Causa T‑271/10 RENV

(pubblicazione per estratto)

H

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Politica estera e di sicurezza comune – Membro del personale nazionale distaccato presso l’EUPM in Bosnia-Erzegovina – Decisione di riassegnazione – Competenza del capo dell’EUPM di decidere la riassegnazione di un membro del personale nazionale distaccato – Obbligo di motivazione – Sviamento di potere – Errore manifesto di valutazione – Molestie psicologiche»

Massime – Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione) dell’11 aprile 2018

1.      Procedimento giurisdizionale – Deduzione di motivi nuovi in corso di causa – Presupposti – Ampliamento di un motivo esistente – Ammissibilità

(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 84, § 1)

2.      Politica estera e di sicurezza comune – Missioni civili dell’Unione europea – Autorizzazione ad assegnare il personale a ciascuna missione civile dell’Unione – Competenza che spetta al comandante civile dell’operazione civile – Autorizzazione ad assegnare e a riassegnare il personale nell’ambito di ciascuna missione civile – Competenza che spetta al capo della missione civile considerata – Riassegnazione di un membro del personale nazionale distaccato – Obbligo di consultare lo Stato membro d’origine – Insussistenza

(Decisione del Consiglio 2009/906/PESC, artt. 5 e 6)

3.      Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Difetto o insufficienza di motivazione – Motivo distinto da quello vertente sulla legalità sostanziale

(Artt. 263 TFUE e 296 TFUE)

4.      Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Missione civile che rientra nel settore della politica estera e di sicurezza comune – Provvedimento di riassegnazione di un membro del personale nazionale distaccato – Requisiti minimi

(Art. 296 TFUE)

5.      Politica estera e di sicurezza comune – Missioni civili dell’Unione europea – Decisione di riassegnazione di un membro del personale nazionale distaccato – Riassegnazione che interviene in un contesto di molestie psicologiche – Ricorso del membro del personale nazionale distaccato considerato – Modalità

(Statuto dei funzionari, art. 12 bis)

6.      Politica estera e di sicurezza comune – Missioni civili dell’Unione europea – Decisione di riassegnazione di un membro del personale nazionale distaccato – Ricorso del membro del personale nazionale distaccato considerato – Motivi di ricorso – Sviamento di potere – Nozione – Decisione conforme all’interesse di servizio – Sviamento di potere – Insussistenza

7.      Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Decisione di riassegnazione di un membro del personale nazionale distaccato – Portata del controllo – Controllo limitato che si applica segnatamente alla valutazione delle considerazioni di opportunità che hanno fondato tale decisione

(Art. 275 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)

8.      Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Danno – Nesso causale – Presupposti cumulativi

(Art. 340, comma 2, TFUE)

1.      V. il testo della decisione.

(v. punto 37)

2.      Spetta al comandante civile dell’operazione, che esercita, sotto il controllo politico e la direzione strategica del Comitato politico e di sicurezza e sotto l’autorità generale dell’Alto Rappresentante, il comando e il controllo, a livello strategico, della pianificazione e della guida dell’insieme delle missioni civili condotte nell’ambito della Politica di sicurezza e difesa comuni e che è il comandante generale di tutti i capomissione civili, la competenza di assegnare il personale a ciascuna missione civile dell’Unione, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della decisione 2009/906, relativa alla Missione di polizia dell’Unione europea in Bosnia-Erzegovina. Per contro, nell’ambito di ciascuna missione, la competenza di assegnazione e di riassegnazione del personale ricade nella sola competenza del capo della missione civile interessata.

Da tali disposizioni risulta, infatti, che il controllo operativo, esercitato sul «teatro delle operazioni» dal capomissione, implica necessariamente la possibilità per quest’ultimo di prendere decisioni, inclusa la riassegnazione del personale, il più rapidamente possibile, e di assoggettare il personale distaccato dagli Stati membri a tali decisioni, ai fini del compimento della missione.

Orbene, il controllo operativo implica necessariamente la possibilità per il capo della missione civile interessata di adottare decisioni, inclusa la riassegnazione del personale, nel più breve tempo possibile, e di assoggettare il personale distaccato dagli Stati membri a tali decisioni ai fini del compimento della missione. Tale carattere operativo è pertanto incompatibile con una procedura di previa consultazione delle autorità d’origine del personale distaccato.

(v. punti 69, 70, 78)

3.      V. il testo della decisione.

(v. punto 88)

4.      La motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto impugnato e al contesto nel quale quest’ultimo è stato adottato. Essa deve far apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire all’interessato di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. L’obbligo della motivazione dev’essere valutato sulla scorta delle circostanze del caso di specie.

A tal proposito, la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento del se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296 TFUE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia. Così, da un lato, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti. Dall’altro lato, il grado di precisione della motivazione di un atto deve essere proporzionato alle possibilità materiali ed alle condizioni tecniche o di tempo disponibile nelle quali questo deve essere adottato.

Pertanto, è sufficiente che la motivazione di un atto che impone un provvedimento di riassegnazione del personale, nell’ambito di una missione civile dell’Unione che rientri nel settore della politica estera e di sicurezza comune, individui i motivi specifichi e concreti per i quali l’autore di tale atto ritiene, nell’esercizio del suo potere discrezionale di valutazione, che l’interessato debba essere oggetto di un simile provvedimento.

Inoltre, la questione se l’obbligo di motivazione sia stato rispettato deve, in linea di principio, essere valutata in funzione degli elementi di informazione di cui disponeva la parte, al più tardi, al momento della proposizione del ricorso.

(v. punti 89‑92)

5.      L’esistenza di un contesto di molestie psicologiche può essere invocata a sostegno di domande di annullamento dirette non avverso il rigetto di una domanda di assistenza proposta da un membro del personale per il motivo che lo stesso si ritiene vittima di molestie, bensì avverso altre decisioni adottate dall’amministrazione.

In particolare, l’esistenza di un contesto di molestie psicologiche può essere preso in considerazione, anche qualora l’autore di tali molestie sia il firmatario della decisione contestata, per dimostrare che tale decisione è stata adottata allo scopo di nuocere al membro del personale e che essa è, di conseguenza, viziata da sviamento di potere. Pertanto, per quanto riguarda la deduzione di molestie psicologiche invocate a sostegno di domande dirette avverso una decisione di riassegnazione, detta decisione potrà essere viziata da sviamento di potere qualora sia stata adottata allo scopo di nuocere alla personalità, alla dignità o alla integrità fisica e psichica del membro del personale.

A tal proposito, i membri del personale distaccato dalle istituzioni dell’Unione, il cui status è disciplinato dallo Statuto dei funzionari dell’Unione europea, e i membri del personale distaccato dagli Stati membri sono soggetti alle medesime norme per quanto riguarda l’esercizio delle loro funzioni nel teatro delle operazioni. Pertanto, nulla osta a che un membro del personale distaccato da uno Stato membro invochi l’esistenza di molestie psicologiche a sostegno di domande di annullamento dirette contro una decisione di riassegnazione.

Inoltre, è possibile che i fatti invocati per dimostrare l’esistenza di molestie psicologiche, sebbene non possano essere qualificati come tali ai sensi della giurisprudenza sviluppata con riferimento alle disposizioni dell’articolo 12 bis dello Statuto dei funzionari dell’Unione, permettano nondimeno di concludere che la decisione di riassegnazione è viziata da sviamento di potere e che essa dovrebbe, di conseguenza, essere annullata per tale motivo.

(v. punti 105‑108)

6.      Nell’ambito di un ricorso di annullamento proposto da un membro del personale nazionale distaccato nell’ambito di una missione civile dell’Unione europea avverso una decisione di riassegnazione che lo riguarda, la nozione di sviamento di potere ha una portata ben precisa che si riferisce alla circostanza che un’autorità amministrativa ha fatto uso dei suoi poteri perseguendo un obiettivo diverso rispetto a quello che per cui detti poteri le erano stati attribuiti.

A tal proposito, le istituzioni dell’Unione dispongono di un ampio potere discrezionale nell’organizzazione dei loro servizi, in funzione dei compiti loro affidati, e nell’assegnazione a determinati posti, in considerazione dei detti compiti, del personale disponibile, a condizione tuttavia che tale assegnazione venga effettuata nell’interesse del servizio e nel rispetto dell’equivalenza degli impieghi.

In tale contesto, il sindacato del Tribunale deve limitarsi alla questione se l’istituzione implicata si sia mantenuta entro limiti non censurabili e non abbia fatto uso del suo potere discrezionale in maniera manifestamente erronea.

Inoltre, sussiste sviamento di potere soltanto in presenza di indici obiettivi, pertinenti e concordanti che permettono di stabilire che l’atto impugnato persegue uno scopo diverso da quello assegnatogli a norma delle disposizioni applicabili e, qualora una decisione non sia stata giudicata contraria all’interesse del servizio, non può configurarsi uno sviamento di potere.

Al riguardo, non è sufficiente invocare talune circostanze a sostegno di tali asserzioni, ma occorre altresì fornire indizi sufficientemente precisi, obiettivi e concordanti in grado di suffragare la loro veridicità o, quanto meno, la loro verosimiglianza; in mancanza di ciò non può essere rimessa in discussione l’esattezza materiale delle affermazioni dell’istituzione di cui trattasi.

Pertanto, la valutazione globale degli indizi di sviamento di potere non può basarsi su mere affermazioni, indizi non sufficientemente precisi o che non siano né obiettivi né pertinenti.

(v. punti 110‑115)

7.      La competenza del giudice dell’Unione è esclusa, conformemente all’articolo 275 TFUE, quanto all’aspetto operazionale di una decisione di riassegnazione di un membro del personale nazionale distaccato. Il suo sindacato è invece consentito in riferimento alla verifica dell’osservanza delle norme di procedura e di motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti nonché dell’assenza di errori manifesti nella valutazione dei fatti e di sviamento di potere in occasione del provvedimento di riassegnazione. Atteso che il giudice dell’Unione non può sostituire la sua valutazione di fatti e circostanze, che giustificano l’adozione di simili provvedimenti, a quella del capo di una missione, il controllo esercitato da tale giudice è un controllo limitato e riguarda, in particolare, la valutazione delle considerazioni di opportunità sulle quali tali provvedimenti sono stati fondati.

A tal proposito, il capo della missione che ha adottato tale decisione dispone di un ampio potere di valutazione quanto agli elementi da prendere in considerazione ai fini dell’adozione dei provvedimenti di riassegnazione del personale sul teatro delle operazioni. Tale ampio potere di valutazione, tuttavia, non impedisce al giudice dell’Unione di verificare, nell’esercizio del suo controllo di legittimità, l’esattezza materiale dei fatti sui quali il suddetto capo della missione si è basato.

L’effettività del controllo giurisdizionale, garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, postula infatti, segnatamente, che il giudice dell’Unione si assicuri che una decisione che riveste una portata individuale per la persona interessata sia fondata su una base di fatto sufficientemente solida. Ciò implica una verifica dei fatti all’origine della suddetta decisione, di modo che il controllo giurisdizionale non sia limitato alla valutazione dell’astratta verosimiglianza dei motivi dedotti, ma consista, invece, nell’accertare se tali motivi sono fondati.

(v. punti 155‑157)

8.      V. il testo della decisione.

(v. punti 170, 171)