CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
YVES BOT
presentate il 21 novembre 2017 (1)
Causa C‑191/16
Romano Pisciotti
contro
Bundesrepublik Deutschland
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Landgericht Berlin (Tribunale del Land di Berlino, Germania)]
«Rinvio pregiudiziale – Cittadinanza dell’Unione – Articoli 18 TFUE e 21 TFUE – Accordo UE‑USA sull’estradizione – Disposizione costituzionale di uno Stato membro che vieta l’estradizione verso gli Stati terzi dei propri cittadini – Trattamento differente dei cittadini di altri Stati membri – Ricorso volto a far dichiarare che un’estradizione verso gli Stati Uniti di un cittadino di un altro Stato membro costituisce una violazione manifesta del diritto dell’Unione che determina la responsabilità dello Stato membro interessato»
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame invita la Corte ad interpretare gli articoli 18 TFUE e 21 TFUE nell’ambito dell’estradizione e le offre l’occasione di precisare la portata della sua sentenza del 6 settembre 2016, Petruhhin (2).
2. La Corte dovrà quindi dichiarare se, in circostanze come quelle della controversia principale, gli articoli 18 TFUE e 21 TFUE debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a che uno Stato membro investito da uno Stato terzo, nel contesto di un accordo di estradizione tra l’Unione europea e quest’ultimo Stato, di una richiesta di estradizione relativa a un cittadino dell’Unione, cittadino di un altro Stato membro, recatosi nello Stato membro richiesto, accolga tale richiesta. Nelle considerazioni svolte in prosieguo, sulla base degli insegnamenti tratti dalla sentenza del 6 settembre 2016, Petruhhin (3), proporrò alla Corte di rispondere negativamente a tale questione.
I. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
3. L’accordo sull’estradizione tra l’Unione europea e gli Stati Uniti d’America, del 25 giugno 2003 (4), al suo articolo 10, intitolato «Richiesta di estradizione o di consegna da parte di più Stati», prevede quanto segue:
«1. Se lo Stato richiesto riceve dallo Stato richiedente e da uno o più altri Stati una richiesta di estradizione per la stessa persona, sia essa per lo stesso reato o per reati diversi, l’autorità di esecuzione dello Stato richiesto decide a quale Stato la persona sarà, eventualmente, consegnata.
2. Se uno Stato membro richiesto riceve una richiesta di estradizione dagli Stati Uniti d’America ed una richiesta di consegna in base ad un mandato di arresto europeo, relative alla stessa persona, per lo stesso reato o per reati diversi, l’autorità competente dello Stato membro richiesto decide a quale Stato consegnerà eventualmente la persona. A tale scopo l’autorità competente è l’autorità esecutiva dello Stato membro richiesto qualora, in base al trattato bilaterale di estradizione in vigore tra gli Stati Uniti e lo Stato membro, si tratti della stessa autorità che decide su richieste concorrenti; se ciò non è previsto nel trattato bilaterale di estradizione l’autorità competente è designata dallo Stato membro interessato in base all’articolo 19.
3. Nel prendere le decisioni di cui ai paragrafi 1 e 2, lo Stato richiesto valuta tutti i fattori pertinenti, compresi, ma non solo, i fattori già specificati nel trattato di estradizione applicabile e, qualora questi non siano già specificati, i fattori seguenti:
a) se la richiesta è stata presentata in applicazione di un trattato;
b) il luogo in cui è stato commesso ciascuno dei reati;
c) gli interessi rispettivi degli Stati richiedenti;
d) la gravità dei reati;
e) la cittadinanza della vittima;
f) la possibilità di eventuale estradizione successiva fra gli Stati richiedenti, e
g) l’ordine cronologico di ricezione delle richieste trasmesse dagli Stati richiedenti».
4. L’articolo 17 dell’accordo in parola, intitolato «Inderogabilità», dispone quanto segue:
«1. Il presente accordo lascia impregiudicata la facoltà dello Stato richiesto di addurre motivi di rifiuto riguardo ad una questione non disciplinata dal presente accordo che è prevista a norma del trattato bilaterale di estradizione in vigore tra uno Stato membro e gli Stati Uniti d’America.
2. Lo Stato richiesto e lo Stato richiedente si consultano se i principi costituzionali dello Stato richiesto [o sentenze definitive di natura vincolante] possono impedire l’adempimento dell’obbligo di estradizione e se nel presente accordo o nel pertinente trattato bilaterale non è prevista la soluzione della questione».
B. Diritto tedesco
1. Costituzione tedesca
5. L’articolo 16, paragrafo 2, del Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Costituzione della Repubblica federale di Germania), del 23 maggio 1949 (5), modificato da ultimo dall’articolo 1 della legge del 23 dicembre 2014 (6), così dispone:
«Nessun cittadino tedesco può essere estradato all’estero. Una disciplina derogatoria può essere adottata dalla legge per l’estradizione verso uno Stato membro dell’Unione europea o una corte internazionale, purché siano garantiti i principi dello Stato di diritto».
2. IRG
6. Il Gesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (legge sull’assistenza giudiziaria internazionale in materia penale), del 23 dicembre 1982 (7), al suo articolo 12, intitolato «Concessione dell’estradizione», così recita:
«L’estradizione può essere concessa solo se il giudice ha dichiarato la sua legittimità».
7. L’articolo 13, paragrafo 1, dell’IRG, intitolato «Competenza ratione materiae», dispone quanto segue:
«1. Le decisioni giudiziarie sono emesse (…) dall’Oberlandesgericht [(Tribunale superiore del Land, Germania)]. Tali decisioni sono inoppugnabili (…)».
8. Ai sensi dell’articolo 23 dell’IRG, intitolato «Decisione sulle eccezioni dell’imputato»:
«L’Oberlandesgericht [(Tribunale superiore del Land)] decide in merito alle eccezioni mosse dall’imputato avverso il mandato d’arresto emesso a fini di estradizione o contro la sua esecuzione».
9. L’articolo 74, paragrafo 1, dell’IRG così recita:
«Il Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz [(Ministero tedesco della Giustizia e della Tutela dei consumatori)] si pronuncia sulle domande di assistenza giudiziaria straniere e sulla presentazione di domande di assistenza a Stati esteri in accordo con l’Auswärtiges Amt [(Ministero tedesco degli affari esteri)] ed altri ministeri federali il cui ambito di attività è interessato dall’assistenza giudiziaria».
II. Procedimento principale e questioni pregiudiziali
10. Sospettato dal 2007 di aver partecipato a un accordo anticoncorrenziale negli Stati Uniti, il sig. Romano Pisciotti, cittadino italiano, era oggetto di una richiesta di estradizione da parte delle autorità statunitensi ai fini dell’azione penale.
11. Nei suoi confronti, in data 26 agosto 2010, la US District Court for the Southern District of Florida in Fort Lauderdale (Tribunale federale degli Stati Uniti d’America per il distretto giudiziario meridionale dello Stato della Florida di Fort Lauderdale) aveva emesso un mandato di arresto e il Grand Jury (Gran Giurì) del medesimo Tribunale aveva formulato un atto d’accusa. Il sig. Pisciotti era accusato di aver aderito a un gruppo di lavoro costituito da agenti commerciali di imprese costruttrici di tubi marini le quali avevano limitato la concorrenza ripartendosi il mercato della vendita dei suddetti tubi, in Florida (Stati Uniti) e altrove, dal 1999 fino alla fine del 2006.
12. Il 17 giugno 2013, allorché il suo volo proveniente dalla Nigeria con destinazione in Italia faceva scalo all’aeroporto di Francoforte sul Meno (Germania), il sig. Pisciotti veniva posto in stato di fermo dagli agenti della polizia federale tedesca.
13. Il 18 giugno 2013 il sig. Pisciotti veniva condotto presso l’Amtsgericht Frankfurt am Main (Tribunale circoscrizionale di Francoforte sul Meno, Germania) per dare seguito alla richiesta d’estradizione americana. Egli dichiarava di opporsi a un’estradizione informale semplificata.
14. In seguito a un’ordinanza dell’Oberlandesgericht Frankfurt am Main (Tribunale superiore del Land di Francoforte sul Meno, Germania) del 24 giugno 2013, il sig. Pisciotti veniva trattenuto in stato di arresto provvisorio a fini di estradizione. Il 7 agosto 2013 gli Stati Uniti d’America trasmettevano alla Repubblica federale di Germania la richiesta formale di estradizione.
15. Il 16 agosto 2013 l’Oberlandesgericht Frankfurt am Main (Tribunale superiore del Land di Francoforte sul Meno) disponeva il mantenimento dell’arresto provvisorio formalmente finalizzato all’estradizione.
16. Con ordinanza del 22 gennaio 2014, l’Oberlandesgericht Frankfurt am Main (Tribunale superiore del Land di Francoforte sul Meno) dichiarava legittima l’estradizione del sig. Pisciotti.
17. Il 6 febbraio 2014 il sig. Pisciotti adiva il Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale, Germania) chiedendo l’adozione di un provvedimento provvisorio volto a impedire l’esecuzione dell’ordinanza dell’Oberlandesgericht Frankfurt am Main (Tribunale superiore del Land di Francoforte sul Meno) del 22 gennaio 2014. Il Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale) respingeva la domanda con ordinanza del 17 febbraio 2014.
18. Con lettera del 26 febbraio 2014, il sig. Pisciotti dichiarava al Ministero tedesco della Giustizia che la sua estradizione sarebbe stata in contrasto con il diritto dell’Unione in quanto un’applicazione testuale e limitata ai cittadini tedeschi dell’articolo 16, paragrafo 2, primo periodo, della Costituzione, violerebbe il divieto generale di discriminazione.
19. Il 17 marzo 2014 il governo tedesco concedeva l’estradizione del sig. Pisciotti, divenuta esecutiva il 3 aprile 2014.
20. In pari data, il sig. Pisciotti proponeva un ricorso dinanzi al Landgericht Berlin (Tribunale del Land di Berlino, Germania), giudice del rinvio, allo scopo di far dichiarare la responsabilità della Repubblica federale di Germania per aver autorizzato la sua estradizione verso gli Stati Uniti d’America e ottenerne la condanna al risarcimento dei danni.
21. Avendo ammesso la propria colpevolezza nell’ambito del procedimento penale condotto a suo carico negli Stati Uniti, il sig. Pisciotti veniva condannato a una pena detentiva di due anni, sulla quale era computato il periodo di detenzione di nove mesi e 16 giorni trascorso in Germania, oltre a una multa di 50 000 dollari USA (USD) (circa EUR 42 671). Il sig. Pisciotti scontava la sua pena detentiva negli Stati Uniti fino al 14 aprile 2015, data del suo rilascio.
22. Il giudice del rinvio precisa che, secondo la giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale), incombe alla Repubblica federale di Germania l’obbligo, derivante dagli articoli 1, paragrafo 3, e 20, paragrafo 3, della Costituzione, di effettuare un proprio controllo di legittimità del provvedimento di concessione dell’estradizione e di osservare eventuali vincoli di diritto internazionale. Esso aggiunge che il Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale) ha stabilito, in particolare nel caso del sig. Pisciotti, l’inapplicabilità del divieto di discriminazioni basate sulla cittadinanza di cui all’articolo 18 TFUE, all’estradizione verso Stati terzi, trattandosi di una materia che esula dall’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.
23. Il giudice del rinvio afferma di ritenere, contrariamente al Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale), che il diritto dell’Unione sia applicabile alla presente causa. Esso sottolinea che il sig. Pisciotti si è avvalso del diritto alla libera circolazione, conferito dall’articolo 21, paragrafo 1, TFUE facendo scalo a Francoforte sul Meno, in occasione del suo volo proveniente dalla Nigeria con destinazione in Italia. Inoltre, l’estradizione verso gli Stati Uniti, a suo avviso, potrebbe altresì rientrare nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione in forza dell’accordo UE‑USA.
24. Il giudice del rinvio si chiede se l’articolo 17, paragrafo 2, dell’accordo in parola possa, nondimeno, essere interpretato nel senso che esso introduce un’eccezione all’applicazione del diritto dell’Unione e che può pertanto giustificare una discriminazione effettuata in base alla cittadinanza. Esso è incline a ritenere, tuttavia, che una siffatta giustificazione non sia applicabile, tenuto conto del diritto primario.
25. In caso di violazione del diritto dell’Unione, tale giudice intende sapere se detta violazione sia «sufficientemente qualificata» per far sorgere un diritto al risarcimento. Fondandosi sulla sentenza del 4 luglio 2000, Haim (8), esso afferma di propendere per una risposta affermativa sottolineando che, a suo avviso, lo Stato disponeva solo di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente. Tuttavia, il giudice del rinvio nutre un dubbio in proposito, posto che la decisione di estradizione adottata dallo Stato fa seguito a un esame giurisdizionale della legittimità dell’estradizione. Orbene, per quanto attiene alla responsabilità dello Stato per un errore commesso da un’autorità giurisdizionale, dalla sentenza del 30 settembre 2003, Köbler (9), risulta che è necessaria una violazione «manifesta». Inoltre, non vi era una giurisprudenza della Corte sulla questione quando la Repubblica federale di Germania ha adottato la propria decisione e quest’ultima si è fondata sulle sentenze dell’Oberlandesgericht Frankfurt am Main (Tribunale superiore del Land di Francoforte sul Meno) e del Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale), secondo le quali la questione dell’estradizione del sig. Pisciotti non rientrava nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.
26. In tale contesto, il Landgericht Berlin (Tribunale del Land di Berlino) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) a) Se l’estradizione tra uno Stato membro e uno Stato terzo costituisca una materia che, indipendentemente dal singolo caso, non ricade mai nell’ambito di applicazione ratione materiae dei trattati, cosicché nell’applicazione (testuale) di una norma costituzionale (nel caso di specie: l’articolo 16, paragrafo 2, primo periodo, della Costituzione), che vieta solamente l’estradizione dei propri cittadini verso Stati terzi, il divieto di discriminazione, previsto dal diritto dell’Unione e sancito dall’articolo 18, primo comma, TFUE, non deve essere preso in considerazione.
b) in caso di risposta affermativa alla questione, sub a): se occorra rispondere diversamente alla prima questione, in caso di estradizione tra uno Stato membro e gli Stati Uniti d’America in base all’accordo sull’estradizione UE‑USA.
2) Nella misura in cui non si escluda a priori l’applicazione dei trattati riguardo all’estradizione tra uno Stato membro e gli Stati Uniti d’America:
Se l’articolo 18, primo comma, TFUE e la relativa giurisprudenza pertinente della Corte debbano essere interpretati nel senso che uno Stato membro violi indebitamente il divieto di discriminazione di cui all’articolo 18, primo comma, TFUE qualora esso, basandosi su una norma costituzionale (nel caso di specie: l’articolo 16, paragrafo 2, primo periodo, della Costituzione), nell’ambito di una richiesta di estradizione di Stati terzi, riservi un trattamento diverso ai propri cittadini rispetto a cittadini di altri Stati membri dell’Unione europea disponendo l’estradizione solo per questi ultimi.
3) Qualora nei casi succitati si confermi una violazione del divieto generale di discriminazione di cui all’articolo 18, primo comma, TFUE:
Se la giurisprudenza della Corte debba essere intesa nel senso che, in un caso come quello in esame, in cui la concessione dell’estradizione da parte dell’autorità competente presuppone necessariamente un controllo di legittimità attraverso un procedimento giudiziario, il cui esito però vincola l’autorità solamente se l’estradizione è dichiarata illegittima, possa sussistere una violazione qualificata già nell’ambito di una semplice violazione del divieto di discriminazione di cui all’articolo 18, primo comma, TFUE oppure occorra una violazione manifesta.
4) Nel caso in cui una violazione manifesta non sia necessaria:
Se la giurisprudenza della Corte debba essere interpretata nel senso che, in un caso come quello in esame, occorra pertanto già negarsi una violazione sufficientemente qualificata quando, in assenza di una giurisprudenza della Corte sulla fattispecie concreta (nel caso in esame: l’applicabilità ratione materiae del divieto generale di discriminazione di cui all’articolo 18, primo comma, TFUE, nell’ambito dell’estradizione tra uno Stato membro e gli Stati Uniti d’America), il vertice esecutivo nazionale possa invocare, a sostegno della sua decisione, la conformità con decisioni precedentemente emesse da giudici nazionali aventi il medesimo oggetto».
III. Analisi
27. Occorre rilevare che l’estradizione del sig. Pisciotti da parte della Repubblica federale di Germania verso gli Stati Uniti d’America si è già verificata, cosicché nel contesto della controversia principale il sig. Pisciotti solleva la questione dell’affermazione della responsabilità di tale Stato membro per una violazione del diritto dell’Unione.
28. Secondo una giurisprudenza costante il principio della responsabilità extracontrattuale dello Stato per danni causati ai soggetti dell’ordinamento da violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili è inerente all’ordinamento giuridico dell’Unione. La Corte ha dichiarato che ai soggetti lesi è attribuito un diritto al risarcimento, a titolo di siffatta responsabilità, una volta soddisfatte tre condizioni, vale a dire che la norma del diritto dell’Unione violata sia preordinata a conferire loro diritti, che si tratti di violazione sufficientemente qualificata e che esista un nesso causale diretto tra detta violazione e il danno subito dai soggetti lesi (10).
29. Il necessario presupposto per l’affermazione della responsabilità di uno Stato membro è, beninteso, la sussistenza di una violazione del diritto dell’Unione da parte di quest’ultimo. Nel caso oggetto del procedimento principale, occorre dunque stabilire se l’estradizione del sig. Pisciotti da parte della Repubblica federale di Germania verso gli Stati Uniti costituisca una tale violazione del diritto dell’Unione.
30. Il sig. Pisciotti sostiene, in proposito, che la norma nazionale, di cui all’articolo 16, paragrafo 2, della Costituzione, in forza della quale la Repubblica federale di Germania non estrada i propri cittadini, ostava a che tale Stato membro procedesse alla sua estradizione, a causa del divieto di discriminazione effettuata in base alla cittadinanza.
31. Occorre pertanto valutare se gli articoli 18 TFUE e 21 TFUE debbano essere interpretati nel senso che i cittadini di uno Stato membro diverso dallo Stato membro richiesto debbano parimenti potersi giovare della norma che vieta l’estradizione da parte di tale Stato membro dei propri cittadini.
32. Ritengo che la Corte abbia in gran parte risposto a tale questione nella sua sentenza del 6 settembre 2016, Petruhhin (11), nel contesto dell’applicazione di un accordo di estradizione concluso tra uno Stato membro e uno Stato terzo.
33. Nell’ipotesi qui esaminata, la domanda di pronuncia pregiudiziale si inscrive nel contesto dell’applicazione di un accordo di estradizione concluso tra l’Unione e uno Stato terzo: nel caso di specie, gli Stati Uniti d’America.
34. Osservo che l’accordo UE‑USA non contiene una norma che preveda o, al contrario, escluda un motivo di diniego dell’estradizione sulla base della circostanza che una richiesta di estradizione riguardi un cittadino dello Stato richiesto. Più in generale, come correttamente rilevato dalla Commissione europea nelle sue osservazioni, tale accordo non contiene alcuna norma sull’estradizione dei cittadini nazionali o dei cittadini di altri Stati membri in partenza dallo Stato membro richiesto verso lo Stato terzo richiedente. L’articolo 17 dell’accordo UE‑USA lascia agli Stati parti del medesimo la facoltà di addurre motivi di rifiuto risultanti, in particolare, da un trattato bilaterale di estradizione ovvero dai principi costituzionali dello Stato richiesto. L’esistenza dell’accordo UE‑USA non comporta dunque l’integrale eliminazione della competenza degli Stati membri in materia.
35. La previsione da parte di uno Stato membro quale la Repubblica federale di Germania, nel proprio ordinamento costituzionale, della norma secondo la quale esso non procede all’estradizione dei propri cittadini rientra pertanto nell’esercizio della sua competenza. Una siffatta norma è contenuta anche nell’articolo 7 dell’Auslieferungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika (Trattato di estradizione tra la Repubblica federale di Germania e gli Stati Uniti d’America), del 20 giugno 1978 (12).
36. Orbene, come ricordato dalla Corte nella sua sentenza del 6 settembre 2016, Petruhhin (13), in situazioni ricadenti nell’ambito del diritto dell’Unione, le norme nazionali di cui trattasi devono rispettare quest’ultimo (14).
37. In particolare, vietando «ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità», l’articolo 18 TFUE impone la parità di trattamento delle persone che si trovano in una situazione rientrante nel campo di applicazione dei trattati (15).
38. La situazione oggetto della controversia principale ricade senza dubbio nel campo di applicazione dei trattati, ai sensi dell’articolo 18 TFUE, per due ragioni.
39. In primo luogo, la richiesta di estradizione del sig. Pisciotti è stata presentata dagli Stati Uniti d’America alla Repubblica federale di Germania nel contesto dell’applicazione dell’accordo di estradizione UE‑USA, successivamente all’entrata in vigore di quest’ultimo. Tale richiesta, dunque, ricade effettivamente nel campo di applicazione di un atto rientrante nel diritto dell’Unione.
40. In secondo luogo, nella sua sentenza del 6 settembre 2016, Petruhhin (16), la Corte ha ricordato che, in una situazione in cui le norme in materia di estradizione rientrino nella competenza degli Stati membri, per valutare il campo di applicazione dei trattati, ai sensi dell’articolo 18 TFUE, occorre leggere tale articolo in combinato disposto con le norme del Trattato FUE sulla cittadinanza dell’Unione. Le situazioni rientranti in tale campo di applicazione comprendono quindi, in particolare, quelle riguardanti l’esercizio della libertà di circolare e di soggiornare nel territorio degli Stati membri, quale conferita dall’articolo 21 TFUE (17).
41. Nel caso oggetto del procedimento principale, il sig. Pisciotti, cittadino italiano, si è avvalso, in qualità di cittadino dell’Unione, del proprio diritto di circolare liberamente nell’Unione recandosi in Germania, cosicché la situazione che viene in rilievo nel procedimento principale rientra nel campo di applicazione dei trattati, ai sensi dell’articolo 18 TFUE, contenente il divieto di discriminazione effettuata in base alla cittadinanza (18).
42. Dalle precedenti considerazioni discende che, poiché la situazione del sig. Pisciotti rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, lo Stato membro richiesto, in sede di esame della richiesta di estradizione presentata dagli Stati Uniti d’America nei confronti di tale persona, era tenuto a rispettare il divieto di discriminazione in base alla cittadinanza di cui all’articolo 18 TFUE.
43. A tal proposito, per analogia con quanto dichiarato dalla Corte nella sua sentenza del 6 settembre 2016, Petruhhin (19), norme nazionali sull’estradizione come quelle di cui trattasi nel procedimento principale introducono una differenza di trattamento a seconda che l’interessato sia un cittadino nazionale o un cittadino di un altro Stato membro, in quanto la loro applicazione comporta che ai cittadini di altri Stati membri, come il sig. Pisciotti, non sia concessa la protezione contro l’estradizione di cui godono i cittadini nazionali. In questo modo tali norme possono pregiudicare la libertà dei primi di circolare nell’Unione (20).
44. Secondo la Corte ne consegue che, in una situazione come quella di cui trattasi nel procedimento principale, la disparità di trattamento consistente nel permettere l’estradizione di un cittadino dell’Unione, cittadino di un altro Stato membro, come il sig. Pisciotti, si traduce in una restrizione della libertà di circolazione, ai sensi dell’articolo 21 TFUE (21). Tale restrizione può essere giustificata solo se sia basata su considerazioni oggettive e se sia proporzionata all’obiettivo legittimamente perseguito dalla normativa nazionale (22).
45. Nella sua sentenza del 6 settembre 2016, Petruhhin (23), la Corte ha preso in considerazione la giustificazione consistente nell’evitare il rischio di impunità (24). Essa ha ricordato, in proposito, che, in forza dell’articolo 3, paragrafo 2, TUE, l’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, nonché la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima (25). Secondo la Corte, l’obiettivo di evitare il rischio di impunità delle persone che hanno commesso un reato si colloca in tale contesto e deve essere considerato legittimo nel diritto dell’Unione (26).
46. Tuttavia, come ricordato dalla Corte nella sua sentenza del 6 settembre 2016, Petruhhin (27), misure restrittive di una libertà fondamentale, come quella di cui all’articolo 21 TFUE, possono essere giustificate da considerazioni oggettive solo ove risultino necessarie ai fini della tutela degli interessi che esse mirano a garantire e solo nella misura in cui tali obiettivi non possano essere raggiunti mediante misure meno restrittive (28).
47. In circostanze come quelle della controversia principale e considerati gli elementi sottoposti alla Corte, ritengo che non esistesse una misura alternativa all’estradizione meno pregiudizievole per l’esercizio dei diritti conferiti dall’articolo 21 TFUE, che avrebbe consentito di raggiungere altrettanto efficacemente l’obiettivo consistente nell’evitare il rischio di impunità di una persona, come il sig. Pisciotti, sospettata di aver commesso un reato, alla data in cui la Repubblica federale di Germania ha ricevuto la richiesta di estradizione di quest’ultimo proveniente dagli Stati Uniti d’America.
48. Infatti, da un lato, dalle spiegazioni fornite dal governo tedesco alla Corte in udienza risulta che, contrariamente a quanto sostenuto dal rappresentante del sig. Pisciotti nelle sue osservazioni, l’articolo 7, paragrafo 2, dello Strafgesetzbuch (codice penale) (29) non consentiva l’esercizio di un’azione penale nei confronti di quest’ultimo nella Repubblica federale di Germania per reati asseritamente commessi in uno Stato terzo. Infatti, non era soddisfatta una delle condizioni sancite dal summenzionato articolo affinché possa essere esercitata una tale competenza penale sussidiaria, ossia che l’estradizione oggetto della richiesta non possa essere eseguita. Compete al giudice del rinvio verificare se l’interpretazione del suddetto articolo formulata dal governo tedesco nel contesto del presente procedimento sia corretta.
49. D’altro lato, nella sua sentenza del 6 settembre 2016, Petruhhin (30), la Corte ha dichiarato che gli articoli 18 TFUE e 21 TFUE devono essere interpretati nel senso che, quando a uno Stato membro nel quale si sia recato un cittadino dell’Unione avente la cittadinanza di un altro Stato membro viene presentata una domanda di estradizione da parte di uno Stato terzo con il quale il primo Stato membro ha concluso un accordo di estradizione, esso è tenuto a informare lo Stato membro del quale il predetto cittadino ha la cittadinanza e, se del caso, su domanda di quest’ultimo Stato membro, a consegnargli tale cittadino, conformemente alle disposizioni della decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri (31), purché detto Stato membro sia competente, in forza del suo diritto nazionale, a perseguire tale persona per fatti commessi fuori dal suo territorio nazionale (32).
50. Rilevo che un tale obbligo a carico dello Stato membro richiesto di informare lo Stato membro di cui il cittadino dell’Unione ha la cittadinanza è stato affermato dalla Corte in una situazione, espressamente evidenziata da quest’ultima (33), in cui non esisteva una convenzione sull’estradizione tra l’Unione e lo Stato terzo interessato nel caso di specie.
51. Sottolineo altresì che vari Stati membri che hanno presentato osservazioni nel contesto del presente procedimento hanno posto in rilievo le difficoltà, al contempo di natura giuridica e pratica, derivanti dalla soluzione adottata dalla Corte al punto 50 della sua sentenza del 6 settembre 2016, Petruhhin (34). In particolare, è stato affermato che lo Stato membro di cui il cittadino dell’Unione oggetto di una richiesta di estradizione ha la cittadinanza, nella maggior parte dei casi, non disporrà verosimilmente degli elementi informativi che gli consentano di emettere un mandato di arresto europeo ai fini dell’azione penale e, successivamente, di perseguire penalmente la persona consegnata. L’obiettivo di evitare il rischio di impunità sarebbe allora messo a repentaglio. Peraltro, sia l’articolo 16, paragrafo 3, della decisione quadro 2002/584 sia, nel caso di specie, l’articolo 10, paragrafi 2 e 3, dell’accordo UE‑USA, contrasterebbero con l’idea secondo la quale un mandato di arresto europeo debba sistematicamente prevalere su una richiesta di estradizione.
52. Nell’ipotesi che la Corte intenda confermare un tale obbligo a carico dello Stato membro richiesto, di informare lo Stato membro di cui il cittadino dell’Unione ha la cittadinanza, nel contesto dell’applicazione di un accordo di estradizione come quello esistente tra l’Unione e gli Stati Uniti d’America, rilevo che, come dichiarato dal governo tedesco nelle sue osservazioni scritte e in udienza, la Repubblica italiana, di cui il ricorrente è cittadino, è stata tenuta informata dalle autorità tedesche. In tal senso, la direzione della polizia federale dell’aeroporto di Francoforte sul Meno ha informato il Consolato generale d’Italia di aver arrestato e trattenuto in stato di fermo il sig. Pisciotti nel locale posto di polizia. Il rapporto trasmesso conteneva in particolare informazioni sul mandato di arresto internazionale all’origine dell’arresto. Inoltre, il Consolato generale d’Italia è stato informato a seguito della comparizione del sig. Pisciotti dinanzi al giudice il 18 giugno 2013. Successivamente a tali comunicazioni, si sono inoltre svolte consultazioni tra il Consolato generale d’Italia a Francoforte sul Meno e il Ministero della Giustizia del Land dell’Assia. Quest’ultimo ha così informato il Consolato generale d’Italia del fatto che le obiezioni formulate dal sig. Pisciotti erano state esaminate in maniera esaustiva nell’ordinanza dell’Oberlandesgericht Frankfurt am Main (Tribunale superiore del Land di Francoforte sul Meno) del 22 gennaio 2014, e in seguito respinte, e che il Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale) aveva respinto la domanda di provvedimenti provvisori dopo aver esaminato le obiezioni formulate dal sig. Pisciotti.
53. Da tali elementi si evince che la Repubblica italiana è stata informata della richiesta di estradizione presentata dalle autorità statunitensi, e che essa non ha emesso alcun mandato di arresto europeo nel periodo compreso tra l’arresto del sig. Pisciotti e la sua estradizione verso gli Stati Uniti (35).
54. Anche supponendo, dunque, che la Repubblica federale di Germania fosse tenuta a rispettare un obbligo di informazione come quello affermato dalla Corte nella sua sentenza del 6 settembre 2016, Petruhhin (36), si deve constatare che non può essere addebitata nessuna violazione del diritto dell’Unione a tale Stato membro in conseguenza della sua decisione di estradare il sig. Pisciotti verso gli Stati Uniti. Detto Stato membro non può, di conseguenza, essere ritenuto responsabile di una violazione del diritto dell’Unione, cosicché le questioni sollevate dal giudice del rinvio riguardo alla sussistenza o meno di una violazione sufficientemente qualificata non devono essere esaminate.
55. Alla luce delle precedenti considerazioni, propongo di rispondere al giudice del rinvio dichiarando che, in circostanze come quelle della controversia principale, gli articoli 18 TFUE e 21 TFUE devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a che uno Stato membro investito da uno Stato terzo, nel contesto di un accordo di estradizione tra l’Unione e quest’ultimo Stato, di una richiesta di estradizione relativa a un cittadino dell’Unione, cittadino di un altro Stato membro, recatosi nello Stato membro richiesto, accolga tale richiesta.
IV. Conclusione
56. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, propongo di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Landgericht Berlin (Tribunale del Land di Berlino, Germania) nei seguenti termini:
In circostanze come quelle della controversia principale, gli articoli 18 TFUE e 21 TFUE devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a che uno Stato membro investito da uno Stato terzo, nel contesto di un accordo di estradizione tra l’Unione europea e quest’ultimo Stato, di una richiesta di estradizione relativa a un cittadino dell’Unione europea, cittadino di un altro Stato membro, recatosi nello Stato membro richiesto, accolga tale richiesta.