Causa T‑158/19
Patrick Breyer
contro
Agenzia esecutiva europea per la ricerca
Sentenza del Tribunale (Decima Sezione) del 15 dicembre 2021
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Programma quadro di ricerca e innovazione “Orizzonte 2020” (2014-2020) – Regolamento (UE) n. 1290/2013 – Documenti riguardanti il progetto di ricerca “iBorderCtrl: Intelligent Portable Border Control System” – Eccezione concernente la protezione degli interessi commerciali di un terzo – Diniego parziale di accesso – Interesse pubblico prevalente»
1. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Obblighi dell’istituzione interessata in materia di trattamento di una domanda di accesso – Obbligo di procedere ad un esame completo delle domande di accesso sin dalla domanda iniziale – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 7 e 8)
(v. punti 30-36)
2. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Esame del rischio di pregiudizio all’interesse tutelato da una di tali eccezioni – Obbligo per l’istituzione di ricorrere a una presunzione generale di riservatezza – Insussistenza
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2)
(v. punto 63)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Applicazione coerente con il regolamento n. 1290/2013 relativo al programma quadro di ricerca e innovazione Orizzonte – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli interessi commerciali di una persona determinata – Conciliazione con la tutela della riservatezza dei documenti
(Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, 1° trattino, e n. 1290/2013, art. 3)
(v. punti 66- 71)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli interessi commerciali di una persona determinata – Portata – Informazioni contenute in documenti relativi a un progetto di ricerca non coperte dall’eccezione di cui trattasi – Obbligo di concedere un accesso parziale a detti documenti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 4, § 2, 1° trattino, e § 6)
(v. punti 83-87, 117-122, 124, 131, 142, 147, 154, 166, 167)
5. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Interesse ad agire – Ricorso contro la decisione di un’agenzia dell’Unione che concede solo un accesso parziale ai documenti richiesti – Ottenimento da parte del ricorrente, con mezzi propri, dell’accesso alla versione integrale di un documento parzialmente oscurato – Conservazione dell’interesse ad agire – Assenza di incidenza sulla legittimità della decisione impugnata e sul sindacato giurisdizionale
(Art. 263, c. 4, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001)
(v. punti 158-160)
6. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli interessi commerciali di una persona determinata – Interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione di documenti – Onere della prova – Interesse pubblico alla diffusione dei risultati di progetti che beneficiano di un finanziamento mediante fondi dell’Unione garantito dalle disposizioni legislative e convenzionali
(Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, 1° trattino, e n. 1290/2013)
(v. punti 187, 188, 192, 197-203)
7. Procedimento giurisdizionale – Spese – Spese superflue o defatigatorie – Ottenimento da parte del ricorrente, con mezzi propri, dell’accesso alla versione integrale di un documento parzialmente oscurato – Presa in considerazione di tale condotta in sede di ripartizione delle spese
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 135, § 2)
(v. punto 209)
Sintesi
Nel 2016, l’Agenzia esecutiva europea per la ricerca (REA) ha concluso con un consorzio una convenzione di sovvenzione concernente un progetto di ricerca nell’ambito del programma quadro dell’Unione europea per la ricerca e l’innovazione «Orizzonte 2020», volto a contribuire alla gestione delle frontiere esterne dell’Unione. Il ricorrente, una persona fisica, ha chiesto, sulla base del regolamento n. 1049/2001 (1), l’accesso a vari documenti relativi alle diverse fasi dello sviluppo di tale progetto che erano stati trasmessi alla REA dai membri di detto consorzio. La REA ha accordato solo un accesso parziale ai documenti richiesti, giustificando nel contempo il rifiuto di accesso integrale con l’applicazione delle eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001, e in particolare quella relativa alla tutela degli interessi commerciali dei membri del consorzio interessato (2).
Il Tribunale, chiamato a pronunciarsi su un ricorso avverso la decisione della REA (3) che ha accordato un accesso parziale ai documenti richiesti, annulla tale decisione nella misura in cui la REA, da una parte, ha omesso di esaminare in modo completo la domanda di accesso e, dall’altra, non ha accordato l’accesso alle informazioni contenute nei documenti controversi non coperte dall’eccezione in esame.
La presente causa ha consentito al Tribunale di sviluppare e di completare la propria giurisprudenza in materia di accesso ai documenti nell’ambito di progetti di ricerca finanziati dall’Unione, nonché quella relativa all’obbligo di procedere ad un esame completo di una domanda di accesso sin dalla fase della domanda iniziale. Inoltre, essa ha fornito al Tribunale l’occasione per rispondere a questioni inedite concernenti l’incidenza del regolamento n. 1290/2013 (4) nell’ambito di una domanda di accesso a documenti proposta ai sensi del regolamento n. 1049/2001 e le conseguenze della condotta del ricorrente consistente nell’aver ottenuto, con mezzi propri e prima che il Tribunale si pronunciasse sul ricorso, l’accesso alle parti oscurate di un documenti al quale gli era stato accordato solo un accesso parziale.
Giudizio del Tribunale
Anzitutto il Tribunale rileva che, nel caso di specie, la REA ha violato il suo obbligo di procedere ad un esame completo di tutti i documenti oggetto della domanda di accesso, obbligo che si applica non soltanto in sede di trattamento di una domanda di conferma di accesso, ma anche nel corso dell’esame di una domanda di accesso iniziale. In concreto, la REA ha omesso di statuire sulla domanda di accesso iniziale nella parte in cui essa riguardava l’accesso ai documenti relativi all’autorizzazione del progetto in esame, e ha quindi pregiudicato manifestamente gli obiettivi perseguiti dal regolamento n. 1049/2001.
In tale contesto, il Tribunale rileva che, da un lato, nella sua domanda di conferma di accesso, il ricorrente ha indicato in modo esplicito che quest’ultima faceva seguito alla sua domanda di accesso iniziale che, tra l’altro, riguardava i documenti relativi all’autorizzazione del progetto in esame. Pertanto, nessuna circostanza consentiva alla REA di presumere che, nell’ambito della sua domanda di conferma, il ricorrente vi avesse rinunciato. Dall’altro lato, nella sua domanda di conferma il ricorrente non era tenuto a contestare esplicitamente il fatto che la REA avesse omesso di statuire, nella sua decisione iniziale, su una parte della domanda iniziale del ricorrente. Infatti, da tale omissione è conseguito che la seconda fase del procedimento per quanto riguardava i documenti interessati da tale omissione non è stata avviata. Inoltre, anche se, in caso di rifiuto di accesso, una persona può presentare una nuova domanda di accesso, l’omessa pronuncia su una parte di una domanda di accesso non può essere assimilata a un diniego di accesso. Di conseguenza, la possibilità di presentare una nuova domanda di accesso non può porre rimedio al mancato esame completo, da parte dell’istituzione interessata, della prima domanda di accesso o costituire un argomento per privare il richiedente di una possibilità di ricorso.
Il Tribunale si pronuncia poi sull’applicazione coerente dei regolamenti n. 1290/2013 e n. 1049/2001 nel caso di specie. A tal riguardo, esso precisa che la regola prevista dal regolamento n. 1290/2013, in base alla quale i documenti comunicati come elementi riservati nell’ambito di un’azione come il progetto in esame rimangono riservati (5), deve essere presa in considerazione nell’esaminare la domanda di accesso di un terzo a tali documenti. La circostanza che, nel caso di specie, le parti della convenzione abbiano qualificato come riservati i documenti comunicati alla REA costituisce un’indicazione del fatto che il loro contenuto è sensibile dal punto di vista degli interessi dei membri del consorzio. La qualificazione dei documenti come riservati nell’ambito di un progetto non può tuttavia essere tale da giustificare l’applicazione dell’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali prevista dal regolamento n. 1049/2001. Pertanto, tale qualificazione non esime la REA, nell’ambito dell’esame concreto e specifico della domanda di accesso a tali documenti, dal suo obbligo di esaminare se essi rientrino parzialmente o integralmente in tale eccezione.
Inoltre, a seguito della verifica dell’esame concreto e specifico dei documenti richiesti effettuato dalla REA, il Tribunale dichiara che il rifiuto di accesso, da parte della REA, a talune informazioni contenute in vari documenti non era giustificato dalla tutela degli interessi commerciali dei membri del consorzio. Si tratta in particolare delle informazioni che trattano questioni generali che sorgerebbero indipendentemente dalla concezione concreta del sistema e del progetto elaborato dai membri del consorzio e che non contengono le valutazioni relative alle implicazioni giuridiche ed etiche specifiche del progetto di cui trattasi o, ancora, le soluzioni previste nello sviluppo delle tecnologie o delle funzionalità di tale progetto.
Quanto ai documenti richiesti o alle parti di tali documenti nei confronti dei quali la REA correttamente ha affermato che essi erano coperti dall’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali dei membri del consorzio, il Tribunale rileva che il ricorrente non ha dimostrato l’esistenza di un interesse pubblico prevalente che giustifichi la divulgazione al pubblico delle informazioni coperte da tale eccezione (6).
In tale contesto, pronunciandosi in particolare sull’interesse pubblico alla divulgazione dei risultati dei progetti che beneficiano di un finanziamento mediante fondi dell’Unione, il Tribunale osserva che tale interesse è garantito dall’introduzione delle disposizioni legislative e convenzionali riguardanti la divulgazione dei risultati dei progetti finanziati a titolo del programma «Orizzonte 2020», e che la necessità di divulgare le informazioni coperte dall’eccezione di cui trattasi non è stata dimostrata dal ricorrente. Per quanto riguarda le disposizioni legislative, il Tribunale precisa che il regolamento n. 1290/2013 prevede sia un obbligo dei partecipanti a un’azione di divulgare i risultati del progetto, fatte salve talune restrizioni, sia il diritto di accesso delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione nonché degli Stati membri alle informazioni relative ai risultati generati da tali partecipanti (7).
Infine, il Tribunale rileva che il fatto che il ricorrente abbia ottenuto, con mezzi propri, l’accesso alla versione integrale di un documento che gli era stato comunicato dalla REA in versione parzialmente oscurata e che egli abbia diffuso su Internet tale versione integrale non rimette in discussione il suo interesse a che la decisione impugnata sia annullata, nella misura in cui la REA aveva negato l’accesso alle parti oscurate di tale documento. Tale condotta non ha alcuna incidenza sulla legittimità della decisione impugnata su tale punto e sul sindacato giurisdizionale del Tribunale al riguardo.
Il Tribunale precisa tuttavia che, procedendo in tal modo, il ricorrente non ha rispettato le procedure previste dal diritto dell’Unione riguardante l’accesso ai documenti e non ha neppure atteso l’esito della controversia al fine di sapere se egli potesse o meno ottenere legittimamente accesso alla versione integrale del documento di cui trattasi. Di conseguenza, esso tiene conto di tale condotta del ricorrente in sede di ripartizione delle spese, condannandolo al pagamento delle spese defatigatorie alle quali aveva esposto la REA.