Asunto T‑158/19
Patrick Breyer
contra
Agencia Ejecutiva Europea de Investigación
Sentencia del Tribunal General (Sala Décima) de 15 de diciembre de 2021
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Programa Marco de Investigación e Innovación “Horizonte 2020” (2014‑2020) — Reglamento (UE) n.º 1290/2013 — Documentos relativos al proyecto de investigación “iBorderCtrl: Intelligent Portable Border Control System” — Excepción relativa a la protección de los intereses comerciales de terceros — Denegación parcial de acceso — Interés público superior»
1. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Obligaciones de la institución afectada en materia de tramitación de una solicitud de acceso — Obligación de llevar a cabo un examen exhaustivo de las solicitudes de acceso desde la solicitud inicial — Alcance
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 7 y 8]
(véanse los apartados 30 a 36)
2. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Examen del riesgo de perjuicio para el interés protegido por alguna de estas excepciones — Obligación para la institución de recurrir a una presunción general de confidencialidad — Inexistencia
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2]
(véase el apartado 63)
3. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Aplicación coherente con el Reglamento (UE) n.º 1290/2013, relativo al Programa Marco de Investigación e Innovación Horizonte 2020 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los intereses comerciales de una persona determinada — Conciliación con la protección de la confidencialidad de los documentos
[Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo (CE) n.º 1049/2001, art. 4, ap. 2, primer guion, y (UE) n.º 1290/2013, art. 3]
(véanse los apartados 66 a 71)
4. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los intereses comerciales de una persona determinada — Alcance — Información contenida en determinados documentos relativos a un proyecto de investigación no amparada por la excepción en cuestión — Obligación de conceder acceso parcial a dichos documentos
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 2, primer guion, y 6]
(véanse los apartados 83 a 87, 117 a 122, 124, 131, 142, 147, 154, 166 y 167)
5. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Interés en ejercitar la acción — Recurso dirigido contra la decisión de una agencia de la Unión que únicamente concede acceso parcial a los documentos solicitados — Acceso por el demandante, por sus propios, a la versión íntegra de un documento parcialmente ocultado — Persistencia del interés en ejercitar la acción — No afectación de la legalidad de la decisión impugnada ni del control jurisdiccional
[Art. 263 TFUE, párr. 4; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 158 a 160)
6. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los intereses comerciales de una persona determinada — Interés público superior que justifica la divulgación de los documentos — Carga de la prueba — Interés público en la difusión de los resultados de los proyectos financiados con fondos de la Unión garantizado mediante disposiciones legislativas y convencionales
[Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo (CE) n.º 1049/2001, art. 4, ap. 2, primer guion, y (UE) n.º 1290/2013)
(véanse los apartados 187, 188, 192 y 197 a 203)
7. Procedimiento judicial — Costas — Gastos abusivos o temerarios — Acceso por el demandante, por sus propios, a la versión íntegra de un documento parcialmente ocultado — Consideración de este comportamiento en el reparto de las costas
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 135, ap. 2)
(véase el apartado 209)
Resumen
En 2016, la Agencia Ejecutiva Europea de Investigación (REA) celebró con un consorcio un acuerdo de subvención relativo a un proyecto de investigación en virtud del Programa Marco de la Unión Europea de Investigación e Innovación «Horizonte 2020», destinado a contribuir a la gestión de las fronteras exteriores de la Unión. El demandante, persona física, solicitó, sobre la base del Reglamento n.º 1049/2001, (1) el acceso a varios documentos relativos a las diferentes etapas del desarrollo de dicho proyecto que los miembros del citado consorcio habían transmitido a la REA. La REA únicamente concedió un acceso parcial a los documentos solicitados, al tiempo que justificó la denegación de acceso íntegro en la aplicación de las excepciones previstas en el Reglamento n.º 1049/2001 y, en particular, la relativa a la protección de los intereses comerciales de los miembros del consorcio afectado. (2)
El Tribunal, que conoce de un recurso contra la decisión de la REA (3) por la que se concede acceso parcial a los documentos solicitados, anula dicha decisión puesto que, por una parte, la REA no examinó exhaustivamente la solicitud de acceso y, por otra parte, no concedió acceso a la información contenida en los documentos en cuestión no amparada por la excepción de que se trata.
Este litigio ha permitido al Tribunal desarrollar y completar su jurisprudencia relativa al acceso a los documentos en el marco de un proyecto de investigación financiado por la Unión y su jurisprudencia relativa a la obligación de un examen exhaustivo de las solicitudes de acceso desde la fase de la solicitud inicial. Además, ha dado al Tribunal la oportunidad de responder a preguntas inéditas referidas, en particular, a la repercusión del Reglamento n.º 1290/2013 (4) en el marco de una solicitud de acceso a los documentos presentada en virtud del Reglamento n.º 1049/2001 y a las consecuencias del comportamiento del demandante consistente en el acceso, por sus propios medios y antes de que el Tribunal se pronunciara sobre el recurso, a las partes ocultadas de un documento al que solo se le había concedido un acceso parcial.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal observa que, en el caso de autos, la REA incumplió su obligación de llevar a cabo un examen exhaustivo de todos los documentos mencionados en la solicitud de acceso, ya que esta obligación se aplica no solo durante la tramitación de una solicitud de acceso confirmatoria, sino también durante la tramitación de una solicitud de acceso inicial. En concreto, la REA no se pronunció acerca de la solicitud de acceso inicial por cuanto dicha solicitud versaba sobre el acceso a los documentos relativos a la autorización del proyecto en cuestión, por lo que vulneró manifiestamente los objetivos perseguidos por el Reglamento n.º 1049/2001.
En este contexto, el Tribunal señala que, por un lado, en su solicitud confirmatoria de acceso, el demandante indicó expresamente que esta era continuación de su solicitud de acceso inicial, que, entre otras cosas, versaba sobre los documentos relativos a la autorización del proyecto en cuestión. Así pues, ninguna circunstancia permitía a la REA presumir que, en su solicitud confirmatoria, el demandante hubiera renunciado a la solicitud inicial. Por otro lado, en su solicitud confirmatoria, el demandante no estaba obligado a impugnar expresamente que la REA no se hubiera pronunciado, en su decisión inicial, sobre una parte de la solicitud inicial del demandante. En efecto, el hecho de que la REA no se hubiera pronunciado tuvo como consecuencia que no se iniciara la segunda fase del procedimiento con respecto a los documentos que quedaron excluidos de su apreciación. Además, aun cuando, en caso de denegación de acceso, una persona puede presentar una nueva solicitud de acceso, el hecho de no haberse pronunciado sobre una parte de una solicitud de acceso no puede asimilarse a una denegación de acceso. Por consiguiente, la posibilidad de presentar una nueva solicitud no puede servir para subsanar un examen incompleto por parte de la institución de que se trate de la primera solicitud de acceso ni justificar que se prive al solicitante de la posibilidad de recurso.
A continuación, el Tribunal se pronuncia sobre la aplicación coherente de los Reglamentos n.os 1290/2013 y 1049/2001 en el caso de autos. A este respecto, precisa que la norma establecida en el Reglamento n.º 1290/2013, según la cual los documentos comunicados como confidenciales en el marco de una acción como el proyecto de que se trate mantendrán su carácter confidencial, (5) debe tenerse en cuenta al examinar la solicitud de acceso de un tercero a dichos documentos. El hecho de que, en el caso de autos, las partes del acuerdo hayan calificado los documentos transmitidos a la REA de confidenciales constituye un indicio de que su contenido es sensible desde el punto de vista de los intereses de los miembros del consorcio. Sin embargo, la calificación como confidenciales de los documentos en el marco de un proyecto no basta para justificar la aplicación de la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales prevista por el Reglamento n.º 1049/2001. Así pues, dicha calificación no exime a la REA, en el examen concreto e individualizado de la solicitud de acceso a esos documentos, de su obligación de examinar si se les aplica total o parcialmente esa excepción.
Posteriormente, tras comprobar el examen concreto e individualizado de los documentos solicitados llevado a cabo por la REA, el Tribunal concluye que la denegación de acceso por aquella a determinada información contenida en varios de esos documentos no estaba justificada por la protección de los intereses comerciales de los miembros del consorcio. Se trata, en particular, de la información que aborda cuestiones generales que pueden plantearse con independencia de la concepción concreta del sistema y del proyecto elaborado por los miembros del consorcio y que no se refiere a las evaluaciones relativas a las implicaciones jurídicas y éticas concretas del proyecto en cuestión ni tampoco a las soluciones propuestas en el desarrollo de las tecnologías o de las funcionalidades de dicho proyecto.
En cuanto a los documentos solicitados o a las partes de dichos documentos con respecto a los cuales la REA concluyó correctamente que estaban amparados por la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales de los miembros del consorcio, el Tribunal aprecia que el demandante no ha acreditado la existencia de un interés público superior que justifique la divulgación al público de la información amparada por dicha excepción. (6)
En este contexto, al pronunciarse, en particular, sobre el interés público en la difusión de los resultados de los proyectos financiados con fondos de la Unión, el Tribunal observa que este interés se garantiza mediante el establecimiento de disposiciones legislativas y convencionales dirigidas a la difusión de los resultados de los proyectos financiados en el marco del programa «Horizonte 2020» y que el demandante no ha demostrado la necesidad de divulgar la información amparada por la excepción de que se trata. Por lo que respecta a las disposiciones legislativas, el Tribunal precisa que el Reglamento n.º 1290/2013 establece tanto la obligación de los participantes en una acción de difundir los resultados del proyecto —sin perjuicio de determinadas restricciones— como el derecho de acceso de las instituciones, órganos y organismos de la Unión y de cualquier Estado miembro a la información sobre los resultados obtenidos por dichos participantes. (7)
Por último, el Tribunal señala que el hecho de que el demandante haya accedido, por sus propios medios, a la versión íntegra de un documento que la REA le había comunicado en su versión parcialmente ocultada y de que haya difundido esa versión íntegra en Internet no desvirtúa su interés en que se anule la decisión impugnada, en la medida en que la REA había denegado el acceso a las partes ocultadas de tal documento. Esa conducta no afecta en modo alguno a la legalidad de la decisión impugnada en este extremo ni al control jurisdiccional del Tribunal a este respecto.
No obstante, el Tribunal precisa que, al actuar así, el demandante no observó los procedimientos previstos por el Derecho de la Unión relativo al acceso a los documentos ni tampoco esperó a la resolución del litigio para saber si podía acceder legalmente a la versión íntegra del documento de que se trata. Consecuentemente, tiene en cuenta este comportamiento del demandante en el reparto de las costas, condenándolo al pago de los gastos abusivos que hubiera causado a la REA.