Asunto T‑693/16 P RENV‑RX
(publicación por extractos)
HG
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta) de 15 de diciembre de 2021
«Recurso de casación — Función pública — Funcionarios — Destino en un país tercero — Vivienda familiar puesta a disposición por la administración — Incumplimiento de la obligación de residir en ella en familia — Procedimiento disciplinario — Sanción disciplinaria de suspensión de subida de escalón — Reparación del perjuicio sufrido por la Unión — Artículo 22 del Estatuto — Desestimación del recurso en cuanto al fondo — Anulación en casación — Sentencia dictada en casación reexaminada por el Tribunal de Justicia y anulada — Devolución al Tribunal General»
1. Funcionarios — Derechos y obligaciones — Deber de lealtad — Alcance — Declaración de incumplimiento — Criterios de apreciación — Motivos de la conducta del funcionario — Inclusión
(Estatuto de los Funcionarios, art. 11)
(véanse los apartados 93 a 98)
2. Recursos de funcionarios — Competencia jurisdiccional plena — Alcance — Posibilidad de tener en cuenta un motivo adicional respecto del acto impugnado
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 22, párr. 3, y 91, ap. 1)
(véanse los apartados 102 y 104)
3. Funcionarios — Devolución de cantidades percibidas en exceso — Ámbito de aplicación — Prestación en especie concedida al funcionario — Inclusión
(Estatuto de los Funcionarios, art. 85)
(véase el apartado 109)
4. Funcionarios — Devolución de cantidades percibidas en exceso — Plazo de prescripción — Invocación por un funcionario que ha cometido una falta personal grave — Procedimiento de devolución de cantidades percibidas en exceso y procedimiento de reparación del perjuicio sufrido por la Unión como consecuencia de una falta personal grave cometida por un funcionario — Requisitos de aplicación diferentes — Improcedencia
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 22 y 85)
(véanse los apartados 112 y 113)
5. Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento disciplinario — Falta que debe tenerse en cuenta a los efectos del procedimiento disciplinario — Definición por la administración de la falta cometida — Modificación del alcance o de la naturaleza de la falta durante la fase de investigación — Procedencia a la luz del respeto del derecho de defensa
(Estatuto de los Funcionarios, anexo IX, arts. 1 a 3 y 12, aps. 1 y 2)
(véase el apartado 159)
6. Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento — Respeto del derecho de defensa — Diligencias de prueba practicadas por los servicios de investigación — Obligación de que la administración incluya tales diligencias en el expediente entregado al Consejo de disciplina y al funcionario afectado
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letra b); Estatuto de los Funcionarios, anexo IX, art. 13, ap. 1]
(véase el apartado 163)
7. Funcionarios — Régimen disciplinario — Sanción — Facultad de apreciación de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos — Dictamen del Consejo de disciplina — Posibilidad de que el interesado impugne el dictamen con ocasión de un recurso contra la decisión por la que se impone una sanción — Requisitos — Toma en consideración, en la decisión por la que se impone una sanción, de la apreciación realizada por el Consejo de disciplina
(Estatuto de los Funcionarios, anexo IX, arts. 3 y 11 a 18)
(véase el apartado 170)
8. Funcionarios — Régimen disciplinario — Funciones y facultades respectivas del Consejo de disciplina y de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos — Consejo de disciplina — Facultad de controlar la regularidad del procedimiento de investigación — Inexistencia
(Estatuto de los Funcionarios, anexo IX, arts. 17 y 18)
(véase el apartado 240)
9. Funcionarios — Derechos y obligaciones — Disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios destinados en un país tercero — Puesta a disposición de una vivienda de servicio — Vivienda de una superficie adecuada para atender a las necesidades de la familia del funcionario — Obligación de residir en dicha vivienda en familia — Incumplimiento — Falta personal grave — Perjuicio sufrido por la Unión correspondiente al alquiler pagado por la vivienda de servicio — Obligación del funcionario de reparar tal perjuicio
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 11 y 22 y anexo X, art. 5, ap. 1)
(véanse los apartados 295, 300 y 302)
10. Funcionarios — Régimen disciplinario — Procedimiento disciplinario — Plazos — Obligación de la administración de actuar dentro de un plazo razonable — Apreciación
[Estatuto de los Funcionarios, arts. 22 y 85; Reglamento (CE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 81]
(véanse los apartados 307 a 310)
11. Funcionarios — Derechos y obligaciones — Denuncia de hechos que permiten presumir la existencia de una actividad ilegal o de un incumplimiento grave — Protección contra diligencias disciplinarias — Límites
(Estatuto de los Funcionarios, art. 22 bis, ap. 1)
(véase el apartado 315)
12. Recursos de funcionarios — Competencia jurisdiccional plena — Alcance — Posibilidad de reducir la reparación económica exigida al funcionario por falta personal grave — Contribución de la institución a la materialización plena del perjuicio que ha sufrido
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 22, párr. 3, y 91, ap. 1)
(véanse los apartados 318 y 319)
Resumen
El recurrente, HG, fue destinado como asesor a una Delegación de la Comisión Europea en un país tercero entre 2008 y 2013. En este contexto, la Comisión puso a su disposición, en determinadas condiciones, una vivienda de servicio alquilada por ella, adecuada a las necesidades de su familia, desde septiembre de 2008, por un período de dos años.
Pues bien, el recurrente solo ocupaba esta vivienda unos días a la semana, sin su familia, extremo que justificó por la existencia de problemas familiares y de desperfectos en la vivienda, de lo cual informó a la jefa de administración de la Delegación a partir de octubre de 2008.
A raíz de una investigación llevada a cabo por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), que recomendó a la Comisión incoar un procedimiento disciplinario contra el recurrente y recuperar de este el alquiler pagado por la vivienda, y tras una investigación de la Oficina de Investigación y Disciplina de la Comisión (IDOC), la referida institución decidió, en julio de 2014, incoar tal procedimiento ante el Consejo de disciplina para imponer una sanción por incumplimiento de diversas obligaciones estatutarias y para que se le devolviera el alquiler, sobre la base del artículo 22 del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto»), relativo a la reparación por parte de los funcionarios de los perjuicios sufridos por la Unión. A finales de octubre de 2014, el citado Consejo emitió un dictamen en el que proponía a la Comisión recuperar de manos del demandante el alquiler pagado por los meses de enero de 2009 a agosto de 2010 e imponerle una sanción de suspensión de subida de escalón por un período de dieciocho meses.
En febrero de 2015, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (AFPN) de la Comisión adoptó una decisión (en lo sucesivo, «decisión controvertida») conforme con el dictamen del Consejo de disciplina.
Al haber sido desestimada la reclamación presentada por el recurrente contra la decisión controvertida, este interpuso ante el Tribunal de la Función Pública un recurso que tenía por objeto, en particular, que se anulase la decisión controvertida y, con carácter subsidiario, que se redujese el importe que debía devolver a la Comisión. El Tribunal de la Función Pública desestimó dicho recurso. (1)
El Tribunal General, que conoce del recurso de casación del recurrente, anula la sentencia dictada en primera instancia y declara que el Tribunal de la Función Pública desnaturalizó los datos obrantes en autos, incurrió en errores de Derecho e incumplió el deber de motivación. (2) No obstante, al pronunciarse sobre el fondo, el Tribunal General confirma, en esencia, la sanción disciplinaria impuesta en dicha sentencia, pero reduciendo el importe de la reparación económica adeudada a la Comisión. En su sentencia, el Tribunal General precisa, en particular, el alcance del deber de lealtad que incumbe a los funcionarios, los requisitos para que se genere la responsabilidad económica de un funcionario por falta personal grave y las normas que regulan los procedimientos disciplinarios.
Apreciación del Tribunal General
Por lo que respecta, antes de nada, al deber de lealtad que se impone a los funcionarios en virtud, en particular, del artículo 11 del Estatuto, el Tribunal señala que apreciar la lealtad de una persona equivale a apreciar su comportamiento con la entidad o la persona hacia la que ha de guardarse esa lealtad en función del contexto y que, por tanto, los motivos que han llevado a un funcionario a adoptar un determinado comportamiento se tienen en cuenta para determinar si ha sido desleal a la Unión. No obstante, el Tribunal confirma la conclusión de la decisión controvertida en la que se declaró la falta de lealtad del recurrente y precisa que, en el caso de un funcionario que ha solicitado una vivienda de servicio de una superficie adecuada para atender a las necesidades de su familia, el deber de lealtad le exige que habite dicha vivienda junto a su familia o que comunique que renuncia a ella cuando existan dificultades persistentes que impidan que su familia se mude a esa vivienda transcurrido un plazo razonable.
Así, el Tribunal examina a continuación la eventual responsabilidad económica del recurrente con arreglo al artículo 22 del Estatuto, que contempla la posibilidad de exigir a un funcionario la reparación total o parcial del perjuicio sufrido por la Unión como consecuencia de faltas personales graves cometidas en el ejercicio o con ocasión del ejercicio de sus funciones.
Con carácter preliminar, recuerda la posibilidad de que el juez que conoce del fondo del asunto, cuando ejerce una competencia jurisdiccional plena sobre la base del artículo 22 del Estatuto, aporte su propia apreciación y su propia motivación para determinar la responsabilidad económica de un funcionario y de que añada, sobre esta base, motivos adicionales respecto de los que figuran en la decisión controvertida.
Acto seguido, el Tribunal confirma la calificación del comportamiento del recurrente —esto es, el uso irregular prolongado de su vivienda de servicio, más allá de un plazo razonable, sin llevar a cabo gestión alguna ante la Delegación para dejarla nuevamente libre— de falta personal grave que puede dar lugar a la responsabilidad económica de aquel con arreglo al artículo 22 del Estatuto. Además, durante todo el tiempo que duró el arrendamiento, la Unión sufrió un perjuicio correspondiente a la totalidad del alquiler pagado por la vivienda de tamaño familiar atribuida al recurrente, sin que el arrendamiento de tal vivienda estuviera justificado y sin que de él pudiera derivarse ninguna utilidad. El hecho, invocado por el recurrente, de que no se pudiera poner fin al arrendamiento durante el primer año carece de incidencia a estos efectos.
No obstante, en ejercicio de su competencia jurisdiccional plena, el Tribunal declara que la Comisión, representada en el presente asunto por la jefa de administración de la Delegación, contribuyó a la materialización plena del perjuicio que sufrió, cuando podría haber reducido su alcance. Desde este punto de vista, la jefa de administración de la Delegación debería haber exigido al recurrente que desalojara su vivienda de servicio, en lugar de limitarse a recordarle el carácter irregular de su situación. Así pues, a la luz de todas las circunstancias del presente asunto, el Tribunal considera ex æquo et bono que debe reducirse el importe de la reparación que ha de abonar el recurrente por el perjuicio sufrido por la Unión.
En la medida en que el recurrente invoca la prescripción quinquenal prevista en el artículo 85 del Estatuto en caso de solicitud de devolución de cantidades percibidas en exceso y, con carácter subsidiario, la prevista en el Reglamento sobre el presupuesto general de la Unión, (3) el Tribunal señala que, para recuperar una prestación en especie, como la puesta a disposición de una vivienda de servicio, las instituciones pueden, según las circunstancias, recurrir, bien a una acción de devolución de cantidades percibidas en exceso con arreglo al citado artículo 85, bien al procedimiento que establece el artículo 22 del Estatuto, pero subraya que los procedimientos previstos en estas dos disposiciones se distinguen tanto por su naturaleza como por sus requisitos de fondo y para la adopción de las decisiones en cuestión. Pues bien, al haber recurrido la Comisión, en el presente asunto, al procedimiento previsto en el artículo 22 del Estatuto, no se aplica la prescripción quinquenal que establece el artículo 85 del Estatuto ni tampoco la que establece el Reglamento sobre el presupuesto general de la Unión. Al no existir un plazo de prescripción legal para la adopción de una decisión con arreglo al artículo 22, la Comisión solo estaba obligada, en virtud de la exigencia de seguridad jurídica, a adoptarla dentro de un plazo razonable, lo que ocurrió en el caso de autos, teniendo en cuenta todas las circunstancias propias del asunto.
Además, el Tribunal se niega a reconocer al recurrente la condición de emisor de alertas a los efectos del artículo 22 bis del Estatuto como circunstancia atenuante en relación con su responsabilidad económica. En efecto, aun cuando el demandante hubiera denunciado fundadamente el comportamiento fraudulento de un compañero de trabajo, no puede invocar su condición de emisor de alertas, suponiendo que tal condición pueda servir como circunstancia atenuante, puesto que los hechos denunciados ya eran conocidos y no tenían nada que ver con los hechos que se le imputaban.
Por último, por lo que respecta a las normas que regulan los procedimientos disciplinarios, el Tribunal recuerda que la posible falta imputada al funcionario no tiene por qué identificarse en la fase de investigación previa al procedimiento disciplinario propiamente dicho, sino que pueden producirse ajustes a este respecto durante la investigación en función de su desarrollo. Más concretamente, en caso de procedimiento disciplinario ante el Consejo de disciplina, la falta imputada al funcionario de que se trate se define en el informe de la AFPN que acompaña a la consulta al citado Consejo, que es posterior a esta fase de investigación.
Contrariamente a lo que afirmaba el recurrente, corresponde a la AFPN —y, en su caso, al juez que conoce del recurso— comprobar la regularidad del procedimiento de investigación y, posteriormente, de todo el procedimiento disciplinario, y no al Consejo de disciplina, que solo debe controlar la regularidad del procedimiento que se sigue ante él. No obstante, si estima que el procedimiento de investigación previo ha sido insuficiente, le corresponde completarlo mediante sus propias preguntas o, incluso, mediante una investigación contradictoria.
Por lo que respecta a las diligencias de prueba practicadas por los servicios de investigación, el Tribunal exige, con el fin de respetar el derecho de defensa, que formen parte del expediente entregado al Consejo de disciplina y al interesado, sobre todo cuando la AFPN o el Consejo de disciplina se basen en el resultado de tales diligencias.
Finalmente, el Tribunal precisa que, cuando se trata de un recurso que únicamente tiene por objeto la anulación de la decisión final de la AFPN por la que se impone una sanción, los motivos y alegaciones que el funcionario afectado invoque contra las apreciaciones recogidas en el informe del Consejo de disciplina que precede a dicha decisión solo serán inoperantes en la medida en que la decisión final se aparte claramente de tales apreciaciones o manifiestamente no las tenga en cuenta.