Sag T-158/19
Patrick Breyer
mod
Det Europæiske Forvaltningsorgan for Forskning
Rettens dom (Tiende Afdeling) af 15. december 2021
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – »Horisont 2020 – rammeprogram for forskning og innovation (2014-2020)« – forordning (EU) nr. 1290/2013 – dokumenter vedrørende forskningsprojektet »iBorderCtrl: Intelligent Portable Border Control System« – undtagelse vedrørende beskyttelsen af en tredjemands forretningsmæssige interesser – delvist afslag på aktindsigt – mere tungtvejende offentlig interesse«
1. EU-institutioner – ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – den pågældende institutions forpligtelser i forbindelse med behandlingen af en begæring om aktindsigt – forpligtelse til at foretage en fuldstændig efterprøvelse af begæringer om aktindsigt allerede fra den første begæring – rækkevidde
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 7 og 8)
(jf. præmis 30-36)
2. EU-institutioner – ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – undersøgelse af risikoen for skade på den interesse, der beskyttes ved en af disse undtagelser – institutionens pligt til at anvende en generel formodning for fortrolighed – foreligger ikke
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2)
(jf. præmis 63)
3. EU-institutioner – ret til aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – anvendelse i sammenhæng med forordning nr. 1290/2013 vedrørende Horisont 2020 – rammeprogram for forskning og innovation – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af en bestemt persons forretningsmæssige interesser – forenelighed med beskyttelsen af fortroligheden af dokumenter
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, første led, og nr. 1290/2013, art. 3)
(jf. præmis 66-71)
4. EU-institutioner – ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af en bestemt persons forretningsmæssige interesser – rækkevidde – oplysninger indeholdt i dokumenter vedrørende et forskningsprojekt, der ikke er omfattet af den omhandlede undtagelse – forpligtelse til at give delvis aktindsigt i de nævnte dokumenter
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, første led, og art. 4, stk. 6)
(jf. præmis 83-87, 117-122, 124, 131, 142, 147, 154, 166 og 167)
5. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retlig interesse – søgsmål til prøvelse af en afgørelse fra et EU-agentur, hvormed der kun er blevet givet delvis aktindsigt i de begærede dokumenter – sagsøger, der på egen hånd har opnået aktindsigt i den fuldstændige udgave af et delvist overstreget dokument – opretholdelse af den retlige interesse – ingen indvirkning på lovligheden af den anfægtede afgørelse og på den retslige kontrol
(Art. 263, stk. 4, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001)
(jf. præmis 158-160)
6. EU-institutioner – ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af en bestemt persons forretningsmæssige interesser – mere tungtvejende offentlig interesse, der begrunder en udbredelse af dokumenter – bevisbyrde – offentlig interesse i formidlingen af resultater af projekter, der finansieres af EU-midler, som er sikret ved lov- og overenskomstbestemmelser
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, første led, og nr. 1290/2013)
(jf. præmis 187, 188, 192 og 197-203)
7. Retslig procedure – sagsomkostninger – udgifter påført unødvendigt eller af ond vilje – sagsøger, der på egen hånd har opnået aktindsigt i den fuldstændige udgave af et delvist overstreget dokument – hensyntagen hertil ved fordelingen af sagsomkostningerne
(Rettens procesreglement, art. 135, stk. 2)
(jf. præmis 209)
Resumé
I 2016 indgik Det Europæiske Forvaltningsorgan for Forskning (REA) en tilskudsaftale med et konsortium vedrørende et forskningsprojekt i henhold til Den Europæiske Unions rammeprogram for forskning og innovation »Horisont 2020«, der havde til formål at bidrage til forvaltningen af Unionens ydre grænser. Sagsøgeren, der er en fysisk person, indgav på grundlag af forordning nr. 1049/2001 (1) en begæring om aktindsigt i flere dokumenter vedrørende de forskellige faser i udviklingen af dette projekt, som var blevet fremsendt til REA af konsortiets medlemmer. REA gav kun delvis aktindsigt i de begærede dokumenter, idet organet begrundede afslaget på fuld aktindsigt med anvendelsen af de undtagelser, der er fastsat i forordning nr. 1049/2001, og navnlig undtagelsen vedrørende beskyttelsen af de forretningsmæssige interesser for medlemmerne af det pågældende konsortium (2).
Retten, der skulle behandle sagen til prøvelse af REA’s afgørelse (3), hvorved der var blevet givet delvis aktindsigt i de begærede dokumenter, annullerede denne afgørelse, for så vidt som REA dels havde undladt at foretage en fuldstændig undersøgelse af begæringen om aktindsigt, dels ikke havde givet aktindsigt i de oplysninger, der var indeholdt i de omhandlede dokumenter, som ikke var omfattet af den omhandlede undtagelse.
Denne sag gjorde det muligt for Retten at udvikle og supplere sin praksis vedrørende aktindsigt i forbindelse med et forskningsprojekt, der finansieres af Unionen, og forpligtelsen til at foretage en fuldstændig efterprøvelse af en begæring om aktindsigt allerede på tidspunktet for den første begæring. Den gav endvidere Retten lejlighed til at besvare nye spørgsmål, bl.a. vedrørende betydningen af forordning nr. 1290/2013 (4) i forbindelse med en begæring om aktindsigt indgivet i henhold til forordning nr. 1049/2001 og vedrørende konsekvenserne af sagsøgerens adfærd, som bestod i, at denne på egen hånd og inden Retten traf afgørelse i sagen opnåede aktindsigt i de overstregede dele af et dokument, som han kun havde fået delvis aktindsigt i.
Rettens bemærkninger
Retten konstaterede indledningsvis, at REA i det foreliggende tilfælde havde tilsidesat sin forpligtelse til at foretage en fuldstændig efterprøvelse af alle de dokumenter, der var omfattet af begæringen om aktindsigt, idet denne forpligtelse ikke kun gælder i forbindelse med behandlingen af en genfremsat begæring om aktindsigt, men også i forbindelse med behandlingen af en oprindelig begæring om aktindsigt. Nærmere bestemt havde REA undladt at træffe afgørelse om den første begæring om aktindsigt, for så vidt som denne begæring vedrørte aktindsigt i dokumenterne vedrørende godkendelsen af det omhandlede projekt, og tilsidesatte således åbenbart de formål, der forfølges med forordning nr. 1049/2001.
Retten bemærkede i denne sammenhæng for det første, at sagsøgeren i sin genfremsatte begæring om aktindsigt udtrykkeligt havde anført, at begæringen var en følge af hans første begæring om aktindsigt, som bl.a. vedrørte dokumenterne vedrørende godkendelsen af det omhandlede projekt. Der forelå således ingen omstændigheder, der gjorde det muligt for REA at antage, at sagsøgeren i forbindelse med sin genfremsatte begæring havde frafaldet sin første begæring. For det andet var sagsøgeren i sin genfremsatte begæring ikke forpligtet til udtrykkeligt at anfægte REA’s undladelse af i sin første afgørelse at tage stilling til en del af sagsøgerens første begæring. Denne undladelse havde således haft til følge, at den anden fase i proceduren med hensyn til de dokumenter, der var berørt af denne undladelse, ikke var blevet indledt. Selv om en person i tilfælde af afslag på aktindsigt kan indgive en ny begæring om aktindsigt, kan en undladelse af at tage stilling til en del af en begæring om aktindsigt desuden ikke sidestilles med et afslag på aktindsigt. En mulighed for at indgive en ny begæring kan således ikke afhjælpe den pågældende institutions manglende fuldstændige efterprøvelse af den første begæring om aktindsigt eller udgøre et argument for at fratage den, der har indgivet begæringen, en mulighed for at anlægge sag.
Retten udtalte sig herefter om en sammenhængende anvendelse af forordning nr. 1290/2013 og nr. 1049/2001 i det foreliggende tilfælde. Retten præciserede i denne henseende, at den regel, der er fastsat i forordning nr. 1290/2013 – hvorefter dokumenter, der formidles som fortroligt materiale inden for rammerne af en aktion som det omhandlede projekt, behandles fortroligt (5) – skal tages i betragtning ved efterprøvelsen af en tredjemands begæring om aktindsigt i disse dokumenter. Den omstændighed, at parterne i aftalen i det foreliggende tilfælde kvalificerede de til REA fremsendte dokumenter som fortrolige, udgjorde et indicium for, at deres indhold var følsomt for så vidt angår konsortiets medlemmers interesser. Kvalificeringen af dokumenterne som fortrolige i forbindelse med et projekt kan imidlertid ikke være tilstrækkelig til at begrunde anvendelsen af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af forretningsmæssige interesser, der er fastsat i forordning nr. 1049/2001. Denne kvalificering fritager således ikke REA – i forbindelse med den konkrete og individuelle efterprøvelse af begæringen om aktindsigt i disse dokumenter – fra sin forpligtelse til at undersøge, om de delvist eller i deres helhed er omfattet af denne undtagelse.
Dernæst konkluderede Retten efter efterprøvelsen af, om REA havde foretaget en konkret og individuel undersøgelse af de begærede dokumenter, at REA’s afslag på aktindsigt i visse oplysninger, der var indeholdt i flere af disse dokumenter, ikke var begrundet i beskyttelsen af konsortiets medlemmers forretningsmæssige interesser. Der var bl.a. tale om oplysninger, som behandlede generelle spørgsmål, der kunne opstå uafhængigt af den nøjagtige udformning af det system og det projekt, som konsortiets medlemmer havde udarbejdet, og som ikke vedrørte evalueringer af det omhandlede projekts konkrete juridiske og etiske virkninger eller de løsninger, der var planlagt i forbindelse med udviklingen af dette projekts teknologier eller funktioner.
Hvad angik de begærede dokumenter eller de dele af disse dokumenter, med hensyn til hvilke REA med rette havde konkluderet, at de var omfattet af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af konsortiemedlemmernes forretningsmæssige interesser, konstaterede Retten, at sagsøgeren ikke havde godtgjort, at der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse, som begrundede udbredelsen til offentligheden af de oplysninger, der er omfattet af denne undtagelse (6).
I denne sammenhæng bemærkede Retten, idet den bl.a. udtalte sig om en offentlig interesse i formidlingen af resultaterne af projekter, der finansieres af EU-midler, at denne interesse sikres ved tilvejebringelen af lov- og overenskomstbestemmelser om formidling af resultaterne af de projekter, der finansieres under »Horisont 2020«-programmet, og at nødvendigheden af at udbrede de oplysninger, der er omfattet af den omhandlede undtagelse, ikke var blevet godtgjort af sagsøgeren. Hvad angår lovbestemmelserne præciserede Retten, at forordning nr. 1290/2013 både fastsætter en forpligtelse for deltagerne i en aktion til at formidle resultaterne af projektet med forbehold af visse begrænsninger og retten til aktindsigt for Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer samt for medlemsstaterne i oplysningerne om disse deltageres resultater (7).
Endelig bemærkede Retten, at det forhold, at sagsøgeren på egen hånd havde opnået aktindsigt i den fulde udgave af et dokument, som REA havde udleveret til ham i en delvist overstreget version, og at han havde formidlet denne fuldstændige version på internettet, ikke rejste tvivl om hans interesse i at opnå annullation af den anfægtede afgørelse, for så vidt som REA havde givet afslag på aktindsigt i de overstregede dele af dette dokument. Denne adfærd havde ingen indflydelse på lovligheden af den anfægtede afgørelse på dette punkt og på Rettens prøvelsesret i denne henseende.
Retten præciserede imidlertid, at sagsøgeren ved denne fremgangsmåde ikke havde overholdt de procedurer, der er fastsat i EU-retten vedrørende aktindsigt, og heller ikke havde afventet udfaldet af tvisten med henblik på at få oplyst, om han lovligt kunne få aktindsigt i den fulde udgave af det omhandlede dokument eller ej. Retten tog følgelig hensyn til sagsøgerens adfærd i forbindelse med fordelingen af sagsomkostningerne, idet sagsøgeren blev pålagt at betale de omkostninger, som han havde påført REA unødvendigt.