Sprawa T‑380/08
Królestwo Niderlandów
przeciwko
Komisji Europejskiej
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Wniosek o udzielenie dostępu do niektórych poufnych fragmentów ostatecznej decyzji Komisji dotyczącej porozumienia – Odmowa dostępu – Obowiązek uzasadnienia – Obowiązek dokonywania konkretnej i indywidualnej oceny – Wyjątek dotyczący ochrony życia prywatnego i integralności jednostki – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osób trzecich – Wyjątek dotyczący ochrony celów dochodzenia – Nadrzędny interes publiczny – Lojalna współpraca
Streszczenie – Wyrok Sądu (szósta izba) z dnia 13 września 2013 r.
1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od zasady dostępu do dokumentów – Odmowa oparta na więcej niż jednym wyjątku – Dopuszczalność
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)
2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Zakres – Zastosowanie do akt administracyjnych związanych z postępowaniami w sprawie kontroli przestrzegania reguł konkurencji – Ogólne domniemanie naruszenia ochrony interesów związanych z takim postępowaniem poprzez ujawnienie niektórych dokumentów z tego rodzaju akt
(art. 81 WE, 82 WE; rozporządzenia: nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2; Rady nr 1/2003, art. 27 ust. 2, art. 28 ust. 1; Komisji nr 773/2004, art. 8, 15)
3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych osoby trzeciej – Zakres – Osoby trzecie, które brały udział w naruszeniu reguł konkurencji – Włączenie – Granice
(art. 81 WE, 82 WE; rozporządzenia: nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2; Rady nr 1/2003, art. 27 ust. 2, art. 28 ust. 2)
4. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Zakres – Każdy dokument mogący stać się podstawą skargi o odszkodowanie z uwagi na naruszenie reguł konkurencji – Wyłączenie
(art. 81 WE, 82 WE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)
5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Pojęcie – Wystąpienie ze powództwem o odszkodowanie za szkodę poniesioną z tytułu naruszenia reguł konkurencji – Wyłączenie – Prywatny charakter takiego interesu nawet w przypadku powództwa cywilnego ze strony państwa członkowskiego
(art. 81 WE, 82 WE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)
6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od zasady dostępu do dokumentów – Obowiązek udzielenia częściowego dostępu do części dokumentu nieobjętych zakresem wyjątków
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 6)
7. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Istnienie szczególnego statusu państw członkowskich – Brak
(art. 10 WE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 2 ust. 1)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 26)
2. Rozporządzenie nr 1049/201 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji i rozporządzenie nr 1/2003 nie zawierają przepisu przewidującego wyraźnie prymat jednego z nich nad drugim. W związku z tym należy zapewnić takie stosowanie każdego z tych rozporządzeń, które będzie zgodne z drugim, i zapewnić w ten sposób spójne stosowanie. W tym kontekście przy dokonywaniu wykładni wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2011 należy uznać istnienie ogólnego założenia, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów zebranych przez Komisję w ramach postępowania na podstawie art. 81 WE stanowiłoby zasadniczo zagrożenie zarówno dla ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu instytucji Unii, jak również dla interesów handlowych przedsiębiorstw uczestniczących w takim postępowaniu.
W tym względzie przepisy rozporządzenia nr 1/2003 i rozporządzenia nr 773/2004 odnoszącego się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. 81 WE i art. 82 WE regulują w sposób ścisły sposób wykorzystania informacji uzyskanych w ramach postępowania dotyczącego wykonania przepisów z dziedziny konkurencji przewidzianych w art. 81 WE i 82 WE, ograniczając dostęp do akt jedynie do stron, które zostały poinformowane przez Komisję o zarzutach, i ewentualnie do skarżących, z zastrzeżeniem uzasadnionego interesu uczestniczących w postępowaniu przedsiębiorstw polegającego na nieujawnianiu tajemnicy handlowej. W tych okolicznościach, po pierwsze, powszechny na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentów wymienionych w ramach takiego postępowania między Komisją a stronami zgłaszającymi lub osobami trzecimi, mógłby naruszyć zamierzoną przez prawodawcę Unii w rozporządzeniu nr 1/2003 równowagę między ciążącym na zainteresowanych przedsiębiorstwach obowiązkiem przekazania Komisji ewentualnie mających szczególne znaczenie informacji handlowych oraz gwarancją zaostrzonej ochrony obejmującą ze względu na tajemnicę zawodową i tajemnicę handlową przekazane w ten sposób Komisji informacje. Po drugie, jeżeli osoby inne niż upoważnione do dostępu do akt zgodnie z rozporządzeniem dotyczącym postępowania na podstawie art. 81 WE mogą uzyskać dostęp do dokumentów dotyczących takiego postępowania na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, ustanowiony przez to uregulowanie system zostaje podważony.
Ponadto w świetle komunikatu o łagodzeniu sankcji, jeżeli chodzi o informacje zebrane przez Komisję w ramach postępowania na podstawie art. 81 WE, ujawnienie tych informacji mogłoby zniechęcić potencjalnych wnioskodawców o złagodzenie do występowania z wnioskami na podstawie tego komunikatu. Mogliby oni bowiem znaleźć się w sytuacji mniej korzystnej niż sytuacja przedsiębiorstw, które uczestniczyły w kartelu i nie współpracowały w dochodzeniu lub współpracowały w nim w sposób mniej intensywny.
(por. pkt 31, 38–42)
3. Ani rozporządzenie nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, ani rozporządzenie nr 1/2003 nie stanowi, że udział danego przedsiębiorstwa w naruszeniu przepisów o konkurencji nie sprzeciwia się powoływaniu się przez Komisję na ochronę interesów handlowych tego przedsiębiorstwa w celu odmówienia dostępu do informacji i dokumentów dotyczących odnośnego naruszenia. Wręcz przeciwnie, okoliczność, że art. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1/2003przewiduje, że informacje zebrane na podstawie art. 17–22 rzeczonego rozporządzenia mogą być wykorzystywane jedynie w celu, w jakim zostały one zebrane, oraz że organy ochrony konkurencji państw członkowskich, ich urzędnicy, pracownicy i inne osoby pracujące pod nadzorem tych organów, jak również urzędnicy i pracownicy innych organów państw członkowskich nie ujawnią informacji zebranych lub wymienionych przez nich zgodnie z niniejszym rozporządzeniem oraz objętych obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej, wskazuje na to, że zasadniczo sporne informacje dotyczące naruszenia mogą, a nawet powinny zostać uznane za poufne.
Okoliczność tę potwierdza fakt, że prawo dostępu do akt Komisji przysługujące przedsiębiorcom będącym adresatami przedstawienia zarzutów jest na podstawie art. 27 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 ograniczone słusznym interesem przedsiębiorstw polegającym na tym, aby ich tajemnica handlowa nie została ujawniona, i nie rozciąga się ono na informacje o charakterze poufnym. Oznacza to, że prawodawca Unii postanowił przyznać określoną ochronę interesom handlowym przedsiębiorstw będących przedmiotem postępowania na podstawie art. 81 WE, jak i art. 82 WE, i to nawet w sytuacji, gdy interes ten może częściowo pozostawać w sprzeczności z prawem do obrony tych przedsiębiorstw.
W szczególności, chociaż nie ulega wątpliwości, że interes przedsiębiorstwa, na które Komisja nałożyła grzywnę za naruszenie prawa konkurencji, w tym aby szczegóły zarzucanego mu zachowania o znamionach naruszenia nie zostały ujawnione opinii publicznej, nie zasługuje na żadną szczególną ochronę, mając na uwadze z jednej strony interes opinii publicznej w jak najpełniejszym poznaniu powodów, jakimi kierowała się Komisja, interes podmiotów gospodarczych w posiadaniu wiedzy na temat zachowań, które mogą je narazić na sankcje, oraz interes osób poszkodowanych na skutek naruszenia w poznaniu szczegółów, aby móc dochodzić w razie potrzeby swych praw wobec ukaranych przedsiębiorstw, oraz z drugiej strony możliwość – jaką dysponuje to przedsiębiorstwo – poddania takiej decyzji kontroli sądowej, to jednak należy mieć w poszanowaniu reputację i godność odnośnych przedsiębiorstw, jako że nie zostały one ostatecznie uznane sprawcami naruszenia.
(por. pkt 48–52)
4. Nie można stwierdzić, że wszystkie informacje dotyczące szczegółów zachowania stanowiącego naruszenie należy uznać za nieposiadające poufnego charakteru względem opinii publicznej. Tak więc zasada, zgodnie z którą każdy dokument dotyczący postępowania w dziedzinie konkurencji powinien zostać udostępniony wnioskodawcy z tego tylko powodu, iż zamierza on wystąpić z powództwem o odszkodowanie, nie jest konieczna w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawa do odszkodowania, z którego korzysta ów wnioskodawca, w zakresie, w jakim mało prawdopodobne jest, aby pozew odszkodowawczy musiał opierać się na wszystkich elementach znajdujących się w aktach dotyczących tego postępowania. Wreszcie zasada ta mogłaby doprowadzić do naruszenia innych praw, jakie prawo Unii przyznaje zwłaszcza odnośnym przedsiębiorstwom, takich jak prawo do ochrony tajemnicy zawodowej lub tajemnicy handlowej, lub odnośnym osobom fizycznym, takich jak prawo do ochrony danych osobowych. Wreszcie taki powszechny dostęp mógłby również szkodzić interesom powszechnym, takim jak skuteczność polityki karania naruszeń prawa konkurencji, w tym zakresie, że mógłby on zniechęcać osoby biorące udział w naruszeniu art. 81 WE i 82 WE do współpracy z organami ds. ochrony konkurencji.
(por. pkt 53, 56)
5. Kwestia tego, czy dana osoba potrzebuje dokumentu w celu przygotowania skargi o odszkodowanie za szkodę poniesioną z powodu naruszenia reguł konkurencji należy do oceny tej skargi i nawet jeżeli przyjąć, że potrzeba ta została udowodniona, to jednak nie jest ona uwzględniana przy ocenie równowagi interesów, o której mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w odniesieniu do wniosku o dostęp do dokumentów i informacji, które mogą okazać się użyteczne do celów tej skargi.
Po pierwsze bowiem, to do właściwego sądu krajowego rozpatrującego pozew o odszkodowanie należy postanowienie o mechanizmach przedstawienia właściwych dowodów i dokumentów na podstawie właściwego prawa w celu rozstrzygnięcia sporu.
Po drugie, interes polegający na możliwości uzyskania odszkodowania za szkodę poniesioną z powodu naruszenia prawa konkurencji Unii powinien zostać uznany za interes prywatny, pomimo znaczenia ewentualnego przyczynienia się pozwów o odszkodowanie do utrzymania rzeczywistej konkurencji w Unii. W tym zakresie interes publiczny w tym, aby prawo konkurencji było stosowane do kartelu naruszającego reguły konkurencji Unii został już uwzględniony przez Komisję przy wydawaniu przez nią decyzji stwierdzającej naruszenie tych reguł. Wniosek ten nie może zostać podważony na tej podstawie, że wnioskodawca jest państwem członkowskim.
(por. pkt 80–82, 84, 85)
6. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 91, 92)
7. W sytuacji, gdy dane państwo członkowskie dokonuje w kontekście rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji wyboru złożenia wniosku o dostęp do poufnych fragmentów decyzji Komisji stwierdzającej naruszenie reguł konkurencji, wybór tej procedury wiąże zarówno to państwo członkowskie, jak i Komisję, tak że obydwie strony zobowiązane są poddać się wymogom ustanowionym przez to rozporządzenie. Komisja nie może zatem odstąpić ani od procedury, ani od możliwości wyjątków od prawa dostępu przewidzianych przez to rozporządzenie z tego tylko powodu, że wniosek został złożony przez państwo członkowskie. W rzeczywistości bowiem rozporządzenie nr 1049/2001 nie przyznaje żadnego szczególnego statusu państwu członkowskiemu wnioskującemu o dostęp, które tym samym powinno poddać się tym samym ograniczeniom, co ograniczenia przewidziane przez rozporządzenie dla pozostałych wnioskodawców. Automatyczne stosowanie obowiązku lojalnej współpracy w tym kontekście prowadziłoby do udzielenia państwu członkowskiemu szczególnego statusu, który nie był zamierzony przez prawodawcę Unii.
(por. pkt 107)