Causa T‑693/16 P RENV-RX
(pubblicazione per estratti)
HG
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 15 dicembre 2021
«Impugnazione – Funzione pubblica – Funzionari – Sede di servizio in un paese terzo – Alloggio per la famiglia messo a disposizione dall’amministrazione – Inosservanza dell’obbligo di risiedervi con la famiglia – Procedimento disciplinare – Sanzione disciplinare della sospensione dall’avanzamento di scatto – Risarcimento del danno subito dall’Unione – Articolo 22 dello Statuto – Rigetto del ricorso nel merito – Annullamento a seguito di impugnazione – Sentenza su impugnazione riesaminata dalla Corte e annullata – Rinvio al Tribunale»
1. Funzionari – Diritti ed obblighi – Dovere di lealtà – Portata – Accertamento di un inadempimento – Criteri di valutazione – Ragioni alla base della condotta del funzionario – Inclusione
(Statuto dei funzionari, art. 11)
(v. punti 93-98)
2. Ricorsi dei funzionari – Competenza estesa al merito – Portata – Possibilità di tenere conto di un ulteriore argomento rispetto all’atto impugnato
(Statuto dei funzionari, artt. 22, comma 3, e 91, § 1)
(v. punti 102, 104)
3. Funzionari – Ripetizione dell’indebito – Ambito di applicazione – Beneficio in natura accordato al funzionario – Inclusione
(Statuto dei funzionari, art. 85)
(v. punto 109)
4. Funzionari – Ripetizione dell’indebito – Termine di prescrizione – Deduzione da parte di un funzionario che ha commesso una colpa personale grave – Procedimento di ripetizione dell’indebito e procedimento di risarcimento del danno subito dall’Unione per colpa personale grave commessa da un funzionario – Condizioni di applicazione diverse – Inammissibilità
(Statuto dei funzionari, artt. 22 e 85)
(v. punti 112, 113)
5. Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Colpa di cui tenere conto ai fini del procedimento disciplinare – Definizione della colpa da parte dell’amministrazione – Modifica della portata o della natura della colpa durante la fase di indagine – Ammissibilità alla luce del rispetto dei diritti della difesa
(Statuto dei funzionari, allegato IX, artt. da 1 a 3 e 12, §§ 1 e 2)
(v. punto 159)
6. Funzionari – Regime disciplinare – Procedura – Rispetto dei diritti della difesa – Misure istruttorie adottate dai servizi incaricati dell’indagine – Obbligo per l’amministrazione di includere tali misure nel fascicolo trasmesso alla commissione di disciplina e al funzionario interessato
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, b); Statuto dei funzionari, allegato IX, art. 13, § 1]
(v. punto 163)
7. Funzionari – Regime disciplinare – Sanzione – Potere discrezionale dell’autorità che ha il potere di nomina – Parere della commissione di disciplina – Possibilità per l’interessato di contestare il parere nel quadro di un ricorso diretto contro la decisione sanzionatoria – Presupposti – Presa in considerazione, nella decisione sanzionatoria, della valutazione compiuta dalla commissione di disciplina
(Statuto dei funzionari, allegato IX, artt. 3 e da 11 a 18)
(v. punto 170)
8. Funzionari – Regime disciplinare – Ruoli e poteri rispettivi della commissione di disciplina e dell’autorità che ha il potere di nomina – Commissione di disciplina – Potere di controllare la regolarità della procedura di indagine – Insussistenza
(Statuto dei funzionari, allegato IX, artt. 17 e 18)
(v. punto 240)
9. Funzionari – Diritti ed obblighi – Disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio in un paese terzo – Messa a disposizione di un alloggio di servizio – Alloggio di dimensioni idonee alle esigenze della famiglia del funzionario – Obbligo di risiedervi con la famiglia – Violazione – Colpa personale grave – Danno subito dall’Unione corrispondente ai canoni di locazione versati per l’alloggio di servizio – Obbligo del funzionario di risarcire tale danno
(Statuto dei funzionari, artt. 11 e 22 e allegato X, art. 5, § 1)
(v. punti 295, 300, 302)
10. Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Termini – Obbligo dell’amministrazione di agire entro un termine ragionevole – Valutazione
(Statuto dei funzionari, artt. 22 e 85; regolamento n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, art. 81)
(v. punti 307-310)
11. Funzionari – Diritti ed obblighi – Denuncia di fatti che possono lasciar presumere l’esistenza di un’attività illecita o di una violazione grave – Protezione contro azioni disciplinari – Limiti
(Statuto dei funzionari, art. 22 bis, § 1)
(v. punto 315)
12. Ricorsi dei funzionari – Competenza estesa al merito – Portata – Possibilità di ridurre il risarcimento pecuniario richiesto a un funzionario per colpa personale grave – Contributo dell’istituzione alla piena realizzazione del danno da essa subito
(Statuto dei funzionari, artt. 22, comma 3, e 91, § 1)
(v. punti 318, 319)
Sintesi
Il ricorrente, HG, è stato assegnato in qualità di consulente in seno a una delegazione della Commissione europea in un paese terzo tra il 2008 e il 2013. In tali circostanze, la Commissione ha messo a sua disposizione, a determinate condizioni, un appartamento di servizio da essa preso in locazione, corrispondente alle esigenze della sua famiglia, a partire dal settembre 2008, per una durata di due anni.
Il ricorrente, tuttavia, ha occupato tale appartamento solo per alcuni giorni alla settimana, senza la sua famiglia, cosa che egli ha giustificato adducendo il persistere di problemi familiari e di difficoltà all’interno dell’appartamento, di cui egli ha informato la responsabile dell’amministrazione della delegazione fin dall’ottobre 2008.
A conclusione di un’indagine condotta dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), che raccomandava alla Commissione di avviare un procedimento disciplinare nei confronti del ricorrente e di recuperare da quest’ultimo i canoni di locazione pagati per l’appartamento, seguita da un’indagine dell’Ufficio di indagine e disciplina della Commissione (IDOC), quest’ultima ha deciso, nel luglio 2014, di avviare un siffatto procedimento dinanzi alla commissione di disciplina al fine di imporre una sanzione per inosservanza di più obblighi statutari e di ottenere il rimborso dei canoni di locazione sulla base dell’articolo 22 dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto»), concernente il risarcimento da parte dei funzionari dei danni subiti dall’Unione a causa dei loro atti. Alla fine di ottobre 2014, detta commissione ha emesso un parere in cui proponeva alla Commissione di recuperare dal ricorrente i canoni di locazione pagati per i mesi da gennaio 2009 ad agosto 2010 e di imporgli la sanzione della sospensione dell’avanzamento di scatto per un periodo di 18 mesi.
Nel febbraio 2015, l’autorità che ha il potere di nomina (APN) della Commissione ha adottato una decisione (in prosieguo: la «decisione controversa») conforme al parere della commissione di disciplina.
In seguito al rigetto del reclamo proposto dal ricorrente avverso la decisione controversa, quest’ultimo ha adito il Tribunale della funzione pubblica con un ricorso diretto in particolare all’annullamento della decisione controversa e, in subordine, alla riduzione dell’importo da rimborsare alla Commissione. Il Tribunale della funzione pubblica, tuttavia, ha respinto il suddetto ricorso (1).
Su impugnazione del ricorrente, il Tribunale annulla la sentenza di primo grado, a motivo che il Tribunale della funzione pubblica aveva snaturato gli atti di causa, commesso errori di diritto e violato l’obbligo di motivazione (2) Tuttavia, nel merito, il Tribunale conferma, sostanzialmente, la sanzione disciplinare in essa disposta, riducendo al contempo l’importo del risarcimento dovuto alla Commissione. Nella sua sentenza, il Tribunale chiarisce, in particolare, la portata del dovere di lealtà che incombe ai funzionari, le condizioni in cui un funzionario può incorrere nella responsabilità finanziaria per colpa personale grave e le regole che disciplinano i procedimenti disciplinari.
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda, anzitutto, il dovere di lealtà che si impone ai funzionari in forza, segnatamente, dell’articolo 11 dello Statuto, il Tribunale enuncia che valutare la lealtà di una persona significa valutare la sua condotta nei confronti dell’entità o della persona cui detta lealtà è dovuta in funzione del contesto e che, di conseguenza, le ragioni che hanno indotto un funzionario ad adottare una determinata condotta devono essere prese in considerazione per stabilire se egli abbia tenuto una condotta sleale nei confronti dell’Unione. Ciò premesso, il Tribunale conferma la conclusione della decisione controversa che constata la mancanza di lealtà del ricorrente, precisando che, nel caso di un funzionario che abbia chiesto un alloggio di servizio di dimensioni idonee alle esigenze della sua famiglia, il dovere di lealtà esige che egli lo occupi insieme ad essa o comunichi di rinunciarvi qualora difficoltà persistenti impediscano, oltre un termine ragionevole, il trasloco alla sua famiglia.
Così, il Tribunale procede poi all’esame dell’eventuale responsabilità finanziaria del ricorrente ai sensi dell’articolo 22 dello Statuto, che prevede la possibilità di esigere da un funzionario che egli risarcisca, in tutto o in parte, il danno subito dall’Unione per colpa personale grave da lui commessa nell’esercizio o in occasione dell’esercizio delle sue funzioni.
Esso ricorda, in via preliminare, la possibilità per il giudice di merito, quando esercita una competenza estesa al merito sulla base dell’articolo 22 dello Statuto, di fornire la propria valutazione e motivazione per stabilire la responsabilità finanziaria di un funzionario, nonché di aggiungere, a tale titolo, ulteriori argomenti rispetto alla decisione controversa.
Il Tribunale conferma poi la qualificazione del comportamento del ricorrente, vale a dire l’utilizzo irregolare prolungato del suo appartamento di servizio, oltre un termine ragionevole, senza adottare alcuna misura nei confronti della delegazione per rimetterlo a disposizione, come colpa personale grave idonea a integrare la sua responsabilità finanziaria ai sensi dell’articolo 22 dello Statuto. Inoltre, per tutto il periodo della locazione, l’Unione ha subito un danno corrispondente alla totalità dei canoni di locazione versati per l’appartamento di servizio di dimensioni idonee per una famiglia assegnato al ricorrente, senza che la locazione di un siffatto appartamento fosse giustificata e senza trarne alcuna utilità. Il fatto, invocato dal ricorrente, che il contratto di locazione non avrebbe potuto essere risolto nel corso del primo anno non incide su tale constatazione.
Tuttavia, nell’esercizio della sua competenza giurisdizionale anche di merito, il Tribunale constata che la Commissione, rappresentata nella fattispecie in loco dalla responsabile dell’amministrazione della delegazione, ha contribuito alla piena realizzazione del danno da essa subito, mentre avrebbe potuto ridurne la portata. In tale prospettiva, la responsabile dell’amministrazione della delegazione avrebbe dovuto esigere che il ricorrente lasciasse il suo alloggio di servizio, anziché limitarsi a ricordargli l’irregolarità della sua situazione. Pertanto, e alla luce di tutte le circostanze del caso di specie, il Tribunale stabilisce in via equitativa che il risarcimento da parte del ricorrente del danno subito dall’Unione debba essere ridotto.
Nella misura in cui il ricorrente invoca la prescrizione quinquennale prevista all’articolo 85 dello Statuto in caso di domanda di ripetizione dell’indebito e, in subordine, quella prevista nel regolamento sul bilancio generale dell’Unione (3), il Tribunale rileva che, per recuperare un beneficio in natura, come la messa a disposizione di un appartamento di servizio, le istituzioni possono, a seconda delle circostanze, ricorrere o a un’azione di ripetizione dell’indebito ai sensi di detto articolo 85, o al procedimento previsto nell’articolo 22 dello Statuto, sottolineando al contempo che i procedimenti previsti da tali disposizioni differiscono sia nella natura che nelle condizioni sostanziali e di adozione delle decisioni di cui trattasi. Orbene, poiché la Commissione ha fatto ricorso, nel caso di specie, al procedimento previsto nell’articolo 22 dello Statuto, la prescrizione quinquennale prevista dall’articolo 85 dello Statuto non vi si applica, né, del resto, quella prevista nel regolamento sul bilancio generale dell’Unione. In mancanza di un termine di prescrizione legale per l’adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 22, la Commissione era tenuta, in forza dell’esigenza di certezza del diritto, solo ad adottarla entro un termine ragionevole, il che si verificava, nel caso di specie, alla luce di tutte le circostanze proprie della causa.
Inoltre, il Tribunale rifiuta di riconoscere al ricorrente la qualità di informatore ai sensi dell’articolo 22 bis dello Statuto quale circostanza attenuante in relazione alla sua responsabilità finanziaria. Infatti, anche se il ricorrente aveva denunciato, giustamente, la condotta fraudolenta di un collega, egli non può avvalersi della veste di informatore, anche ammettendo che una siffatta veste possa integrare una circostanza attenuante, dal momento che i fatti denunciati erano già noti e non avevano nulla a che vedere con i fatti posti a suo carico.
Per quanto riguarda, infine, le norme che disciplinano i procedimenti disciplinari, il Tribunale ricorda che la possibile colpa addebitata al funzionario non deve essere cristallizzata sin dalla fase di indagine che precede il procedimento disciplinare propriamente detto, ma che possono essere apportati adeguamenti al riguardo nel corso dell’indagine, tenuto conto del suo svolgimento. Più in particolare, in caso di procedimento disciplinare dinanzi alla commissione di disciplina, la colpa contestata al funzionario di cui trattasi è definita nel rapporto dell’APN sottoposto a detta commissione nel momento in cui quest’ultima viene adita, che è posteriore a tale fase di indagine.
Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, compete all’APN – e, se del caso, al giudice adito – verificare la regolarità della procedura d’indagine e poi dell’intero procedimento disciplinare, e non alla commissione di disciplina, che deve controllare unicamente la regolarità dello svolgimento del procedimento dinanzi ad essa. Tuttavia, ove ritenga insufficiente la procedura di indagine preliminare, spetta a detta commissione integrarla con proprie domande o addirittura mediante un’inchiesta in contraddittorio.
Per quanto riguarda le misure istruttorie adottate dai servizi incaricati dell’indagine, il Tribunale esige, ai fini del rispetto dei diritti della difesa, che esse siano parte del fascicolo trasmesso alla commissione di disciplina e all’interessato, a fortiori quando l’APN o la commissione di disciplina si basano sul risultato di tali misure.
Infine, il Tribunale precisa che, nel caso di un ricorso volto unicamente ad ottenere l’annullamento della decisione finale dell’APN che infligge una sanzione, i motivi e le censure sollevati dal funzionario interessato avverso le valutazioni contenute nel parere della commissione di disciplina precedente a tale decisione sono inoperanti solo laddove la decisione finale si discosti chiaramente da tali valutazioni o non ne tenga chiaramente conto.