Cauza T‑693/16 P RENV‑RX
(publicare în extras)
HG
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a patra) din 15 decembrie 2021
„Recurs – Funcție publică – Funcționari – Repartizare într‑o țară terță – Locuință familială pusă la dispoziție de administrație – Nerespectarea obligației de a locui acolo cu familia – Procedură disciplinară – Sancțiunea disciplinară a suspendării avansării în treaptă – Repararea prejudiciului suferit de Uniune – Articolul 22 din statut – Respingerea acțiunii pe fond – Anulare în recurs – Hotărâre pronunțată în recurs reexaminată de Curte și anulată – Trimitere spre rejudecare la Tribunal”
1. Funcționari – Drepturi și obligații – Datoria de loialitate – Conținut – Constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Criterii de apreciere – Motive care au stat la baza conduitei funcționarului – Includere
(Statutul funcționarilor, art. 11)
(a se vedea punctele 93-98)
2. Acțiune introdusă de funcționari – Competență de fond – Întindere – Posibilitatea de a lua în considerare un motiv suplimentar în raport cu actul atacat
[Statutul funcționarilor, art. 22, al treilea paragraf și art. 91 alin. (1)]
(a se vedea punctele 102 și 104)
3. Funcționari – Restituire a plății nedatorate – Domeniu de aplicare – Avantaj în natură acordat funcționarului – Includere
(Statutul funcționarilor, art. 85)
(a se vedea punctul 109)
4. Funcționari – Restituire a plății nedatorate – Termen de prescripție – Invocare de către un funcționar care a comis o abatere personală – Procedură de restituire a plăților nedatorate și procedură în despăgubirea Uniunii pentru prejudiciul suferit din cauza unei abateri personale grave comise de un funcționar – Condiții de aplicare diferite – Inadmisibilitate
(Statutul funcționarilor, art. 22 și 85)
(a se vedea punctele 112 și 113)
5. Funcționari – Regim disciplinar – Procedură disciplinară – Abatere care trebuie reținută în vederea procedurii disciplinare – Definirea abaterii de către administrație – Modificarea întinderii sau naturii abaterii în cursul fazei de anchetă – Admisibilitate în raport cu respectarea dreptului la apărare
[Statutul funcționarilor, anexa IX, art. 1-3 și art. 12 alin. (1) și (2)]
(a se vedea punctul 159)
6. Funcționari – Regim disciplinar – Procedură – Respectarea dreptului la apărare – Măsuri de cercetare executate de serviciile de anchetă – Obligația administrației de a include aceste măsuri în dosarul transmis comisiei de disciplină și funcționarului în cauză
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (b); Statutul funcționarilor, anexa IX, art. 13 alin. (1)]
(a se vedea punctul 163)
7. Funcționari – Regim disciplinar – Sancțiune – Putere de apreciere a autorității împuternicite să facă numiri – Avizul comisiei de disciplină – Posibilitatea contestării avizului de către persoana interesată cu ocazia unei acțiuni îndreptate împotriva deciziei de aplicare a unei sancțiuni – Condiții – Luarea în considerare, în decizia de aplicare a unei sancțiuni, a aprecierii efectuate de comisia de disciplină
(Statutul funcționarilor, anexa IX, art. 3 și art. 11-18)
(a se vedea punctul 170)
8. Funcționari – Regim disciplinar – Rolul și puterile comisiei de disciplină și, respectiv, ale autorității împuternicite să facă numiri – Comisie de disciplină – Competența de a controla legalitatea procedurii de anchetă – Inexistență
(Statutul funcționarilor, anexa IX, art. 17 și 18)
(a se vedea punctul 240)
9. Funcționari – Drepturi și obligații – Dispoziții speciale și derogatorii aplicabile funcționarilor repartizați într‑o țară terță – Punere la dispoziție a unei locuințe de serviciu – Locuință dimensionată în funcție de nevoile familiei funcționarului – Obligația de a locui acolo împreună cu familia – Încălcare – Abatere personală gravă – Prejudiciu suferit de Uniune corespunzător chiriilor plătite pentru locuința de serviciu – Obligația funcționarului de a repara acest prejudiciu
[Statutul funcționarilor, art. 11 și 22 și anexa X, art. 5 alin. (1)]
(a se vedea punctele 295, 300 și 302)
10. Funcționari – Regim disciplinar – Procedură disciplinară – Termene – Obligația administrației de a acționa într‑un termen rezonabil – Apreciere
(Statutul funcționarilor, art. 22 și 85; Regulamentul nr. 966/2012 al Parlamentului și al Consiliului, art. 81)
(a se vedea punctele 307-310)
11. Funcționari – Drepturi și obligații – Denunțarea unor fapte din care se poate presupune existența unei posibile activități ilegale sau a unei încălcări grave a obligațiilor – Protecție împotriva acțiunilor disciplinare – Limite
[Statutul funcționarilor, art. 22a alin. (1)]
(a se vedea punctul 315)
12. Acțiune introdusă de funcționari – Competență de fond – Întindere – Posibilitate de a reduce despăgubirea financiară impusă unui funcționar pentru abatere personală gravă – Contribuția instituției la producerea integrală a prejudiciului
[Statutul funcționarilor, art. 22 al treilea paragraf și art. 91 alin. (1)]
(a se vedea punctele 318 și 319)
Rezumat
Recurentul, HG, a fost repartizat în calitate de consilier în cadrul unei delegații a Comisiei Europene într‑o țară terță între anii 2008 și 2013. În acest cadru, Comisia i‑a pus la dispoziție, cu anumite condiții, un apartament de serviciu închiriat de ea, corespunzător nevoilor familiei acestuia, începând din septembrie 2008, pentru o durată de doi ani.
Or, recurentul a ocupat acest apartament doar câteva zile în timpul săptămânii, fără familie, lucru pe care l‑a justificat prin persistența unor probleme familiale și a unor disfuncții interne în apartament, cu privire la care a informat‑o pe șefa de administrație a delegației încă din octombrie 2008.
În urma unei anchete efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), care a recomandat Comisiei inițierea unei proceduri disciplinare împotriva recurentului și recuperarea de la acesta a chiriilor plătite pentru apartament, apoi a unei anchete a Oficiului de Investigație și de Disciplină al Comisiei (IDOC), aceasta din urmă a decis, în iulie 2014, inițierea unei astfel de proceduri în fața comisiei de disciplină în vederea unei sancțiuni pentru încălcarea mai multor obligații statutare și în vederea rambursării chiriilor în temeiul articolului 22 din Statutul funcționarilor Uniunii Europene (denumit în continuare „statutul”) privind despăgubirea datorată de funcționari pentru prejudiciul suferit de Uniune din cauza lor. La sfârșitul lunii octombrie a anului 2014, această comisie a emis un aviz în care a propus Comisiei să recupereze de la recurent chiriile plătite pentru lunile ianuarie 2009-august 2010 și să îi aplice sancțiunea suspendării avansării în treaptă pentru o perioadă de 18 luni.
În februarie 2015, autoritatea împuternicită să facă numiri (AIPN) a Comisiei a adoptat o decizie (denumită în continuare „decizia în litigiu”) conformă avizului comisiei de disciplină.
Întrucât reclamația formulată de recurent împotriva deciziei în litigiu a fost respinsă, acesta a sesizat Tribunalul Funcției Publice cu o acțiune având ca obiect în special anularea deciziei în litigiu și, în subsidiar, reducerea cuantumului care trebuia rambursat Comisiei. Tribunalul Funcției Publice a respins însă această acțiune.(1)
În recursul formulat de recurent, Tribunalul anulează hotărârea pronunțată în primă instanță, pentru motivul că Tribunalul Funcției Publice a denaturat dosarul, a săvârșit erori de drept și a încălcat obligația de motivare.(2) Cu toate acestea, pronunțându‑se pe fond, Tribunalul confirmă în esență sancțiunea disciplinară impusă în aceasta, reducând în același timp cuantumul despăgubirii datorate Comisiei. În hotărârea pronunțată, Tribunalul precizează în special conținutul datoriei de loialitate care revine funcționarilor, condițiile pentru angajarea răspunderii financiare a unui funcționar pentru abatere personală gravă, precum și normele care reglementează procedurile disciplinare.
Aprecierea Tribunalului
În ceea ce privește mai întâi datoria de loialitate care se impune funcționarilor în special în temeiul articolului 11 din statut, Tribunalul arată că aprecierea loialității unei persoane echivalează cu aprecierea comportamentului său față de entitatea sau de persoana căreia i se datorează această loialitate în funcție de context și că, în consecință, motivele care au determinat un funcționar să adopte un anumit comportament sunt luate în considerare pentru a stabili dacă a fost neloial față de Uniune. În aceste condiții, Tribunalul confirmă concluzia deciziei în litigiu prin care se constată lipsa de loialitate a recurentului, precizând că, în cazul unui funcționar care a solicitat o locuință de serviciu dimensionată pentru nevoile familiei sale, datoria de loialitate îi impune să o ocupe împreună cu familia sau să informeze că renunță la ea atunci când dificultăți persistente împiedică, dincolo de un termen rezonabil, mutarea familiei sale.
Astfel, Tribunalul examinează apoi răspunderea financiară eventuală a recurentului în temeiul articolului 22 din statut, care prevede posibilitatea de a impune unui funcționar să despăgubească Uniunea, în tot sau în parte, pentru prejudiciul suferit din cauza unor abateri personale grave pe care acesta le‑ar fi comis în exercitarea sau cu ocazia exercitării atribuțiilor sale.
Tribunalul amintește, cu titlu introductiv, posibilitatea instanței de fond, atunci când exercită o competență de fond în temeiul articolului 22 din statut, de a prezenta propria apreciere și motivare pentru a stabili răspunderea financiară a unui funcționar, precum și de a adăuga, în această calitate, motive suplimentare în raport cu decizia în litigiu.
Tribunalul confirmă apoi calificarea comportamentului recurentului, și anume utilizarea nelegală prelungită a apartamentului său de serviciu, dincolo de un termen rezonabil, fără a iniția niciun demers pe lângă delegație pentru a‑l pune la dispoziție, drept abatere personală gravă de natură să angajeze răspunderea lui financiară în temeiul articolului 22 din statut. În plus, pe întreaga perioadă a contractului de locațiune, Uniunea a suferit un prejudiciu corespunzător tuturor chiriilor plătite pentru apartamentul de serviciu de dimensiune familială atribuit recurentului, fără ca închirierea unui astfel de apartament să fie justificată și fără să se poată obține vreo utilitate. Faptul, invocat de recurent, că contractul de locațiune nu putea fi reziliat în primul an nu are incidență asupra acestei constatări.
Cu toate acestea, în exercitarea competenței sale de fond, Tribunalul constată că Comisia, reprezentată în speță la fața locului de șefa de administrație a delegației, a contribuit la producerea integrală a prejudiciului pe care l‑a suferit, deși i‑ar fi putut reduce întinderea. Din această perspectivă, șefa de administrație a delegației ar fi trebuit să‑i solicite recurentului să elibereze locuința de serviciu, în loc să se limiteze să îi amintească nelegalitatea situației sale. Astfel și având în vedere toate împrejurările speței, Tribunalul apreciază ex aequo et bono că repararea de către recurent a prejudiciului suferit de Uniune trebuie redusă.
În măsura în care recurentul invocă prescripția de cinci ani prevăzută la articolul 85 din statut în cazul unei cereri de restituire a plăților nedatorate și, în subsidiar, pe cea prevăzută în Regulamentul privind bugetul general al Uniunii(3), Tribunalul arată că, pentru a recupera un avantaj în natură, precum furnizarea unui apartament de serviciu, instituțiile pot, în funcție de împrejurări, să recurgă fie la o acțiune în restituirea plăților nedatorate în temeiul articolului 85 menționat, fie la procedura prevăzută la articolul 22 din statut, subliniind în același timp că procedurile prevăzute de aceste două dispoziții se deosebesc în ceea ce privește atât natura lor, cât și condițiile de fond și de adoptare a deciziilor în cauză. Or, întrucât Comisia a recurs în speță la procedura prevăzută la articolul 22 din statut, prescripția de cinci ani prevăzută la articolul 85 din statut nu se aplică în speță și nici, de altfel, cea prevăzută în Regulamentul privind bugetul general al Uniunii. În lipsa unui termen de prescripție legal pentru adoptarea unei decizii în temeiul articolului 22, Comisia nu era obligată, în temeiul cerinței securității juridice, decât să o adopte într‑un termen rezonabil, situație care s‑a regăsit în speță, având în vedere toate împrejurările proprii cauzei.
În plus, Tribunalul refuză să îi recunoască recurentului calitatea de avertizor de integritate în sensul articolului 22a din statut drept circumstanță atenuantă în raport cu răspunderea sa financiară. Astfel, chiar dacă recurentul a denunțat, în mod întemeiat, comportamentul fraudulos al unui coleg, acesta nu se poate prevala de calitatea de avertizor de integritate, presupunând că o astfel de calitate ar fi putut să constituie o circumstanță atenuantă, având în vedere că faptele denunțate erau deja cunoscute și nu aveau nicio legătură cu faptele reținute împotriva sa.
În sfârșit, în ceea ce privește normele care reglementează procedurile disciplinare, Tribunalul amintește că abaterea posibilă reproșată funcționarului nu trebuie să fie cristalizată încă din faza de anchetă care precedă procedura disciplinară propriu‑zisă, dar că, în cursul anchetei, pot fi realizate ajustări în această privință, ținând seama de desfășurarea acesteia. Mai precis, în cazul unei proceduri disciplinare în fața comisiei de disciplină, abaterea reproșată funcționarului în cauză este definită în raportul AIPN care însoțește sesizarea comisiei menționate, care este ulterioară acestei faze de anchetă.
Contrar celor susținute de recurent, revine AIPN – și, dacă este cazul, instanței sesizate – sarcina de a verifica legalitatea procedurii de anchetă, iar ulterior a întregii proceduri disciplinare, iar nu comisiei de disciplină, care trebuie să controleze numai legalitatea modului în care s‑a desfășurat procedura în fața sa. Totuși, în cazul în care acesta din urmă consideră insuficientă procedura de anchetă prealabilă, îi revine sarcina de a o completa cu propriile întrebări sau chiar cu o anchetă contradictorie.
În ceea ce privește măsurile de cercetare de către serviciile de anchetă, Tribunalul impune, în vederea respectării dreptului la apărare, ca acestea să facă parte din dosarul transmis comisiei de disciplină și persoanei interesate, a fortiori atunci când AIPN sau comisia de disciplină se întemeiază pe rezultatul acestor măsuri.
În sfârșit, Tribunalul precizează că, în cazul unei acțiuni prin care se solicită numai anularea deciziei finale a AIPN de aplicare a unei sancțiuni, motivele și criticile pe care funcționarul în cauză le invocă împotriva aprecierilor cuprinse în avizul comisiei de disciplină care precedă această decizie nu sunt inoperante decât în măsura în care, în mod clar, decizia finală se îndepărtează de aceste aprecieri sau nu ține seama de acestea.