ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Sétima Secção)
11 de Junho de 2009 (*)
«Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas contra pessoas e entidades ligadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibãs – Congelamento de fundos – Recurso de anulação – Adaptação dos pedidos – Direitos fundamentais – Direito ao respeito da propriedade, direito de audição e direito a uma fiscalização jurisdicional efectiva»
No processo T‑318/01,
Omar Mohammed Othman, residente em Londres (Reino Unido), representado inicialmente por J. Walsh, barrister, F. Lindsley e S. Woodhouse, solicitors, posteriormente por S. Cox, barrister, e H. Miller, solicitor,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado inicialmente por M. Vitsentzatos e M. Bishop, posteriormente por M. Bishop e E. Finnegan, na qualidade de agentes,
e
Comissão das Comunidades Europeias, representada inicialmente por A. van Solinge e C. Brown, posteriormente por E. Paasivirta e P. Aalto, na qualidade de agentes,
recorridos,
apoiados por
Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, representado inicialmente por J. Collins, posteriormente por C. Gibbs, e em seguida por E. O’Neill, e finalmente por I. Rao, na qualidade de agentes, assistidos inicialmente por S. Moore, posteriormente por M. Hoskins, barristers,
interveniente,
que tem por objecto, inicialmente, um pedido de anulação, por um lado, do Regulamento (CE) n.° 467/2001 do Conselho, de 6 de Março de 2001, que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos, prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos Taliban do Afeganistão e revoga o Regulamento (CE) n.° 337/2000 (JO L 67, p. 1), e, por outro lado, do Regulamento (CE) n.° 2062/2001 da Comissão, de 19 de Outubro de 2001, que altera, pela terceira vez, o Regulamento n.° 467/2001 (JO L 277, p. 25), posteriormente, um pedido de anulação do Regulamento (CE) n.° 881/2002 do Conselho, de 27 de Maio de 2002, que institui certas medidas restritivas especificas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, e que revoga o Regulamento n.° 467/2001 (JO L 139, p. 9), na medida em que estes diplomas dizem respeito ao recorrente,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Sétima Secção),
composto por: N. J. Forwood (relator), presidente, D. Šváby e E. Moavero Milanesi, juízes,
secretário: K. Pocheć, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 21 de Janeiro de 2009,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico e antecedentes do litígio
1 Para uma exposição do quadro jurídico aplicável ao presente litígio, remete‑se para os n.os 3 a 10 do acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de Setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (C‑402/05 P e C‑415/05 P, Colect., p. I‑0000, a seguir «acórdão Kadi do Tribunal de Justiça»).
2 Para uma exposição dos antecedentes do presente litígio, que abrangem o período compreendido entre 15 de Outubro de 1999 e 8 de Março de 2001 e que se referem, em particular, à adopção do Regulamento (CE) n.° 467/2001 do Conselho, de 6 de Março de 2001, que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos, prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos Taliban do Afeganistão e revoga o Regulamento (CE) n.° 337/2000 (JO L 67, p. 1), remete‑se para os n.os 13 a 30 do acórdão Kadi do Tribunal de Justiça.
3 Em 19 de Outubro de 2001, o comité de sanções criado pela Resolução 1267 (1999) do Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança») publicou uma adenda à sua lista consolidada, datada de 8 de Março de 2001, das pessoas e entidades que deviam ser sujeitas ao congelamento de fundos por força das Resoluções 1267 (1999) e 1333 (2000) do Conselho de Segurança (v. comunicado SC/7180), que compreende designadamente o nome do recorrente, identificado como sendo uma pessoa associada a Osama Bin Laden.
4 Através do Regulamento (CE) n.° 2062/2001 da Comissão, de 19 de Outubro de 2001, que altera, pela terceira vez, o Regulamento n.° 467/2001 (JO L 277, p. 25), o nome do recorrente foi acrescentado, juntamente com outros, ao Anexo I deste último regulamento.
5 Em 16 de Janeiro de 2002, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1390 (2002), que fixa as medidas a impor relativamente a Osama Bin Laden, aos membros da organização Al‑Qaida bem como aos talibãs e a outras pessoas, grupos, empresas e entidades associadas. Esta resolução prevê no essencial, nos n.os 1 e 2, a manutenção das medidas, designadamente o congelamento de fundos, impostas pelo n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999) e pelo n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000).
6 Considerando que era necessária uma acção da Comunidade para dar execução a esta resolução, o Conselho adoptou, em 27 de Maio de 2002, a Posição Comum 2002/402/PESC, relativa a medidas restritivas contra Osama Bin Laden, os membros da organização Al‑Qaida e os Talibã, bem como contra outros indivíduos, grupos, empresas e entidades a eles associados e que revoga as Posições Comuns 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC e 2001/771/PESC (JO L 139, p. 4). O artigo 3.° da Posição Comum 2002/402/PESC estabelece, designadamente, a prossecução do congelamento dos fundos e dos outros activos financeiros ou recursos económicos dos indivíduos, grupos, empresas e entidades referidos na lista elaborada pelo comité de sanções em conformidade com as Resoluções 1267 (1999) e 1333 (2000) do Conselho de Segurança.
7 Em 27 de Maio de 2002, o Conselho adoptou, com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE, o Regulamento (CE) n.° 881/2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, e que revoga o Regulamento n.° 467/2001 (JO L 139, p. 9).
8 O artigo 1.° do Regulamento n.° 881/2002 define os «fundos» e o «congelamento de fundos» em termos idênticos, no essencial, aos do artigo 1.° do Regulamento n.° 467/2001. Além disso, define o que há que entender por «recursos económicos».
9 O Anexo I do Regulamento n.° 881/2002 contém a lista das pessoas, entidades e grupos visados pelo congelamento de fundos imposto pelo artigo 2.° Esta lista inclui, entre outros, o nome do recorrente.
10 Em 20 de Dezembro de 2002, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1452 (2002), destinada a facilitar o respeito das obrigações em matéria de luta antiterrorista. O n.° 1 desta resolução prevê um determinado número de derrogações e de excepções ao congelamento de fundos e de recursos económicos imposto pelas Resoluções 1267 (1999), 1333 (2000) e 1390 (2002), que poderão ser concedidas por motivos humanitários pelos Estados, sob reserva da aprovação do comité de sanções.
11 Em 17 de Janeiro de 2003, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1455 (2003), que se destina a melhorar a execução das medidas impostas no n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999), no n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000) e nos n.os 1 e 2 da Resolução 1390 (2002). Em conformidade com o n.° 2 da Resolução 1455 (2003), essas medidas serão de novo melhoradas no prazo de doze meses, ou mais cedo, se necessário.
12 Considerando que era necessária uma acção da Comunidade para dar execução à Resolução 1452 (2002), o Conselho adoptou, em 27 de Fevereiro de 2003, a Posição Comum 2003/140/PESC, relativa às derrogações às medidas restritivas impostas pela Posição Comum 2002/402 (JO L 53, p. 62). O artigo 1.° desta posição comum prevê que, ao dar execução às medidas a que se refere o artigo 3.° da Posição Comum 2002/402, a Comunidade Europeia terá em conta as excepções permitidas pela referida resolução.
13 Em 27 de Março de 2003, o Conselho a adoptou o Regulamento (CE) n.° 561/2003, que altera, no referente às derrogações ao congelamento de fundos e de recursos económicos, o Regulamento n.° 881/2002 (JO L 82, p. 1). No quarto considerando desse regulamento, o Conselho indica que, tendo em conta a Resolução 1452 (2002), é necessário ajustar as medidas impostas pela Comunidade.
14 Em 30 de Janeiro de 2004, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1526 (2004), que se destina, por um lado, a melhorar a execução das medidas impostas no n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999), no n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000) e nos n.os 1 e 2 da Resolução 1390 (2002) e, por outro, a reforçar o mandato do comité de sanções. Em conformidade com o n.° 3 da Resolução 1526 (2004), essas medidas serão de novo melhoradas no prazo de 18 meses, ou mais cedo, se necessário.
15 Em 29 de Julho de 2005, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1617 (2005). Esta prevê, designadamente, a manutenção das medidas impostas no n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999), no n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000) e nos n.os 1 e 2 da Resolução 1390 (2002). Em conformidade com n.° 21 da Resolução 1617 (2005), essas medidas serão reexaminadas no prazo de 17 meses, ou mais cedo, se necessário, para eventualmente as reforçar.
16 Em 22 de Dezembro de 2006, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1735 (2006). Esta prevê, designadamente, a manutenção das medidas impostas no n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999), no n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000) e nos n.os 1 e 2 da Resolução 1390 (2002). Em conformidade com o n.° 33 da Resolução 1735 (2006), estas medidas serão examinadas no prazo de 18 meses, ou mais cedo, se necessário, para eventualmente as reforçar.
17 Através do Regulamento (CE) n.° 374/2008 da Comissão, de 24 de Abril de 2008, que altera pela 94.a vez o Regulamento n.° 881/2002 (JO L 113, p. 15), a menção do nome do recorrente, no Anexo I do Regulamento n.° 881/2002, foi alterada após a alteração correspondente efectuada pelo comité de sanções à sua lista de pessoas e de entidades que devem ser sujeitas ao congelamento de fundos por força das resoluções em causa do Conselho de Segurança.
18 Em 30 de Junho de 2008, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1822 (2008). Esta prevê, designadamente, a manutenção das medidas impostas no n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999), no n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000) e nos n.os 1 e 2 da Resolução 1390 (2002). Em conformidade com o n.° 40 da Resolução 1822 (2008), estas medidas serão examinadas no prazo de 18 meses, ou mais cedo, se necessário, para eventualmente as reforçar.
Tramitação processual e pedidos das partes
19 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 17 de Dezembro de 2001, o recorrente, Omar Mohammed Othman, interpôs um recurso, nos termos do artigo 230.° CE, contra o Conselho e a Comissão, no qual pedia que o Tribunal de Primeira Instância anulasse os Regulamentos n.os 467/2001 e 2062/2001.
20 Nas respectivas contestações, apresentadas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 15 de Março de 2002, o Conselho e a Comissão pediram ao Tribunal que negasse provimento ao recurso e condenasse o recorrente nas despesas.
21 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 1 de Maio de 2002, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte pediu para intervir no presente processo em apoio do Conselho e da Comissão.
22 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 27 de Maio de 2002, o recorrente apresentou um pedido de apoio judiciário.
23 Por despacho do presidente da Primeira Secção do Tribunal de Primeira Instância de 31 de Maio de 2002, a fase escrita do processo foi suspensa, a pedido do recorrente e sem oposição das outras partes, até à prolação do acórdão pondo termo à instância no processo T‑306/01, Yusuf e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão.
24 Tendo sido alterada a composição das secções do Tribunal de Primeira Instância, o juiz‑relator passou a pertencer à Segunda Secção, à qual, por conseguinte, o presente processo foi atribuído.
25 A fase escrita do processo retomou os seus trâmites em 21 de Setembro de 2005.
26 Por carta da Secretaria do Tribunal de 3 de Outubro de 2005, o recorrente foi convidado a pronunciar‑se, na réplica, sobre os elementos de facto e de direito novos surgidos desde a interposição do recurso e susceptíveis de ser relevantes para a solução do presente litígio. Foi concretamente convidado:
– a apresentar observações sobre as consequências a tirar, para a prossecução do presente recurso, da revogação do Regulamento n.° 467/2001 e da sua substituição pelo Regulamento n.° 881/2002;
– a reconsiderar os pedidos, fundamentos e argumentos do seu recurso à luz dos dois acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 21 de Setembro de 2005, Yusuf e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (T‑306/01, Colect., p. II‑3533, a seguir «acórdão Yusuf do Tribunal de Primeira Instância»), e Kadi/Conselho e Comissão (T‑315/01, Colect., p. II‑3649, a seguir «acórdão Kadi do Tribunal de Primeira Instância»).
27 Pela mesma carta da Secretaria, o recorrente foi convidado a apresentar um pedido de apoio judiciário actualizado.
28 Na réplica que apresentou na Secretaria do Tribunal em 14 de Novembro de 2005, o recorrente declarou que modificava o seu recurso a fim de pedir a anulação do Regulamento n.° 881/2002 (a seguir «regulamento impugnado»), na medida em que este lhe diz respeito.
29 Por despacho de 2 de Dezembro de 2005, do presidente da Segunda Secção do Tribunal, foi admitida a intervenção do Reino Unido em apoio dos pedidos do Conselho e da Comissão. O interveniente apresentou as suas alegações de intervenção no prazo fixado.
30 Na tréplica que apresentou na Secretaria do Tribunal em 21 de Dezembro de 2005, o Conselho manteve os pedidos apresentados na contestação.
31 Na tréplica que apresentou na Secretaria do Tribunal em 13 de Janeiro de 2006, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– julgar o recurso inadmissível na parte em que é dirigido contra a Comissão;
– negar provimento ao recurso;
– condenar o recorrente nas despesas.
32 Nas suas alegações de intervenção, apresentadas na Secretaria do Tribunal em 1 de Março de 2006, o Reino Unido apoiou os pedidos do Conselho e da Comissão.
33 Por requerimento também apresentado na Secretaria do Tribunal em 1 de Março de 2006, o Reino Unido a apresentou um pedido no sentido de que as informações contidas nos anexos das alegações de intervenção não fossem tornadas públicas.
34 A fase escrita do processo foi encerrada em 3 de Abril de 2006.
35 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 25 de Abril de 2006, o recorrente apresentou um pedido de apoio judiciário actualizado.
36 Com base em relatório do juiz‑relator, o Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção) decidiu dar início à fase oral do processo.
37 Apesar de a audiência de alegações perante a Segunda Secção do Tribunal de Primeira Instância ter sido marcada para 17 de Outubro de 2006, o recorrente apresentou, em 22 de Setembro de 2006, um novo pedido de suspensão da instância até à prolação do acórdão Kadi do Tribunal de Justiça. O Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção) adiou a sua decisão de iniciar a fase oral do processo e, por despacho do presidente da Segunda Secção do Tribunal de 9 de Novembro de 2006, a instância foi suspensa, sem oposição das outras partes, até à prolação do acórdão Kadi do Tribunal de Justiça.
38 Por despacho do presidente da Segunda Secção do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Outubro de 2006, foi concedido ao recorrente o benefício do apoio judiciário.
39 Tendo a composição das Secções do Tribunal de Primeira Instância sido novamente alterada, o juiz‑relator passou a pertencer à Sétima Secção, à qual, por conseguinte, o presente processo foi reatribuído.
40 O processo retomou os seus trâmites em 3 de Setembro de 2008.
41 Por carta da Secretaria do Tribunal de Primeira Instância de 16 de Outubro de 2008, as partes foram convidadas:
– a pronunciar‑se sobre as consequências que, em sua opinião, deviam ser tiradas do acórdão Kadi do Tribunal de Justiça para efeitos do presente recurso;
– a informar o Tribunal da evolução da situação factual e jurídica do recorrente, na medida em que a considerassem importante para efeitos do presente recurso.
42 As partes responderam a este pedido por cartas apresentadas na Secretaria do Tribunal, respectivamente, em 30 de Outubro de 2008 pelo Conselho e pela Comissão, e em 31 de Outubro de 2008 pelo recorrente e pelo Reino Unido.
43 Com base em novo relatório do juiz‑relator, o Tribunal de Primeira Instância (Sétima Secção) decidiu dar início à fase oral do processo.
44 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 21 de Janeiro de 2009.
45 Na audiência, o recorrente completou os seus pedidos solicitando que o Conselho fosse condenado nas despesas.
Matéria de facto
46 O recorrente é um cidadão jordano que reside desde 1993 no Reino Unido, onde obteve asilo político provisório em 1994. O seu pedido de asilo definitivo estava ainda a ser analisado na data da interposição do presente recurso. Tem mulher e cinco filhos a cargo.
47 Em Fevereiro de 2001, o recorrente foi detido para interrogatório no âmbito de um inquérito ao abrigo do Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989 [lei relativa à prevenção do terrorismo (disposições provisórias) de 1989]. Aquando de uma busca, a polícia encontrou e apreendeu no seu domicílio uma importante quantia em numerário em diversas divisas (libras esterlinas, marcos alemães, pesetas espanholas e dólares dos Estados Unidos), cujo contra‑valor é de cerca de 180 000 libras esterlinas (GBP). O recorrente não deu explicações quanto à origem destes fundos. As duas contas bancárias do recorrente, cujo saldo credor era de cerca de 1 900 GBP, foram também congeladas no âmbito da aplicação das medidas decididas pelo comité de sanções.
48 Resulta ainda dos autos que o recorrente entrou na clandestinidade em Dezembro de 2001, por temer ser detido por tempo indeterminado nos termos do Anti‑Terrorism, Crime and Security Act 2001 (lei relativa à segurança e à repressão da criminalidade e do terrorismo de 2001), que estava em vias de aprovação pelo Parlamento do Reino Unido. Foi preso pela polícia e detido na prisão de Belmarsh (Reino Unido) de 23 de Outubro de 2002 a 13 de Março de 2005, data em que foi posto em liberdade, sob estrita vigilância, na sequência de um acórdão da House of Lords (Câmara dos Lordes) que julgou ilegal o regime de «detenção sem julgamento» do Reino Unido, a que tinha sido sujeito. O recorrente foi de novo preso em 11 de Agosto de 2005 e detido na prisão de Long Lartin (Reino Unido), em virtude das novas medidas antiterroristas adoptadas pelo Governo do Reino Unido. A decisão deste governo de extraditar o recorrente para a Jordânia e de o manter entretanto em detenção, notificada ao interessado em 11 de Agosto de 2005, foi objecto de um recurso, ao qual os tribunais competentes do Reino Unido negaram provimento. Todavia, o referido governo aceitou não executar essa decisão enquanto se aguardava o desfecho do recurso interposto pelo recorrente no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem. Entretanto, o recorrente foi libertado condicionalmente em 17 de Junho de 2008. A liberdade condicional foi revogada, em 2 de Dezembro de 2008, pela Special Immigration Appeals Comission (comissão especial dos recursos em matéria de imigração). Desde essa altura, o recorrente está novamente preso.
Questão de direito
Quanto às consequências processuais da aprovação do regulamento impugnado
Argumentos das partes
49 Na réplica, o recorrente alega que tem o direito de adaptar os seus pedidos no sentido de que se considere que estes visam a anulação do regulamento impugnado, na medida em que lhe diz respeito. Invoca, neste sentido, o n.° 55 do acórdão Kadi do Tribunal de Primeira Instância.
50 Na tréplica, o Conselho e a Comissão concordam que, em conformidade com o que foi decidido nos acórdãos Yusuf e Kadi do Tribunal de Primeira Instância, o recorrente deve ser autorizado a reorientar o seu recurso contra o regulamento impugnado, na medida em que este lhe diz respeito.
51 A Comissão acrescenta que, devido a este novo quadro legislativo, o recurso deixou de ser admissível na parte em que é dirigido contra ela. Todavia, pede que, por razões de economia processual e de boa administração da justiça, sejam tomados em consideração os seus pedidos, fundamentos de defesa e argumentos, sem que seja necessário admiti‑la de novo formalmente no processo como interveniente. A Comissão invoca, neste sentido, os acórdãos Yusuf e Kadi do Tribunal de Primeira Instância (respectivamente n.° 76 e n.° 57).
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
52 A partes principais no litígio estão de acordo em reconhecer que o recorrente tem o direito de adaptar os seus pedidos e fundamentos no sentido de que seja anulado o regulamento impugnado, que revoga e substitui o Regulamento n.° 467/2001, conforme alterado pelo Regulamento n.° 2062/2001. Na réplica, o recorrente declarou efectivamente adaptar neste sentido os seus pedidos e fundamentos iniciais.
53 A este respeito, importa recordar que, quando uma decisão é substituída, na pendência do processo, por uma decisão com o mesmo objecto, esta deve ser considerada um elemento novo que permite ao recorrente adaptar os seus pedidos e fundamentos. Seria, de facto, contrário a uma boa administração da justiça e às exigências de economia processual obrigar o recorrente a interpor um novo recurso. Além disso, seria injusto que a instituição em causa pudesse, para fazer face às criticas contidas numa petição apresentada no tribunal comunitário contra uma decisão, adaptar a decisão impugnada ou substituí‑la por outra e invocar, no decurso da instância, esta alteração ou substituição para privar a outra parte da possibilidade de tornar extensivo o seu pedido e os seus fundamentos iniciais à decisão ulterior ou de apresentar pedidos e fundamentos suplementares contra esta (acórdãos do Tribunal de Justiça de 3 de Março de 1982, Alpha Steel/Comissão, 14/81, Recueil, p. 749, n.° 8; de 29 de Setembro de 1987, Fabrique de fer de Charleroi e Dillinger Hüttenwerke/Comissão, 351/85 e 360/85, Colect., p. 3639, n.° 11, e de 14 de Julho de 1988, Stahlwerke Peine‑Salzgitter/Comissão, 103/85, Colect., p. 4131, n.os 11 e 12; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 3 de Fevereiro de 2000, CCRE/Comissão, T‑46/98 e T‑151/98, Colect., p. II‑167, n.° 33).
54 Esta jurisprudência é aplicável por analogia à hipótese em que um regulamento que diz directa e individualmente respeito a um particular é substituído, no decurso da instância, por um regulamento com o mesmo objecto.
55 Correspondendo esta hipótese em todos os aspectos à do presente caso, há que deferir o pedido do recorrente, considerando que o seu recurso tem por objecto a anulação do regulamento impugnado, na parte em que este lhe diz respeito, e permitir às partes reformular os seus pedidos, fundamentos e argumentos à luz deste elemento novo.
56 Nestas condições, é de considerar que o pedido inicial do recorrente destinado a obter a anulação parcial do Regulamento n.° 467/2001 ficou sem objecto, devido à revogação deste regulamento pelo regulamento impugnado. Assim, não há que decidir sobre este pedido nem proferir decisão sobre o pedido de anulação parcial do Regulamento n.° 2062/2001, uma vez que tal pedido ficou igualmente sem objecto.
57 Resulta do que antecede que não há que conhecer do recurso na parte em que é dirigido contra a Comissão. Nas circunstâncias do presente caso, contudo, o princípio da boa administração da justiça e as exigências da economia processual em que se apoia a jurisprudência referida no n.° 53, supra, justificam igualmente que se tenham em conta os pedidos, os fundamentos de defesa e os argumentos da Comissão, reformulados do modo referido no n.° 55, supra, sem que seja novamente necessário admitir formalmente esta instituição no processo nos termos do artigo 115.°, n.° 1, e do artigo 116.°, n.° 6, do Regulamento de Processo, enquanto interveniente em apoio dos pedidos do Conselho.
58 Tendo em conta o que antecede, deve considerar‑se que o presente recurso passa a visar apenas o Conselho, apoiado pela Comissão e pelo Reino Unido, e que tem por único objecto um pedido de anulação do regulamento impugnado, na parte que diz respeito ao recorrente.
Quanto ao mérito
Argumentos das partes
59 Na petição, o recorrente, invocou, no essencial, em apoio dos seus pedidos de anulação dos Regulamentos n.os 467/2001 e 2062/2001, três fundamentos relativos, o primeiro, à violação dos artigos 60.° CE e 301.° CE bem como um excesso de poder, o segundo, à violação dos seus direitos fundamentais conforme lhe são garantidos, designadamente, pelos artigos 3.° e 8.° da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH) e pelos princípios gerais da proporcionalidade e da subsidiariedade e, o terceiro, à violação do dever de fundamentação.
60 Nas suas observações apresentadas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 31 de Outubro de 2008, o recorrente declarou todavia que, tendo em conta o acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, renunciava aos primeiro e terceiro fundamentos.
61 O Conselho e a Comissão, nas respectivas contestações, e o Reino Unido nas suas alegações de intervenção, contestaram o segundo fundamento de anulação do recorrente desenvolvendo argumentos idênticos, no essencial, aos que apresentaram em resposta aos fundamentos de anulação similares invocados pelos recorrentes nos processos que deram origem aos acórdãos do Tribunal de Primeira Instância Yusuf, Kadi, de 12 de Julho de 2006, Ayadi/Conselho (T‑253/02, Colect., p. II‑2139), e Hassan/Conselho e Comissão (T‑49/04, não publicado na Colectânea).
62 Na réplica, o recorrente desenvolveu novos argumentos, no âmbito do fundamento relativo à violação dos seus direitos fundamentais.
63 Assim, admitiu que artigo 2.°A do regulamento impugnado, inserido pelo Regulamento n.° 561/2003, passava a autorizar a colocação à disposição dos interessados dos fundos e dos recursos económicos necessários à sua subsistência e a outras despesas de primeira necessidade. Todavia, sustentou que esta disposição estava concebida em termos extremamente restritivos e atentava de forma extremamente grave contra a dignidade dos interessados.
64 Em primeiro lugar, em sua opinião, a disposição em questão retira‑lhe a possibilidade de dispor dos meios de usufruir dos aspectos normais de uma existência civilizada.
65 Em segundo lugar, essa mesma disposição proíbe o recorrente de aceitar qualquer ocupação, qualquer profissão ou qualquer emprego remunerado.
66 Em terceiro lugar, diferentemente da Resolução 1333 (2000), que dava execução ao Regulamento n.° 467/2001, a Resolução 1390 (2002), que dá execução ao regulamento impugnado, não é limitada no tempo. Este regulamento autoriza assim uma exclusão permanente do recorrente de quase todos os aspectos da vida social.
67 Por fim, em quarto lugar, o recorrente não dispõe de nenhuma via de recurso jurisdicional contra as medidas restritivas que o afectam. A decisão de o incluir na lista anexa ao regulamento impugnado é uma decisão totalmente política do Conselho de Segurança, tomada sem nenhuma consideração pelas regras de administração da prova ou da equidade, segundo modalidades totalmente extrajudiciais. Não existe nenhuma via jurídica, mesmo de natureza quase jurisdicional, que possa ser exercida em relação à decisão do Conselho de Segurança.
68 O Conselho e a Comissão, nas respectivas tréplicas, e o Reino Unido, nas suas alegações de intervenção, contestaram estes novos argumentos fazendo referência, designadamente, aos acórdãos Yusuf e Kadi do Tribunal de Primeira Instância.
69 Nas observações que apresentou na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 31 de Outubro de 2008, o recorrente alegou que se encontrava na mesma situação que os recorrentes nos processos que deram origem ao acórdão Kadi do Tribunal de Justiça. Nunca nenhum deles recebeu do Conselho a mais pequena indicação quanto aos elementos de prova considerados contra eles para justificar a adopção das medidas restritivas impostas pelo regulamento impugnado.
70 Segundo o recorrente, o Tribunal deve reconhecer, à luz do acórdão Kadi do Tribunal de Justiça (n.os 336, 348, 349 e 370), que o regulamento impugnado viola os seus direitos de defesa, o seu direito a um recurso jurisdicional efectivo e o seu direito de propriedade, e que esse diploma deve ser anulado, na medida em que lhe diz respeito.
71 Nas suas observações apresentadas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 30 de Outubro de 2008, o Conselho reconheceu que era necessário, na sequência do acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, fornecer ao recorrente um documento explicativo, dar‑lhe a possibilidade de apresentar as suas observações a este respeito e tomá‑las em consideração antes de adoptar uma nova decisão de congelamento de fundos em relação ao recorrente.
72 Foram feitas as diligências necessárias para obter os elementos exigidos para redigir esse documento explicativo, sem que o Conselho estivesse em condições de indicar em que momento esse documento poderia ser comunicado ao recorrente. O Conselho comprometeu‑se a agir tão rapidamente quanto possível para respeitar os direitos de defesa do recorrente e a manter o Tribunal informado dos desenvolvimentos futuros.
73 Nas suas observações apresentadas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 30 de Outubro de 2008, a Comissão também reconheceu que a situação do recorrente era idêntica à dos recorrentes nos processos que deram origem ao acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, na medida em que esses fundos foram congelados, primeiro ao abrigo do Regulamento n.° 467/2001, e depois ao abrigo do Regulamento n.° 881/2002, sem que os fundamentos dessa medida lhes tenham sido comunicados. Assim, é necessário reexaminar a sua situação em relação a este último regulamento, depois de lhe ter comunicado o documento explicativo e de lhe dar a oportunidade de apresentar as suas observações. Segundo a Comissão, estavam em curso diligências nesse sentido junto do comité de sanções, mas estas podiam demorar várias semanas.
74 Todavia, a Comissão chamou a atenção do Tribunal para o facto de que, diferentemente do que foi alegado nos processos que deram origem ao acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, o recorrente não punha em causa, através do seu segundo fundamento, a sua inclusão na lista controvertida, mas apenas as consequências de tal inclusão relativamente aos seus meios de subsistência, designadamente a interrupção do pagamento das suas prestações de segurança social.
75 Nas observações que apresentou na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 31 de Outubro de 2008, o Reino Unido concordou com as observações apresentadas pelo Conselho em resposta ao convite do Tribunal.
76 Na audiência, o Conselho e a Comissão reconheceram, à luz do acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, que o regulamento impugnado tinha sido adoptado no quadro de um procedimento em que os direitos de defesa do recorrente não tinham sido respeitados.
77 Por outro lado, estas instituições declararam que as diligências efectuadas, designadamente, junto do comité de sanções, tendo em vista colocar os procedimentos comunitários de congelamento de fundos em conformidade com os princípios enunciados pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Kadi (v. n.os 71 e 72, supra), ainda não podiam ter sido concluídas no caso do recorrente.
78 Por conseguinte, o Conselho e os intervenientes solicitaram ao Tribunal, no caso de este anular o regulamento impugnado, na medida em que diz respeito ao recorrente, que mantivesse os efeitos de tal regulamento durante um breve período, à semelhança do que fez o Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 231.° CE, no seu acórdão Kadi.
79 A este respeito, o Reino Unido alegou especificamente, fazendo referência ao n.° 373 do referido acórdão, que tal anulação com efeitos imediatos poderia afectar de forma séria e irreversível a eficácia das medidas restritivas impostas por este regulamento e às quais a Comunidade deve dar execução, uma vez que, no período de tempo que precede a sua eventual substituição por um novo regulamento, o recorrente poderia tomar medidas destinadas a evitar que ainda lhe pudessem ser aplicadas medidas de congelamento de fundos.
80 Por outro lado, na medida em que o acórdão de anulação a proferir se possa basear nas mesmas considerações, de ordem essencialmente processual, que aquelas em que se baseou o acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, o Reino Unido recordou que, no n.° 374 do referido acórdão, o Tribunal de Justiça teve o cuidado de salientar que não podia ser excluído que, no fundo, a imposição de tais medidas aos recorrentes pudesse, ainda assim, ser justificada. É muito particularmente esta a situação no caso em apreço, como o confirmam varias decisões tomadas em relação ao recorrente pelos órgãos jurisdicionais do Reino Unido competentes em matéria de terrorismo.
81 O recorrente opôs‑se a este pedido do Conselho e dos intervenientes.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
82 É um facto que, tanto no que se refere ao procedimento que conduziu à adopção do regulamento impugnado como no que diz respeito ao seu âmbito, os efeitos e a justificação possível da restrição ao exercício do seu direito de propriedade que decorre das medidas restritivas previstas pelo regulamento, o recorrente se encontra numa situação de facto e de direito em todos os aspectos comparável à dos recorrentes nos processos que deram origem ao acórdão Kadi do Tribunal de Justiça.
83 Em primeiro lugar, no que se refere ao procedimento que conduziu à adopção do regulamento impugnado, deve salientar‑se que em nenhuma ocasião o Conselho informou o recorrente dos factos que lhe eram imputados e que justificavam a inclusão inicial do seu nome no Anexo I do referido regulamento e, portanto, a aplicação das medidas restritivas nele previstas.
84 Com efeito, não é contestado que não foi fornecida a este respeito nenhuma informação ao recorrente, nem no Regulamento n.° 467/2001, conforme alterado pelo Regulamento n.° 2062/2001, que mencionou pela primeira vez o seu nome na lista de pessoas, entidades ou organismos visados por uma medida de congelamento de fundos, nem no regulamento impugnado ou em qualquer fase posterior.
85 Uma vez que o Conselho não comunicou ao recorrente os elementos incriminatórios de que dispunha para fundamentar as medidas restritivas que lhe foram impostas, nem lhe concedeu o direito de tomar conhecimento dos referidos elementos, num prazo razoável depois da aplicação dessas medidas, o recorrente não estava em condições de dar a conhecer o seu ponto de vista de forma útil a este respeito. Por conseguinte, os direitos de defesa do recorrente, em particular o direito de audição, não foram respeitados (v., neste sentido, acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, n.° 348).
86 Além disso, não tendo sido informado dos elementos incriminatórios que contra ele existiam e atendendo às relações, salientadas pelo Tribunal de Justiça nos n.os 336 e 337 do seu acórdão Kadi, entre os direitos de defesa e o direito a um recurso jurisdicional efectivo, o recorrente também não pôde defender os seus direitos relativamente a tais elementos em condições satisfatórias perante o juiz comunitário, de modo que também se deve concluir pela violação do referido direito a um recurso jurisdicional efectivo (v., neste sentido, acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, n.° 349).
87 Por fim, há que concluir que essa violação não foi sanada no âmbito do presente recurso, uma vez que o Conselho não apresentou nenhum elemento para esse efeito (v., neste sentido, acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, n.° 350).
88 Consequentemente, o Tribunal de Primeira Instância não pode deixar de concluir que não está em condições de proceder à fiscalização da legalidade do regulamento impugnado na medida em que o mesmo diz respeito ao recorrente, de modo que se deve concluir que, também por esta razão, o direito fundamental a um recurso jurisdicional efectivo de que o mesmo beneficia não foi respeitado no caso em apreço (v., neste sentido, acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, n.° 351).
89 Por conseguinte, há que declarar que o regulamento impugnado, na medida em que diz respeito ao recorrente, foi adoptado sem fornecer garantias quanto à comunicação dos elementos incriminatórios contra o recorrente ou quanto à sua audição a este respeito, de forma que se deve concluir que foi adoptado segundo um procedimento no decurso do qual os direitos de defesa não foram respeitados, o que também teve por consequência uma violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva (v., neste sentido, acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, n.° 352).
90 Resulta das considerações que precedem que os fundamentos invocados pelo recorrente na sua réplica (v. n.° 67, supra) e nas suas observações apresentadas na Secretaria em 31 de Outubro de 2008 (v. n.° 69, supra), em apoio dos seus pedidos de anulação do regulamento impugnado, relativos à violação dos seus direitos de defesa, em particular das regras relativas à administração da prova, bem como do direito a uma fiscalização jurisdicional efectiva, são procedentes (v., neste sentido, acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, n.° 353).
91 Em segundo lugar, quanto ao âmbito, aos efeitos e à justificação possível da restrição ao exercício do direito de propriedade decorrente das medidas restritivas previstas pelo regulamento impugnado, há que acrescentar que este regulamento, na medida em que diz respeito ao recorrente, foi adoptado sem fornecer nenhuma garantia que lhe permitisse expor a sua causa às autoridades competentes, e isto numa situação em que a restrição dos seus direitos de propriedade deve ser qualificada como considerável, tendo em conta o alcance geral e a duração efectiva das medidas restritivas que lhe foram impostas (v., neste sentido, acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, n.° 369).
92 Assim, deve concluir‑se que, nas circunstâncias do caso em apreço, a imposição das medidas restritivas constantes do regulamento impugnado, devido à inclusão do recorrente na lista contida no Anexo I do mesmo regulamento, constitui uma restrição injustificada do seu direito de propriedade (v., neste sentido, acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, n.° 370).
93 Por conseguinte, na medida em que certas alegações feitas pelo recorrente na réplica (v. n.os 63 a 66, supra), em apoio dos seus pedidos de anulação do regulamento impugnado, possam ser interpretadas no sentido de que têm por objecto a violação do direito fundamental ao respeito da propriedade, são igualmente procedentes (v., neste sentido, acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, n.° 371).
94 Resulta das considerações precedentes que o regulamento impugnado, na medida em que diz respeito ao recorrente, deve ser anulado.
95 Nas circunstâncias do caso em apreço, não há que deferir o pedido apresentado na audiência pelo Conselho e pelos intervenientes no sentido de que os efeitos do regulamento impugnado sejam mantidos durante um breve período, em aplicação do disposto no artigo 231.° CE.
96 Com efeito, o tempo já decorrido desde a prolação do acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, em 3 de Setembro de 2008, excede em muito o período máximo de três meses à contar da data de prolação desse acórdão, considerado razoável pelo Tribunal de Justiça para permitir ao Conselho sanar as violações verificadas no caso vertente, tendo igualmente em conta os efeitos significativos das medidas restritivas em causa nos direitos e liberdades dos interessados (acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, n.os 375 e 376).
97 Embora seja um facto que esse período foi determinado apenas por referência à situação de duas pessoas em causa nos processos que deram origem ao acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, concretamente Y. Kadi e Al Barakaat International Foundation, também é verdade que o Conselho não podia ignorar que o caso do recorrente, que é em todos os aspectos comparável (v. n.° 82, supra), impunha necessariamente a mesma reacção da sua parte. De resto, as instituições partes no presente processo afirmaram ter encetado diligências, nomeadamente no comité de sanções, logo após a prolação do referido acórdão, para colocar todos os processos comunitários de congelamento de fundos em conformidade com os princípios enunciados em tal acórdão (v. n.os 72 e 73, supra).
98 Além disso, por força do artigo 60.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, cuja aplicação ao caso em apreço não foi contestada por nenhuma das partes interrogadas sobre este ponto na audiência, em derrogação do disposto no artigo 244.° CE, as decisões do Tribunal de Primeira Instância que anulem um regulamento só produzem efeitos depois de expirado o prazo referido no artigo 56.°, primeiro parágrafo, do referido Estatuto ou, se tiver sido interposto recurso dentro desse prazo, a contar da data em que tiver sido negado provimento a este. Além do tempo decorrido desde a prolação do acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, o Conselho dispõe portanto, em qualquer caso, de um prazo mínimo de dois meses, acrescido da dilação em razão da distancia de dez dias, a contar da notificação do presente acórdão, para sanar as violações verificadas, adoptando, eventualmente, uma nova medida restritiva em relação ao recorrente. Esta circunstância distingue, aliás, o caso em apreço do caso que deu origem ao acórdão Kadi do Tribunal de Justiça, que tinha força executiva, por força do artigo 244.° CE.
99 Nestas circunstâncias, o risco, invocado pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Kadi (n.° 373), de que a eficácia das medidas restritivas impostas pelo regulamento impugnado e às quais a Comunidade tem obrigação de dar execução possa ficar grave e irreversivelmente comprometida, não se afigura suficientemente importante no caso em apreço, tendo em consideração a importante incidência dessas medidas nos direitos e liberdades do recorrente, para justificar a manutenção dos efeitos do referido regulamento durante um período que ultrapasse o previsto no artigo 60.° do Estatuto do Tribunal de Justiça.
Quanto às despesas
100 Por força do disposto no artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Nos termos do artigo 87, n.° 4, primeiro parágrafo, do referido regulamento, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no processo devem suportar as respectivas despesas. Nos termos do artigo 87, n.° 6, se não houver lugar a decisão de mérito, o Tribunal decide livremente quanto às despesas.
101 No caso em apreço, o Conselho foi vencido, na medida em que há que anular o Regulamento n.° 881/2002, na parte em que diz respeito ao recorrente, em conformidade com os pedidos por este apresentados, ao passo que não há que decidir quanto ao pedido inicial de anulação do Regulamento n.° 467/2001, conforme alterado pelo Regulamento n.° 2062/2001, nomeadamente na medida em que era dirigido contra a Comissão.
102 O recorrente não pediu, nos seus articulados apresentados no Tribunal, que o Conselho fosse condenado nas despesas. Todavia, na audiência, pediu a condenação do Conselho nas despesas.
103 A este respeito, decorre de jurisprudência constante que o facto de a parte vencedora só ter apresentado um pedido nesse sentido na audiência não obsta a que o seu pedido seja atendido [v. acórdão do Tribunal de 16 de Dezembro de 2008, Budějovický Budvar/IHMI – Anheuser‑Busch (BUD), T‑225/06, T‑255/06, T‑257/06 e T‑309/06, Colect., p. II‑0000, n.° 206, e a jurisprudência referida].
104 Nestas circunstâncias, tendo em consideração a alteração do objecto do litígio bem como do estatuto processual da Comissão (v. n.os 56 a 58, supra), será feita uma justa aplicação das referidas disposições decidindo que o Conselho suportará, além das suas próprias despesas, as despesas do recorrente, ao passo que o Reino Unido e a Comissão suportarão as suas próprias despesas.
105 Em conformidade com o artigo 97.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, tendo sido concedido o apoio judiciário ao recorrente e tendo o Tribunal condenado o Conselho a suportar as despesas por ele efectuadas, o Conselho deve reembolsar ao cofre do Tribunal as importâncias adiantadas a título de apoio judiciário.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Sétima Secção)
decide:
1) Não há que decidir quanto aos pedidos de anulação do Regulamento (CE) n.° 467/2001 do Conselho, de 6 de Março de 2001, que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos, prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos Taliban do Afeganistão e revoga o Regulamento (CE) n.° 337/2000, e do Regulamento (CE) n.° 2062/2001 da Comissão, de 19 de Outubro de 2001, que altera, pela terceira vez, o Regulamento n.° 467/2001.
2) O Regulamento (CE) n.° 881/2002 do Conselho, de 27 de Maio de 2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, e que revoga o Regulamento n.° 467/2001, é anulado na medida em que diz respeito a Omar Mohammed Othman.
3) O Conselho da União Europeia é condenado a suportar, além das suas despesas, as despesas efectuadas por O. M. Othman, bem como as importâncias adiantadas pelo cofre do Tribunal a título de apoio judiciário.
4) A Comissão das Comunidades Europeias e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportarão as respectivas despesas.
Forwood | Šváby | Moavero Milanesi |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 11 de Junho de 2009.
Assinaturas