MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE
od 27. listopada 2022. (1)
Predmet C‑144/21
Europski parlament
protiv
Europske komisije
„Tužba za poništenje – Provedbena odluka C (2020) 8797 od 18. prosinca 2020. o djelomičnom davanju autorizacije za određene uporabe kromova trioksida – Uredba (EZ) br. 1907/2006 (Uredba REACH) – Članak 60. stavak 4. – Postupak takozvane ‚socioekonomske’ autorizacije – Analiza rizika za zdravlje ljudi ili okoliš koji proizlaze iz uporabe tvari – Analiza nepostojanja prikladnih alternativnih tvari ili tehnologija”
Sadržaj
I. Prikaz zakonodavnog okvira
II. Činjenice iz kojih proizlazi spor
III. Pobijana odluka
IV. Zahtjevi stranaka
V. Ispitivanje tužbe
A. Argumenti stranaka
1. Prvi dio jedinog tužbenog razloga koji se odnosi na nepostojanje konačne procjene u pogledu rizika za zdravlje ljudi i okoliš
2. Drugi dio jedinog tužbenog razloga koji se odnosi na činjenicu da u pogledu uporaba 2, 4 i 5 nije utvrđeno da ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije
3. Treći dio jedinog tužbenog razloga koji se odnosi na to da je autorizacija pogrešno izdana iako su postojali nedostaci u zahtjevu za davanje autorizacije
B. Pravna analiza
1. Uvodne napomene
2. Načela sudske prakse u pogledu analize uvjeta predviđenih člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH
3. Prvi dio jedinog tužbenog razloga koji se odnosi na nepostojanje konačne ocjene u pogledu rizika za zdravlje ljudi i okoliš
a) Analiza pobijane odluke
b) Ocjena
4. Drugi dio jedinog tužbenog razloga koji se odnosi na to da u pogledu uporaba 2, 4 i 5 nije utvrđeno da ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije
a) Pristup koji je Komisija slijedila u pobijanoj odluci
b) Analiza u pogledu postojanja prikladnih alternativnih tvari ili tehnologija
c) Ograničenje uporaba upućivanjem na ključne funkcionalnosti
5. Treći dio jedinog tužbenog razloga
C. Zaključak o tužbi
VI. Zahtjev za održavanje na snazi učinaka pobijane odluke
VII. Troškovi
VIII. Zaključak
1. Ovaj predmet Sudu pruža priliku da pojasni analizu koju Europska komisija treba provesti u okviru sustava koji je Uredbom REACH(2) o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija uspostavljen u pogledu uvjeta pod kojima ta institucija može dati autorizaciju za posebno zabrinjavajuću tvar, kao što je u ovom slučaju kromov trioksid.
2. Europski parlament u ovom je predmetu tužbom za poništenje pobijao Provedbenu odluku C (2020) 8797 od 18. prosinca 2020. o djelomičnom davanju autorizacije za određene uporabe kromova trioksida u okviru Uredbe [REACH] (Chemservice GmbH i drugi), u daljnjem tekstu: pobijana odluka.
3. Ovaj predmet od osobite je važnosti za utvrđivanje točnog opsega analize koju treba provesti, konkretno, u okviru postupka takozvane „socioekonomske” autorizacije za uporabu posebno zabrinjavajuće tvari koja se predviđa člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH. Naime, argumenti koje Parlament ističe u svojoj tužbi zahtijevaju da Sud ocijeni analizu koju je Komisija provela u pobijanoj odluci u pogledu obaju uvjeta koji se tom odredbom previđaju radi davanja autorizacije za uporabu posebno zabrinjavajuće tvari u tom okviru, odnosno, s jedne strane, uvjeta da socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz uporabe te tvari, i, s druge strane, uvjeta da ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije.
I. Prikaz zakonodavnog okvira
4. Uredba REACH ključan je pravni instrument kojim je uređena regulacija kemikalija u Uniji. Svrha je te uredbe, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša, uključujući promicanje alternativnih metoda za procjenu opasnosti tvari, kao i stavljanje u slobodan promet tvari na unutarnjem tržištu te istovremeno povećati konkurentnost i inovativnost(3). Takva visoka razine zaštite osigurava se uvođenjem integriranog sustava kontrole proizvedenih, uvezenih ili na tržište stavljenih kemikalija koji se temelji na registraciji, evaluaciji i autorizaciji tih tvari te na eventualnim ograničenjima njihove uporabe(4).
5. Iz članka 1. stavka 3. Uredbe REACH proizlazi, s jedne strane, da se ta uredba temelji na načelu da su proizvođači, uvoznici i daljnji korisnici dužni osigurati da tvari koje proizvode, stavljaju na tržište odnosno koriste ne budu štetne za zdravlje ljudi ili okoliš i, s druge strane, da se odredbe navedene uredbe temelje na načelu opreznosti.
6. Uredba REACH – kako proizlazi iz, među ostalim, njezinih uvodnih izjava 69. i 70. – posebno zabrinjavajućim tvarima posvećuje osobitu pozornost. Naime, te tvari podliježu sustavu autorizacije utvrđenom u glavi VII. Uredbe REACH. Članak 55. te uredbe predviđa da je cilj tog sustava „osigurati dobro funkcioniranje unutarnjega tržišta i istovremeno osigurati primjerenu kontrolu rizika posebno zabrinjavajućih tvari te njihovu postupnu zamjenu prikladnim alternativnim tvarima ili tehnologijama, ako su one ekonomski i tehnički održive”.
7. Posljedično, kako je navedeno u člancima 56. i 58. Uredbe REACH, posebno zabrinjavajuće tvari sadržane u Prilogu XIV. toj uredbi proizvođači, uvoznici ili daljnji korisnici ne mogu koristiti ili stavljati na tržište nakon određenog datuma, osim ako je uporaba te tvari autorizirana ili se primjenjuju neki od drugih uvjeta navedenih u Uredbi REACH(5).
8. Proizvođači i uvoznici mogu podnositi zahtjeve za autorizaciju za potrebe vlastite uporabe tvari ili njezina stavljanja na tržište ili za potrebe njezine uporabe od strane svojih daljnjih korisnika(6). Iako se ti zahtjevi dostavljaju Europskoj agenciji za kemikalije (u daljnjem tekstu: ECHA)(7), koja je uspostavljena tom uredbom kako bi pomagala u provedbi njezinih odredbi, Komisija je ta koja donosi odluku o davanju autorizacije(8). Odluke o autorizaciji definiraju, među ostalim, planiranu uporabu (uporabe), razdoblje za preispitivanje autorizacije i uvjete kojima autorizacija podliježe(9).
9. Člankom 60. Uredbe REACH uspostavljaju se dva alternativna postupka u kojima Komisija daje autorizaciju za uporabu posebno zabrinjavajućih tvari: s jedne strane, u skladu s člankom 60. stavkom 2. Uredbe REACH autorizacija se daje ako je rizik za zdravlje ljudi ili okoliš koji proizlazi iz uporabe tvari podvrgnut odgovarajućoj kontroli (takozvani „postupak odgovarajuće kontrole”), dok se, s druge strane, člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH predviđa takozvani „socioekonomski postupak”.
10. U tom pogledu, člankom 60. stavcima 4., 5. i 7. te uredbe određuje se:
„[…]
4. Ako se autorizacija ne može dati na temelju stavka 2. kao i u slučaju tvari iz stavka 3., autorizaciju je moguće dati samo ako se dokaže da socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz uporabe te tvari i ako ne postoje prikladne alternativne tvari odnosno tehnologije. Odluka o tome donosi se nakon što se razmotre svi sljedeći elementi, uzimajući u obzir mišljenje Odbora za procjenu rizika [u daljnjem tekstu: RAC] i Odbora za socioekonomsku analizu [u daljnjem tekstu: SEAC] iz članka 64. stavka 4. točaka (a) i (b):
(a) rizik koji predstavljaju uporabe tvari, uključujući primjerenost i učinkovitost predloženih mjera upravljanja rizikom;
(b) socioekonomske koristi koje proizlaze iz njezine uporabe i socioekonomske posljedice odbijanja zahtjeva, u skladu s dokazima koje je pružio podnositelj zahtjeva ili druge zainteresirane strane;
(c) analiza alternativa koju je dostavio podnositelj zahtjeva na temelju članka 62. stavka 4. točke (e) ili plan zamjene koji je dostavio podnositelj zahtjeva na temelju članka 62. stavka 4. točke (f) kao i svi doprinosi trećih osoba dostavljeni na temelju članka 64. stavka 2.;
(d) raspoložive informacije o rizicima alternativnih tvari i tehnologija za zdravlje ljudi ili okoliš.
5. Komisija pri procjeni raspoloživosti prikladnih alternativnih tvari i tehnologija uzima u obzir sve relevantne aspekte, uključujući:
(a) da li bi prijelaz na alternative doveo do smanjenja ukupnih rizika za zdravlje ljudi i okoliš, uzimajući u obzir primjerenost i učinkovitost mjera upravljanja rizikom;
(b) tehničku i ekonomsku izvedivost alternativa za podnositelja zahtjeva.
[…]
7. Autorizacija se izdaje samo ako je zahtjev podnesen u skladu sa zahtjevima članka 62.”
11. U stavku 4. točkama (d) i (e) članka 62. Uredbe REACH, naslovljenog „[z]ahtjevi za davanje autorizacije”, određuje se:
„Zahtjev za davanje autorizacije sadrži sljedeće informacije:
[…]
(d) ako nije dostavljeno u okviru registracije, izvješće o kemijskoj sigurnosti u skladu s Prilogom I. – koje obuhvaća rizike za zdravlje ljudi i/ili okoliš koji proizlaze iz uporabe tvari zbog unutarnjih svojstava utvrđenih u Prilogu XIV.;
(e) analiza alternativa, uzimajući u obzir njihove rizike i tehničku i ekonomsku izvedivost zamjene, uključujući eventualne informacije o relevantnim aktivnostima istraživanja i razvoja podnositelja zahtjeva; […]”.
12. Komisija donosi odluku o zahtjevu za davanje autorizacije na temelju postupka utvrđenog u članku 64. Uredbe REACH. To među ostalim uključuje, u skladu s člankom 64. stavkom 2. te uredbe, javno savjetovanje, koje trećim stranama omogućuje da dostave informacije o alternativnim tvarima odnosno tehnologijama. U skladu s člankom 64. stavcima 3. i 4. Uredbe REACH, RAC i SEAC, koji su ECHA‑ina tijela koja izvršavaju razne zadaće(10), moraju dati svoje mišljenje o relevantnim aspektima zahtjeva. U skladu s člankom 64. stavkom 8. Uredbe REACH, Komisija u roku od tri mjeseca od primitka tih mišljenja izrađuje nacrt odluke te usvaja konačnu odluku u skladu s primjenjivim komitološkim postupkom(11).
II. Činjenice iz kojih proizlazi spor
13. U skladu s Uredbom REACH, kromov trioksid je posebno zabrinjavajuća tvar. Ta se tvar navodi u Prilogu XIV. toj uredbi. Uporabe te tvari podliježu obvezi autorizacije(12).
14. Društvo Lanxess Deutschland GmbH i drugi gospodarski subjekti (u daljnjem tekstu: podnositelji zahtjeva) podnijeli su 2015. zahtjev za izdavanje autorizacije za šest kategorija uporaba kromova trioksida.
15. Šest kategorija uporabe za koje se zahtijevala autorizacija jesu: uporabe kromova trioksida za formuliranje smjesa (uporaba 1); uporabe za tvrdo kromiranje (uporaba 2); uporabe za tvrdo kromiranje ukrasnog karaktera (uporaba 3); uporabe prilikom površinske obrade za primjene u aeronautičkoj i svemirskoj industriji (koja nije povezana s tvrdim kromiranjem ili tvrdim kromiranjem ukrasnog tipa) (uporaba 4); uporabe prilikom površinske obrade (osim pasivacije čelika prevučenog kositrom odnosno elektrolitičke pasivacije čelika prevučenog kositrom – ETP) radi korištenja u sektoru arhitekture, automobilske industrije, metalurgije i završnoj obradi metala te općenito industrijskom inženjerstvu (koja nije povezana s tvrdim kromiranjem ili tvrdim kromiranjem ukrasnog tipa) (uporaba 5); te uporabe prilikom pasivacije čelika prevučenog kositrom (ETP) (uporaba 6).
16. Komisija je 30. rujna 2016. zaprimila RAC‑ova i SEAC‑ova mišljenja o zahtjevu.
17. Parlament je 27. ožujka 2019. donio rezoluciju kojom je izrazio svoje protivljenje prvom nacrtu odluke. U biti, prigovori koje je istaknuo Parlament temeljili su se na činjenici da su informacije koje su dostavili podnositelji zahtjeva sadržavale ozbiljne nedostatke te da se stoga nije moglo pravilno ocijeniti jesu li ispunjeni uvjeti za davanje autorizacije i, konkretno, jesu li dostupne sigurnije alternative. Parlament smatra da je to tim točnije jer je opis predviđenih uporaba predmetne tvari toliko općenit da dovodi do izuzetno širokog područja primjene autorizacije. Parlament je u tom pogledu također smatrao da nije u skladu sa sudskom praksom sudova Unije(13) Komisijin pristup koji se sastojao od toga da se nedostaci u zahtjevu uklone na način da se od podnositelja zahtjeva zatraži dostava podataka koji nedostaju u izvješću o ispitivanju.
18. Nakon što je donesena ta rezolucija, Komisija je iz područja primjene svojeg nacrta odluke isključila kategoriju uporabe 3 (tvrdo kromiranje ukrasnog karaktera). Međutim, Komisija je u preostalom dijelu zadržala svoj početni pristup koji se sastojao od davanja autorizacije, pri čemu je ona bila podvrgnuta određenim uvjetima i ograničenjima, te je 18. prosinca 2020. donijela pobijanu odluku.
III. Pobijana odluka
19. Komisija je u pobijanoj odluci prije svega navela da se autorizacija za kromov trioksid može dati samo u skladu s člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH(14).
20. U tom kontekstu Komisija je, kao prvo, u uvodnim izjavama 9. do 15. analizirala prvi od dvaju uvjeta predviđenih tom odredbom, odnosno da socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz uporabe te tvari.
21. U uvodnoj izjavi 9. pobijane odluke Komisija je navela da je „RAC […] u svojim mišljenjima o uporabama 1, 2, 4 i 5 zaključio da mjere upravljanja rizikom i radni uvjeti opisani u zahtjevu nisu prikladni i učinkoviti kako bi se ograničili rizici za radnike”.
22. Konkretno, Komisija je u uvodnoj izjavi 10. te odluke navela da je što se tiče „uporaba 1, 2, 4 i 5, RAC […] također zaključio da postoje značajne nesigurnosti u pogledu izloženosti radnikâ zbog ograničene dostupnosti podataka o izmjerenoj izloženosti. Osim toga, RAC je zaključio da je prevladavajući manjak kontekstualnih informacija otežao utvrđivanje poveznice radnih uvjeta i mjera upravljanja rizikom opisanih u zahtjevu s razinama izloženosti koje su utvrđene za posebne zadaće i mjesta, što je onemogućilo RAC‑ovu dodatnu ocjenu. Te nesigurnosti odnose se na pouzdanost i reprezentativnost podataka o izloženosti te na način na koji se u tim podacima upućuje na posebne mjere upravljanja rizikom koje su na snazi, posebno uporabe 4 u pogledu koje se zahtjev, osim na potapanje u spremniku, odnosi i na razne aktivnosti kao što su prskanje, valjanje, četkanje i postupci obrade, a podnositelji zahtjeva nisu mogli u potpunosti ocijeniti kombiniranu izloženost za sve te zadaće. Međutim, Komisija napominje da te nesigurnosti nisu spriječile SEAC da dodatno razmotri zahtjev”.
23. U uvodnoj izjavi 11. pobijane odluke Komisija je navela da je što se tiče „uporaba 1, 2, 4 i 5, RAC […] također zaključio da postoje nesigurnosti i u pogledu ocjene načina na koji je opća populacija preko okoliša na lokalnoj razini izložena tvari, što se konkretno odnosi na emisiju kroma (VI) u otpadne vode. To je osobito relevantno kad je riječ o oralnoj izloženosti preko vode za piće. Međutim, RAC je smatrao da je ocjena rizika za opću populaciju koji proizlaze iz okoliša dovoljna za dodatnu analizu koju treba provesti SEAC, pri čemu je napomenuo da se pristup podnositeljâ zahtjeva temelji na pretpostavkama koje bi mogle dovesti do toga da se precijene rizici za opću populaciju”.
24. Komisija je u uvodnoj izjavi 12. pobijane odluke smatrala da je „RAC […] u svojim mišljenjima o uporabama 1, 2, 4 i 5, preporučio da se odrede dodatni uvjeti i načini praćenja zbog nesigurnosti u procjeni rizika za radnike i za opću populaciju koji proizlaze iz okoliša. Nakon što je ispitala RAC‑ovu ocjenu, Komisija se složila s tim zaključkom”.
25. Komisija je zatim u uvodnoj izjavi 15. pobijane odluke navela da je „SEAC […] u svojim mišljenjima o uporabama kromova trioksida 1, 2, 4, 5 i 6 koje se opisuju u zahtjevu zaključio da ukupne socioekonomske koristi koje proizlaze iz svake od tih uporaba nadilaze rizik koji iz tih uporaba proizlazi za zdravlje ljudi”.
26. Kao drugo, Komisija je u uvodnim izjavama 16. do 24. pobijane odluke analizirala drugi od uvjeta koji se člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH predviđaju za davanje autorizacije, odnosno nepostojanje prikladnih alternativnih tvari ili tehnologija.
27. Što se tiče uporaba 2, 4 i 5, Komisija je u uvodnoj izjavi 18. te odluke navela da je „SEAC […] u svojim mišljenjima o uporabama 2, 4 i 5 zaključio da ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije. Međutim, zbog vrlo širokog opsega zahtijevanih uporaba, SEAC nije mogao isključiti moguće nesigurnosti u pogledu tehničke izvedivosti alternativa za ograničen broj posebnih primjena koje su uključene u opis tih uporaba. Komisija se slaže sa SEAC‑ovim zaključkom”.
28. Slijedom toga, Komisija je u uvodnoj izjavi 19. pobijane odluke smatrala da je „[k]ako bi se osiguralo da su autorizacijom obuhvaćene samo uporabe za koje nisu dostupne prikladne alternative, potrebno […] dodatno pobliže odrediti opis uporaba 2, 4 i 5 na način koji je u skladu sa zaključcima analize alternativa kako se navode u zahtjevu i kako ih je ocijenio SEAC. Komisija smatra da su podnositelji zahtjeva ispunili obvezu koju imaju u pogledu tereta dokazivanja time što su dokazali da ne postoje prikladne alternative za uporabe 2, 4 i 5 samo u pogledu tog ograničenog opsega uporaba”.
29. U uvodnoj izjavi 20. te odluke Komisija je dodala da treba „[s]toga, opis uporaba 2, 4 i 5 […] dodatno pobliže odrediti, pri čemu treba uputiti na uporabe u kojima je za predviđenu uporabu potrebna jedna od […] ključnih funkcionalnosti” te je za uporabe 2, 4 i 5 navela niz ključnih funkcionalnosti(15).
30. Na temelju tog pristupa Komisija je u uvodnoj izjavi 22. pobijane odluke zaključila da se, nakon ispitivanja SEAC‑ove ocjene, pri čemu je uzela u obzir prethodno navedena razmatranja, slaže sa zaključkom da ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije za uporabe 2, 4 i 5.
31. U uvodnoj izjavi 26. pobijane odluke Komisija je tvrdila da je „svoju ocjenu temeljila na svim relevantnim znanstvenim dokazima koji su trenutačno dostupni, kao što je to ocijenio RAC, te da je svoje zaključke temeljila na tome da postoje dostatni dokazi kako bi se to moglo zaključiti”. Međutim, Komisija je smatrala da bi joj dodatni znanstveni podaci omogućili da ubuduće svoju ocjenu provede na temelju čvršćih i širih dokaza i da je stoga bilo potrebno zatražiti da se dostave dodatne informacije o izloženosti i emisijama.
32. Nadalje, Komisija je u uvodnoj izjavi 27. pobijane odluke također navela da, radi olakšavanja primjene te odluke u pogledu uporaba 2, 4 i 5, od daljnjih korisnika nositelja autorizacije treba zatražiti da u obavijest koju dostavljaju ECHA‑i u skladu s člankom 66. stavkom 1. Uredbe REACH(16) uključe objašnjenje ključnih funkcionalnosti koje se navode u pobijanoj odluci i koje su potrebne za njihovu uporabu, što uključuje opravdanje razloga zbog kojeg su te funkcionalnosti potrebne za takvu uporabu.
33. Na temelju tih razmatranja Komisija je u članku 1. stavku 1. pobijane odluke podnositeljima zahtjeva dala autorizaciju za uporabu 6, za uporabe 2, 4 i 5 samo u slučajevima kad je jedna od ključnih funkcionalnosti koje se navode u toj odluci potrebna za uporabu te za uporabu 1 za formuliranje smjesa za uporabe 2, 4, 5 i 6 na način na koji je izdana autorizacija za te uporabe.
34. Nadalje, iz članka 1. stavaka 2. do 4. te odluke proizlazi, suprotno tomu, da autorizacija kromova trioksida nije izdana za uporabe 2, 4 i 5 u slučajevima kad nijedna od ključnih funkcionalnosti koje se navode u toj odluci nije potrebna za uporabu.
35. U skladu s člankom 2. stavcima 2. i 3. pobijane odluke:
„2. Nositelji autorizacije izrađuju posebne scenarije izloženosti za specifične procese, postupke i zadaće (uključujući za automatizirane i ručne sustave te otvorene i zatvorene sustave i njihove kombinacije) te za svaki od posebnih scenarija opisuju mjere upravljanja rizikom i radne uvjete za nadziranje izloženosti radnikâ kromu (VI) i emisija te tvari u okoliš, što su mjere i uvjeti koji su reprezentativni za sva mjesta na kojima dolazi do autorizirane uporabe. Scenariji izloženosti sadržavaju informacije o razinama izloženosti koje proizlaze iz provedbe tih mjera upravljanja rizikom i radnih uvjeta. U skladu s člankom 5. Direktive 2004/37/EZ, nositelji autorizacije odabiru mjere upravljanja rizikom koje se opisuju u scenarijima izloženosti. Nositelji autorizacije dokumentiraju i opravdavaju svoj odabir mjera upravljanja rizikom te na zahtjev stavljaju na raspolaganje relevantne dokumente nadležnim tijelima države članice u kojoj dolazi do autorizirane uporabe.
3. Nositelji autorizacije stavljaju na raspolaganje daljnjim korisnicima na koje se primjenjuje ova odluka […], posebne scenarije izloženosti u sigurnosno‑tehničkom listu koji treba ažurirati najkasnije do 18. ožujka 2021. Nositelji autorizacije i daljnji korisnici bez odgode primjenjuju mjere upravljanja rizikom i radne uvjete uključene u posebne scenarije izloženosti”.
36. Člankom 5. pobijane odluke određuje se da u pogledu autorizacije za uporabe 2, 4 i 5 daljnji korisnici u obavijest koju dostavljaju ECHA‑i u skladu s člankom 66. stavkom 1. Uredbe REACH trebaju uključiti objašnjenje ključnih funkcionalnosti kromova trioksida koje se navode u članku 1. stavku 1. i koje su potrebne za njihovu uporabu, što uključuje opravdanje razloga zbog kojeg su te ključne funkcionalnosti potrebne za takvu uporabu.
IV. Zahtjevi stranaka
37. Parlament zahtijeva od Suda da poništi članak 1. stavke 1. i 5. te članke 2., 3., 4., 5., 7., 9. i 10. pobijane odluke u dijelu u kojem se odnose na autorizacije za uporabe 2, 4 i 5 i uporabu 1 u pogledu formuliranja smjesa za uporabe 2, 4 i 5; te, podredno, da pobijanu odluku poništi u cijelosti te da Komisiji i ECHA‑i naloži snošenje troškova.
38. Komisija od Suda zahtijeva, kao glavno, da odbije zahtjeve Parlamenta kojima se traži djelomično poništenje pobijane odluke: podredno, da odbije zahtjeve Parlamenta kojima se traži poništenje pobijane odluke u cijelosti; u slučaju poništenja pobijane odluke, da održi na snazi učinke pobijane odluke; te da Parlamentu naloži snošenje troškova.
39. ECHA, kojoj je u ovom slučaju intervencija dopuštena rješenjem predsjednika Suda od 17. rujna 2021., dostavila je intervencijski podnesak u prilog Komisijinim zahtjevima.
V. Ispitivanje tužbe
A. Argumenti stranaka
40. Parlament u prilog svojoj tužbi ističe jedini tužbeni razlog u kojem se poziva na povredu članka 60. stavaka 4. i 7. Uredbe REACH. Taj jedini tužbeni razlog sastoji se od triju dijelova.
1. Prvi dio jedinog tužbenog razloga koji se odnosi na nepostojanje konačne procjene u pogledu rizika za zdravlje ljudi i okoliš
41. U prvom dijelu svojeg jedinog tužbenog razloga Parlament prigovara Komisiji da je povrijedila članak 60. stavak 4. Uredbe REACH jer je dala autorizaciju za uporabe 2, 4 i 5 te za uporabu 1 u pogledu formuliranja smjesa za uporabe kromova trioksida 2, 4 i 5, a da pritom nije provela konačnu procjenu rizika za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz tih uporaba. Tvrdi da je izostanak te procjene nužno negativno utjecao na procjenu predviđenu navedenom odredbom, a čiji je cilj provjeriti da „socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz uporabe te tvari”.
42. Tvrdi da iz uvodnih izjava 10. do 12. pobijane odluke izričito proizlazi da su, što se tiče uporaba 1, 2, 4 i 5, postojale značajne nesigurnosti u pogledu procjene rizika za radnike i opću populaciju koji proizlaze iz okoliša te da je zbog tih nesigurnosti RAC preporučio da se odrede dodatni uvjeti i načini nadzora. Konkretno, iz uvodne izjave 10. pobijane oduke proizlazi da su te nesigurnosti bile posebno ozbiljne u pogledu izloženosti radnikâ tvari o kojoj je riječ, što je onemogućilo bilo kakvu ozbiljnu procjenu tog rizika. Iz mišljenjâ tog odbora proizlazi da su za svaku od uporaba za koje se zahtijevala autorizacija, informacije koje su podnositelji zahtjeva dostavili kako bi se omogućila procjena rizika za zdravlje ljudi i okoliš bile toliko nepotpune i nereprezentativne da je taj odbor morao zaključiti da su postojale značajne nesigurnosti u pogledu opsega i razine tih rizika.
43. Parlament smatra da podaci o izloženosti koje su u ovom slučaju dostavili podnositelji zahtjeva nisu bili reprezentativni te da nisu bili u skladu s člankom 62. stavkom 4. točkom (d) i točkom 5.2.4. Priloga I. Uredbi REACH. Međutim, iako je točno da je RAC utvrdio da se metodom koju su upotrijebili podnositelji zahtjeva mogla objasniti niska razina reprezentativnosti podataka (koji su predstavljali manje od 3 % zainteresiranih poduzetnika), taj odbor nije izričito ni prihvatio ni opravdao tu metodu u svojim mišljenjima.
44. Parlament dodaje da bi bilo moguće dostaviti prikupljene podatke o izloženosti (ili barem reprezentativne podatke dobivene modeliranjem), kao i odgovarajući opis uvjeta iskorištavanja i mjera upravljanja rizikom za sve uporabe obuhvaćene zahtjevom, kao što se to zahtijeva člankom 62. stavkom 4. točkom (d) i točkom 5.2.4. Priloga I. Uredbi REACH, da zahtjev nije bio pretjerano širok. Nadalje, Parlament smatra da Komisija u pobijanoj odluci nije obrazložila razloge koji su je naveli na zaključak da su podnositelji zahtjeva ispunili obvezu koju imaju u pogledu tereta dokazivanja, iako podaci nisu bili reprezentativni i iako su utvrđene ozbiljne nesigurnosti, pri čemu je Komisija samo navela da te nesigurnosti nisu spriječile SEAC da provede analizu zahtjeva.
45. Člankom 2. stavkom 2. pobijane odluke određuje se da autorizacija podliježe uvjetu da se u izvješću o ispitivanju dostave bitni podaci (poput scenarija izloženosti i povezanih mjera upravljanja rizikom) koji nedostaju u procjeni rizika o kojoj je riječ, upravo kako bi se ispravili navedeni nedostaci. Stoga iz same pobijane odluke proizlazi, s jedne strane, da u trenutku davanja autorizacije Komisija nije raspolagala značajnom količinom informacija koje su podnositelji zahtjeva trebali dostaviti u skladu s člankom 62. stavkom 4. točkom (d) Uredbe REACH i kojima je trebala raspolagati kako bi provela svoju procjenu u skladu s člankom 60. stavkom 4. te uredbe i, s druge strane, da je cilj uvjeta određenih člankom 2. stavkom 2. pobijane odluke bio ispraviti te nedostatke u zahtjevu za davanje autorizacije i ocjeni koja je provedena na temelju tog zahtjeva. Osim toga, Komisija je počinila pogrešku prilikom tumačenja članaka 56. i 66. Uredbe REACH kad je te odredbe prikazala na način da se njima dopušta da ključne informacije za prvotnu autorizaciju dostavljaju isključivo daljnji korisnici nakon što je izdana autorizacija.
46. Komisija u tim okolnostima nije mogla pouzdano i konačno utvrditi da „socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz uporabe te tvari”, kao što se to zahtijeva člankom 60. stavkom 4. Međutim, autorizacija se ne može dati ako Komisija nije nedvojbeno utvrdila da je taj uvjet ispunjen i da se nedostaci u zahtjevu za davanje autorizacije ne mogu ispraviti na način da se u odluci o autorizaciji odrede uvjeti.
47. Komisija tvrdi da nije povrijedila svoju obvezu da provede konačnu ocjenu u pogledu rizika za zdravlje ljudi i okoliš, kao što se to zahtijeva člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH.
48. Po definiciji, svaka znanstvena ocjena uključuje nesigurnosti. Činjenica da postoje nesigurnosti ni na koji način ne pobija valjanost znanstvene ocjene. Stoga nije na Komisiji da uklanja bilo kakve nesigurnosti niti da ustraje u tome da podnositelj zahtjeva za autorizaciju dokaže suprotno.
49. Unatoč nedostacima koje navodi Parlament, koji su istaknuti u RAC‑ovu mišljenju i potvrđeni u pobijanoj odluci, Komisija smatra da su podnositelji zahtjeva ispunili obvezu koju imaju u pogledu tereta dokazivanja. Komisija smatra da je na tom temelju mogla utvrditi da socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi ili okoliš. Cilj te ocjene nije odgovarajuće upravljanje rizikom u svakom pojedinom slučaju uporabe tvari, nego treba omogućiti odgovarajuće odvagivanje između rizika i koristi.
50. Informacije koje su dostavljene u izvješću o kemijskoj sigurnosti bile su dovoljne da RAC provede odgovarajuću procjenu rizika i da se SEAC‑u omogući da donese zaključak o procjeni rizika odnosno koristi, čime je Komisiji omogućeno da u posljednjoj analizi provjeri je li ispunjen uvjet da socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz uporabe te tvari. Komisija ne osporava to da postoje nesigurnosti, ali tvrdi da, u skladu s procjenom znanstvenika, te nesigurnosti nisu bile takve da bi onemogućavale zaključak da je prvi uvjet ispunjen.
51. Konkretno, što se tiče nesigurnosti u pogledu izloženosti radnikâ, Komisija pojašnjava, kao prvo, razloge zbog kojih je RAC, unatoč ograničenoj količini prikupljenih podataka o izloženosti sadržanih u izvješću o kemijskoj sigurnosti, smatrao da su dostavljeni podaci dovoljni kako bi se provela procjena i SEAC‑u omogućilo da provede odvagivanje između koristi i rizika.
52. Prije svega, što se tiče uporabe 1, RAC je za dodatnu procjenu koju provodi SEAC predložio da se upotrijebi ukupna maksimalna razina izloženosti koju su procijenili podnositelji zahtjeva i koja je iznosila 0,5 μg/m3. Što se tiče uporaba 2, 4 i 5, zbog širokog raspona potencijalnih daljnjih korisnika koji mogu ostvariti koristi od zahtjeva i naknadne autorizacije (što se tiče uporabe 2, podnositelji zahtjeva su naveli gotovo 1590 mjesta u raznim državama članicama Unije), RAC je od podnositelja zahtjeva zatražio pojašnjenja. Nakon tih pojašnjenja, RAC je potvrdio da je ograničena količina upotrijebljenih podataka proizlazila i iz primijenjene metode (kod koje je pozornost bila usmjerena na osobne podatke o praćenju, a ne na uporabu statičkih podataka o praćenju), što je za posljedicu imalo to da se koristio samo jedan dio dostupnih grupa podataka.
53. Osim toga, prema mišljenju Komisije, RAC je naveo da su brojni podaci o izloženosti koji su dostupni u novijim studijama koje su dostavili podnositelji zahtjeva, uključujući i nezavisne studije, potvrđivali vjerodostojnost njihove ocjene o izloženosti (za uporabe 2, 4 i 5), ili je sugerirao SEAC‑u da primijeni pristup najgoreg mogućeg slučaja (worst case approach za uporabu 1). Naposljetku, podnositelji zahtjeva dostavili su podatke dobivene modeliranjem za sve uporabe, što su bili podaci za koje je RAC smatrao da mogu potkrijepiti prikupljene podatke.
54. Kao drugo, od podnositelja zahtjeva ne može se očekivati, niti je to proporcionalno, da dostave izmjerene podatke o izloženosti koji se odnose na više od 1500 mjesta daljnjih korisnika, s obzirom na to da je moguće da u trenutku davanja autorizacije nisu poznati svi daljnji korisnici.
55. Kao treće, činjenica da relevantne vrijednosti izloženosti od 2 μg/m3 (za kategorije uporaba 2, 4 i 5) i 0,5 μg/m3 (za kategorije uporaba 1) predstavljaju petinu odnosno dvadesetinu obvezujućih vrijednosti profesionalne izloženosti Unije za spojeve kroma (VI) koje se trenutačno primjenjuju na temelju zakonodavstva koje je na snazi, dokazuje da pobijana odluka pridonosi smanjenju izloženosti poboljšavanjem zaštite radnikâ i stoga je u skladu s ciljevima.
56. Kao četvrto, RAC je također preporučio dodatne uvjete i načine nadzora koji se ponavljaju u pobijanoj odluci i čiji je cilj bio da se dodatno smanji izloženost na radnom mjestu.
57. Što se tiče tvrdnje da podnositelji zahtjeva navodno nisu ispunili obvezu u pogledu tereta dokazivanja, Komisija navodi da se Uredbom REACH za podnositelje zahtjeva ni na koji način ne predviđa standard dokazivanja poput standarda „izvan svake osnovane sumnje” ili standarda „bez nesigurnosti”. Naprotiv, dovoljan objektivni dokaz treba omogućiti da stručnjaci donesu konačnu ocjenu koja se temelji na vjerodostojnim i pouzdanim informacijama.
58. Prema Komisijinu mišljenju, Parlament ne smatra da je i SEAC proveo znanstvenu procjenu čiji je cilj utvrditi je li ispunjen prvi uvjet iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH. SEAC je u svojim mišljenjima proveo procjenu rizika odnosno koristi, pri čemu je objasnio razloge zbog kojih su podaci koje je ocijenio RAC bili dovoljni te je u tom pogledu pružio zaključak. Konkretno, SEAC je uzeo u obzir nesigurnosti koje je naveo RAC te se, kako bi provjerio pouzdanost procjene rizika odnosno koristi, oslonio na dodatni konzervativni scenarij (worst case scenario) na temelju kojeg je zaključio da nema dvojbe koje bi utjecale na valjanost zaključka podnositeljâ zahtjeva u skladu s kojim opće koristi nastavka uporabe kromova trioksida nadilaze rizik za zdravlje ljudi. Komisija je detaljno ispitala RAC‑ova i SEAC‑ova mišljenja te je ocijenila da su potpuna, usklađena i relevantna.
59. Suprotno tvrdnjama Parlamenta, uvjeti u području nadzora koji se navode u članku 2. stavku 2. pobijane odluke nisu namijenjeni ispravljanju nedostataka u zahtjevu. Cilj je članka 2. stavka 2. pobijane odluke zatražiti da se dostave dodatne informacije o izloženosti i emisijama, u skladu s preporukama koje se navode u ECHA‑inim mišljenjima. S jedne strane, to omogućuje da se pruži detaljniji prikaz procesa o kojima je riječ, radnih uvjeta i mjera upravljanja rizicima za pojedinačne zadaće nositelja autorizacije u suradnji s njihovim daljnjim korisnicima. S druge strane, taj zahtjev dio je opće logike Uredbe REACH koja se temelji na načelu čiji je cilj kontinuirano poboljšanje i koja je konkretno usmjerena na to da se s pomoću dostave podataka o tvarima i kontinuiranog poboljšavanja tih podataka za potrebe Uredbe kroz vrijeme poboljša kvaliteta zakonodavstva u području kemijskih proizvoda.
60. ECHA u svojoj intervenciji u potporu Komisiji ističe, kao prvo, da su podaci koje su dostavili podnositelji zahtjeva ukazivali na izloženost radnikâ. Prije svega, iako ECHA priznaje da je RAC smatrao da se ne može zaključiti da su prikupljeni podaci o izloženosti radnikâ koje su dostavili podnositelji zahtjeva bili reprezentativni za sve daljnje korisnike, navedena agencija naglašava da se taj odbor nije oslanjao samo na podatke dobivene mjerenjem koje su dostavili podnositelji zahtjeva. RAC je ispitao i podatke iz teorije i studija dostupnih javnosti koje su prikupili i izvjestitelj i podnositelji zahtjeva, kao i podatke o izloženosti dobivene modeliranjem koje su dostavili ti podnositelji zahtjeva.
61. U svojim mišljenjima RAC je u pogledu uporaba 2, 4 i 5 istaknuo određen broj nepoznanica koje su proizlazile iz dostavljenih podataka. Međutim, RAC je smatrao da razina kombinirane izloženosti od 2 μg kroma (VI)/m³, koju su podnositelji zahtjeva izračunali kao maksimalnu vrijednost kombinirane izloženosti kroz osam sati, predstavlja razumnu pretpostavku najgoreg mogućeg scenarija. To je razlog zbog kojeg je taj odbor na temelju dostavljenih podataka mogao zaključiti svoju procjenu izloženosti radnikâ vezano za kategorije uporaba 2, 4 i 5 te smatrati da razina izloženosti od 2 μg kroma (VI)/m³ koju su izračunali podnositelji zahtjeva predstavlja odgovarajuću polaznu točku za socioekonomsku analizu koju provodi SEAC.
62. Kao drugo, ECHA tvrdi da se pobijana odluka, u dijelu u kojem se oslanja na RAC‑ovu ocjenu izloženosti opće populacije, oslanja na podatke koji dovoljno odražavaju moguću izloženost opće populacije zbog nastavka uporabe kromova trioksida.
63. Kao treće, ECHA tvrdi da je Komisija na temelju procjene koju su proveli RAC i SEAC zapravo raspolagala dovoljnim informacijama kako bi mogla odlučiti nadilaze li koristi od davanja autorizacije troškove koji su povezani s rizicima koji proizlaze iz autoriziranih uporaba. Konkretno, SEAC se u svojoj ocjeni složio s RAC‑ovim mišljenjem da su se izračuni koji su bili utemeljeni na procjeni izloženih populacija i trajanju izloženosti, koje su dostavili podnositelji zahtjeva, mogli upotrijebiti kako bi se brojčano odredile statističke procjene slučajeva karcinoma, a time i troškovi nastavka uporabe tvari. Međutim, zbog nesigurnosti koje su postojale, SEAC se u okviru procjene troškova nastavka uporabe tvari odlučio odabrati opciju najgoreg mogućeg scenarija. Za izračun učinaka na zdravlje ljudi u slučaju radnikâ, to se riješilo povećanjem monetiziranog učinka na zdravlje radnika u odnosu na učinak na zdravlje ljudi koji su izračunali podnositelji zahtjeva. Iako je preuzimanje troškova povezanih s nastavkom uporabe tvari temeljio na tako pesimističnom pristupu, SEAC je u svakom slučaju potvrdio procjenu podnositeljâ zahtjeva u skladu s kojom koristi od nastavka uporabe nadilaze rizike za zdravlje ljudi koji proizlaze iz te uporabe.
2. Drugi dio jedinog tužbenog razloga koji se odnosi na činjenicu da u pogledu uporaba 2, 4 i 5 nije utvrđeno da ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije
64. U drugom dijelu svojeg jedinog tužbenog razloga Parlament tvrdi da je prilikom donošenja pobijane odluke povrijeđen članak 60. stavak 4. Uredbe REACH jer Komisija nije utvrdila da za uporabe 2, 4 i 5 na koje se odnosi zahtjev za davanje autorizacije ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije, kao što se to zahtijeva tom odredbom. Konkretno, Parlament osporava Komisijin pristup, koja je u uvodnim izjavama 18., 19. i 20. te članku 1. pobijane odluke dodala upućivanje na „ključne funkcionalnosti potrebne za predviđenu uporabu” kako bi se ograničio opseg autorizacije u slučaju nesigurnosti o postojanju prikladnih alternativa.
65. Člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH teret dokazivanja u pogledu postojanja prikladnih alternativa prebacuje se na osobu koja podnosi zahtjev za autorizaciju. Iz toga proizlazi da podnositelji zahtjeva trebaju snositi rizik eventualne nemogućnosti utvrđivanja postoje li te alternative. Slijedom toga, ocjena čiji je cilj utvrditi postojanje alternativa, Komisiji treba omogućiti da u tom pogledu dođe do konačnog rezultata prije nego što može donijeti odluku o autorizaciji. Suprotno tomu, situacija nesigurnosti u pogledu postojanja prikladnih alternativa sprečava Komisiju da dodijeli autorizaciju. Ako autorizacija podliježe određenim uvjetima, Komisija ne može ispraviti nedostatke u analizi alternativa koju su dostavili podnositelji zahtjeva ili nedostatke i propuste u svojoj ocjeni.
66. Iako je u uvodnoj izjavi 19. pobijane odluke Komisija utvrdila da su podnositelji zahtjeva u konkretnom slučaju ispunili obvezu u pogledu tereta dokazivanja jer su dokazali da ne postoje prikladne alternative za kategorije uporaba 2, 4 i 5, ona je sama smatrala da je to slučaj samo „što se tiče ograničenog opsega tih uporaba”, odnosno u okviru ograničenog opsega tih uporaba kako ga definira sama Komisija. Stoga se pobijanom odlukom određuju uvjeti za autorizaciju kojima se nastoje ispraviti nedostaci u zahtjevu prilikom analize alternativa koju su dostavili podnositelji zahtjeva (odnosno činjenica da su dostavili previše općenite i ograničene podatke s obzirom na vrlo široke opise uporaba).
67. Osim toga, upućivanje na „ključne funkcionalnosti potrebne za predviđenu uporabu” nije konačno u odnosu na nepostojanje prikladnih alternativa, što treba utvrditi prije davanja autorizacije. Drugim riječima, kada je za kromov trioksid dala autorizaciju za određenu uporabu u slučajevima kad je bilo koja od „ključnih funkcionalnosti” navedenih u pobijanoj odluci potrebna za takvu uporabu, Komisija nije utvrdila je li jedna od tih funkcionalnosti stvarno potrebna za uporabu o kojoj je riječ, odnosno da nije moguće da se ta funkcionalnost ostvari pomoću alternativne tehnologije ili tvari ili, u svakom slučaju, bez tvari za koju se traži autorizacija.
68. Nedostaci u analizi koji se odnose na postojanje prikladnih alternativa potvrđuju se uvodnom izjavom 27. i člankom 5. pobijane odluke. Obveza dostave informacija koju imaju daljnji korisnici dokazuje da su čak i u granicama njihova navodno ograničenog opsega koji je Komisija definirala na temelju pojma „ključne funkcionalnosti”, i dalje postojale nesigurnosti o nepostojanju prikladnih alternativa za uporabe 2, 4 i 5. Člankom 1. stavkom 1., u vezi s člankom 5. pobijane odluke, daljnjim korisnicima dodjeljuje se zadaća da pojasne ključne funkcionalnosti navedene u odluci i da opravdaju da je jedna od tih funkcionalnosti stvarno potrebna za predviđene uporabe. Drugim riječima, daljnji korisnici trebaju dokazati da, kad upotrebljavaju kromov trioksid, ta uporaba zahtijeva jednu od ključnih funkcionalnosti za koje u skladu s odlukom o autorizaciji ne postoji alternativa. To dokazuje da analiza koja je u pogledu nepostojanja alternativa za kategorije uporaba 2, 4 i 5 prethodno provedena u pobijanoj odluci zapravo nije bila odlučujuća i da je daljnjim korisnicima prepušten teret dokazivanja da je kromov trioksid „stvarno” potreban za te uporabe, odnosno da nije dostupna nijedna prikladna alternativa. Dodatne informacije koje se pobijanom odlukom zahtijevaju od daljnjih korisnika trebale bi omogućiti da se ocijeni je li ispunjen uvjet nepostojanja alternativa za predviđene uporabe, ali tek ex post, odnosno nakon što je Komisija dala autorizaciju za te uporabe.
69. Osim toga, dodavanje upućivanja na „ključne funkcionalnosti” ne predstavlja pravo ograničenje područja primjene izdane autorizacije. Naime, budući da Komisija u pobijanoj odluci nije dokazala kada i pod kojim su okolnostima te „ključne funkcionalnosti” potrebne za uporabe o kojima je riječ, to upućivanje predstavlja samo tautologiju, s obzirom na to da se njime samo podsjeća na opće uvjete iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH, odnosno da se za tvar može dati autorizacija samo ako je potrebna za predviđenu uporabu. To vrijedi tim više jer su „ključne funkcionalnosti” koje su navedene u pobijanoj odluci zapravo sve funkcionalnosti kromova trioksida za kategorije uporaba 2, 4 i 5 koje je SEAC utvrdio u svojim mišljenjima. Ni u jednoj točki pobijane odluke ne navodi se pod kojim su okolnostima potrebne te funkcionalnosti, odnosno da nisu dostupne prikladne alternative, što posljedično dovodi do toga da se dopušta primjena u posebne svrhe. Ta ocjena prepušta se u potpunosti daljnjim korisnicima.
70. Iz svega navedenog proizlazi da je Komisija propustila utvrditi da ne postoje prikladne alternative prije nego što je dala autorizaciju, kao što se to zahtijeva člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH, i da je stoga prilikom donošenja pobijane odluke povrijeđena ta odredba.
71. Parlament dodaje da iz javno raspoloživih izvora od trenutka kada je podnesen zahtjev za davanje autorizacije proizlazi da su na tržištu zapravo postojale alternativne tvari ili tehnologije za razne pojedinačne primjene obuhvaćene uporabama 2, 4 i 5. U skladu s obvezom provedbe ispitivanja uvjeta predviđenih člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH, uključujući i po službenoj dužnosti, Komisija je prije davanja autorizacije morala ispitati te mogućnosti i utvrditi jesu li one „prikladne”. Međutim, pobijana odluka ne sadržava nikakvo upućivanje na takvo ispitivanje.
72. Komisija smatra da nije povrijedila svoju obvezu provjere da ne postoje prikladne alternative za autorizirane uporabe, kao što se to zahtijeva člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH.
73. Komisija podsjeća da se, u skladu s člankom 62. stavkom 3. Uredbe REACH, zahtjevi mogu podnijeti za „jednu ili više uporaba”. Glava VII. Uredbe REACH ne sadržava nijednu odredbu kojom se utvrđuju pravila o načinu na koji uporabu treba opisati u zahtjevu za davanje autorizacije, niti pravila o razini detaljnosti koja se zahtijeva. Na podnositeljima zahtjeva je da definiraju uporabu ili uporabe za koje traže autorizaciju. Mogućnost da subjekti na početku lanca (u pravilu, proizvođači ili uvoznici tvari) podnose zahtjev za cijeli lanac opskrbe (takozvani upstream applications) dopustila bi racionalizaciju sustava autorizacije.
74. Komisija smatra da se u tom kontekstu postavlja sljedeće ključno pitanje: je li dovoljno da podnositelj zahtjeva dokaže da nijedna alternativna tvar ili tehnologija nije prikladna kako bi se ispunile potrebe svih daljnjih korisnika, ili pak Komisija treba provjeriti da nijedna alternativna tvar ili tehnologija nije prikladna kako bi se ispunile potrebe svakog posebnog korisnika u različitim sektorima, uzimajući u obzir njihove posebnosti? Nakon što je u odlukama o autorizacijama koje je prvotno donijela slijedila prvi pristup, Komisija trenutačno primjenjuje srednji pristup.
75. Komisija je u ovom slučaju, na temelju svih dostupnih informacija, smatrala da su postojali pouzdani dokazi koji su općenito i na horizontalan način pokazivali da nisu postojale prikladne alternative za uporabe 2, 4 i 5, kako su definirane u zahtjevu za davanje autorizacije u pogledu svih utvrđenih sektora. Međutim, Komisija je također smatrala da podnositelji zahtjeva nisu dokazali da ne postoje prikladne alternative za svaku moguću daljnju uporabu koja bi eventualno mogla postojati u tim različitim sektorima. Konkretno, ECHA i Komisija provjerile su je li tvar posjedovala određene funkcije i posebna tehnička obilježja koji se zaista nisu mogli ostvariti nijednom od alternativa u okviru uporaba 2, 4 i 5. Međutim, ECHA i Komisija nisu mogle potpuno i pouzdano provjeriti da su te funkcije i tehnička obilježja bili tehnički potrebni svakom daljnjem korisniku i za svaku postojeću daljnju uporabu koja bi bila obuhvaćena područjem primjene autorizacije. Komisija je ocijenila i utvrdila da su ta tehnička obilježja bila bitna za uvjete koji su se odnosili na proizvode, za sigurnost i za usklađenost opreme s propisima te da prihvaćanje znatno manje kvalitete nije bilo tehnički izvedivo u okviru uporaba 2, 4 i 5, pri čemu su u potpunosti uzeti u obzir različiti sektori ili različite vrste daljnjih uporaba. Osim toga, Komisija je uzela u obzir činjenicu da je u složenim lancima opskrbe i proizvodnim procesima bitno da tvar ispunjava sve uvjete, s obzirom na to da su različite faze proizvodnje međusobno povezane i ne mogu se podijeliti u različite segmente.
76. Stoga je Komisija cjelovito ocijenila moguće alternative uporabi tvari te je provela detaljno ispitivanje cijelog područja primjene uporaba 2, 4 i 5, uključujući različite sektore i vrste daljnje uporabe koji su uključeni u uporabe za koje se zahtijevala autorizacija. Komisija je donijela odluku u kojoj su za svaku posebnu uporabu nabrojane ključne funkcionalnosti tvari koje ne može ponuditi nijedna izvediva alternativa koju je smatrala potrebnom za takvu uporabu te je dopustila samo uporabe za koje su te ključne funkcionalnosti bile potrebne.
77. Stoga pobijana odluka predstavlja samo djelomičnu autorizaciju (i, istodobno, djelomično odbijanje) zahtjeva za davanje autorizacije, kao što to jasno proizlazi iz članka 1. stavaka 2. do 4. te odluke. Svi daljnji korisnici koji namjeravaju upotrebljavati tvar na koju se odnosi autorizacija trebaju obavijestiti ECHA‑u o njihovim uporabama na temelju te autorizacije te navesti ključnu funkcionalnost ili ključne funkcionalnosti tvari koje su tehnički potrebne za njihove aktivnosti i objasniti razlog. Nadležna tijela država članica koja imaju pristup ECHA‑inu registru daljnjih korisnika obvezna su, na temelju Uredbe REACH, osigurati da se taj registar provodi i primjenjuje na odgovarajući način. Suprotno tomu, Komisija nije provela zasebnu ocjenu alternativa za svakog daljnjeg korisnika ili proizvod (što bi zahtijevalo tisuće ili čak milijune zasebnih ocjena, ovisno o stupnju posebnosti), što se uopće ni ne zahtijeva Uredbom REACH. U skladu s odredbama same Uredbe REACH, uloga nadležnih tijela podrazumijeva provjeru da daljnji korisnici zapravo obavljaju jednu od uporaba tvari koja je obuhvaćena područjem primjene autorizacije te da ne obavljaju nijednu drugu neautoriziranu uporabu. Navedena obavijest upućena ECHA‑i ne sadržava nikakva razmatranja ili analizu u pogledu postojanja alternativa.
78. Suprotno onomu što tvrdi Parlament, uvjet iz članka 5. pobijane odluke ni na koji način ne nalaže daljnjim korisnicima da dostave podatke o prikladnosti alternativa. Umjesto toga, tim se uvjetom od njih zahtijeva da nadležnim tijelima dokažu da su te ključne funkcionalnosti kromova trioksida stvarno potrebne za njihovu uporabu. Daljnji bi korisnici trebali izvijestiti o posebnoj uporabi koju obavljaju i ECHA‑u obavijestiti o tome koji industrijski, kemijski ili drugi postupak primjenjuju u svojim aktivnostima i za koji im je (normativno ili tehnički) potrebna jedna od navedenih ključnih funkcionalnosti. Komisija zatim tvrdi da Parlament ne može izvoditi argumente iz prethodno navedene presude Komisija/Švedska. Navedena presuda ne protivi se tomu da Komisija na temelju objektivnih kriterija ograniči područje primjene svojih autorizacija.
79. Nadalje, Komisija tvrdi da bi cijeli postupak autorizacije postao puno složeniji nego što je sada kada bi Sud u pogledu daljnjih uporaba koje su obuhvaćene područjem primjene određenog zahtjeva za davanje autorizacije zahtijevao ocjenu koja je detaljnija i konkretnija od one koja se trenutačno provodi. To se, s jedne strane, protivi cilju Uredbe REACH, a to je da se promiče konkurentnost industrije Unije, pri čemu se osobito uzima u obzir mogući utjecaj na malo i srednje poduzetništvo. S druge strane, zahtjevniji koncept ocjene prikladnih alternativa prelazio bi ECHA‑ine administrativne mogućnosti, koje se izričito uzimaju u obzir u Uredbi REACH(17), te bi zahtijevao da se ograniči broj tvari koje podliježu autorizaciji. Porast broja ocjena alternativa doveo bi do toga da se ograniči određivanje novih posebno zabrinjavajućih tvari. U skladu s načelom stupnjevitosti, Komisijina diskrecijska ocjena trebala bi s vremenom postati zahtjevnija. Pristup u pogledu ocjene zahtjevâ za davanje autorizacije koji primjenjuju Komisija i ECHA plod je dugogodišnjeg iskustva i temelji se na vrlo osjetljivoj ravnoteži između znanstvenih i socioekonomskih razmatranja te višestrukih ciljeva koji se nastoje postići Uredbom REACH.
80. Naposljetku, upućivanje Parlamenta na javno dostupne izvore u kojima se navode zamjenska rješenja za kromov trioksid odnosi se na studiju koju je proveo njemački savezni institut za sigurnost i zdravlje na radu koja je objavljena 2020., odnosno pet godina nakon podnošenja zahtjeva za davanje autorizacije. Komisija osporava tumačenje koje je Parlament pružio u pogledu te studije.
81. U svojoj intervenciji u potporu Komisiji ECHA ističe, kao prvo, da je SEAC u svojem mišljenju smatrao da su podnositelji zahtjeva proveli iscrpnu ocjenu alternativa, osobito u pogledu aspekta tehničke izvedivosti. Točno je da je SEAC smatrao da pristup podnositeljâ zahtjeva u pogledu uporaba 2, 4 i 5 nije potpuno prihvatljiv. Međutim, taj je odbor potvrdio zaključak podnositeljâ zahtjeva koji se odnosi na tri primjene, u skladu s kojim se činilo da prije isteka roka u načelu nisu postojale tehničke izvedive alternative.
82. Kao drugo, ECHA smatra da su podnositelji zahtjeva u dovoljnoj mjeri dokazali da nisu postojale prikladne alternative za uporabe na način na koji su one određene s obzirom na ključne funkcionalnosti. Kako bi smanjila nesigurnosti u slučajevima u kojima su već mogle postojati alternative, Komisija je ograničila autorizaciju na uporabe koje zahtijevaju tehničke funkcionalnosti koje se ne mogu zamijeniti postojećim alternativama. Te ključne funkcionalnosti predstavljaju objektivne kriterije. Stoga daljnji korisnik nadzornom tijelu treba samo dostaviti informacije kojima se dokazuje da je zbog objektivnih tehničkih zahtjeva ili regulatornih pravnih pravila potrebna ključna funkcionalnost. Nije potrebno da daljnji korisnik ili tijela represije provedu subjektivnu ocjenu u pogledu postojanja alternative.
83. Te ključne funkcionalnosti odredili su podnositelji zahtjeva kada su definirali uporabu u svojem zahtjevu za davanje autorizacije i analizi dostupnih alternativa. Ti podnositelji zahtjeva također su dokazali da nisu postojale alternative za zahtijevane uporabe kad su bile potrebne te ključne funkcionalnosti.
3. Treći dio jedinog tužbenog razloga koji se odnosi na to da je autorizacija pogrešno izdana iako su postojali nedostaci u zahtjevu za davanje autorizacije
84. Trećim dijelom svojeg jedinog tužbenog razloga Parlament tvrdi da je prilikom donošenja pobijane odluke povrijeđen i članak 60. stavak 7. Uredbe REACH kojim se određuje da se autorizacija izdaje samo ako je zahtjev podnesen u skladu sa zahtjevima članka 62. stavka 4. Uredbe REACH. U ovom je slučaju, s obzirom na nepotpune informacije i nejasnoće koje sadržava zahtjev za davanje autorizacije, prilikom izdavanja autorizacije povrijeđena ta odredba.
85. S jedne strane, iz razmatranja koja se navode u drugom dijelu jedinog tužbenog razloga proizlazi da u početnom zahtjevu za davanje autorizacije nisu dovoljno precizno opisane predviđene uporabe i, slijedom toga, u taj zahtjev nisu uključene sve informacije koje su bile relevantne za potrebe analize alternativa i stoga taj zahtjev nije bio u skladu s odredbom članka 62. stavka 4. točke (e) Uredbe REACH. S druge strane, iz razmatranja navedenih u prvom dijelu jedinog tužbenog razloga proizlazi da u početni zahtjev za davanje autorizacije nisu uključene sve informacije koje su bile relevantne za ocjenu rizika za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlaze iz uporabe tvari o kojoj je riječ i stoga taj zahtjev nije bio u skladu s odredbom točke (d) tog članka.
86. Suprotno tomu, Komisija tvrdi da je zahtjev za davanje autorizacije koji su podnijeli podnositelji zahtjeva bio u skladu s člankom 60. stavkom 7. Uredbe REACH, što je potvrđeno i činjenicom da su i RAC i SEAC sami smatrali da je zahtjev ispunjavao kriterije navedene u tom članku iako su postojali određeni nedostaci.
B. Pravna analiza
1. Uvodne napomene
87. Svojom tužbom Parlament zahtijeva djelomično poništenje pobijane odluke u dijelu u kojem se ta odluka odnosi na autorizacije za uporabe 2, 4 i 5 i uporabu 1 u pogledu formuliranja smjesa za uporabe kromova trioksida 2, 4 i 5. Podredno, u slučaju da Sud smatra da je autorizacija koja je tom odlukom izdana za uporabu 6 neodvojivo povezana s autorizacijama za druge uporabe, Parlament traži poništenje pobijane odluke u cijelosti.
88. U tom pogledu najprije valja istaknuti da je, na temelju ustaljene sudske prakse, djelomično poništenje akta Unije moguće samo u mjeri u kojoj su elementi čije se poništenje traži odvojivi od ostatka akta. U tom smislu Sud je više puta presudio da zahtjev odvojivosti nije zadovoljen ako bi djelomično poništenje akta imalo za učinak izmjenu njegove biti(18).
89. U ovom se slučaju čini da pobijana odluka predstavlja skup pojedinačnih autorizacija za posebne uporabe. Iz toga slijedi da, osim za uporabu 1 u pogledu koje se čini da je autorizacija povezana s drugim uporabama(19), eventualno poništenje autorizacije za posebnu uporabu ne utječe na autorizaciju izdanu za neku drugu uporabu i stoga ne mijenja bit samog akta.
90. Prema mojem mišljenju, iz toga slijedi da tužbu koju je podnio Parlament treba smatrati dopuštenom u dijelu u kojem se zahtijeva djelomično poništenje pobijane odluke samo za uporabe 2, 4 i 5 te uporabu 1 u pogledu formuliranja smjesa za uporabe kromova trioksida 2, 4 i 5.
91. U tom kontekstu, prije detaljne analize argumenata koje Parlament ističe u trima dijelovima njegova jedinog tužbenog zahtjeva, smatram da treba podsjetiti na određena načela utvrđena sudskom praksom u pogledu analize koju treba provesti u okviru takozvanog postupka „socioekonomske” autorizacije iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH. Ta načela sudske prakse pružaju važne smjernice s obzirom na koje ću zatim analizirati navedene argumente istaknute u tužbi.
2. Načela sudske prakse u pogledu analize uvjeta predviđenih člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH
92. Prije svega, valja istaknuti da su sudovi Unije imali priliku pojasniti da iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 69.(20), proizlazi da je tijekom postupka takozvane „socioekonomske” autorizacije na podnositelju zahtjeva za autorizaciju da dokaže da su ispunjena dva uvjeta koja se navedenom odredbom predviđaju za davanje autorizacije(21).
93. To uspostavljanje tereta dokazivanja koji leži na podnositelju zahtjeva za autorizaciju podrazumijeva da on snosi rizik eventualne nemogućnosti utvrđenja treba li zaključiti da je ispunjen jedan ili oba uvjeta koji se predviđaju člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH(22).
94. U tom se kontekstu u članku 62. stavku 4. Uredbe REACH navode informacije koje podnositelj zahtjeva za autorizaciju treba pružiti u trenutku podnošenja zahtjeva za davanje autorizacije. Konkretno, u skladu s tom odredbom, uz zahtjeve za davanje autorizacije podnosi se, među ostalim, izvješće o kemijskoj sigurnosti(23). To izvješće treba biti sastavljeno u skladu s Prilogom I. i obuhvaća rizike za zdravlje ljudi i/ili okoliš koji proizlaze iz uporabe tvari zbog unutarnjih svojstava utvrđenih u Prilogu XIV.
95. Konkretno, iz točke 5.2.4. navedenog priloga I. proizlazi da u procjeni razina izloženosti za sve ljudske populacije (radnici, potrošači i osobe koje mogu biti izložene neizravno putem okoliša), koja se provodi u izvješću o kemijskoj sigurnosti, treba uzeti u obzir niz elemenata navedenih u toj točki među kojima se prvi navedeni element odnosi na „reprezentativn[e] poda[tke] o izloženosti, izmjeren[e] na prikladan način”.
96. Nadalje, iz sudske prakse također proizlazi da je u okviru ispitivanja uvjeta predviđenih u članku 60. stavcima 4. i 5. Uredbe REACH na Komisiji da ustanovi omogućuju li sve relevantne činjenice te pripadajuće tehničke i ekonomske ocjene zaključak da su uvjeti iz te odredbe uistinu ispunjeni(24). U tom kontekstu, Komisija je obvezna po službenoj dužnosti razmotriti sve relevantne informacije jer ona nema ulogu arbitra čija je nadležnost ograničena na donošenje odluke isključivo na temelju informacija i dokaza koje su dostavile stranke autorizacijskog postupka. Poštujući obvezu ispitivanja po službenoj dužnosti uvjeta predviđenih u članku 60. stavku 4. Uredbe REACH, Komisija mora, radi dobre uprave, i uzimajući u obzir dužnu pažnju koju je dužna primijeniti, vlastitim sredstvima sudjelovati u utvrđivanju relevantnih činjenica i okolnosti(25).
97. U tom pogledu, iz sudske prakse proizlazi da su RAC‑ova i SEAC‑ova mišljenja znanstvena mišljenja i da Komisija nije vezana tim mišljenjima. Međutim, Komisija nije spriječena u tome da djelomično ili u potpunosti prihvati kao vlastite ocjene iznesene u mišljenju jednog od ECHA‑ina odbora, i to, osim toga, bez da ih uvijek reproducira ili zamjenjuje vlastitim obrazloženjem(26).
98. Međutim, u tom kontekstu Komisija ne može donijeti odluku o autorizaciji na temelju običnih pretpostavki koje nisu ni potvrđene ni pobijene informacijama kojima raspolaže(27).
99. Suprotno tomu, kako bi se moglo konačno zaključiti da su ispunjena dva uvjeta iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH, Komisija treba prethodno provjeriti dovoljan broj bitnih i pouzdanih informacija koje omogućuju zaključak ili da uvjet nije ispunjen ili to da se određene nesigurnosti, iako i dalje postoje, na dan donošenja pobijane odluke mogu smatrati zanemarivima(28).
100. Ako, nakon ispitivanja uvjeta za davanje autorizacije predviđenih u članku 60. stavku 4. Uredbe REACH, i dalje postoje nesigurnosti vezane za znanstvenu procjenu koje se nisu mogle ukloniti ni dokazima koje je podnio podnositelj zahtjeva za autorizaciju na zahtjev Komisije ili jednog od ECHA‑inih odbora ni dokazima koje je prikupila Komisija, ti odbori, treće strane ili države članice, valja zaključiti da taj uvjet u načelu nije ispunjen i da Komisija, prema tome, ne može izdati autorizaciju, čak ni uvjetno(29).
101. Što se tiče uvjeta kojima Komisija može podvrgnuti davanje autorizacije, iz sudske prakse proizlazi da u načelu, bez obzira na njihov sadržaj, cilj uvjeta propisanih u skladu s člankom 60. stavkom 8. i člankom 60. stavkom 9. točkama (d) i (e) Uredbe REACH ne može biti otklanjanje eventualnih propusta u zahtjevu za davanje autorizacije ili analizi alternativa koje je podnio podnositelj zahtjeva za davanje autorizacije ili pak eventualnih nedostataka u Komisijinu ispitivanju uvjeta predviđenih člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH(30).
102. Drugim riječima, mogućnost postavljanja određenih uvjeta za davanje autorizacije ne može se tumačiti na način da Komisija može ostaviti otvorenim pitanje jesu li uvjeti iz članka 60. Uredbe REACH ispunjeni i na tu situaciju odgovoriti na način da postavi uvjete za davanje autorizacije kojima se nastoje ispraviti eventualni nedostaci ili propusti u procjeni za koju je zadužena na temelju potonje odredbe(31).
103. Naime, u okviru ispitivanja uvjeta predviđenih člankom 60. Uredbe REACH Komisija treba utvrditi može li se na temelju svih relevantnih činjenica te tehničkih i gospodarskih ocjena koje se na njih odnose zaključiti da su uvjeti predviđeni tom odredbom stvarno ispunjeni. Ako nisu, Komisija nema pravo dodijeliti autorizaciju, čak ni uvjetnu(32).
104. Argumente stranaka treba ispitati s obzirom na načela sudske prakse koja se navode u prethodnim točkama.
3. Prvi dio jedinog tužbenog razloga koji se odnosi na nepostojanje konačne ocjene u pogledu rizika za zdravlje ljudi i okoliš
105. U prvom dijelu svojeg jedinog tužbenog razloga Parlament tvrdi u biti da ocjena iz pobijane odluke u pogledu postojanja prvog uvjeta predviđenog člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH, odnosno uvjeta „da socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz uporabe te tvari”, nužno sadržava nedostatak zbog postojanja značajnih nesigurnosti o ocjeni rizika za radnike i opću populaciju koji proizlaze iz okoliša, a te se značajne nesigurnosti izričito potvrđuju u samoj pobijanoj odluci i proizlaze iz toga što informacije koje su u tom pogledu podnositelji zahtjeva dostavili u zahtjevu za davanje autorizacije nisu bile reprezentativne i bile su nepotpune. Stoga Komisija nije donijela konačnu ocjenu o rizicima koje kromov trioksid predstavlja za zdravlje ljudi i okoliš, pogrešno je smatrala da su podnositelji zahtjeva ispunili obvezu u pogledu tereta dokazivanja koju su imali te je određivanjem uvjeta pokušala ispraviti navedene nedostatke u zahtjevu za davanje autorizacije i ocjeni provedenoj na temelju tog zahtjeva.
106. Kako bi se odgovorilo na te prigovore potrebno je detaljno analizirati pobijanu odluku s obzirom na relevantna mišljenja ECHA‑inih savjetodavnih odbora.
a) Analiza pobijane odluke
107. Što se tiče, kao prvo, ocjene rizika uporabe kromova trioksida za radnike, iz tumačenja uvodne izjave 10. pobijane odluke proizlazi da je sama Komisija izričito navela da je RAC, što se tiče uporaba 1, 2, 4 i 5, u svojem mišljenju zaključio da postoje „značajne nesigurnosti” u pogledu izloženosti radnikâ zbog ograničene dostupnosti podataka o izmjerenoj izloženosti, odnosno izloženosti koja se temelji na stvarnim podacima koje su dostavili podnositelji zahtjeva.
108. U navedenoj uvodnoj izjavi 10. Komisija je također izričito navela da je RAC, osim toga, zaključio da je „prevladavajući manjak kontekstualnih informacija” otežao utvrđivanje poveznice radnih uvjeta i mjera upravljanja rizikom opisanih u zahtjevu s razinama izloženosti koje su utvrđene za posebne zadaće i mjesta, što je onemogućilo RAC‑ovu dodatnu ocjenu.
109. Komisija je u uvodnoj izjavi 10. istaknula i da su se te nesigurnosti odnosile na „pouzdanost i reprezentativnost podataka o izloženosti te način na koji se u tim podacima upućuje na posebne mjere upravljanja rizikom koje su na snazi”, što se konkretno tiče uporabe 4 u pogledu koje se zahtjev, osim na potapanje u spremniku, odnosi i na razne aktivnosti kao što su prskanje, valjanje, četkanje i postupci obrade, a podnositelji zahtjeva nisu mogli u potpunosti ocijeniti kombiniranu izloženost koja se odnosi na sve te zadaće.
110. Analiza RAC‑ovih mišljenja koja se odnosila na uporabe 1, 2, 4 i 5 omogućuje da se detaljnije shvate razmatranja iz uvodne izjave 10. pobijane odluke.
111. Stoga, što se tiče uporabe 1, iz relevantnog RAC‑ova mišljenja proizlazi da je taj odbor zaključio analizu izloženosti na način da je smatrao da postoje „značajne nesigurnosti u ocjeni izloženosti radnikâ koja je obuhvaćala oko 30 mjesta zbog ograničenih (osam mjerenja) i varijabilnih podataka o izloženosti te zbog prevladavajućeg manjka kontekstualnih informacija”. RAC je također naveo da su se te nesigurnosti „mogle ublažiti podacima dobivenim modeliranjem koje, međutim, podnositelji zahtjeva nisu dostavili iako ih je RAC zatražio”(33).
112. RAC je u istom mišljenju također naveo da podnositelji zahtjeva nisu dokazali poveznicu između, s jedne strane, radnih uvjeta te mjera upravljanja rizikom i, s druge strane, razina izloženosti koje su utvrdili podnositelji zahtjeva zbog toga što su nedostajale kontekstualne informacije o mjerenjima, što je onemogućilo RAC‑ovu dodatnu ocjenu(34). To je utjecalo i na analizu prikladnosti i učinkovitosti radnih uvjeta i mjera upravljanja rizikom opisanih u zahtjevu za davanje autorizacije, što je RAC navelo na zaključak da su postojale „značajne nesigurnosti” u opisu tih uvjeta i mjerama te mogućnostima da se tim uvjetima i mjerama na odgovarajući način ograniči rizik za radnike(35).
113. Što se tiče uporaba 2, 4 i 5, iz relevantnih RAC‑ovih mišljenja proizlazi da je taj odbor utvrdio da u pogledu svake zahtijevane uporabe postoji odstupanje između, s jedne strane, ukupnog broja potencijalnih mjesta koja su podnositelji zahtjeva smatrali da zahtjev za davanje autorizacije može obuhvaćati (odnosno, do 1590 mjesta) i broja članova konzorcija poduzeća koje je zahtijevalo autorizaciju (Chromium Trioxide REACH Authorization Consortium) koji čini više od 150 poduzeća te, s druge strane, izmjerenih podataka o izloženosti koji su dostavljeni (između 6 i 23 mjesta za uporabe 1 do 5)(36).
114. Iz tog zaključka koji sadržavaju navedena RAC‑ova mišljenja proizlazi da su se podaci o mjerenjima izloženosti radnikâ koje su podnositelji zahtjeva dostavili u zahtjevu za davanje autorizacije odnosili na broj mjesta, što je broj koji je iznosio između 0,3 % i 1,44 % svih mjesta na kojima se odvijala uporaba kromova trioksida za koju se zahtijevala autorizacija.
115. Konkretno, što se tiče uporabe 2, iz relevantnog RAC‑ova mišljenja proizlazi da su podnositelji zahtjeva procijenili da se broj potencijalnih mjesta rada u Uniji na kojima se provodi tvrdo kromiranje procjenjuje na najviše 1590 mjesta, ali da su svoju ocjenu izloženosti temeljili na podacima koje su izmjerila 23 društva iz sedam različitih država, a ta društva predstavljaju manje od 2 % društava koja obavljaju takvu uporabu(37).
116. Što se tiče uporaba 4 i 5, iz relevantnih RAC‑ovih mišljenja proizlazi da su podnositelji zahtjeva procijenili da broj potencijalnih mjesta u Uniji na kojima se obavljaju takve uporabe iznosi do najviše 374 odnosno 515 mjesta, ali da su podnositelji zahtjeva svoju ocjenu izloženosti o aktivnostima površinske obrade temeljili na podacima koje je izmjerilo 11 poduzeća (koja predstavljaju gotovo 3 % društava za koja podnositelji zahtjeva smatraju da su odgovorna za obavljanje tih uporaba) i podacima koji uglavnom proizlaze iz studija iz zemalja zapadne Europe(38).
117. RAC je u svojim mišljenjima za sve tri navedene uporabe smatrao da, iako se može smatrati da podaci koji proizlaze iz novijih studija (i u slučaju uporabe 2, podaci dobiveni modeliranjem koje su dostavili podnositelji zahtjeva) općenito podupiru procjenu podnositelja zahtjeva u pogledu maksimalne vrijednosti pojedinačne izloženosti od 2 μg kroma (VI)/m³, i podaci koji su dostupni u navedenim studijama i podaci koje su dostavili podnositelji zahtjeva pokazuju da su razine izloženosti varirale, što je uključivalo i razine izloženosti koje su prelazile predloženu granicu od 2 μg kroma (VI)/m³. To utvrđenje navelo je RAC na zaključak da su postojali jasni dokazi o izloženosti koja je prelazila predloženu granicu(39).
118. RAC je u pogledu uporaba 4 i 5 također zaključio da su za određene aktivnosti koje su uključene u uporabe(40) dostavljeni samo podaci dobiveni modeliranjem i da podnositelji zahtjeva nisu mogli u potpunosti ocijeniti kombiniranu izloženost koja se odnosi na sve navedene aktivnosti te da je RAC smatrao da su za pouzdanu ocjenu izloženosti radnikâ bili ipak potrebni izmjereni, odnosno stvarni podaci(41).
119. Za sve četiri navedene uporabe (uporabe 1, 2, 4 i 5) RAC je također zaključio da je najveća nesigurnost proizlazila iz nepostojanja jasne poveznice između radnih uvjeta, mjera upravljanja rizikom i vrijednosti izloženosti koje su navedene za posebne zadaće i mjesta te da je izričito smatrao da to nepostojanje predstavlja bitan nedostatak u zahtjevu(42).
120. Kao drugo, što se tiče ocjene rizika koji za ljude proizlaze iz neizravne izloženosti zbog ispuštanja kromova trioksida u okoliš, iz uvodne izjave 11. pobijane odluke proizlazi da je Komisija, u skladu s RAC‑ovim zaključcima, smatrala da postoje nesigurnosti i u pogledu ocjene izloženosti opće populacije tvari preko okoliša na lokalnoj razini, osobito kad je riječ o emisiji kroma (VI) u otpadne vode i da je to bilo osobito relevantno što se tiče oralne izloženosti tvari preko vode za piće.
121. Što se tiče sve četiri uporabe o kojima je riječ (odnosno uporaba 1, 2, 4 i 5), iz relevantnih mišljenja proizlazi da je RAC zaključio da podnositelji zahtjeva nisu pružili ocjenu u pogledu ispuštanja u otpadne vode, te da je to pridonijelo nesigurnosti u analizi koju je proveo RAC. U navedenim mišljenjima RAC je izričito smatrao da je to pitanje trebalo temeljitije razmotriti u analizi podnositelja zahtjeva te da su stoga i dalje postojale nesigurnosti u pogledu njihove tvrdnje da je navedeno ispuštanje bilo zanemarivo. Iz tih mišljenja nadalje proizlazi da je RAC također smatrao da podaci koji su dostavljeni u pogledu izloženosti opće populacije udisanjem nisu bili reprezentativni – iako je taj odbor smatrao da je u pristupu koji su slijedili podnositelji zahtjeva „vjerojatno” precijenjena izloženost „većeg dijela” populacije – s obzirom na to da su podaci koje su u tom pogledu dostavili podnositelji zahtjeva predstavljali otprilike 1 % poduzeća koja obavljaju uporabu 2 i manje od 2 % poduzeća za uporabe 4 i 5(43).
b) Ocjena
122. Iz analize pobijane odluke i RAC‑ovih mišljenja provedene u prethodnim točkama proizlazi, prije svega, kao što uostalom priznaje sama Komisija u svojim podnescima, da je nakon analize svih relevantnih dostupnih informacija ostao niz nesigurnosti koje je sama Komisija u pobijanoj odluci ocijenila kao „značajne”, što su bile informacije koje su se odnosile na izloženost kromovu trioksidu u okviru uporaba za koje se zahtijevala autorizacija, a osobito na izloženost radnikâ.
123. Komisija u tom pogledu navodi da po definiciji svaka znanstvena ocjena dovodi do nesigurnosti i da to samo po sebi ne utječe negativno na znanstvenu ocjenu. Međutim, kao što to proizlazi iz sudske prakse na koju se upućuje u točki 99. ovog mišljenja, Sud je nedvosmisleno utvrdio stupanj nesigurnosti koji je prihvatljiv u okviru analize uvjetâ iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH, pri čemu je pojasnio da taj stupanj treba biti „zanemariv”.
124. Iz navedene analize koja je provedena u prethodnim točkama ipak proizlazi da se preostale nesigurnosti u pogledu izloženosti kromovu trioksidu, koje su bile „značajne” barem u odnosu na radnike, u ovom slučaju ne mogu smatrati samo „zanemarivima” u smislu navedene sudske prakse. Osim toga, nesigurnosti koje se odnose i na izloženost radnikâ i na neizravnu izloženost ljudi zbog ispuštanja kromova trioksida u okoliš nisu kvalificirane kao „zanemarive” ni u pobijanoj odluci ni u RAC‑ovim mišljenjima.
125. Nadalje, iz te analize proizlazi da su se navedene nesigurnosti odnosile na jedan od osnovnih elemenata koji treba uzeti u obzir u analizi kako bi se utvrdilo da je ispunjen prvi uvjet iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH, odnosno kako bi se utvrdio rizik koji predstavljaju uporabe tvari o kojima je riječ te primjerenost i učinkovitost mjera upravljanja rizikom. U tom pogledu valja napomenuti da se točkom (a) te odredbe izričito predviđa da taj element treba uzeti u obzir u analizi koju je potrebno provesti u okviru postupka takozvane „socioekonomske” autorizacije.
126. Nadalje, iz navedenih RAC‑ovih mišljenja, što osim toga priznaje i sama Komisija u svojim podnescima, proizlazi da određene bitne nesigurnosti koje se odnose na izloženost kromovu trioksidu i, stoga, na rizik koji proizlazi iz uporaba te tvari, nisu nastale zbog prirode samog zahtjeva, nego zbog pristupa za koji su se odlučili podnositelji zahtjeva s obzirom na vrlo širok opseg zahtjeva i metodologiju koju su odabrali i čija je posljedica bila značajno smanjenje podataka dostupnih za analizu(44).
127. Međutim, kao što se navodi u točkama 92. i 93. ovog mišljenja, u tom pogledu iz sudske prakse proizlazi da je teret dokazivanja da su ispunjeni uvjeti predviđeni člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH na podnositelju zahtjeva za autorizaciju te da on snosi rizik eventualne nemogućnosti utvrđivanja je li potrebno zaključiti da je ispunjen jedan od tih uvjeta. To načelo treba tim više primijeniti ako su značajne nesigurnosti koje se odnose na podatke potrebne za provedbu odgovarajuće znanstvene ocjene i koje preostaju na kraju analize uvjeta predviđenih tom odredbom posljedica izbora samog podnositelja zahtjeva.
128. U tom pogledu također valja navesti da iz analize pobijane odluke i RAC‑ovih mišljenja koja je provedena u točkama 107. do 121. ovog mišljenja proizlazi i da se ocjena o izloženosti radnikâ temeljila na izmjerenim podacima koji su se odnosili na broj mjesta na kojima su se obavljale uporabe kromova trioksida za koje se zahtijevala autorizacija ili na broj poduzeća koja su obavljala takve uporabe koji je u svakom slučaju iznosio manje od 3 % od njihova ukupnog broja. Prema mojem mišljenju, u skladu sa sudskom praksom koja se navodi u točki 99. ovog mišljenja, ne može se smatrati da je analiza koja se temelji na tako ograničenoj količini stvarnih podataka utemeljena na dovoljnom broju bitnih informacija. Kao što to proizlazi iz točke 121. ovog mišljenja, vrlo ograničena bila je i reprezentativnost podataka koje su podnositelji zahtjeva dostavili u pogledu izloženosti „većeg dijela” populacije tvari udisanjem.
129. Osim toga, prema mojem mišljenju, ne može se smatrati da tako ograničena količina podataka o stvarnoj izloženosti ispunjava uvjet koji proizlazi iz zajedničkog tumačenja članka 62. stavka 4. i točke 5.2.4. Priloga I. Uredbi REACH u skladu s kojim podnositelj zahtjeva za autorizaciju treba dostaviti „reprezentativn[e] poda[tke] o izloženosti, izmjeren[e] na prikladan način” kako bi se omogućila procjena razina izloženosti za sve ljudske populacije (radnike, potrošače i osobe koje su neizravno izložene preko okoliša).
130. Osim toga, kao što to proizlazi iz točke 109. ovog mišljenja, sama je Komisija u pobijanoj odluci, kao što je to učinio i RAC, naglasila činjenicu da podaci koji su dostavljeni u pogledu izloženosti kromovu trioksidu, a osobito u pogledu izloženosti radnikâ, nisu bili reprezentativni.
131. Međutim, što se tiče argumenta koji su istaknule Komisija i ECHA i u skladu s kojim se analiza koju je proveo RAC temeljila i na drugim podacima, poput onih koji su proizlazili iz nedavnih studija ili podataka dobivenih modeliranjem koji su dostavljeni u pogledu uporabe 2, u tom pogledu ističem da iz samih navedenih RAC‑ovih mišljenja te iz pobijane odluke proizlazi da ti dodatni podaci nisu mogli ukloniti značajne nesigurnosti o izloženosti tvari o kojoj je riječ, osobito što se tiče izloženosti radnikâ.
132. U tom pogledu valja podsjetiti da, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 69. Uredbe REACH, kako bi se osigurala „dovoljno visoka razina zaštite zdravlja ljudi […] posebno zabrinjavajućim tvarima trebalo bi posvetiti osobitu pozornost, u skladu s načelom predostrožnosti”. Osim toga, kao što to proizlazi iz pripremnih akata Uredbe REACH, cilj je sustava autorizacije za posebno zabrinjavajuće tvari bio, među ostalim, riješiti probleme nedostatka podataka o izloženosti tim tvarima, konkretno, s obzirom na daljnje korisnike, što objašnjava zašto je na podnositelju zahtjeva za autorizaciju teret dokazivanja koji se odnosi na dostavu tih podataka(45).
133. U tom kontekstu, smatram da se pristup kojim se omogućuje da se autoriziraju uporabe neke posebno zabrinjavajuće tvari na temelju vrlo ograničenog broja stvarnih i posebnih podataka koje potvrđuju općeniti podaci koji ne mogu ukloniti preostale značajne nesigurnosti očito protivi potrebi da se s tim vrstama tvari postupa s posebnim oprezom. Prema mojem mišljenju, ako se prihvati da osoba može zatražiti autorizaciju za uporabu jedne takve tvari na način da dostavi samo vrlo ograničen broj stvarnih i posebnih podataka o situaciji na mjestima na kojima se ta tvar upotrebljava, to bi se očito protivilo logici sustava uspostavljenog Uredbom REACH.
134. Osim toga, potrebe povezane s teretom dokazivanja ne mogu ovisiti o opsegu zahtjeva za davanje autorizacije na način da se ne može smatrati da su one manje stroge u slučaju u kojem se zahtjev odnosi na značajan broj uporaba i stoga na značajan broj mjesta i poduzeća na koje se mogu odnositi te uporabe. Smatram da iz tog razloga treba odbiti Komisijin argument u skladu s kojim nije bilo proporcionalno od podnositelja zahtjeva zatražiti da dostave izmjerene podatke koji potječu s više od 1500 mjesta daljnjih korisnika u pogledu svih uporaba na koje se odnosi zahtjev. Nije bilo potrebno da podnositelji zahtjeva dostave podatke koji se odnose na sva mjesta daljnjih korisnika, ali je bilo potrebno dostaviti reprezentativne podatke i dovoljan broj bitnih informacija koji bi omogućili da se znanstvena analiza temelji na stvarnim podacima koji na primjeren, a ne na apstraktan način predstavljaju stvarnu izloženost posebno zabrinjavajućoj tvari, što se osobito odnosi na izloženost radnika.
135. Točno je, kao što je to napomenula Komisija u svojim argumentima koji se odnose na drugi dio jedinog tužbenog razloga(46), da mogućnost da subjekti na početku lanca podnose zahtjev za cijeli lanac opskrbe (takozvani upstream applications) dopušta racionalizaciju sustava autorizacija i da ga čini učinkovitijim. Međutim, ta se racionalizacija ne može izvršiti na štetu strogosti analize učinaka koje izloženost posebno zabrinjavajućim tvarima može imati na zdravlje ljudi. Prema sudskoj praksi, informacije na kojima se temelji analiza trebaju biti bitne, pouzdane i brojčano dovoljne i za te vrste zahtjeva za davanje autorizacije, a kako bi se mogla dati autorizacija, eventualno preostale nesigurnosti trebalo bi moći smatrati zanemarivima.
136. Međutim, kao što to izričito proizlazi iz pobijane odluke i RAC‑ova mišljenja, to očito nije bilo tako u ovom slučaju zbog toga što nije postojalo dovoljno podataka koji se odnose na stvarnu izloženost posebno zabrinjavajućoj tvari te zbog široke varijabilnosti mjesta i postupaka obrade tvari i nepostojanja dovoljno jasne poveznice između radnih uvjeta, mjera upravljanja rizikom i vrijednosti izloženosti za posebne zadaće i mjesta.
137. Nadalje, što se tiče Komisijina argumenta koji se navodi u točki 55. ovog mišljenja i u skladu s kojim se pobijanom odlukom u svakom slučaju pridonosi zaštiti radnika jer se njome smanjuje njihova izloženost kromovu trioksidu u odnosu na izloženost koja se dopušta važećim zakonodavstvom, smatram da je taj argument bespredmetan. Naime, člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH ni na koji se način ne predviđa da autorizacija uporabe neke posebno zabrinjavajuće tvari ovisi o okolnosti da odluka o autorizaciji dovodi do smanjenja izloženosti tvari u odnosu na važeće zakonodavstvo.
138. Što se tiče argumenta u skladu s kojim Parlament nije uzeo u obzir SEAC‑ovo mišljenje, prije svega napominjem da Komisija nije pružila nijednu preciznu uputu kako bi potkrijepila svoju tvrdnju da je SEAC objasnio razloge zbog kojih su bili dovoljni podaci koje je ocijenio RAC. U svakom slučaju, kada postoje značajne nesigurnosti navedene u prethodnim točkama koje su priznale i Komisija i RAC, ne može se smatrati da je ocjena rizika koji proizlazi iz izloženosti tvari, kao što je to ona u ovom predmetu, što je ocjena koja zatim predstavlja temelj za uravnoteženo odvagivanje između rizika i koristi, kao što se to zahtijeva člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH u okviru postupka takozvane „socioekonomske” autorizacije, u skladu s potrebama utvrđenim u sudskoj praksi koja se navodi u točkama 99. i 100. ovog mišljenja.
139. Parlament također tvrdi da se člankom 2. stavkom 2. pobijane odluke odredilo da autorizacija podliježe uvjetu da se u izvješću o ispitivanju dostave bitni podaci koji nedostaju u ocjeni rizika o kojoj je riječ upravo kako bi se ispravili ti nedostaci i propusti.
140. U tom pogledu valja navesti da se člankom 2. pobijane odluke predviđa niz obveza za nositelje autorizacije i daljnje korisnike. U skladu s tim člankom, nositelji autorizacije trebaju izraditi posebne scenarije izloženosti (članak 2. stavak 2.), trebaju ih staviti na raspolaganje daljnjim korisnicima koji su ih dužni primijeniti (članak 2. stavak 3.) i trebaju provjeriti i potvrditi te scenarije na temelju analize podataka koji se odnose na stvarnu izloženost i izmjerene emisije tvari o kojima su ih obavijestili daljnji korisnici (članak 2. stavak 4.). Nositelji autorizacije i daljnji korisnici trebaju zatim primijeniti programe nadzora koji su reprezentativni za radne uvjete i mjere upravljanja rizikom (članak 2. stavak 6.). Nadalje, daljnji korisnici trebaju ECHA‑i i nositeljima autorizacije učiniti dostupnim informacije prikupljene na temelju tih programa nadzora kako bi se provjerili i potvrdili scenariji izloženosti (članak 2. stavak 9.).
141. U tom kontekstu, iako se ništa ne protivi tomu da se odrede uvjeti koji omogućuju da se kroz vrijeme postigne detaljnija reprezentativnost postupaka uporabe posebno zabrinjavajuće tvari na temelju podataka koji potječu od nositelja autorizacije u suradnji s njihovim daljnjim korisnicima, iz uvodne izjave 12. pobijane odluke ipak proizlazi da je RAC u svojim mišljenjima o uporabama 1, 2, 4 i 5 preporučio da se odrede dodatni uvjeti i načini praćenja „zbog nesigurnosti u ocjeni rizika za radnike i za opću populaciju koji proizlazi iz okoliša”.
142. Međutim, iz sudske prakse koja se navodi u točkama 100. do 102. ovog mišljenja proizlazi da se uvjeti određeni u skladu s člankom 60. stavkom 8. i člankom 60. stavkom 9. točkama (d) i (e) Uredbe REACH ne mogu propisati kako bi se uklonili eventualni propusti u zahtjevu za davanje autorizacije ili bitne nesigurnosti koje postoje u ispitivanju uvjeta predviđenih člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH, za što se pak čini da izričito proizlazi iz odluke koja se pobija u ovom slučaju.
143. Prema mojem mišljenju, iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da treba prihvatiti prvi dio jedinog tužbenog razloga koji je istaknuo Parlament.
4. Drugi dio jedinog tužbenog razloga koji se odnosi na to da u pogledu uporaba 2, 4 i 5 nije utvrđeno da ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije
144. U drugom dijelu svojeg jedinog tužbenog razloga Parlament tvrdi da Komisija nije utvrdila da ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije prije nego što je dala autorizaciju za uporabe kromova trioksida 2, 4 i 5, kao što se to zahtijeva člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH, i da je stoga prilikom donošenja pobijane odluke povrijeđena ta odredba.
145. U tom smislu valja podsjetiti da se u okviru takozvanog „socioekonomskog postupka” drugim uvjetom koji se predviđa člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH propisuje da se autorizacija za uporabu posebno zabrinjavajuće tvari može dati samo ako ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije.
146. U tom pogledu, iz uvodne izjave 12. te članka 55. Uredbe REACH proizlazi da je važan cilj novog sustava koji se uspostavlja tom uredbom potaknuti, a u pojedinim slučajevima i osigurati, da se tamo gdje su raspoložive prikladne i ekonomski i tehnički održive alternative, posebno zabrinjavajuće tvari postupno zamijene manje opasnim tvarima i tehnologijama.
147. Osim toga, iz sudske prakse proizlazi da članak 60. stavak 4. Uredbe REACH ne dopušta Komisiji da odobri uporabu posebno zabrinjavajuće tvari ako ona može biti zamijenjena drugom prikladnom tvari. Slijedom toga, Komisija ne može dati takvu autorizaciju prije nego što je valjano utvrdila nepostojanje alternative(47).
148. Kako bi se mogli ispitati argumenti koje su u tom pogledu istaknule stranke, smatram da je najprije potrebno detaljno analizirati pristup koji je Komisija primijenila u pogledu drugog uvjeta koji se predviđa člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH i koji proizlazi iz pobijane odluke kako se ta odluka tumači s obzirom i na SEAC‑ovo mišljenje i na pojašnjenja koja su sama Komisija i ECHA pružile u svojim podnescima.
a) Pristup koji je Komisija slijedila u pobijanoj odluci
149. Iz pobijane odluke proizlazi da je Komisija nakon analize koju je provela, uzimajući u obzir SEAC‑ovo mišljenje, mogla zaključiti da su podnositelji zahtjeva na horizontalan način i općenito dokazali da nisu postojale prikladne alternative za uporabe 2, 4 i 5, kako su one definirane u zahtjevu za davanje autorizacije u pogledu svih utvrđenih sektora(48).
150. Međutim, s obzirom na vrlo širok opseg uporaba za koje se zahtijevala autorizacija Komisija je, u skladu s onim što je SEAC zaključio u svojim mišljenjima, također smatrala da podnositelji zahtjeva nisu dokazali da ne postoje prikladne alternative za svaku moguću daljnju uporabu koja bi mogla postojati u tim različitim sektorima(49).
151. Kako bi se osiguralo da su autorizacijom obuhvaćene samo uporabe za koje nisu bile dostupne prikladne alternative, Komisija je u tom kontekstu smatrala da je „potrebno dodatno pobliže odrediti opis uporaba 2, 4 i 5” koji su podnositelji zahtjeva naveli u svojem zahtjevu. Komisija je navedenu specifikaciju opisa uporaba o kojima je riječ odredila uz upućivanje na određene „ključne funkcionalnosti” koje je utvrdila i koje su potrebne za predviđenu uporabu.
152. Kao što je to ECHA pojasnila u svojoj intervenciji, te ključne funkcionalnosti utvrđene u uvodnoj izjavi 20. pobijane odluke i navedene u bilješci 15. ovog mišljenja predstavljaju objektivne kriterije kao što su primjerice otpornost na koroziju, tvrdoća, otpornost na vlagu ili toplinu, sigurnost hrane itd., čiji je cilj ograničiti opseg autorizirane uporabe.
153. Komisija je u skladu s tim pristupom Komisija u članku 1. stavku 1. pobijane odluke dala autorizaciju za uporabe 2, 4 i 5 samo ako je jedna od ključnih funkcionalnosti koje se navode u toj odredbi potrebna za predviđenu uporabu. U stavcima 2., 3. i 4. tog članka Komisija je pak uskratila autorizaciju u slučajevima u kojima nijedna od ključnih funkcionalnosti navedenih u toj odredbi nije potrebna za predviđenu uporabu.
154. Stoga se čini da iz pobijane odluke, kako se tumači s obzirom na informacije u spisu, proizlazi da ako je primjerice otpornost na koroziju (ključna funkcionalnost koja je utvrđena za uporabu 4) potrebna za postupak površinske obrade radi određene primjene u aeronautičkoj industriji (uporaba 4), primjena kromova trioksida obuhvaćena je područjem primjene autorizacije izdane za takvu uporabu. Suprotno tomu, u slučaju u kojem se čini da nijedna od ključnih funkcionalnosti navedenih u pobijanoj odluci za tu uporabu 4 nije potrebna za postupak koji obuhvaća navedena uporaba, primjena kromova trioksida nije obuhvaćena područjem primjene autorizacije koja se u pobijanoj odluci daje za takvu uporabu.
155. Stoga je Komisija u tom kontekstu smatrala, osim toga, da je radi olakšavanja primjene odluke u pogledu uporaba 2, 4 i 5 bilo potrebno od daljnjih korisnika nositelja autorizacije zatražiti da u obavijest koju dostavljaju ECHA‑i uključe objašnjenje ključnih funkcionalnosti koje se navode u pobijanoj odluci i koje su potrebne za njihovu uporabu, što uključuje opravdanje razloga zbog kojeg su te funkcionalnosti potrebne za takvu uporabu(50). U tu se svrhu člankom 5. pobijane odluke određuje obveza za daljnje korisnike da ECHA‑i dostave objašnjenje ključnih funkcionalnosti kromova trioksida koje su potrebne za njihovu uporabu, što uključuje opravdanje razloga zbog kojeg su te ključne funkcionalnosti potrebne za takvu uporabu.
156. Parlament osporava i Komisijinu analizu i u pogledu zaključka da ne postoje prikladne alternative u skladu s člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH i u pogledu toga što je upotrijebila pojam „ključne funkcionalnosti” kako bi uklonila postojeće nesigurnosti o nepostojanju prikladnih alternativnih tvari ili tehnologija. Osim toga, ta institucija smatra da je cilj uvjeta kojim se daljnjim korisnicima nalaže obveza dostave informacija zapravo to da se isprave nedostaci u analizi u pogledu postojanja alternativa. S druge strane, Komisija i ECHA zagovaraju pristup primijenjen u pobijanoj odluci.
157. U tom kontekstu smatram da u biti treba analizirati dva konkretna pitanja: s jedne strane, treba ocijeniti analizu koju je Komisija provela s obzirom na SEAC‑ovo mišljenje u tom pogledu, a koja se odnosi na to postoje li prikladne alternativne tvari ili tehnologije u skladu s prethodno navedenom odredbom; s druge strane, treba ocijeniti metodologiju koju je Komisija upotrijebila kako bi uklonila postojeće dvojbe u pogledu postojanja prikladnih alternativa, čiji je cilj točno odrediti opseg uporaba za koje su podnositelji zahtjeva zatražili autorizaciju, pri čemu je autorizacija ograničena upućivanjem na ključne funkcionalnosti u vezi s obvezom dostave informacija koja se nalaže daljnjim korisnicima.
b) Analiza u pogledu postojanja prikladnih alternativnih tvari ili tehnologija
158. Što se tiče, najprije, analize koju je Komisija provela kako bi utvrdila postojanje prikladnih alternativa, kao što je već navedeno, u uvodnoj izjavi 18. pobijane odluke Komisija je navela da je „SEAC […] u svojim mišljenjima o uporabama 2, 4 i 5 zaključio da ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije”, ali da „zbog vrlo širokog opsega zahtijevanih uporaba SEAC nije mogao isključiti moguće nesigurnosti u pogledu tehničke izvedivosti alternativa za ograničen broj posebnih primjena koje su uključene u opis tih uporaba”.
159. U tom kontekstu smatram da se prvo pitanje koje se postavlja odnosi na to da se, kako bi se smatralo da je ispunjen drugi uvjet predviđen člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH, provjeri je li dovoljno da podnositelji zahtjeva općenito i na horizontalan način dokažu da ne postoje prikladne alternative za uporabe, kako su one definirane u zahtjevu za davanje autorizacije u pogledu svih utvrđenih sektora, ili je za davanje autorizacije potrebno da Komisija utvrdi da ne postoje prikladne alternative za pojedinačne daljnje primjene tvari koje postoje u tim različitim sektorima, i to sve u okviru takozvanog socioekonomskog postupka u slučaju koji se temelji na zahtjevu pod nazivom upstream application, kao što je onaj u ovom predmetu, odnosno u slučaju u kojem su subjekti na početku lanca podnijeli zahtjev za autorizaciju za uporabu posebno zabrinjavajuće tvari za cijeli lanac opskrbe što je zahtjev koji općenito podrazumijeva opis uporaba koji može biti vrlo širok.
160. U tom pogledu smatram da nije u skladu sa smislom i ciljevima Uredbe REACH blago tumačenje drugog uvjeta iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH koje u slučaju koji se temelji na zahtjevu pod nazivom upstream application omogućuje podnositeljima zahtjeva da ispune obvezu koju imaju u pogledu tereta dokazivanja na način da samo općenito i na horizontalan način dokažu da ne postoje prikladne alternative za uporabe, kako su one definirane u zahtjevu za davanje autorizacije, a da se ne zahtijeva stroga analiza u pogledu postojanja alternativa za daljnje primjene.
161. Naime, s jedne strane, ako to tumačenje ne zahtijeva strogu analizu u pogledu postojanja prikladnih alternativa uporabi tvari za njezine daljnje primjene, to bi se tumačenje protivilo jednom od glavnih ciljeva Uredbe REACH koji se navodi u uvodnoj izjavi 12. i ponavlja u točki 146. ovog mišljenja te članku 55. navedene uredbe, odnosno cilju da se potakne, a u pojedinim slučajevima i osigura, da se tamo gdje su raspoložive prikladne i ekonomski i tehnički održive alternative, posebno zabrinjavajuće tvari postupno zamijene manje opasnim tvarima i tehnologijama.
162. S druge strane, kao što se to već navodi u točki 135. ovog mišljenja, racionalizacija koja proizlazi iz zahtjeva za autorizaciju pod nazivom upstream application, ne može se provesti na štetu strogosti analize za potrebe autorizacije posebno zabrinjavajućih tvari, iako je ta racionalizacija poželjna. Stoga smatram da se drugi uvjet iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH ne može tumačiti na popustljiv način, tako da se ublažava strogost analize zbog eventualnih poteškoća da se u praksi ispuni taj uvjet koje proizlaze iz vrlo širokog opsega uporaba za koje se zahtijevala autorizacija. U tom pogledu valja podsjetiti da se Uredba REACH temelji na načelu predostrožnosti, koje podrazumijeva maksimalnu razinu strogosti analize rizika za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlaze, konkretno, iz uporabe posebno zabrinjavajućih tvari kojima bi, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 69. Uredbe REACH, „trebalo […] posvetiti osobitu pozornost, u skladu s načelom predostrožnosti”.
163. Stoga se slažem s Parlamentom kada tvrdi da činjenica da je raspon uporaba koje se navode u zahtjevu toliko širok da zahtijeva mnogobrojne ocjene dostupnosti alternativa u svakom pojedinačnom kontekstu ne može opravdati manje strog pristup prilikom ocjene dostupnosti alternativa, s obzirom na to da bi se to protivilo glavnom cilju Uredbe REACH, a to je zaštita zdravlja ljudi i okoliša.
164. S obzirom na ta razmatranja smatram da odredbu članka 60. stavka 4. Uredbe REACH treba tumačiti na način da je Komisija obvezna utvrditi uključuje li uporaba za koju je zatražena autorizacija različite primjene koje treba definirati s obzirom na zahtijevane tehničke izvedbe te da je obvezna utvrditi postoje li alternative za svaku od tih primjena.
165. Stoga, ako u okviru uporaba koje su podnositelji zahtjeva utvrdili na općenit način postoje primjene tvari koje stvarno provode daljnji korisnici i za koje postoje prikladne alternative, te uporabe ne mogu biti obuhvaćene područjem primjene autorizacije izdane za uporabu.
166. To ne znači da Komisija treba, kao što to ona sama tvrdi, provesti zasebnu ocjenu alternativa za svakog daljnjeg korisnika ili za svaki daljnji proizvod, čime bi se moglo zahtijevati da se provede nerazuman broj različitih ocjena ovisno o stupnju posebnosti. Međutim, ta je institucija obvezna utvrditi da ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije za cijelo područje uporaba za koje se zahtijevala autorizacija, pri čemu treba uzeti u obzir sve moguće daljnje primjene te tvari.
167. Nakon što je na taj način utvrđen doseg drugog uvjeta predviđenog odredbom članka 60. stavka 4. Uredbe REACH, treba provjeriti je li u ovom slučaju analiza koju je provela Komisija u skladu s tom odredbom.
168. Kako bi se bolje shvatio doseg relevantnih uvodnih izjava pobijane odluke, a osobito uvodne izjave 18., u tom pogledu valja uputiti na SEAC‑ova mišljenja koja se odnose na uporabe 2, 4 i 5. Iz tih mišljenja proizlazi da je SEAC u ovom slučaju utvrdio sljedeće:
„Podnositelji zahtjeva proveli su opsežnu ocjenu alternativa, osobito u pogledu aspekta tehničke izvedivosti.
[…]
Međutim, budući da je uporaba za koju se zahtijevala autorizacija izuzetno širokog opsega, SEAC ne može isključiti to da stvarno postoji ograničen broj primjena u kojima je već moguća zamjena ili će ona ubrzo postati moguća. Naime, SEAC‑u nije poznato kada će eventualno postati dostupne alternative za posebne primjene. U idealnom slučaju SEAC‑u je trebalo dostaviti iscrpan popis svih primjena odnosno komponenti obuhvaćenih područjem uporabe [o kojoj je riječ] kako bi se ocijenila stvarna izvedivost ili neizvedivost alternativa i osiguralo da se zamjena provede u slučajevima u kojima je ona već moguća. Međutim, SEAC priznaje da je to teško izvedivo za zahtjeve za davanje autorizacije koji imaju toliko širok doseg i koji stoga [obuhvaćaju] tako velik broj proizvoda. Podnositelji zahtjeva dostavili su popis koji sadržava opći okvir predmetnih sektora, primjere relevantnih članaka te [analizu pitanja] mogu li se primijeniti tehnologije za koje su treće osobe smatrale da su izvedive, neovisno o tome jesu li te tehnologije alternativne ili nisu. Zbog širokog opsega uporabe za koju se zahtijevala autorizacija i činjenice da su brojne primjene obuhvaćene tom uporabom, ne može se smatrati da je navedeni popis iscrpan. Podnositelji zahtjeva smatraju da primjene u pogledu kojih je već moguća zamjena u svakom slučaju nisu obuhvaćene područjem primjene zahtjeva za davanje autorizacije. Međutim, podnositelji zahtjeva nisu pojasnili te primjene ni povezane tehničke zahtjeve. SEAC je utvrdio da pristup koji su podnositelji zahtjeva primijenili kako bi riješili navedeno pitanje nije bio posve prikladan te naglašava potrebu da podnositelji zahtjeva konkretnije dokažu da je zamjena provedena u slučajevima u kojima je ona stvarno moguća. To bi bilo moguće da se u pogledu uporabe provela preciznija i konkretnija ocjena alternativa. Općenito, podnositelji zahtjeva trebaju pojasniti koje su tehničke primjene obuhvaćene područjem zahtijevane uporabe, a koje to nisu.
Međutim, na temelju dostupnih informacija SEAC se slaže sa zaključkom podnositelja zahtjeva u skladu s kojim se činilo da u načelu prije isteka roka [u pogledu relevantne uporabe] nisu postojale tehnički izvedive alternative za kromov trioksid. SEAC je prethodno navedene nesigurnosti uzeo u obzir u okviru preporuke koja se odnosila na razdoblje revizije i uvjete za izvješće o reviziji”(51).
169. Iz tih mišljenja proizlazi da je SEAC, zbog vrlo širokog opsega zahtjeva za davanje autorizacije i, konkretno, uporaba za koje se zahtijevala ta autorizacija, smatrao da ne može utvrditi jesu li postojale prikladne alternativne tvari ili tehnologije koje bi omogućile zamjenu kromova trioksida za određene primjene koje su obuhvaćene područjem primjene zahtjeva za davanje autorizacije. Iz tih mišljenja također proizlazi da je SEAC, iako su podnositelji zahtjeva pružili opsežnu ocjenu alternativa, ocijenio da njihov pristup „nije bio posve prikladan” i da je bilo potrebno da konkretnije dokažu postojanje zamjene za kromov trioksid u slučajevima u kojima je zamjena stvarno bila moguća.
170. Ta razmatranja upućuju na to da su prisutne značajne nesigurnosti u pogledu postojanja prikladnih alternativnih tvari ili tehnologija za određene primjene koje su obuhvaćene uporabama za koje se zahtijevala autorizacija. Također, upućuju i na to da podnositelji zahtjeva nisu dostavili dovoljno podataka o postojanju prikladnih alternativa na razini pojedinačnih primjena, do čega je došlo jer su uporabe, kako su ih definirali sami podnositelji zahtjeva i za koje se zahtijevala autorizacija, imale izuzetno širok opseg.
171. Unatoč tomu, SEAC je smatrao da se može složiti sa zaključkom u skladu s kojim se čini da u načelu u pogledu relevantnih uporaba ne postoje tehnički izvedive alternative za kromov trioksid.
172. Iz pobijane odluke, kako ju je Komisija pojasnila u svojim podnescima, proizlazi da izraz „u načelu” treba tumačiti na način da se smatra da je općenito i na horizontalan način dokazano da nisu postojale prikladne alternative za uporabe, kako su one definirane u zahtjevu za davanje autorizacije u pogledu svih utvrđenih sektora, a ne za svaku primjenu koja je obuhvaćena tim uporabama, kako se navodi u točki 160. ovog mišljenja.
173. Iz toga proizlazi da se u pogledu uporaba o kojima je riječ nije moglo smatrati da je ispunjen uvjet iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH na način na koji se tumači u točkama 164. i 165. ovog mišljenja.
174. Upravo je iz tog razloga Komisija u pobijanoj odluci odlučila ograničiti opseg definicije uporaba o kojima je riječ, pri čemu je za te uporabe dala autorizaciju samo u slučajevima kada su prethodno navedene ključne funkcionalnosti bile potrebne za tu uporabu te je također propisala uvjet iz članka 5. pobijane odluke, odnosno obvezu dostave informacija za daljnje korisnike.
c) Ograničenje uporaba upućivanjem na ključne funkcionalnosti
175. Sljedeće pitanje koje se stoga postavlja jest je li Komisija, unatoč navedenim nesigurnostima, ipak ispunila drugi uvjet iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH kada je opseg autorizacije za uporabu kromova trioksida ograničila samo na slučajeve kada su prethodno navedene ključne funkcionalnosti potrebne za uporabu o kojoj je riječ i kada je istodobno predvidjela obvezu dostave informacija koju imaju daljnji korisnici i koja se navodi u članku 5. pobijane odluke.
176. Međutim, sumnjam da je to slučaj.
177. U tom pogledu, kao prvo, iz tumačenja pobijane odluke nije mi jasno koja je točna veza između pojma „ključne funkcionalnosti” i nepostojanja prikladnih alternativnih tvari ili tehnologija koje omogućuju zamjenu kromova trioksida.
178. Niti ako se pobijana odluka dopuni tumačenjem spisa, iz te odluke ne proizlazi na koji bi se način na temelju ograničenja autorizacije na uporabu kromova trioksida za uporabe 2, 4 i 5 samo u slučajevima u kojima je jedna od ključnih funkcionalnosti utvrđenih u toj odluci potrebna za uporabu mogao donijeti zaključak o nepostojanju prikladnih alternativnih tvari ili tehnologija koje omogućuju zamjenu kromova trioksida za tu uporabu. Primjerice, na taj se način nikako ne može zaključiti da je u okviru uporaba, kako su one ograničene i autorizirane, primjena kromova trioksida potrebna kako bi se osigurala određena ključna funkcionalnost (primjerice, otpornost na koroziju ili toplinu) koja se ne može osigurati primjenom nijedne druge alternativne tvari ili tehnologije. U tom pogledu smatram da pobijana odluka sadržava barem nedostatak u obrazloženju.
179. Kao drugo, postoje izražene dvojbe u pogledu mogućnosti da se zapravo ograniči područje primjene autorizacije tako da se točno odredi opseg uporaba za koje se zahtijevala autorizacija s pomoću pojma „ključne funkcionalnosti” na način na koji se on upotrebljava u pobijanoj odluci. Naime, ni Komisija ni ECHA nisu odgovorile na argument koji je istaknuo Parlament i u skladu s kojim ključne funkcionalnosti koje je Komisija utvrdila u uvodnoj izjavi 22. pobijane odluke odgovaraju svim funkcionalnostima kromova trioksida koje su utvrđene u SEAC‑ovim izvješćima.
180. Međutim, ako su autorizacijom obuhvaćene sve funkcionalnosti kromova trioksida u okviru predviđenih uporaba, ograničavanje autorizacije upućivanjem na „ključne funkcionalnosti” zapravo predstavlja tautologiju, kao što je to smatrao Parlament. Stoga u tom slučaju takvo ograničenje predstavlja sužavanje područja primjene autorizacije samo s formalnog, ali ne i s materijalnog stajališta.
181. Kao treće, čini se da je pojam ključnih funkcionalnosti, na način na koji se upotrebljava u pobijanoj odluci, prilično nejasan te, u nedostatku pojašnjenja koja su potrebna kako bi se te ključne funkcionalnosti precizno odredile, nije prikladan kako bi stvarno ograničio opseg autorizacije.
182. Naime, ni za jednu od ključnih funkcionalnosti koje se navode u pobijanoj odluci u toj odluci nije određena jasna specifikacija razine ili raspona izvedbi koja se zahtijeva za predmetnu ključnu funkcionalnost. Primjerice, kao što to navodi Parlament, čini se da upućivanje na „tvrdoću” kao jednu od ključnih funkcionalnosti za uporabu 2 i uporabu 4 samo po sebi nema značajan sadržaj ako nije određena razina tvrdoće koja se zahtijeva kako bi se ispunio uvjet. Na isti se način čini da opće upućivanje na „debljinu sloja” također nije prikladno kako bi se ograničila uporaba tvari jer ne postoji nijedna naznaka o zahtijevanoj razini debljine. Isto vrijedi za ključne funkcionalnosti kao što su „otpornost na habanje” ili „otpornost na koroziju”. Budući da ne postoje tehničke specifikacije u pogledu razine otpornosti, čini se da su navedene ključne funkcionalnosti apstraktni pojmovi i stoga nisu prikladne kako bi se konkretno odredio opseg uporaba i, slijedom toga, ograničila autorizacija.
183. U tom kontekstu, činjenica da se u članku 1. stavku 1. te stavcima 2., 3 i 4. tog članka pobijane odluke navodi da uporabu kromova trioksida treba ograničiti samo na slučajeve u kojima je jedna od ključnih funkcionalnosti koje se navode u toj odluci potrebna za tu uporabu, ne dovodeći u pitanje ono što se navodi u točkama 179. i 180. ovog mišljenja, može u načelu predstavljati ograničenje uporabe tvari jer se za njezinu uporabu ne daje autorizacija u slučajevima u kojima nije potrebna jedna od tih ključnih funkcionalnosti. Međutim, s jedne strane, čini se da nepostojanje specifikacija u pogledu tih ključnih funkcionalnosti to ograničenje čini nejasnim i neprimjenjivim u konkretnom slučaju te, s druge strane, iz pobijane odluke ne proizlazi kako je to eventualno ograničenje autorizacije povezano s nepostojanjem prikladnih alternativnih tvari ili tehnologija.
184. Kao četvrto, što se tiče uvjeta koji se određuje člankom 5. pobijane odluke, u vezi s uvodnom izjavom 27. te odluke, i kojim se daljnjim korisnicima nalaže obveza da ECHA‑i dostave objašnjenje ključnih funkcionalnosti kromova trioksida navedenih u pobijanoj odluci, uključujući opravdanje razloga zbog kojeg su te ključne funkcionalnosti potrebne za takvu uporabu, sama Komisija tvrdi da se taj uvjet ni na koji način ne odnosi na postojanje prikladnih alternativa.
185. Stoga iz navedenog slijedi da taj uvjet nije omogućio da se uklone nesigurnosti navedene u točkama 169. i 170. ovog mišljenja u pogledu postojanja prikladnih alternativa na razini pojedinačnih primjena i, slijedom toga, nije omogućio da Komisija, unatoč navedenim nesigurnostima, ispuni drugi uvjet iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH.
186. U svakom slučaju, kao što to proizlazi iz sudske prakse na koju se upućuje u točkama 100. i 147. ovog mišljenja, utvrđivanje jesu li ispunjeni uvjeti iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH treba provesti prije davanja autorizacije, a postojanje nezanemarivih nesigurnosti u pogledu toga jesu li ti uvjeti ispunjeni mora dovesti do odbijanja zahtjeva za davanje autorizacije.
187. Zaključno, smatram da iz svih prethodnih razmatranja slijedi, kao prvo, da iz pobijane odluke ne proizlazi da se može smatrati da je u ovom slučaju ispunjen drugi uvjet iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH i, kao drugo, da samim time predmetna autorizacija koja je izdana tom odlukom nije u skladu s tom odredbom.
188. Naime, s jedne strane, kao što to proizlazi iz točke 173. ovog mišljenja, na kraju analize u pogledu postojanja prikladnih alternativa za uporabe o kojima je riječ nije se moglo smatrati da je ispunjen uvjet predviđen člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH na način na koji se on tumači u točkama 164. i 165. ovog mišljenja. S druge strane, kao što to proizlazi iz prethodnih točaka, Komisija nije ispunila taj uvjet time što je načinima koji se navode u pobijanoj odluci ograničila opseg autorizacije za uporabu kromova trioksida samo na slučajeve kada su prethodno navedene ključne funkcionalnosti potrebne za uporabu o kojoj je riječ i time što je istodobno predvidjela obvezu dostave informacija koju imaju daljnji korisnici i koja se navodi u članku 5. pobijane odluke.
189. Smatram da se taj zaključak ne može dovesti u pitanje drugim Komisijinim argumentima.
190. Konkretno, smatram da treba odbiti argumente koji se odnose na cilj Uredbe REACH, a to je da se promiče konkurentnost industrije Unije, i na ECHA‑ine administrativne mogućnosti, što su argumenti koji se navode u točki 79. ovog mišljenja.
191. Naime, u tom pogledu, s jedne strane, ne može se pozvati na cilj promicanja konkurentnosti industrije Unije u prilog blagim tumačenjima kriterija za autorizaciju posebno zabrinjavajućih tvari predviđenih odredbama Uredbe REACH koja potencijalno mogu ugroziti glavni cilj te uredbe, odnosno cilj da se osigura visoka razina zaštite zdravlja ljudi i okoliša. S druge strane, potreba da se vodi računa o ECHA‑inim mogućnostima koja se navodi u članku 58. stavku 3. Uredbe REACH i na kojoj Komisija temelji svoj argument ni na koji način ne podrazumijeva to da se postupak autorizacije posebno zabrinjavajuće tvari i razne ocjene koje su s tim povezane mogu provesti na manje pažljiv način u odnosu na ono što se zahtijeva načelom opreznosti.
192. Smatram da iz svega prethodno navedenog proizlazi da treba prihvatiti i drugi dio jedinog tužbenog razloga koji je istaknuo Parlament.
5. Treći dio jedinog tužbenog razloga
193. U trećem dijelu svojeg jedinog tužbenog razloga Parlament tvrdi da s obzirom na informacije koje su bile vrlo nepotpune i na brojne nejasnoće sadržane u zahtjevu za davanje autorizacije, taj zahtjev nije bio u skladu sa zahtjevima iz članka 62. Uredbe REACH i da je stoga Komisija davanjem autorizacije povrijedila članak 60. stavak 7. te uredbe.
194. Potonjom odredbom propisuje se da se autorizacija izdaje samo ako je zahtjev podnesen u skladu sa zahtjevima članka 62. Uredbe REACH.
195. Konkretnije, člankom 62. stavkom 4. Uredbe REACH propisuje se da zahtjev za davanje autorizacije sadržava, među ostalim, s jedne strane, izvješće o kemijskoj sigurnosti u skladu s Prilogom I. – koje obuhvaća rizike za zdravlje ljudi i/ili okoliš koji proizlaze iz uporabe tvari zbog unutarnjih svojstava utvrđenih u Prilogu XIV. (točka (d)) i, s druge strane, analizu alternativa, uzimajući u obzir njihove rizike i tehničku i ekonomsku izvedivost zamjene (točka (e)).
196. U tom pogledu, kao prvo, iz razmatranja iznesenih u točkama 111. do 121., kako su analizirana u točkama 128. do 130. te točkama 133. do 136. ovog mišljenja, proizlazi da su podaci koje su podnositelji zahtjeva dostavili u svojem zahtjevu za davanje autorizacije sadržavali vrlo ograničenu količinu podataka za koje su RAC i sama Komisija djelomično smatrali da nisu reprezentativni s obzirom na osnovne elemente koje treba uzeti u obzir u analizi kako bi se utvrdilo da je ispunjen prvi uvjet iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH, odnosno kako bi se utvrdio rizik koji predstavljaju uporabe tvari o kojoj je riječ te primjerenost i učinkovitost mjera upravljanja rizikom.
197. Kao drugo, iz točaka 168. do 170. ovog mišljenja proizlazi da podnositelji zahtjeva u zahtjevu za davanje autorizacije nisu dostavili dovoljno podataka o postojanju alternativa na razini pojedinačnih primjena, do čega je došlo jer su uporabe, kako su ih definirali sami podnositelji zahtjeva i za koje se zahtijevala autorizacija, imale izuzetno širok opseg. Posljedica toga bila je to da SEAC nije mogao donijeti konačnu odluku o tome postoji li određen broj primjena u kojima je stvarno već moguća zamjena kromova trioksida ili će ona ubrzo postati moguća.
198. U tom pogledu napominjem da ako je točno, kao što to navodi Komisija, da se nijednom odredbom glave VII. ne propisuju precizna pravila o načinu na koji treba opisati uporabe za koje se zahtijeva autorizacija(52), u skladu s onim što se navodi u točkama 135. i 162. ovog mišljenja, okolnost da se u okviru zahtjeva pod nazivom upstream application traži autorizacija za uporabe koje su određene vrlo široko podnositelja zahtjeva za tu autorizaciju ne oslobađa obveze da dostavi potpune informacije koje ne sadržavaju nedostatke i koje su u skladu sa zahtjevima predviđenim člankom 62. stavkom 4. Uredbe REACH.
199. Smatram da iz prethodno navedenog proizlazi da treba prihvatiti i treći dio jedinog tužbenog razloga koji je istaknuo Parlament.
C. Zaključak o tužbi
200. Prema mojem mišljenju, iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da tužbu koju je podnio Parlament treba prihvatiti u cijelosti.
201. Slijedom toga, smatram da pobijanu odluku treba poništiti u dijelu u kojem se odnosi na autorizaciju uporabe kromova trioksida za uporabe 2, 4 i 5 i uporabu 1 u pogledu formuliranja smjesa za uporabe 2, 4 i 5.
VI. Zahtjev za održavanje na snazi učinaka pobijane odluke
202. U slučaju da Sud poništi pobijanu odluku, kao što predlažem u prethodnoj točki, Komisija zahtijeva da se učinci te odluke održe na snazi dok ta institucija ne donese novu odluku o predmetnom zahtjevu za davanje autorizacije.
203. Komisija ističe da članak 56. stavak 1. točka (d), u vezi s člankom 58. stavkom 1. točkom (c) Uredbe REACH, sadržava prijelazni mehanizam na temelju kojeg podnositelj zahtjeva za autorizaciju i povezani daljnji korisnici mogu nastaviti stavljati na tržište te koristiti tvar i nakon isteka roka, u dijelu u kojem je uporaba predmet odgovarajućeg zahtjeva za davanje autorizacije koji je podnesen najmanje 18 mjeseci prije isteka roka i ako Komisija još nije donijela odluku o zahtjevu za davanje autorizacije.
204. Komisija tvrdi da bi učinak poništenja pobijane odluke stoga bio da se podnositeljima zahtjeva i njihovim daljnjim korisnicima omogući da nastave stavljati na tržište i koristiti tvar za zahtijevane uporabe sve dok Komisija ne donese novu odluku a da pritom ne podliježu kontroli, odnosno bez raznih mjera koje se propisuju pobijanom odlukom i koje su posebno uključene kako bi se zaštitilo zdravlje ljudi.
205. Parlament se ne protivi Komisijinu zahtjevu.
206. Iz onog što je navela Komisija proizlazi da bi odbijanje zahtjeva za održavanje na snazi učinaka sporne odluke povećalo opasnost od nastanka teške štete za zdravlje ljudi. U tim okolnostima, u slučaju da Sud poništi pobijanu odluku, valja naložiti održavanje na snazi učinaka te odluke dok Komisija ponovno ne odluči o predmetnom zahtjevu za autorizaciju koji su podnijeli podnositelji zahtjeva(53).
VII. Troškovi
207. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
208. Budući da iz prethodno navedene analize u skladu sa zaključkom koji predlažem Sudu proizlazi da je Komisija stranka koja nije uspjela u postupku, smatram da joj treba naložiti snošenje troškova u skladu sa zahtjevom Parlamenta.
209. U skladu s člankom 140. stavkom 3. navedenog poslovnika, Sud može odlučiti da intervenijent koji nije država članica ili institucija Unije snosi vlastite troškove.
210. Smatram da, u skladu s tom odredbom, ECHA treba snositi vlastite troškove.
VIII. Zaključak
211. S obzirom na navedeno, predlažem da Sud:
1. poništi Provedbenu odluku Europske komisije C (2020) 8797 od 18. prosinca 2020. o djelomičnom davanju autorizacije za određene uporabe kromova trioksida u okviru Uredbe (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća (Chemservice GmbH i drugi) u dijelu u kojem se ta odluka odnosi na autorizacije za uporabe kromova trioksida 2, 4 i 5, te uporabu 1 u pogledu formuliranja smjesa za uporabe 2, 4 i 5;
2. održi na snazi učinke odluke iz točke 1. ove izreke dok Komisija ne donese novu odluku o predmetnom zahtjevu za davanje autorizacije;
3. naloži Komisiji snošenje troškova;
4. utvrdi da će Europska agencija za kemikalije (ECHA) snositi vlastite troškove.