Zaak T‑158/19
Patrick Breyer
tegen
Europees Uitvoerend Agentschap voor onderzoek
Arrest van het Gerecht (Tiende kamer) van 15 december 2021
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Kaderprogramma voor onderzoek en innovatie ‚Horizon 2020’ (2014‑2020) – Verordening (EU) nr. 1290/2013 – Documenten betreffende het onderzoeksproject ,iBorderCtrl: Intelligent Portable Control System’ – Uitzondering betreffende de bescherming van de commerciële belangen van een derde – Gedeeltelijke weigering van toegang – Hoger openbaar belang”
1. Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Verplichtingen van een instelling die een verzoek om toegang tot documenten behandelt – Verplichting tot een volledig onderzoek van verzoeken om toegang vanaf het initiële verzoek – Reikwijdte
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 7 en 8)
(zie punten 30‑36)
2. Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Onderzoek van het risico van ondermijning van het door een van deze uitzonderingen beschermde belang – Verplichting voor de instelling om een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid te hanteren – Ontbreken
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2)
(zie punt 63)
3. Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Toepassing die in lijn is met verordening nr. 1290/2013 betreffende het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie Horizon 2020 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de commerciële belangen van een bepaalde persoon – Verenigbaarheid met de bescherming van vertrouwelijkheid van documenten
(Verordeningen nr. 1049/2001, art. 4, lid 2, eerste streepje, en nr. 1290/2013, art. 3, van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 66‑71)
4. Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de commerciële belangen van een bepaalde persoon – Reikwijdte – Informatie in documenten met betrekking tot een onderzoeksproject die niet onder de betrokken uitzondering valt – Verplichting tot het verlenen van gedeeltelijke toegang tot genoemde documenten
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, eerste streepje, en lid 6)
(zie punten 83‑87, 117‑122, 124, 131, 142, 147, 154, 166, 167)
5. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Procesbelang – Beroep tegen een besluit van een agentschap van de Unie waarbij slechts gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten wordt verleend – Door verzoeker met eigen middelen verkregen toegang tot de volledige versie van een gedeeltelijk onleesbaar gemaakt document – Behoud van procesbelang – Ontbreken van gevolg voor de wettigheid van het bestreden besluit en de rechterlijke toetsing
(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 158‑160)
6. Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de commerciële belangen van een bepaalde persoon – Hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van documenten rechtvaardigt – Bewijslast – Publiek belang bij de verspreiding van de resultaten van met middelen van de Unie gefinancierde projecten dat wordt gegarandeerd door wettelijke en contractuele bepalingen
(Verordeningen nr. 1049/2001, art. 4, lid 2, eerste streepje, en nr. 1290/2013 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 187, 188, 192, 197‑203)
7. Gerechtelijke procedure – Kosten – Nodeloos of vexatoir veroorzaakte kosten – Door verzoeker met eigen middelen verkregen toegang tot de volledige versie van een gedeeltelijk onleesbaar gemaakt document – Inaanmerkingneming van dit gedrag bij de verdeling van de kosten
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 135, lid 2)
(zie punt 209)
Samenvatting
In 2016 heeft het Uitvoerend Agentschap voor onderzoek (REA) een subsidieovereenkomst gesloten met een consortium met betrekking tot een onderzoeksproject dat op grond van het kaderprogramma van de Europese Unie voor onderzoek en innovatie „Horizon 2020” werd georganiseerd om bij te dragen aan het beheer van de buitengrenzen van de Unie. Verzoeker, een natuurlijk persoon, heeft op grond van verordening nr. 1049/2001(1) toegang gevraagd tot verschillende documenten met betrekking tot de verschillende stadia van de ontwikkeling van dit project die door de leden van het consortium aan het REA waren verstrekt. Het REA heeft slechts gedeeltelijke toegang verleend tot de gevraagde documenten. Ter rechtvaardiging van de weigering van volledige toegang verwees het naar de uitzonderingen in verordening nr. 1049/2001, in het bijzonder die betreffende de bescherming van de commerciële belangen van de leden van het betrokken consortium.(2)
Verzoeker heeft bij het Gerecht beroep ingesteld tegen het besluit van het REA(3). Het Gerecht verleent gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten en verklaart het besluit nietig voor zover het REA het verzoek om toegang niet volledig heeft onderzocht en geen toegang heeft verleend tot informatie in die documenten die niet onder de betrokken uitzondering viel.
Deze zaak heeft het Gerecht de gelegenheid geboden zijn rechtspraak met betrekking tot de toegang tot documenten in het kader van door de Unie gefinancierde onderzoeksprojecten en met betrekking tot de verplichting een verzoek om toegang vanaf het stadium van het initiële verzoek volledig te onderzoeken, verder te ontwikkeleng en aan te vullen. Bovendien heeft het Gerecht zich in deze zaak uitgesproken over nog niet eerder gerezen vragen, met name over de invloed van verordening nr. 1290/2013(4) in het kader van een verzoek om toegang tot documenten dat wordt ingediend krachtens verordening nr. 1049/2001, en over de gevolgen van het gedrag van verzoeker wanneer deze met eigen middelen, vóór de uitspraak van het Gerecht op het beroep, toegang krijgt tot de onleesbaar gemaakte delen van een document waartoe hem slechts gedeeltelijke toegang is verleend.
Beoordeling door het Gerecht
Het Gerecht stelt om te beginnen vast dat het REA in casu zijn verplichting heeft geschonden om een volledig onderzoek uit te voeren van alle documenten waarop het verzoek om toegang betrekking heeft. Deze verplichting is namelijk niet alleen van toepassing tijdens de behandeling van een confirmatief verzoek om toegang, maar ook tijdens de behandeling van een initieel verzoek om toegang. Concreet heeft het REA geen uitspraak gedaan over het initiële verzoek om toegang, voor zover dit verzoek betrekking had op de documenten betreffende de goedkeuring van het project iBorderCtrl. Daarmee heeft het duidelijk de door verordening nr. 1049/2001 nagestreefde doelstellingen ondermijnd.
Dienaangaande merkt het Gerecht op dat verzoeker in zijn confirmatief verzoek om toegang uitdrukkelijk heeft aangegeven dat dit aansloot op zijn initiële verzoek om toegang, dat onder andere betrekking had op de documenten betreffende de goedkeuring van het betrokken project. Bijgevolg kon het REA niet ervan uitgaan dat verzoeker in het kader van zijn confirmatief verzoek hiervan had afgezien. Voorts was verzoeker niet verplicht om in het kader van zijn confirmatief verzoek uitdrukkelijk op te komen tegen het feit dat het REA in het initiële besluit geen uitspraak had gedaan over een deel van zijn initiële verzoek. Dit verzuim heeft namelijk ertoe geleid dat de tweede fase van de procedure met betrekking tot de documenten waarop dit verzuim betrekking had, niet is ingeleid. Verder kan in geval van weigering van toegang weliswaar een nieuw verzoek om toegang worden ingediend, maar het feit dat over een deel van een verzoek om toegang geen uitspraak is gedaan kan niet worden gelijkgesteld met een weigering van toegang. De mogelijkheid om een nieuw verzoek om toegang in te dienen kan dus niet worden aangegrepen om het verzuim van de betrokken instelling om het initiële verzoek om toegang volledig te onderzoeken te verhelpen, en kan evenmin een reden vormen om de verzoeker een beroepsmogelijkheid te ontnemen.
Voorts spreekt het Gerecht zich uit over de coherente toepassing van de verordeningen nr. 1290/2013 en nr. 1049/2001 in het onderhavige geval. In dit verband merkt het Gerecht op dat de regel van verordening nr. 1290/2013 volgens welke documenten die in het kader van een actie zoals het betrokken project zijn meegedeeld met de vermelding dat zij vertrouwelijk zijn, vertrouwelijk blijven(5), in aanmerking moet worden genomen bij de behandeling van een verzoek van een derde om toegang tot deze documenten. Het feit dat de bij het REA ingediende documenten in casu door de partijen bij de overeenkomst als vertrouwelijk zijn aangemerkt, vormt een aanwijzing dat hun inhoud gevoelig is vanuit het oogpunt van de belangen van de leden van het consortium. Het feit dat documenten in het kader van een project als vertrouwelijk worden aangemerkt, kan echter niet volstaan voor de toepassing van de uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen zoals bedoeld in verordening nr. 1049/2001. Deze kwalificatie ontslaat het REA in het kader van het concrete en individuele onderzoek van het verzoek om toegang tot deze documenten dus niet van zijn verplichting om te onderzoeken of ze geheel of gedeeltelijk onder deze uitzondering vallen.
Na zich te hebben gebogen over het concrete en individuele onderzoek van de gevraagde documenten door het REA, komt het Gerecht tot de slotsom dat de weigering van het REA om toegang te verlenen tot bepaalde informatie in verschillende van deze documenten niet wordt gerechtvaardigd door de bescherming van de commerciële belangen van de leden van het consortium. Het gaat met name om informatie over algemene kwesties die onafhankelijk van de precieze opzet van het systeem en van het door de leden van het consortium ontwikkelde project kunnen rijzen en die geen betrekking hebben op de beoordeling van de concrete juridische en ethische implicaties van het betrokken project of op de oplossingen die bij de ontwikkeling van de technologieën of functies van dit project in overweging zijn genomen.
Met betrekking tot de gevraagde documenten of de delen van die documenten ten aanzien waarvan het REA terecht heeft geconcludeerd dat ze onder de uitzondering met betrekking tot de bescherming van de commerciële belangen van de leden van het consortium vallen, stelt het Gerecht vast dat verzoeker niet heeft aangetoond dat er sprake is van een hoger openbaar belang dat de openbaarmaking aan het publiek van de onder deze uitzondering vallende informatie rechtvaardigt.(6)
In dit verband stelt het Gerecht met name vast dat er weliswaar een openbaar belang bestaat bij de verspreiding van de resultaten van met middelen van de Unie gefinancierde projecten, maar dat dit belang wordt gewaarborgd door de wettelijke en contractuele bepalingen die gericht zijn op de verspreiding van de resultaten van projecten die zijn gefinancierd in het kader van het „Horizon 2020”-programma, en dat verzoeker niet heeft aangetoond dat de informatie die onder de betrokken uitzondering valt, openbaar moet worden gemaakt. Wat de wettelijke bepalingen betreft, merkt het Gerecht op dat verordening nr. 1290/2013 de deelnemers aan een actie de verplichting oplegt om de resultaten van het project te verspreiden, met inachtneming van bepaalde beperkingen, en daarnaast de instellingen, organen, bureaus of agentschappen van de Unie, alsmede de lidstaten een recht van toegang verleent tot de resultaten die deze deelnemers hebben behaald.(7)
Ten slotte merkt het Gerecht op dat het feit dat verzoeker met eigen middelen toegang heeft gekregen tot de volledige versie van een document dat hem door het REA in een gedeeltelijk onleesbaar gemaakte versie was meegedeeld, en dat hij deze volledige versie op het internet heeft verspreid, niet afdoet aan zijn belang bij nietigverklaring van het bestreden besluit, voor zover het REA de toegang tot de onleesbaar gemaakte delen van een dergelijk document heeft geweigerd. Dit gedrag heeft geen enkele invloed op de wettigheid van het bestreden besluit op dit punt en op de rechterlijke toetsing door het Gerecht dienaangaande.
Het Gerecht wijst er evenwel op dat verzoeker, door aldus te werk te gaan, zich niet heeft gehouden aan de in het Unierecht vastgestelde procedures inzake toegang tot documenten en evenmin heeft gewacht op de uitkomst van het geding om te vernemen of hij al dan niet rechtmatig toegang kon krijgen tot de volledige versie van het betrokken document. Het neemt dit gedrag van verzoeker dan ook in aanmerking bij de verdeling van de kosten, door hem te verwijzen in de nodeloze kosten waaraan hij het REA heeft blootgesteld.