Zadeva T‑158/19
Patrick Breyer
proti
Evropski izvajalski agenciji za raziskave
Sodba Splošnega sodišča (deseti senat) z dne 15. decembra 2021
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Okvirni program za raziskave in inovacije Obzorje 2020 (2014–2020) – Uredba (EU) št. 1290/2013 – Dokumenti v zvezi z raziskovalnim projektom ‚iBorderCtrl: Intelligent Portable Border Control System‘ – Izjema v zvezi z varstvom poslovnih interesov tretje osebe – Delna zavrnitev dostopa – Prevladujoč javni interes“
1. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Obveznosti zadevne institucije v zvezi z obravnavo prošnje za dostop – Obveznost celovite preučitve prošenj za dostop že v fazi začetne prošnje – Obseg
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člena 7 in 8)
(Glej točke od 30 do 36.)
2. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Preučitev nevarnosti škodovanja interesu, varovanemu z eno od teh izjem – Obveznost, da institucija uporabi splošno domnevo zaupnosti – Neobstoj
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2))
(Glej točko 63.)
3. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Skladna uporaba z Uredbo št. 1290/2013 o okvirnem programu za raziskave in inovacije Obzorje 2020 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo poslovnih interesov določene osebe – Uskladitev z varstvom zaupnosti dokumentov
(uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), prva alinea, in št. 1290/2013, člen 3)
(Glej točke od 66 do 71.)
4. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo poslovnih interesov določene osebe – Obseg – Informacije v dokumentih v zvezi z raziskovalnim projektom, ki niso zajete z zadevno izjemo – Obveznost odobritve delnega dostopa do navedenih dokumentov
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), prva alinea, in (6))
(Glej točke od 83 do 87, od 117 do 122, 124, 131, 142, 147, 154, 166 in 167.)
5. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pravni interes – Tožba zoper sklep agencije Unije, s katerim je odobren zgolj delni dostop do zahtevanih dokumentov – Pridobitev dostopa s strani tožeče stranke same do cele različice delno prikritega dokumenta – Ohranitev pravnega interesa – Nevplivanje na zakonitost izpodbijanega sklepa in na sodni nadzor
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001)
(Glej točke od 158 do 160.)
6. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo poslovnih interesov določene osebe – Prevladujoč javni interes za razkritje dokumentov – Dokazno breme – Javni interes za razširjanje rezultatov projektov, ki prejemajo finančna sredstva Unije, zagotovljen z zakonodajnimi in pogodbenimi določbami
(uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), prva alinea, in št. 1290/2013)
(Glej točke 187, 188, 192 in od 197 do 203.)
7. Sodni postopek – Stroški – Stroški, povzročeni brez razloga ali iz nagajivosti – Pridobitev dostopa s strani tožeče stranke same do cele različice delno prikritega dokumenta – Upoštevanje tega ravnanja pri razdelitvi stroškov
(Poslovnik Splošnega sodišča, člen 135(2))
(Glej točko 209.)
Povzetek
Evropska izvajalska agencija za raziskave (REA) je leta 2016 na podlagi okvirnega programa Evropske unije za raziskave in inovacije Obzorje 2020 s konzorcijem sklenila sporazum o nepovratnih sredstvih v zvezi z raziskovalnim projektom, katerega namen je bil prispevati k upravljanju zunanjih meja Unije. Tožeča stranka, fizična oseba, je na podlagi Uredbe št. 1049/2001(1) zaprosila za dostop do več dokumentov v zvezi z različnimi fazami razvoja tega projekta, ki so jih člani tega konzorcija posredovali agenciji REA. REA je do zahtevanih dokumentov odobrila zgolj delni dostop, pri čemer je zavrnitev polnega dostopa utemeljila z uporabo izjem iz Uredbe št. 1049/2001 in zlasti izjeme v zvezi z varstvom poslovnih interesov članov zadevnega konzorcija(2).
Splošno sodišče, pri katerem je bila vložena tožba zoper sklep agencije REA(3), s katerim je bil odobren delni dostop do zahtevanih dokumentov, je ta sklep razglasilo za ničen v delu, v katerem, prvič, REA ni v celoti preučila prošnje za dostop, in drugič, ni odobrila dostopa do informacij v zadevnih dokumentih, ki niso bile zajete z zadevno izjemo.
Ta zadeva je Splošnemu sodišču omogočila, da je izpopolnilo in dopolnilo svojo sodno prakso glede dostopa do dokumentov v okviru raziskovalnega projekta, ki ga financira Unija, in sodno prakso glede obveznosti celovite preučitve prošnje za dostop že v fazi začetne prošnje. Poleg tega je Splošnemu sodišču dala priložnost, da odgovori na nova vprašanja zlasti glede vpliva Uredbe št. 1290/2013(4) v okviru prošnje za dostop do dokumentov, vložene na podlagi Uredbe št. 1049/2001, in glede posledic ravnanja tožeče stranke, s katerim si ta sama, preden bi Splošno sodišče odločilo o tožbi, zagotovi dostop do prikritih delov dokumenta, do katerega ji je bil odobren samo delni dostop.
Presoja Splošnega sodišča
Najprej je Splošno sodišče ugotovilo, da je REA v tej zadevi kršila svojo obveznost celovitega preizkusa vseh dokumentov, na katere se nanaša prošnja za dostop, ker se ta obveznost uporablja ne samo pri obravnavi potrdilne prošnje za dostop, ampak tudi pri obravnavi začetne prošnje za dostop. Konkretno, REA o prošnji za dostop ni odločila v delu, v katerem je bil njen namen dobiti dostop do dokumentov v zvezi z odobritvijo zadevnega projekta, in je tako očitno škodila ciljema, ki se uresničujeta z Uredbo št. 1049/2001.
V tem okviru je Splošno sodišče poudarilo, prvič, da je tožeča stranka v potrdilni prošnji za dostop izrecno navedla, da ta prošnja sledi njeni začetni prošnji za dostop, ki se je med drugim nanašala na dokumente v zvezi z odobritvijo zadevnega projekta. Tako REA na podlagi nobene okoliščine ni mogla domnevati, da se je tožeča stranka v okviru potrdilne prošnje temu odpovedala. Drugič, tožeči stranki v potrdilni prošnji ni bilo treba izrecno izpodbijati tega, da REA v začetnem sklepu ni odločila o delu začetne prošnje tožeče stranke. Ta opustitev odločanja je namreč povzročila, da v zvezi z dokumenti, ki jih je zadevala navedena opustitev, ni bila sprožena druga faza postopka. Poleg tega, čeprav lahko oseba v primeru zavrnitve dostopa vloži novo prošnjo za dostop, opustitve odločanja o delu prošnje za dostop ni mogoče enačiti z zavrnitvijo dostopa. Tako z možnostjo za vložitev nove prošnje ni mogoče popraviti tega, da zadevna institucija ni celovito preučila prve prošnje za dostop, oziroma ta možnost ne more biti argument za to, da se prosilcu odvzame možnost vložitve tožbe.
Nato se je Splošno sodišče opredelilo do skladne uporabe uredb št. 1290/2013 in št. 1049/2001 v tej zadevi. V zvezi s tem je pojasnilo, da je treba pravilo, ki ga določa Uredba št. 1290/2013 in v skladu s katerim se dokumenti, ki so bili v okviru ukrepa, kot je zadevni projekt, posredovani kot zaupni, obravnavajo kot zaupni,(5) upoštevati pri preučitvi prošnje tretje osebe za dostop do teh dokumentov. Dejstvo, da so dokumente, posredovane agenciji REA, v tej zadevi stranke sporazuma opredelile kot zaupne, pomeni indic, da je njihova vsebina občutljiva z vidika interesov članov konzorcija. Kljub temu to, da so bili dokumenti v okviru nekega projekta opredeljeni kot zaupni, ne zadošča za utemeljitev uporabe izjeme v zvezi z varstvom poslovnih interesov, ki jo določa Uredba št. 1049/2001. Tako ta opredelitev agencije REA ne oprošča njene obveznosti, da v okviru konkretne in posamične preučitve prošnje za dostop do teh dokumentov preveri, ali so delno ali v celoti zajeti s to izjemo.
Dalje, Splošno sodišče je po preverjanju konkretne in posamične preučitve zahtevanih dokumentov, ki jo je opravila REA, ugotovilo, da zavrnitev dostopa do nekaterih informacij v več zadevnih dokumentih ni utemeljena na podlagi varstva poslovnih interesov članov konzorcija. Gre zlasti za informacije, katerih predmet so splošna vprašanja, ki se lahko postavljajo neodvisno od natančne zasnove sistema in projekta, kot so ga oblikovali člani konzorcija, ter ki se ne nanašajo na ocene v zvezi s konkretnimi pravnimi in etičnimi posledicami zadevnega projekta ali na rešitve, ki se načrtujejo pri razvoju tehnologij ali funkcionalnosti tega projekta.
Glede zahtevanih dokumentov ali delov teh dokumentov, v zvezi s katerimi je REA pravilno ugotovila, da so zajeti z izjemo v zvezi z varstvom poslovnih interesov članov konzorcija, je Splošno sodišče ugotovilo, da tožeča stranka ni dokazala obstoja prevladujočega javnega interesa, ki bi utemeljeval, da se informacije, zajete s to izjemo, razkrijejo javnosti.(6)
V tem okviru je Splošno sodišče, ko je odločilo zlasti o javnem interesu za razširjanje rezultatov projektov, ki prejemajo finančna sredstva Unije, opozorilo, da je ta interes zagotovljen z uvedbo zakonodajnih in pogodbenih določb, ki se nanašajo na razkrivanje rezultatov projektov, financiranih v okviru programa Obzorje 2020, in da tožeča stranka ni dokazala nujnosti razkritja informacij, zajetih z zadevno izjemo. Glede zakonodajnih določb je Splošno sodišče pojasnilo, da Uredba št. 1290/2013 določa tako obveznost udeležencev ukrepa, da razširjajo rezultate projekta ob upoštevanju nekaterih omejitev, kot tudi pravico institucij, organov, uradov in agencij Unije ter držav članic do dostopa do informacij o rezultatih, ki so jih dosegli ti udeleženci.(7)
Nazadnje, Splošno sodišče je navedlo, da dejstvo, da si je tožeča stranka s svojimi sredstvi zagotovila dostop do cele različice dokumenta, ki ji ga je REA posredovala v delno prikriti različici, in da je navedeno celo različico objavila na spletu, ne postavi pod vprašaj njenega interesa za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa v delu, v katerem je REA zavrnila dostop do prikritih delov takega dokumenta. To ravnanje nikakor ne vpliva na zakonitost izpodbijanega sklepa v tem pogledu in na sodni nadzor Splošnega sodišča v zvezi s tem.
Vendar je Splošno sodišče pojasnilo, da tožeča s takim ravnanjem ni spoštovala postopkov, določenih v pravu Unije glede dostopa do dokumentov, in prav tako ni počakala na izid spora, da bi izvedela, ali lahko zakonito dobi dostop do cele različice zadevnega dokumenta ali ne. Zato je to ravnanje tožeče stranke upoštevalo pri razdelitvi stroškov tako, da ji je naložilo plačilo stroškov, ki jih je brez razloga povzročila agenciji REA.