zich voor de louter vermogensrechtelijke aspecten van een geding tussen de Unie en een van haar ambtenaren echter niet te beperken tot een loutere controle van de rechtmatigheid van de betrokken handelingen, maar is hij bevoegd om ook de doelmatigheid ervan te onderzoeken en mag hij zijn beoordeling dus in de plaats stellen van die van het TABG. In dit verband biedt artikel 91, lid 1, tweede volzin, van het Statuut de Unierechter de mogelijkheid om in geschillen van geldelijke aard en in het kader van de uitoefening van zijn volledige rechtsmacht, ambtshalve, rekening houdend met alle omstandigheden van het geval, de geleden schade ex aequo et bono vast te stellen (zie in die zin en naar analogie arrest van 20 mei 2010, Gogos/Commissie, C‑583/08 P, EU:C:2010:287, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bovendien kan een dergelijke rechtsmacht worden uitgeoefend, zelfs wanneer daartoe geen vordering is ingesteld (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Gogos/Commissie, C‑583/08 P, EU:C:2010:118, punt 61) en, a fortiori, ingeval een dergelijk vordering wel is geformuleerd, bij gebreke van specifieke argumenten ter ondersteuning van die vordering. In casu is, gelet op de vereisten van de inachtneming van het beginsel van hoor en wederhoor, de kwestie van de rol van het hoofd van de administratie van de delegatie uitvoerig aan de orde gekomen in zowel de schriftelijke stukken van partijen als ter terechtzitting, met name door de bij die gelegenheid gestelde vragen van het Gerecht.
319 Uit deze mondelinge behandeling en uit de stukken van het dossier blijkt dat het hoofd van de administratie van de delegatie niet van rekwirant heeft verlangd dat hij zijn dienstwoning zou verlaten, maar dat zij hem enkel heeft gewezen op de onregelmatigheid van zijn situatie (zie punt 274 hierboven). Ook al doet deze omstandigheid niet af aan het bestaan van grove schuld aan de zijde van rekwirant, namelijk dat hij het onregelmatige gebruik van zijn appartement van januari 2009 tot en met augustus 2010 heeft laten voortduren (zie punt 300 hierboven), hieruit blijkt dat de Commissie de door haar geleden schade mede heeft veroorzaakt, terwijl zij de omvang ervan had kunnen beperken. Haar vertegenwoordigster ter plaatse heeft namelijk geen passende maatregelen genomen, terwijl zij op de hoogte was van de situatie en niets eraan in de weg stond dergelijke maatregelen te nemen, met name indien deze erin bestonden rekwirant te sommeren zijn dienstwoning te verlaten, aangezien niet was voldaan aan de voorwaarden voor bewoning ervan. Gelet op alle omstandigheden van het geval acht het Gerecht het dan ook billijk om de vergoeding door rekwirant van de door de Unie geleden schade te verlagen (zie in die zin arresten van 7 november 1985, Adams/Commissie, 145/83, EU:C:1985:448, punten 53 en 54, en 11 juli 2007, Schneider Electric/Commissie, T‑351/03, EU:T:2007:212, punten 332 en 334).
320 Overeenkomstig artikel 22 van het Statuut moet de vergoeding die rekwirant verschuldigd is wegens de schade die hij aan de Unie heeft berokkend wegens grove schuld zijnerzijds, doordat hij geen enkele stap heeft ondernomen om zijn dienstwoning vanaf januari 2009 weer ter beschikking te stellen, derhalve worden vastgesteld op 80 000 EUR op de datum van uitspraak van het onderhavige arrest, hetgeen inhoudt dat de bedragen, met inbegrip van eventuele rente, die rekwirant reeds heeft betaald en dat bedrag te boven gaan, door de Commissie aan hem moeten worden terugbetaald, dan wel dat de Commissie van hem verlangt dat hij tot genoemd bedrag aanvullende betalingen verricht. In beide gevallen moeten de verschuldigde betalingen of terugbetalingen worden vermeerderd met rente tegen de door de Europese Centrale Bank (ECB) voor de basisherfinancieringstransacties vastgestelde rentevoet, berekend vanaf de uitspraak van het onderhavige arrest.
[omissis]
HET GERECHT (Vierde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie (Tweede kamer) van 19 juli 2016, HG/Commissie (F‑149/15), wordt vernietigd.
2) Het bedrag van de door HG aan de Europese Unie verschuldigde vergoeding wordt op de datum van uitspraak van het onderhavige arrest vastgesteld op 80 000 EUR.
3) Het beroep in zaak F‑149/15 wordt verworpen voor het overige.
4) HG en de Europese Commissie zullen hun eigen kosten dragen in de zaken F‑149/15, T‑693/16 P, T‑440/18 RENV en T‑693/16 P RENV-RX.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 december 2021.
ondertekeningen