DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (neuvième chambre)
17 septembre 2015 (*)
« Marchés publics de services et de fournitures – Procédure d’appel d’offres – Appareils multifonctions noir et blanc et services de maintenance – Rejet de l’offre d’un soumissionnaire – Obligation de motivation – Transparence »
Dans l’affaire T‑691/13,
Ricoh Belgium NV, établie à Vilvorde (Belgique), représentée par Mes N. Braeckevelt et A. De Visscher, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. M. Vitsentzatos et Mme K. Michoel, en qualité d’agents, assistés de Mes B. Van Vooren et J. Weytjens, avocats,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision du Conseil, du 29 octobre 2013, de ne pas retenir l’offre soumise par la requérante dans le cadre de la procédure d’appel d’offres UCA 034/13, concernant l’achat ou la location des appareils multifonctions (MFP) noir et blanc et services accessoires de maintenance, dans les bâtiments occupés par le secrétariat général du Conseil (JO 2013/S 83-138901), et d’attribuer le marché à un autre soumissionnaire,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre),
composé de MM. G. Berardis (rapporteur), président, O. Czúcz et A. Popescu, juges,
greffier : M. J. Plingers, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 16 avril 2015,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Par un avis de marché publié en supplément au Journal officiel de l’Union européenne le 27 avril 2013 (JO 2013/S S83-138901, le secrétariat général du Conseil de l’Union européenne a lancé un appel d’offres pour l’établissement d’un accord-cadre d’une durée de six ans portant sur l’achat ou la location des appareils multifonctions (MFP) noir et blanc et services accessoires de maintenance, dans les bâtiments occupés par lui.
2 Cet avis de marché faisait partie d’une série d’appels d’offres lancés à intervalles réguliers visant à répondre aux besoins opérationnels du Conseil. Lors des précédentes procédures de passation de marchés, l’évaluation des équipements avait été réalisée principalement sur la base de tests simulant les conditions habituelles d’utilisation par le Conseil.
3 Le marché faisant l’objet du présent appel d’offre était divisé en cinq lots, chacun correspondant à des catégories d’appareils différents, classés en fonction de leur vitesse d’impression. Ce lotissement devait permettre aux candidats de situer leurs équipements dans chacune des plages de vitesses définies.
4 Chaque soumissionnaire pouvait soumettre des offres pour un ou plusieurs lots, mais chaque lot ne pouvait être attribué qu’à un unique contractant. Le marché en cause a été soumis à la procédure restreinte et devait être attribué sur la base de l’offre économiquement la plus avantageuse, appréciée en fonction des critères énoncés dans le cahier des charges.
5 Par lettre du 25 juin 2013, le Conseil a informé la requérante, Ricoh Belgium NV, qu’elle avait été sélectionnée pour soumettre une offre et lui a transmis une copie du cahier des charges.
6 Le cahier des charges déterminait les modalités d’évaluation des offres ainsi que la pondération affectée à chaque critère d’attribution. Plus spécifiquement, il était prévu que la note affectée au critère financier d’attribution composerait 40 % de la note finale tandis que les différents critères qualitatifs composeraient les 60 % restants. La moitié de la note relative aux critères qualitatifs d’attribution était issue d’une évaluation technique des équipements fondée sur des tests. La pondération des critères d’attribution était résumée dans le cahier des charges sous la forme du tableau suivant :
7 S’agissant des modalités pratiques de l’évaluation technique des équipements basée sur des tests, c’est-à-dire le critère qualitatif d’attribution C, le cahier des charges comportait les indications suivantes :
« L’évaluation pour ce critère sera basée sur des tests exécutés sur le site du soumissionnaire par un opérateur qualifié du soumissionnaire en présence d’un ou plusieurs membres du Comité d’évaluation des offres (CEO) du Secrétariat sur le même type de machine ayant fait l’objet de l’offre. Le soumissionnaire s’engage à mettre les équipements proposés à la disposition du [Conseil] pour les tests dans un délai de 2 semaines à partir de la demande.
La compatibilité des équipements proposés avec les exigences établi[e]s par les spécifications techniques sera évalué[e] lors des tests. Si un équipement n’est pas conforme aux exigences, l’offre sera rejeté[e].
Les membres du CEO vérifieront, par la même occasion, la concordance entre les données techniques fournies dans le questionnaire […] et les performances réelles de la machine. Par conséquent, la machine doit correspondre en tous points au mobilier proposé dans l’offre.
En cas de discordance, le [Conseil] se réserve le droit soit de rectifier l’évaluation basée sur le « questionnaire » soit d’écarter l’offre.
Afin de vérifier les pilotes Windows XP et Windows 7 (x64), le soumissionnaire doit prévoir une connexion réseau à ces deux plateformes ou bien sur son propre réseau ou bien avec une connexion réseau directe (P2P).
L’évaluation sera basée sur le rapport entre les exigences des spécifications techniques (annexe I A) et les performances mesurées :
Vitesse du copieur en recto (100 points)
Vitesse du copieur en recto verso (100 points)
Vitesse de l’imprimante en recto (100 points) – à l’exclusion du lot 5
Vitesse de l’imprimante en recto verso (100 points) – à l’exclusion du lot 5
Vitesse du scanner en recto (50 points)
Vitesse du scanner en recto verso (50 points).
Le nombre de points total pour ce critère est de 500 (lot 1, 2, 3 et 4) et 300 (lot 5), ce résultat valant 50 % de l’évaluation qualitative, comme indiqué au tableau figurant au point 4.2.1. »
8 L’annexe I A du cahier des charges précisait que les exigences des spécifications techniques étaient fixées, pour le lot n° 4, à des vitesses minimales de 100 impressions par minute en recto et en recto verso, pour la copie et l’impression, et de 80 impressions par minute en recto et en recto verso, pour le scannage en noir et blanc.
9 Par un courrier du 7 août 2013, la requérante a transmis son offre au Conseil, pour chacun des cinq lots.
10 L’évaluation des appareils de la requérante sur la base des tests a eu lieu le 21 août 2013, date convenue d’un commun accord, dans les locaux de la requérante.
11 Après la réalisation des tests, la requérante a reçu un document transcrivant les résultats mesurés pour le lot n° 4 qui indiquait un score de 41,2 sur une note maximale de 50 points.
12 Par un courrier du 29 octobre 2013 (ci-après la « décision attaquée »), le Conseil a informé la requérante que son offre avait été retenue pour les lots 1 et 5. En revanche, pour les lots n°s 2 à 4, l’offre de la requérante n’a pas été retenue au motif qu’elle n’avait pas obtenu le rapport qualité-prix le plus élevé après évaluation par le comité d’évaluation des offres (ci-après le « CEO »), selon les critères d’attribution établis dans le cahier des charges. En annexe à cette lettre, la requérante s’est vu communiquer des tableaux visant à justifier la différence entre ses résultats et ceux de l’attributaire pour les lots n°s 2 à 4. S’agissant du lot n° 4, ces tableaux faisaient mention d’un score, pour l’évaluation sur la base des tests, de 38,61 points pour la requérante au lieu des 41,2 points annoncés à l’issue des tests effectués dans ses locaux.
13 La requérante a ensuite adressé un courrier au Conseil, en date du 6 novembre 2013, lui demandant des informations complémentaires, en faisant valoir que les résultats qui lui avaient été communiqués à la suite des tests effectués dans ses locaux et ceux mentionnés dans la décision attaquée ne concordaient pas.
14 Le Conseil a répondu à cette demande d’information par courrier du 20 novembre 2013. Pour justifier la différence entre ces deux scores, le Conseil a invoqué une erreur portant sur le premier score diffusé qui comparait, de manière erronée, les performances mesurées lors du test aux performances annoncées dans l’offre du soumissionnaire, alors que le cahier des charges précisait que les performances mesurées devaient être comparées aux exigences techniques minimales demandées. Le Conseil a également transmis, sous le même pli, une nouvelle version du tableau des résultats des évaluations sur la base de tests effectués dans les locaux de la requérante, manuscrit et portant un score final de 38,61 points sur 50 pour le lot n° 4, en lieu et place du score de 41,2 indiqué précédemment. La première page de ce formulaire était signée et datée par les représentants du Conseil et de la requérante, sans aucune observation, annotation ou réserve. Il comportait aussi certaines ratures ainsi que certains chiffres et calculs écrits à la main en marge du document.
15 Le 22 novembre 2013, la requérante a adressé un courrier électronique au Conseil lui demandant de suspendre la signature du contrat à la suite de l’attribution du lot n° 4. Tout d’abord, elle faisait valoir que la première note qui lui avait été attribuée à la suite des tests effectués dans ses locaux était conforme au cahier des charges et devait donc être maintenue, ce qui devait avoir pour effet de lui attribuer le lot n° 4. Ensuite, elle indiquait que la correction avait été faite sans motif valable et a posteriori, de sorte que le cahier des charges n’était alors plus d’actualité.
16 Le Conseil a répondu à la requérante par un courrier du 25 novembre 2013, en tentant de dissiper ce qu’il a qualifié de « malentendu ». Le Conseil a maintenu que le cahier des charges prévoyait d’établir un rapport entre les exigences techniques minimales et les performances mesurées, et non un rapport entre les performances annoncées par l’offre et les performances mesurées, et que la correction avait été effectuée afin de tenir compte de ces exigences. Le Conseil a, en outre, précisé que chaque offre avait reçu un traitement équitable et transparent, ce qui impliquait que l’offre de l’attributaire avait fait l’objet du même type de correction.
Procédure et conclusions des parties
17 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 27 décembre 2013, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer le recours recevable et fondé ;
– annuler partiellement la décision attaquée, en ce qui concerne l’attribution du lot n° 4 du marché visé par ladite décision ;
– condamner le Conseil aux dépens.
18 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
19 Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 de son règlement de procédure du 2 mai 1991, le Tribunal a, par courrier du 19 janvier 2015, invité les parties à répondre à une question écrite. Les parties ont déféré à cette demande dans le délai imparti.
En droit
20 La requérante soulève deux moyens à l’appui du recours, tirés, premièrement, d’une violation du principe de transparence et, deuxièmement, d’une violation de l’obligation de motivation.
21 Pour des raisons d’économie de la procédure, le Tribunal estime opportun d’examiner en premier lieu le second moyen.
Sur le second moyen, tiré, en substance, d’une violation de l’obligation de motivation
22 Par ce moyen, la requérante invoque une violation de l’obligation de motivation, par le Conseil, dans la décision attaquée. En effet, celle-ci ne comporterait aucune justification concernant le mode de calcul des scores qui ont été attribués, en dehors de la seule page présentant les scores sous forme de tableau. La décision attaquée se limiterait à informer la requérante qu’elle n’a pas obtenu le meilleur rapport qualité-prix en ce qui concerne le lot n° 4, sans aucune explication à cet égard.
23 La requérante rappelle que, à la suite de sa demande de complément d’informations adressée au Conseil, celui-ci a admis avoir commis une erreur dans le premier calcul des scores après l’exécution des tests. En outre, la réponse apportée par le Conseil, à la fois dans le courrier du 20 novembre 2013 et dans celui du 25 novembre 2013, ne serait pas de nature à lever les incompréhensions quant à la manière dont le score de 38,61 a été obtenu pour l’évaluation qualitative fondée sur des tests. Le nouveau formulaire communiqué, rempli à la main et de façon parcellaire, n’aurait pas permis à la requérante de comprendre les raisons de la différence entre les deux scores qui lui ont été communiqués. Au contraire, les explications avancées par le Conseil apporteraient plus de confusion que de clarifications, puisque, dans sa lettre du 20 novembre 2013, il indique que les scores devaient être comparés avec les exigences techniques minimales et non avec les résultats annoncés par les soumissionnaires, alors qu’une telle comparaison ne ressort pas des résultats finaux.
24 Il en résulterait, d’une part, une insuffisance de motivation et, d’autre part, une incohérence affectant les quelques explications données. En effet, les explications fournies par le Conseil ne pouvaient que conduire à croire à une erreur manifeste de calcul lors de l’établissement des scores finaux, puisque, en effectuant le calcul au regard des exigences techniques minimales annoncées dans le cahier des charges, la requérante aurait dû obtenir un score de 44,3 sur 50 et non de 38,61.
25 Ainsi, selon la requérante, au moment de l’introduction de la présente procédure, les raisons qui ont conduit le Conseil à lui attribuer un score de 38,61 pour l’évaluation technique fondée sur des tests demeurait une énigme. La requérante estime, en effet, que le mode de calcul des résultats finaux n’a été rendu compréhensible qu’à travers les pièces déposées dans le cadre du recours devant le Tribunal, mais qu’il demeure injustifié.
26 Le Conseil considère, quant à lui, qu’il a indiqué de façon détaillée la manière dont l’évaluation et la notation des tests ont été effectuées. Notamment, les formules de notation, appliquées sur des résultats de tests objectifs, seraient conformes à la jurisprudence du Tribunal.
27 Le Conseil estime que, une fois les résultats des tests objectivement connus, il lui appartenait de choisir la méthode de notation, méthode qui relevait pleinement de sa marge discrétionnaire pour déterminer l’offre économiquement la plus avantageuse. Or, si les détails de cette méthode n’étaient pas explicitement indiqués, ils répondaient néanmoins à des exigences d’objectivité et de rationalité. Enfin, le Conseil considère que, en publiant les résultats sous la forme de tableaux comparatifs présentant les scores obtenus par la requérante et par l’adjudicataire pour chacun des critères d’attribution, il a rempli son obligation de motivation. A fortiori, cette obligation serait remplie grâce aux courriers des 20 et 25 novembre 2013 expliquant les différences constatées.
28 Le Conseil note, en outre, que la requérante n’a pas cherché à utiliser la faculté, prévue à l’article 113, paragraphe 2, du règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil (JO L 298, p. 1, ci-après le « règlement financier »), de demander par écrit les caractéristiques et avantages de l’offre de l’adjudicataire, alors que cet élément constitue la raison d’être de l’obligation de motivation dans le cadre d’une procédure d’appel d’offre.
29 Or, au regard des précisions que l’arrêt du 17 octobre 2012, Evropaïki Dynamiki/Cour de justice (T‑447/10, EU:T:2012:553, point 71), apporterait à cette obligation, le Conseil estime avoir rempli son obligation en répondant aux demandes de la requérante et en ne précisant pas les caractéristiques de l’offre de l’attributaire, sur lesquelles la requérante ne l’avait pas interrogé.
30 En réalité, selon le Conseil, la requête ne porte pas sur un défaut de motivation, mais sur la manière de prendre en compte l’évaluation qualitative sur la base de tests. En effet, en signant le formulaire établi lors des tests sur les équipements, la requérante aurait reconnu le caractère objectif des mesures.
31 À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le pouvoir adjudicateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation quant aux éléments à prendre en considération en vue de la prise d’une décision de passer un marché sur appel d’offres et le contrôle du Tribunal doit se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation ainsi que de l’exactitude matérielle des faits, de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir. Ce large pouvoir d’appréciation est reconnu au pouvoir adjudicateur tout au long de la procédure de passation du marché, y compris en ce qui concerne le choix et l’évaluation des critères de sélection (voir arrêt du 19 novembre 2014, European Dynamics Luxembourg et Evropaïki Dynamiki/Europol, T‑40/12 et T‑183/12, EU:T:2014:972, point 46 et jurisprudence citée).
32 S’agissant, en particulier, de l’obligation de motivation, il y a lieu de rappeler que celle-ci constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux (voir arrêts du 9 septembre 2010, Evropaïki Dynamiki/OEDT, T‑63/06, EU:T:2010:368, point 109 et jurisprudence citée, et du 15 mars 2012, Evropaïki Dynamiki/Commission, T‑236/09, EU:T:2012:127, point 76 et jurisprudence citée).
33 Il convient, en outre, de relever que, lorsque, comme en l’espèce, les institutions de l’Union européenne disposent d’un large pouvoir d’appréciation, le respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt une importance d’autant plus fondamentale. Parmi ces garanties figure, notamment, l’obligation pour l’institution compétente de motiver de façon suffisante ses décisions. C’est seulement ainsi que le juge de l’Union est en mesure de vérifier si les éléments de fait et de droit dont dépend l’exercice du pouvoir d’appréciation ont été réunis (voir arrêt du 10 septembre 2008, Evropaïki Dynamiki/Commission, T‑465/04, EU:T:2008:324, point 54 et jurisprudence citée).
34 En l’espèce, la passation du marché litigieux est assujettie aux dispositions du règlement financier et de ses modalités d’exécution et, notamment, pour ce qui est de l’obligation de motivation, à l’article 113, paragraphe 2, du règlement financier et à l’article 161, paragraphe 3, du règlement délégué (UE) n° 1268/2012 de la Commission, du 29 octobre 2012, relatif aux règles d’application du règlement financier (JO L 362, p. 1, ci-après le « règlement d’exécution »).
35 Ainsi, aux termes de l’article 113, paragraphe 2, du règlement financier :
« Le pouvoir adjudicateur communique à tout candidat ou soumissionnaire écarté les motifs du rejet de sa candidature ou de son offre, ainsi que la durée du délai d’attente visé à l’article 118, paragraphe 2. Le pouvoir adjudicateur communique à tout soumissionnaire qui satisfait aux critères d’exclusion et de sélection et qui en fait la demande par écrit les caractéristiques et les avantages relatifs de l’offre retenue ainsi que le nom de l’attributaire.
Toutefois, la communication de certains éléments peut être omise dans les cas où elle ferait obstacle à l’application des lois, serait contraire à l’intérêt public, porterait préjudice aux intérêts commerciaux légitimes d’entreprises publiques ou privées ou pourrait nuire à une concurrence loyale entre celles-ci. »
36 Selon l’article 161, paragraphe 3, du règlement d’exécution :
« Pour les marchés passés par les institutions de l’Union pour leur propre compte, d’une valeur égale ou supérieure aux seuils visés à l’article 170, paragraphe 1, et qui ne sont pas exclus du champ d’application de la directive 2004/18/CE, le pouvoir adjudicateur notifie, simultanément et individuellement à chaque soumissionnaire ou candidat évincé, par voie électronique, que leur offre ou candidature n’a pas été retenue, à l’un ou l’autre des stades suivants :
a) peu de temps après l’adoption de décisions sur la base des critères d’exclusion et de sélection et avant la décision d’attribution, lorsque les procédures de passation de marché sont organisées en deux étapes distinctes ;
b) en ce qui concerne les décisions d’attribution et les décisions de rejet d’une offre, le plus tôt possible après la décision d’attribution et au plus tard dans la semaine qui suit.
Le pouvoir adjudicateur indique dans chaque cas les motifs du rejet de l’offre ou de la candidature ainsi que les voies de recours disponibles.
Les soumissionnaires ou candidats évincés peuvent obtenir des informations complémentaires sur les motifs du rejet, sur demande écrite, par lettre, par télécopie ou par courrier électronique et pour tout soumissionnaire retenu dont l’offre n’est pas éliminée, sur les caractéristiques et avantages relatifs de l’offre retenue ainsi que le nom de l’attributaire, sans préjudice des dispositions de l’article 113, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement financier. Les pouvoirs adjudicateurs répondent dans un délai maximal de quinze jours de calendrier à compter de la réception de la demande. »
37 Il résulte des dispositions réglementaires précitées ainsi que de la jurisprudence du Tribunal que le pouvoir adjudicateur satisfait à son obligation de motivation s’il se contente, tout d’abord, de communiquer immédiatement à tout soumissionnaire écarté les motifs du rejet de son offre et fournit, ensuite, aux soumissionnaires ayant présenté une offre recevable et qui en font la demande expresse les caractéristiques et les avantages relatifs de l’offre retenue ainsi que le nom de l’attributaire dans un délai de quinze jours à compter de la réception d’une demande écrite (voir, en ce sens, arrêts du 19 mars 2010, Evropaïki Dynamiki/Commission, T‑50/05, Rec, EU:T:2010:101, point 133 et jurisprudence citée, et Evropaïki Dynamiki/Commission, point 33 supra, EU:T:2008:324, point 47 et jurisprudence citée).
38 Cette façon de procéder est conforme à la finalité de l’obligation de motivation inscrite à l’article 296 TFUE, selon laquelle il convient de faire apparaître d’une façon claire et non équivoque le raisonnement de l’auteur de l’acte, de façon, d’une part, à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise afin de faire valoir leurs droits et, d’autre part, à permettre au juge d’exercer son contrôle (voir arrêt Evropaïki Dynamiki/Commission, point 37 supra, EU:T:2010:101, point 134 et jurisprudence citée).
39 L’article 113, paragraphe 2, du règlement financier exige du pouvoir adjudicateur qu’il fournisse au soumissionnaire les véritables raisons du rejet de son offre. En outre, la motivation fournie doit refléter le déroulement réel de la procédure d’évaluation. Une motivation n’identifiant pas le véritable fondement de la décision de rejet d’une offre et ne reflétant pas fidèlement la manière dont l’offre rejetée a été évaluée n’est pas transparente et ne satisfait pas à l’obligation de motivation prévue à l’article 113, paragraphe 2, du règlement financier (voir, en ce sens, arrêt du 10 septembre 2008, Evropaïki Dynamiki/Cour de justice, T‑272/06, EU:T:2008:334, points 42 et 43 et jurisprudence citée).
40 Certes, il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir, en ce sens, arrêts du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, Rec, EU:C:1998:154, point 63 et jurisprudence citée, et du 20 septembre 2011, Evropaïki Dynamiki/Commission, T‑298/09, EU:T:2011:496, point 28 et jurisprudence citée).
41 De même, il découle de la jurisprudence qu’il ne saurait être exigé du pouvoir adjudicateur qu’il transmette à un soumissionnaire dont l’offre n’a pas été retenue, d’une part, outre les motifs du rejet de cette dernière, un résumé minutieux de la manière dont chaque détail de son offre a été pris en compte au titre de l’évaluation de celle-ci et, d’autre part, dans le cadre de la communication des caractéristiques et des avantages relatifs de l’offre retenue, une analyse comparative minutieuse de cette dernière et de l’offre du soumissionnaire évincé (voir, en ce sens, ordonnance du 29 novembre 2011, Evropaïki Dynamiki/Commission, C‑235/11 P, EU:C:2011:791, points 50 et 51 et jurisprudence citée, et arrêt du 4 octobre 2012, Evropaïki Dynamiki/Commission, C‑629/11 P, EU:C:2012:617, point 21 et jurisprudence citée).
42 Il importe de rappeler, cependant, que l’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications (voir, en ce sens, arrêts Commission/Sytraval et Brink’s France, point 40 supra, EU:C:1998:154, point 63 et jurisprudence citée, et Evropaïki Dynamiki/Commission, point 33 supra, EU:T:2008:324, point 49 et jurisprudence citée).
43 Ainsi, pour déterminer s’il a été satisfait à l’exigence de motivation prévue par le règlement financier ainsi que par ses modalités d’exécution en l’espèce, il convient d’examiner non seulement la décision attaquée, mais également les lettres du Conseil des 20 et 25 novembre 2013, envoyées à la requérante en réponse à sa demande expresse visant à obtenir des informations supplémentaires sur la décision d’attribution du marché en cause (voir, en ce sens, arrêt Evropaïki Dynamiki/Commission, point 33 supra, EU:T:2008:324, point 50).
44 Par la décision attaquée, le Conseil a informé la requérante, d’une part, que, « compte tenu des critères d’attribution définis dans le cahier des charges, […] le [CEO] a[vait] décidé de retenir [sa] proposition pour le[s] lot[s] 1 et 5 » et, d’autre part, que, « pour les autres lots, le [CEO] a[vait] décidé que [son] offre ne pouvait pas être retenue ».
45 Les motifs qui figuraient dans la décision attaquée pour justifier le rejet de l’offre de la requérante en ce qui concerne les autres lots étaient les suivants :
« Pour les lots 2, 3, et 4, votre offre n’a pas obtenu le rapport qualité-prix le plus élevé après évaluation par le [CEO], selon les critères d’attribution [établis] dans le cahier des charges. »
46 En annexe à la décision attaquée figurait également le nombre de points obtenus par l’offre de la requérante et par celle de la société retenue pour les lots n°s 2 à 4. En ce qui concerne le lot n° 4, le nombre de points obtenus était indiqué sous la forme des tableaux suivants :
47 Bien que cette motivation puisse, à première vue, paraître conforme à la jurisprudence mentionnée aux points 37 à 41 ci-dessus, en ce qu’elle permet à la requérante de comprendre les motifs du rejet de son offre, à savoir, en l’espèce, le fait qu’elle n’avait pas obtenu le meilleur rapport qualité-prix en ce qui concerne le lot n° 4, il convient néanmoins d’examiner cette motivation à la lumière des lettres du Conseil des 20 et 25 novembre 2013, envoyées à la requérante en réponse à sa demande visant à obtenir des informations supplémentaires sur la décision d’attribution du marché en cause, conformément à la jurisprudence mentionnée au point 43 ci-dessus.
48 S’agissant des lettres des 20 et 25 novembre 2013, il convient de rappeler que celles-ci ont été envoyées par le Conseil à la requérante en réponse à son courrier du 6 novembre 2013, par lequel elle demandait des informations complémentaires quant au résultat qu’elle avait obtenu pour les « tests exécutés au siège du soumissionnaire », étant donné que le résultat qui lui avait été communiqué à la suite des tests effectués dans ses locaux (41,2 sur 50) et celui mentionné dans la décision d’attribution (38,61 sur 50) ne concordaient pas. [annexe A6]
49 La lettre du 20 novembre 2013 contenait la motivation suivante afin d’expliquer cette différence :
« À l’issue de l’examen des feuilles des tests nous avons constaté que les résultats mesurés étaient erronément (sauf pour le lot 5) comparés aux performances annoncées dans votre offre, tandis que le cahier des charges spécifiait que les résultats mesurés devaient être comparés aux exigences techniques minimales demandées (voir II. Cahier des charges – section 4.2.2.2 page 8 …). Nous avons dès lors corrigé cette erreur dans les tableaux des tests pour que la note d’essai par lot soit en accord avec les spécifications du cahier des charges. Ceci explique les différences que vous avez à juste titre constaté[es]. »
50 En annexe à cette lettre figurait une nouvelle version du tableau des résultats de l’évaluation sur la base de tests effectués dans les locaux de la requérante, manuscrit et portant un score final de 38,61 points sur 50 pour le lot n° 4, en lieu et place du score de 41,2 indiqué précédemment. Ce tableau comportait néanmoins de nombreuses ratures, ainsi que certains chiffres et calculs écrits à la main en marge du document, mais aucune indication précise quant à la méthode de calcul utilisée pour parvenir à ce résultat de 38,61 points. De plus, contrairement aux indications contenues dans la lettre du Conseil, la colonne sous laquelle figuraient les exigences techniques, indiquées en marge, était intitulée « annoncé », alors même que les performances annoncées par les soumissionnaires ne devaient pas être prises en compte, selon le Conseil, aux fins du calcul de la note de la requérante pour ce critère. Ce ne sont que des suppositions qui ont permis de comprendre que ces chiffres, rajoutés en marge de cette colonne, correspondaient aux exigences techniques minimales telles que figurant dans le cahier des charges.
51 En outre, comme la requérante le fait valoir à juste titre, la motivation figurant sous la forme de calculs dans les tableaux en annexe à la lettre du 20 novembre 2013 était incohérente par rapport au contenu de cette lettre, puisque, en appliquant la méthode de calcul présentée par le Conseil, c’est-à-dire en rapportant les performances mesurées sur les appareils de la requérante lors des tests effectués dans ses locaux aux exigences techniques minimales figurant dans le cahier des charges, la requérante aurait dû obtenir un score plus élevé que celui annoncé à l’issue des tests, à savoir 44,3 points sur 50 au lieu de 41,2 sur 50, étant donné que les valeurs annoncées par la requérante étaient toujours plus élevées que les valeurs des exigences techniques minimales, utilisées comme dénominateur de l’équation utilisée pour parvenir au résultat.
52 À la suite du courrier de la requérante du 22 novembre 2013, le Conseil a, par un dernier courrier du 25 novembre 2013, tenté de dissiper ce qu’il a qualifié de « malentendu », en répondant en ces termes :
« Nous vous avons exposé dans notre note du 20 novembre 2013 que les résultats mesurés étaient erronément comparés au performances annoncées dans votre offre, tandis que le cahier des charges spécifiait que les résultats mesurés devaient être comparés aux exigences techniques minimales demandées […]
Il est donc clair que déjà dans le cahier des charges nous avons annoncé qu’afin d’évaluer les offres, un rapport sera établi entre les exigences du cahier des charges et les performances mesurées.
Il n’était nullement question dans le cahier des charges d’établir le rapport entre les performances annoncées dans votre offre et les performances mesurées. Un tel rapport ne saurait que mesurer la validité de vos déclarations et non les performances des équipements proposés et serait pour cette raison sans objet.
Il importait au comité d’évaluation de comparer les performances des différents matériels proposés par les soumissionnaires sur la base des tests, donc en situation réelle, et dans le respect du cahier des charges.
La présence dans les feuillets de tests documentant le processus dans la colonne relative aux performances annoncées a sans doute pu vous induire en erreur mais n’a été insérée qu’à titre purement informatif et non de comparaison.
Conformément au cahier des charges […] la seule comparaison effectuée l’a été […] entre les exigences techniques et les performances mesurées.
Chaque offre a reçu un traitement parfaitement équitable et transparent dans le respect du cahier des charges sans qu’une erreur puisse sur ce point être imputée au pouvoir adjudicateur.
Le résultat final calculé selon les prescriptions du cahier des charges ne saurait donc être remis en cause, l’attributaire du marché ayant fait l’objet du même type de correction pour se conformer au cahier des charges. »
53 Il suffit de constater toutefois que, bien que, par cette lettre, le Conseil réaffirme s’être conformé au cahier des charges, celle-ci ne contient aucune indication permettant de comprendre comment la note de 38,61 a pu être attribuée à la requérante pour l’évaluation qualitative des exigences techniques fondées sur des tests.
54 Selon les explications fournies par le Conseil devant le Tribunal, la méthode de calcul utilisée pour parvenir au résultat de 38,61 ressort du procès-verbal du CEO du 11 septembre 2013, selon lequel :
« Pour le critère C (évaluation technique des équipement[s] basée sur des tests), où l’évaluation est basée sur le rapport entre les exigences des spécifications techniques (annexe I A) et les performances mesurées, le CEO a décidé d’octroyer le maximum de points quand la vitesse d’impression ou de scan mesurée lors des tests est égal[e] ou supérieur[e] à [120 %] de l’exigence minimale établie dans le cahier des charges. »
55 Dans son mémoire en défense, le Conseil a également indiqué ce qui suit :
« La formule utilisée est, par exemple pour les fonctions notées sur 100 :
Note partielle = 100*Rm/(M*1,2)
Où
Rm = la vitesse obtenue par mesure, écrêtée, le cas échéant, à 120 % de la vitesse minimale exigée, et
M = la vitesse minimale exigée. »
56 Le Conseil a expliqué, en outre, ce qui suit :
« Considérant qu’une amélioration potentielle maximale de l’ordre de 20 % par rapport aux exigences minimales annoncées dans les spécifications techniques constituait la limite raisonnablement admissible au plan opérationnel pour le type d’équipement demandé, le Comité d’évaluation a choisi d’associer la note maximale à toute performance égale ou supérieure à 1,2 fois l’exigence minimale indiquée. En effet, passer de 100 à 120 pages par minute permettrait théoriquement de réduire de près de 2 journées et demi la charge mensuelle de travail de l’appareil et de son opérateur (à pleine vitesse) dans les périodes ou le maximum de copies est à produire. Une telle amélioration a été considérée […] comme étant de nature à permettre de produire le nombre de copies ou d’impressions en quantité suffisante dans des délais acceptables pour couvrir ses besoins. La formule de notation telle qu’elle figure au paragraphe 24 ci-avant découle logiquement de ces contraintes. »
57 Or, il convient de relever, à l’instar de la requérante, que, si le Conseil a apporté des éléments supplémentaires permettant de comprendre la motivation de sa décision, ces éléments ont été soumis pour la première fois dans le cadre du présent recours. Ainsi, dans son mémoire en défense, le Conseil explique qu’un coefficient de 1,2 a été appliqué aux exigences techniques minimales annoncées dans le cahier des charges (voir point 55 ci-dessus), ce qui permet d’expliquer comment une note de 38,61 a été attribuée à la requérante en ce qui concerne le critère de l’évaluation qualitative fondée sur des tests.
58 Il convient de rappeler néanmoins, à cet égard, que le respect de l’obligation de motivation doit être apprécié en fonction des éléments d’information dont la requérante dispose au moment de l’introduction d’un recours (arrêt du 25 février 2003, Strabag Benelux/Conseil, T‑183/00, Rec, EU:T:2003:36, point 58 ; voir, également, arrêt Evropaïki Dynamiki/Commission, point 38 supra, EU:T:2010:101, point 135 et jurisprudence citée).
59 Il y a lieu de constater, dès lors, que, en l’espèce, la motivation figurant dans la décision attaquée et dans les deux lettres du Conseil en réponse aux demandes d’information de la requérante n’était pas suffisante pour permettre à celle-ci de comprendre les motifs justifiant le rejet de son offre et, en particulier, de comprendre comment une note de 38,61 points lui avait été attribuée pour l’évaluation qualitative fondée sur des tests.
60 En effet, si le pouvoir adjudicateur peut se limiter, dans un premier temps, à communiquer au soumissionnaire écarté les motifs du rejet de son offre et n’est tenu que dans un second temps, dans l’hypothèse où le soumissionnaire en fait la demande par écrit, de lui communiquer les caractéristiques et les avantages relatifs de l’offre retenue, il importe néanmoins de rappeler que, lorsque le pouvoir adjudicateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation, comme en l’espèce, le respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives, parmi lesquelles figure l’obligation de motiver les actes, revêt une importance d’autant plus fondamentale (voir point 33 ci-dessus).
61 Dès lors, compte tenu du large pouvoir d’appréciation dont dispose le Conseil et de l’étendue de l’obligation de motivation qui lui incombe à l’égard du soumissionnaire écarté, les informations contenues dans la décision attaquée et dans les lettres des 20 et 25 novembre 2013 n’apparaissent pas satisfaisantes, et les explications inhérentes aux motifs du rejet de l’offre de la requérante qui y sont indiquées font apparaître des incohérences graves et manifestes.
62 En outre, dans les circonstances de l’espèce, cette information était d’autant plus nécessaire que le prix proposé par la requérante était inférieur à celui proposé par le soumissionnaire retenu et que le critère financier était affecté d’une pondération de 40 % dans l’évaluation totale des offres (voir, en ce sens, arrêt du 20 mai 2009, VIP Car Solutions/Parlement, T‑89/07, Rec, EU:T:2009:163, point 71).
63 Ainsi, l’intérêt de la requérante à obtenir une explication claire et compréhensible était particulièrement élevé dès lors qu’elle était susceptible d’être l’attributaire du marché public en cause. En raison de l’insuffisance de la motivation apportée, la requérante ne pouvait exclure, au moment de l’introduction du présent recours, qu’une erreur matérielle avait été commise dans l’attribution des résultats, ayant une incidence sur la décision attaquée.
64 Le Conseil observe toutefois que la requérante s’est bornée, par ses courriers des 6 et 22 novembre 2013, à demander des informations sur ses propres résultats et n’a pas interrogé le Conseil sur les caractéristiques et les avantages relatifs de l’offre retenue ainsi que sur le nom de l’attributaire, comme le prévoit la jurisprudence (voir point 37 ci-dessus). Il est constant, cependant, que l’article 161, paragraphe 3, du règlement d’exécution permet également aux soumissionnaires ou aux candidats évincés d’obtenir des informations complémentaires sur les motifs du rejet de leur offre.
65 Or, il a été suffisamment démontré par les pièces du dossier que, au moment de l’introduction du recours, les informations dont disposait la requérante ne lui permettaient pas de comprendre la note qui lui avait été attribuée pour l’évaluation qualitative sur la base des tests et, par conséquent, le rejet de son offre pour le lot n° 4 fondé sur le classement des soumissionnaires. Du reste, la requérante a confirmé lors de l’audience que, si elle avait eu les informations fournies par le Conseil dans son mémoire en défense, elle n’aurait probablement pas eu à introduire le présent recours.
66 Selon la jurisprudence, une motivation n’identifiant pas le véritable fondement de la décision de rejet d’une offre et ne reflétant pas fidèlement la manière dont l’offre rejetée a été évaluée n’est pas transparente et ne satisfait pas à l’obligation de motivation prévue à l’article 113, paragraphe 2, du règlement financier (voir point 39 ci-dessus).
67 Par conséquent, il y a lieu de constater que le Conseil a méconnu son obligation de motiver la décision de rejeter l’offre de la requérante pour le lot n° 4 en l’espèce.
68 Partant, le second moyen invoqué par la requérante doit être accueilli et la décision attaquée doit être annulée en ce qu’elle a rejeté l’offre de la requérante pour le lot n° 4, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le premier moyen.
Sur les dépens
69 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision du Conseil, du 29 octobre 2013, de ne pas retenir l’offre soumise par Ricoh Belgium NV dans le cadre de la procédure d’appel d’offres UCA 034/13, concernant l’achat ou la location des appareils multifonctions (MFP) noir et blanc et services accessoires de maintenance, dans les bâtiments occupés par le secrétariat général du Conseil, et d’attribuer le marché à un autre soumissionnaire, est annulée en ce qui concerne le lot n° 4.
2) Le Conseil de l’Union européenne est condamné aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 17 septembre 2015.
Signatures