Дело T‑693/16 P RENV-RX
(публикуване на откъси)
HG
срещу
Европейска комисия
Решение на Общия съд (четвърти състав) от 15 декември 2021 година
„Обжалване — Публична служба — Длъжностни лица — Назначаване в трета държава — Семейно жилище, предоставено от администрацията — Неизпълнение на задължението за пребиваване в него със семейството — Дисциплинарно производство — Дисциплинарно наказание спиране на повишаването в стъпка — Поправяне на претърпените от Съюза вреди — Член 22 от Правилника — Отхвърляне на жалбата по същество — Отмяна в производство по обжалване — Преразглеждане и отмяна от Съда на решението, постановено в производството по обжалване — Връщане на делото на Общия съд“
1. Длъжностни лица — Права и задължения — Задължение за лоялност — Обхват — Установяване на неизпълнение на задължение — Критерии за преценка — Причини за поведението на длъжностното лице —Включване
(член 11 от Правилника за длъжностните лица)
(вж. т. 93—98)
2. Жалби на длъжностните лица — Правомощие за пълен съдебен контрол — Обхват — Възможност да се вземе предвид мотив, който е допълнителен спрямо обжалвания акт
(член 22, трета алинея и член 91, параграф 1 от Правилника за длъжностните лица)
(вж. т. 102 и 104)
3. Длъжностни лица — Възстановяване на неоснователно платени суми — Приложно поле — Предимство в натура, предоставено на длъжностно лице — Включване
(член 85 от Правилника за длъжностните лица)
(вж. т. 109)
4. Длъжностни лица — Възстановяване на неоснователно платени суми — Давностен срок — Позоваване от длъжностно лице, извършило сериозно лично нарушение — Производство за възстановяване на неоснователно платени суми и производство за поправяне на претърпени от Съюза вреди в резултат от сериозно лично нарушение, извършено от длъжностно лице — Различни условия за прилагане — Недопустимост
(членове 22 и 85 от Правилника за длъжностните лица)
(вж. т. 112 и 113)
5. Длъжностни лица — Дисциплинарен режим — Дисциплинарно производство — Нарушение, което се установява за целите на дисциплинарното производство — Определяне на нарушението от администрацията — Изменение на обхвата или естеството на нарушението във фазата на разследване — Допустимост с оглед на зачитането на правото на защита
(членове 1—3 и член 12, параграфи 1 и 2 от приложение IX към Правилника за длъжностните лица)
(вж. т. 159)
6. Длъжностни лица — Дисциплинарен режим — Производство — Зачитане на правото на защита — Действия по събиране на доказателства, извършени от службите за разследване — Задължение за администрацията да включи тези действия в преписката, която се изпраща на дисциплинарния съвет и на съответното длъжностно лице
(член 41, параграф 2, буква б) от Хартата на основните права на Европейския съюз и член 13, параграф 1 от приложение IX към Правилника за длъжностните лица)
(вж. т. 163)
7. Длъжностни лица — Дисциплинарен режим — Санкция — Право на преценка на органа по назначаване — Становище на дисциплинарния съвет — Възможност за оспорване на становището от заинтересованото лице по повод на жалба срещу решението, с което се налага санкция — Условия — Вземане предвид на преценката на дисциплинарния съвет в решението, с което се налага санкция
(член 3 и членове 11—18 от приложение IX към Правилника за длъжностните лица)
(вж. т. 170)
8. Длъжностни лица — Дисциплинарен режим — Роля и правомощия съответно на дисциплинарния съвет и на органа по назначаването — Дисциплинарен съвет — Правомощие да контролира редовността на производството по разследване — Липса
(членове 17 и 18 от приложение IX към Правилника за длъжностните лица)
(вж. т. 240)
9. Длъжностни лица — Права и задължения — Особени разпоредби и изключения, приложими за длъжностните лица на служба в трета държава — Предоставяне на служебно жилище — Жилище с размери, съответстващи на нуждите на семейството на длъжностното лице — Задължение да пребивава в него със семейството — Неизпълнение — Сериозно лично нарушение — Претърпяна от Съюза вреда, съответстваща на платените за служебното жилище наеми — Задължение на длъжностното лице да поправи тази вреда
(членове 11 и 22 от Правилника за длъжностните лица и член 5, параграф 1 от приложение Х към него)
(вж. т. 295, 300 и 302)
10. Длъжностни лица — Дисциплинарен режим — Дисциплинарно производство — Срокове — Задължение на администрацията да действа в разумен срок — Преценка
(членове 22 и 85 от Правилника за длъжностните лица; член 81 от Регламент № 966/2012 на Съвета)
(вж. т. 307—310)
11. Длъжностни лица — Права и задължения — Съобщаване на факти, които могат да водят до предположение за наличието на противозаконна дейност или на сериозно неизпълнение на задължения — Защита срещу търсене на дисциплинарна отговорност — Граници
(член 22а, параграф 1 от Правилника за длъжностните лица)
(вж. т. 315)
12. Жалби на длъжностните лица — Правомощие за пълен съдебен контрол — Обхват — Възможност за намаляване на паричното обезщетение, изисквано от длъжностно лице при сериозно лично нарушение — Принос на институцията за пълното осъществяване на претърпяната от нея вреда
(член 22, трета алинея и член 91, параграф 1 от Правилника за длъжностните лица)
(вж. т. 318 и 319)
Резюме
Жалбоподателят HG е назначен като съветник в делегация на Европейската комисия в трета държава между 2008 г. и 2013 г. Във връзка с това при определени условия Комисията му предоставя на разположение нает от нея служебен апартамент, отговарящ на нуждите на неговото семейство, считано от септември 2008 г., за срок от две години.
Жалбоподателят обаче е обитавал този апартамент едва няколко дни седмично без семейството си, което е обосновал с продължителни семейни проблеми и неуредици с апартамента, за които е уведомил административната ръководителка на делегацията още през октомври 2008 г.
След разследване, проведено от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), която препоръчва на Комисията да образува дисциплинарно производство срещу жалбоподателя и да си възстанови от него наемите, платени за апартамента, и след разследване на Службата за разследвания и дисциплинарни производства на Комисията (IDOC), през юли 2014 г. последната решава да образува такова производство пред дисциплинарния съвет с цел налагане на санкция за неизпълнение на няколко задължения, предвидени в Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“), и възстановяване на платените наеми на основание член 22 от същия, уреждащ поправянето на претърпените от Съюза вреди в резултат от действия на длъжностни лица. В края на октомври 2014 г. този съвет издава становище, в което предлага на Комисията да събере от жалбоподателя наемите, платени за периода от януари 2009 г. до август 2010 г., и да му наложи санкция, изразяваща се в спиране на повишаването в стъпка за срок от 18 месеца.
През февруари 2015 г. органът по назначаването (ОН) на Комисията приема решение (наричано по-нататък „спорното решение“) в съответствие със становището на дисциплинарния съвет.
Тъй като подадената от жалбоподателя жалба по административен ред срещу спорното решение е отхвърлена, той сезира Съда на публичната служба с жалба по-специално за отмяна на спорното решение, а при условията на евентуалност — за намаляване на подлежащата на възстановяване на Комисията сума. Съдът на публичната служба обаче отхвърля тази жалба(1).
В производството по обжалване Общият съд отменя първоинстанционното решение с мотива, че Съдът на публичната служба е изопачил доказателствата по делото, допуснал е грешки при прилагане на правото и не е изпълнил задължението за мотивиране(2). Произнасяйки се по същество обаче, Общият съд по същество потвърждава наложената с него дисциплинарна санкция, като същевременно намалява размера на дължимото на Комисията парично обезщетение. В решението си Общият съд уточнява по-специално обхвата на задължението за лоялност на длъжностните лица, условията за ангажиране на финансовата отговорност на длъжностно лице за сериозно лично нарушение, както и правилата, уреждащи дисциплинарните производства.
Съображения на Общия съд
Що се отнася най-напред до задължението за лоялност, което се налага на длъжностните лица по силата по-специално на член 11 от Правилника, Общият съд посочва, че преценката за лоялност на дадено лице е равносилна на преценка на поведението му спрямо субекта или лицето, на което се дължи тази лоялност, в зависимост от контекста, и следователно причините, накарали длъжностно лице да възприеме определено поведение, се вземат предвид, за да се определи дали то е било нелоялно към Съюза. При това положение Общият съд потвърждава извода в спорното решение, което установява, че жалбоподателят не е проявил лоялност, като уточнява, че когато длъжностно лице е подало искане за служебно жилище с размери, съответстващи на нуждите на семейството му, задължението за лоялност изисква от него да го обитава със семейството си или да заяви, че се отказва от него, когато трайни затруднения не позволяват на семейството да се настани в него след изтичането на разумен срок.
Така, по-нататък Общият съд разглежда евентуалната финансова отговорност на жалбоподателя на основание член 22 от Правилника, който предвижда възможността да се изиска от длъжностно лице да поправи изцяло или отчасти претърпяната от Съюза вреда поради тежки лични нарушения, които той е допуснал при или по повод на изпълнението на служебните си задължения.
Най-напред, той припомня възможността за съда, който се произнася по същество и упражнява пълен съдебен контрол на основание член 22 от Правилника, да направи собствена преценка и да изложи своите мотиви за установяване на финансовата отговорност на длъжностно лице, както и да изложи на това основание допълнителни мотиви спрямо спорното решение.
По-нататък, Общият съд потвърждава квалификацията на поведението на жалбоподателя, а именно продължителното неправомерно използване на неговия служебен апартамент отвъд разумния срок, без да предприема никакви действия спрямо делегацията, насочени към връщането му, като сериозно лично нарушение, което може да ангажира финансовата му отговорност на основание член 22 от Правилника. Освен това за целия период на договора за наем Съюзът е претърпял вреда, съответстваща на всички наеми, платени за служебния апартамент с подходящи за семейство размери, предоставен на жалбоподателя, без наемането му да е било обосновано и без да може да се извлече каквато и да било полза от него. Изтъкнатото от жалбоподателя обстоятелство, че наемът не може да бъде прекратен през първата година, е без значение за тази констатация.
При упражняване на правомощието си за пълен съдебен контрол обаче Общият съд констатира, че Комисията, представлявана в случая на място от административната ръководителка на делегацията, е допринесла за пълното осъществяване на претърпяната от Комисията вреда, въпреки че е могла да намали нейния размер. От тази гледна точка административната ръководителка на делегацията е трябвало да изиска от жалбоподателя да напусне служебното си жилище, вместо да се задоволи с това да му припомни нередовността на неговото положение. Така и с оглед на всички обстоятелства по делото Общият съд счита ex æquo et bono, че обезщетението от страна на жалбоподателя за претърпените от Съюза вреди трябва да бъде намалено.
Доколкото жалбоподателят се позовава на петгодишната погасителна давност, предвидена в член 85 от Правилника в случай на искане за възстановяване на неоснователно платени суми, а при условията на евентуалност — на предвидената в Регламента за общия бюджет на Съюза(3) погасителна давност, Общият съд отбелязва, че за да получат обратно предимство в натура, каквото е предоставянето на служебен апартамент, институциите могат, според обстоятелствата, да предявят или иск за връщане на недължимо платено на основание посочения член 85, или да приложат процедурата, предвидена в член 22 от Правилника, като същевременно подчертава, че двете процедури, предвидени в тези две разпоредби, се различават както по естеството си, така и по условията, по същество и за приемане на въпросните решения. Тъй като в случая обаче Комисията е приложила процедурата, предвидена в член 22 от Правилника, петгодишната погасителна давност, предвидена в член 85 от Правилника, не се прилага за него, нито впрочем предвидената в Регламента за общия бюджет на Съюза. При липсата на законоустановен давностен срок за приемането на решение по член 22 Комисията е била длъжна по силата на изискването за правна сигурност само да го приеме в разумен срок, какъвто е настоящият случай с оглед на всички обстоятелства по него.
Освен това Общият съд отказва да признае на жалбоподателя качеството на лице, подало сигнал по смисъла на член 22а от Правилника, като смекчаващо обстоятелство по отношение на финансовата му отговорност. Всъщност, дори жалбоподателят основателно да е съобщил за измамното поведение на свой колега, той не може да се позовава на качеството на лице, подало сигнал, дори да се приеме, че това качество е могло да се изтъкне като смекчаващо обстоятелство, при положение че съобщените факти вече са били известни и не са имали нищо общо с установените срещу него факти.
Накрая, що се отнася до правилата, уреждащи дисциплинарните производства, Общият съд припомня, че възможното нарушение, в което се упреква длъжностното лице, не трябва да се конкретизира окончателно още във фазата на разследване, която предхожда дисциплинарното производство в тесен смисъл, а е възможно внасянето на уточнения в това отношение по време на разследването с оглед на неговия ход. По-конкретно, в случай на дисциплинарно производство пред дисциплинарния съвет нарушението, в което се упреква съответното длъжностно лице, е определено в доклада на ОН, придружаващ сезирането на посочения съвет, което следва фазата на разследване.
Противно на поддържаното от жалбоподателя, ОН и евентуално сезираният съд следва да проверят редовността на производството по разследване, а след това и на цялото дисциплинарното производство, а не дисциплинарният съвет, който трябва да контролира само редовния ход на производството пред него. Ако обаче последният прецени, че предварителното производство по разследване е недостатъчно, той следва да допълни това производство със собствените си въпроси и дори с провеждане на разследване при условията на състезателност.
Що се отнася до действията по събиране на доказателства от разследващите служби, Общият съд изисква с оглед зачитането на правото на защита те да бъдат част от преписката, която се изпраща на дисциплинарния съвет и на заинтересованото лице, a fortiori когато ОН или дисциплинарният съвет се основават на резултата от тези действия.
Накрая Общият съд уточнява, че в случай на жалба, с която се иска само отмяна на окончателното решение на ОН за налагане на санкция, изтъкнатите от съответното длъжностно лице основания и оплаквания срещу преценките, съдържащи се в становището на дисциплинарния съвет, предхождащо това решение, са неотносими само доколкото окончателното решение се отклонява явно или очевидно не взема предвид тези преценки.