CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

G. PITRUZZELLA

van 27 oktober 2022 (1)

Zaak C‑144/21

Europees Parlement

tegen

Europese Commissie

„Beroep tot nietigverklaring – Uitvoeringsbesluit C(2020) 8797 van 18 december 2020 tot gedeeltelijke verlening van een autorisatie voor bepaalde vormen van gebruik van chroomtrioxide – Verordening (EG) nr. 1907/2006 (Reach-verordening) – Artikel 60, lid 4 – Zogenoemde sociaaleconomische autorisatieprocedure – Analyse van de risico’s voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van het gebruik van de stof – Analyse of er geen geschikte alternatieve stoffen of technieken zijn”

Inhoud

1.        De onderhavige zaak biedt het Hof de gelegenheid duidelijkheid te verschaffen over de analyse die de Europese Commissie moet verrichten in het kader van het systeem dat bij verordening (EG) nr. 1907/2006(2) inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen is ingevoerd. Deze analyse heeft betrekking op de voorwaarden waaronder de Commissie een autorisatie kan verlenen voor een zeer zorgwekkende stof, zoals in casu chroomtrioxide.

2.        In de onderhavige zaak heeft het Europees Parlement een beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen uitvoeringsbesluit C(2020) 8797 van de Europese Commissie van 18 december 2020 tot gedeeltelijke verlening van een autorisatie voor bepaalde vormen van gebruik van chroomtrioxide krachtens de Reach-verordening (Chemservice GmbH e.a.; hierna: „bestreden besluit”).

3.        De onderhavige zaak is van groot belang voor de bepaling van de precieze omvang van de analyse die moet worden verricht in het kader van met name de zogenoemde sociaaleconomische autorisatieprocedure voor het gebruik van een zeer zorgwekkende stof als bedoeld in artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening. De argumenten die het Parlement in zijn verzoekschrift aanvoert, vereisen immers dat het Hof de door de Commissie in het bestreden besluit verrichte analyse beoordeelt met betrekking tot de twee in die bepaling gestelde voorwaarden voor de autorisatie voor het gebruik van een zeer zorgwekkende stof in dat kader, te weten ten eerste dat de sociaaleconomische voordelen zwaarder wegen dan het risico voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van het gebruik van de stof en ten tweede dat er geen geschikte alternatieve stoffen of technieken zijn.

I.      Toepasselijke bepalingen

4.        De Reach-verordening is een fundamenteel rechtsinstrument voor de regelgeving inzake chemische stoffen in de Unie. Blijkens artikel 1, lid 1, van deze verordening heeft zij een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu, inclusief de bevordering van alternatieve methoden voor de beoordeling van gevaren van stoffen alsmede het vrije verkeer van stoffen op de interne markt, en tegelijkertijd de vergroting van het concurrentievermogen en de innovatie tot doel.(3) Dit hoge niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu wordt gewaarborgd door middel van een geïntegreerd systeem voor de controle op chemische stoffen die zijn vervaardigd, ingevoerd of in de handel gebracht in de Unie, welk systeem is gebaseerd op de registratie, beoordeling en autorisatie van deze stoffen en eventuele beperkingen op het gebruik ervan.(4)

5.        Uit artikel 1, lid 3, van de Reach-verordening blijkt ten eerste dat deze verordening is gebaseerd op het beginsel dat fabrikanten, importeurs en downstreamgebruikers ervoor moeten zorgen dat zij stoffen vervaardigen, in de handel brengen of gebruiken die niet schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens of voor het milieu, en ten tweede dat de bepalingen ervan berusten op het voorzorgsbeginsel.

6.        Zoals onder meer in de overwegingen 69 en 70 van de Reach-verordening wordt beklemtoond, moet volgens die verordening met name aan zeer zorgwekkende stoffen zorgvuldig aandacht worden besteed. Op die stoffen is namelijk de autorisatieregeling van titel VII van de Reach-verordening van toepassing. Uit artikel 55 van die verordening volgt dat die regeling tot doel heeft „de goede werking van de interne markt te waarborgen en er tegelijkertijd voor te zorgen dat de risico’s van zeer zorgwekkende stoffen naar behoren worden beheerst en dat deze stoffen gestaag worden vervangen door geschikte alternatieve stoffen of technieken, mits die economisch haalbaar en technisch uitvoerbaar zijn”.

7.        Zoals uiteengezet in de artikelen 56 en 58 van de Reach-verordening kunnen de zeer zorgwekkende stoffen die zijn opgenomen in bijlage XIV bij die verordening derhalve na een specifieke datum niet worden gebruikt of in de handel worden gebracht voor gebruik door fabrikanten, importeurs of downstreamgebruikers, tenzij voor het gebruik autorisatie is verleend of een van de andere voorwaarden van de Reach-verordening van toepassing is.(5)

8.        Fabrikanten en importeurs kunnen autorisatieaanvragen indienen om een stof in de handel te brengen, om een stof zelf te gebruiken, en om hun downstreamgebruikers het recht te verlenen om een stof te gebruiken.(6) Hoewel die aanvragen worden ingediend bij het Europees Agentschap voor chemische stoffen (hierna: „ECHA”)(7), dat bij die verordening is opgericht om de bepalingen van de verordening mede uit te voeren, wordt het besluit genomen door de Commissie.(8) Autorisatiebesluiten vermelden onder meer de vormen van gebruik waarvoor autorisatie wordt verleend, de herbeoordelingstermijn en de voorwaarden die op de herbeoordeling van toepassing zijn.(9)

9.        In artikel 60 van de Reach-verordening worden twee verschillende procedures vastgesteld waarbij de Commissie autorisatie kan verlenen voor het gebruik van zeer zorgwekkende stoffen: ten eerste autorisatie op grond van artikel 60, lid 2, van de Reach-verordening indien het risico voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van het gebruik van een stof afdoende wordt beheerst (de zogenoemde procedure van afdoende beheersing) en ten tweede autorisatie op grond van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening, de zogenoemde sociaaleconomische procedure.

10.      Dienaangaande bepaalt artikel 60, leden 4, 5 en 7, van die verordening:

„[…]

4.      Indien krachtens lid 2 geen autorisatie kan worden verleend, of in geval van in lid 3 bedoelde stoffen, kan een autorisatie alleen worden verleend wanneer wordt aangetoond dat de sociaaleconomische voordelen zwaarder wegen dan het risico voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van het gebruik van de stof en er geen geschikte alternatieve stoffen of technieken zijn. Hierover wordt besloten nadat de volgende elementen zijn overwogen en rekening is gehouden met de adviezen van het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse, zoals bedoeld in artikel 64, lid 4, onder a) en b):

a)      het risico dat het gebruik van de stof met zich meebrengt, met inbegrip van de geschiktheid en de doeltreffendheid van de voorgestelde risicobeheersmaatregelen;

b)      de sociaaleconomische voordelen van het gebruik van de stof en de sociaaleconomische gevolgen van de weigering om een autorisatie te verlenen die de aanvrager of andere belanghebbende partijen aantonen;

c)      de door de aanvrager krachtens artikel 62, lid 4, onder e), ingediende analyse van de alternatieven of een eventueel door de aanvrager voorgelegd vervangingsplan krachtens artikel 62, lid 4, onder f), en eventuele krachtens artikel 64, lid 2, ingediende bijdragen van derden;

d)      de beschikbare informatie over de risico’s voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van eventuele alternatieve stoffen of technieken.

5.      Bij haar beoordeling van de vraag of er geschikte alternatieve stoffen of technieken beschikbaar zijn, houdt de Commissie rekening met alle relevante aspecten, met inbegrip van:

a)      de vraag of de overschakeling op alternatieven leidt tot verlaging van het algehele risico voor de gezondheid van de mens en het milieu, rekening houdend met de geschiktheid en de doeltreffendheid van risicobeheersmaatregelen;

b)      de vraag of alternatieven voor de aanvrager technisch en economisch haalbaar zijn.

[…]

7.      Een autorisatie wordt uitsluitend verleend indien de aanvraag in overeenstemming is met de voorschriften van artikel 62.”

11.      Artikel 62 van de Reach-verordening, met het opschrift „Autorisatieaanvragen”, bepaalt in lid 4, onder d) en e):

„Een autorisatieaanvraag bevat de volgende informatie:

[…]

d)      een chemischeveiligheidsrapport overeenkomstig bijlage I waarin de risico’s voor de gezondheid van de mens en/of voor het milieu van het gebruik van de stoffen als gevolg van de in bijlage XIV vermelde intrinsieke eigenschappen aan de orde komen, tenzij dit verslag reeds ten behoeve van de registratie is ingediend;

e)      een analyse van de alternatieven waarin de risico’s van die alternatieven en de technische en economische haalbaarheid van vervanging worden beoordeeld, met inbegrip, waar passend, van informatie over alle relevante door de aanvrager uitgevoerde onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten;

[…]”

12.      De Commissie neemt het autorisatiebesluit volgens de in artikel 64 van de Reach-verordening uiteengezette procedure. Dit brengt overeenkomstig artikel 64, lid 2, van die verordening met name een openbare raadpleging met zich mee, die derden in de gelegenheid stelt om informatie te verstrekken over alternatieve stoffen of technieken. Op grond van artikel 64, leden 3 en 4, van de Reach-verordening moeten het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse, eenheden binnen ECHA voor het verrichten van verschillende taken(10), hun adviezen uitbrengen over relevante aspecten van de aanvraag. Op grond van artikel 64, lid 8, van de Reach-verordening stelt de Commissie binnen drie maanden na ontvangst van die adviezen een ontwerpbesluit op en neemt zij het uiteindelijke besluit volgens de toepasselijke comitologieprocedure.(11)

II.    Voorgeschiedenis van het geding

13.      Chroomtrioxide is een zeer zorgwekkende stof in de zin van de Reach-verordening. Het is opgenomen in bijlage XIV bij deze verordening. Voor het gebruik van deze stof is een autorisatie vereist.(12)

14.      In 2015 hebben Lanxess Deutschland GmbH en andere marktdeelnemers (hierna: „aanvragers”) een autorisatieaanvraag ingediend voor zes categorieën gebruik van chroomtrioxide.

15.      De zes gebruikscategorieën waarvoor de autorisatie is aangevraagd, zijn: vormen van gebruik van chroomtrioxide voor de formulering van mengsels („gebruikscategorie 1”); voor functioneel verchromen („gebruikscategorie 2”); voor decoratief functioneel verchromen („gebruikscategorie 3”); voor oppervlaktebehandeling in de lucht- en lucht- en ruimtevaartindustrie (die geen verband houdt met functioneel verchromen of decoratief functioneel verchromen) („gebruikscategorie 4”); voor oppervlaktebehandeling binnen de architectuur-, automobiel-, metaal- en algemene technische industriesector (met uitzondering van de passivering van vertind staal (elektrolytische vertinning – ETP) (die geen verband houdt met functioneel verchromen of decoratief functioneel verchromen) („gebruikscategorie 5”), en voor passivering van vertind staal (elektrolytische vertinning – ETP) („gebruikscategorie 6”).

16.      Op 30 september 2016 heeft de Commissie de adviezen van het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse over de aanvraag ontvangen.

17.      Op 27 maart 2019 heeft het Parlement een resolutie aangenomen waarin het zich verzet tegen een eerste ontwerp van uitvoeringsbesluit. In wezen waren de bezwaren van het Parlement gebaseerd op het feit dat de door de aanvragers verstrekte informatie ernstige lacunes vertoonde en dat bijgevolg niet correct kon worden beoordeeld of aan de voorwaarden voor het verlenen van een autorisatie, met name het al dan niet beschikbaar zijn van veiligere alternatieven, was voldaan. Volgens het Parlement gold dit temeer daar de beschrijving van de beoogde vormen van gebruik van de betrokken stof zo algemeen was dat de autorisatie een uiterst breed toepassingsgebied had. In dit verband was het Parlement ook van mening dat de aanpak van de Commissie die erin bestond de lacunes in de aanvraag te verhelpen door de aanvragers te verzoeken de ontbrekende gegevens in het onderzoeksverslag te verstrekken, niet in overeenstemming was met de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie.(13)

18.      Naar aanleiding van deze resolutie heeft de Commissie gebruikscategorie 3 (decoratief functioneel verchromen) van het toepassingsgebied van haar ontwerp van uitvoeringsbesluit uitgesloten. De Commissie heeft echter voor het overige haar aanvankelijke benadering gehandhaafd, dat wil zeggen om de autorisatie onder bepaalde voorwaarden en beperkingen te verlenen, en heeft op 18 december 2020 het bestreden besluit vastgesteld.

III. Bestreden besluit

19.      In het bestreden besluit heeft de Commissie allereerst opgemerkt dat voor chroomtrioxide alleen op grond van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening een autorisatie kon worden verleend.(14)

20.      In dit verband heeft de Commissie in de eerste plaats, in de overwegingen 9 tot en met 15, de eerste van de twee voorwaarden van deze bepaling geanalyseerd, namelijk dat de sociaaleconomische voordelen zwaarder wegen dan het risico voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van het gebruik van de stof.

21.      In overweging 9 van het bestreden besluit heeft de Commissie opgemerkt dat het Comité risicobeoordeling „[i]n zijn adviezen over de gebruikscategorieën 1, 2, 4 en 5 heeft […] geconcludeerd dat de in de aanvraag beschreven risicobeheersmaatregelen en operationele omstandigheden niet geschikt en doeltreffend zijn om de risico’s voor werknemers te beperken”.

22.      In het bijzonder heeft de Commissie in overweging 10 van dat besluit opgemerkt dat het Comité risicobeoordeling met betrekking tot „de gebruikscategorieën 1, 2, 4 en 5 heeft […] geconcludeerd dat er grote onzekerheid bestaat over de blootstelling van werknemers als gevolg van de beperkte beschikbaarheid van gemeten blootstellingsgegevens. Het Comité risicobeoordeling heeft voorts geconcludeerd dat een overheersend gebrek aan contextuele informatie het moeilijk heeft gemaakt om een verband te leggen tussen de operationele voorwaarden en de risicobeheersmaatregelen die in de aanvraag worden beschreven, en de blootstellingsniveaus die er zouden zijn voor specifieke taken en locaties, zodat het Comité risicobeoordeling geen verdere beoordeling kan uitvoeren. Deze onzekerheden hebben betrekking op de betrouwbaarheid en de representativiteit van de blootstellingsgegevens en op het verband hiervan met de bestaande specifieke risicobeheersmaatregelen, in het bijzonder voor gebruikscategorie 4 waarvoor de aanvraag niet alleen betrekking heeft op onderdompeling in een bad, maar ook op diverse bewerkingen zoals spuiten, lamineren, borstelen en mechanische bewerkingen, en de aanvragers de gecombineerde blootstelling met betrekking tot al die taken niet volledig konden beoordelen. De Commissie merkt evenwel op dat deze onzekerheden het Comité sociaaleconomische analyse er niet van hebben weerhouden de aanvraag verder te onderzoeken.”

23.      In overweging 11 van het bestreden besluit heeft de Commissie opgemerkt dat het Comité risicobeoordeling met betrekking tot „de gebruikscategorieën 1, 2, 4 en 5 […] bovendien [heeft] geconcludeerd dat er ook onzekerheid bestaat over de beoordeling van de blootstelling van de algemene bevolking aan de stof via het milieu op lokaal niveau, met name wat het vrijkomen van chroom (VI) via afvalwater betreft. Dit is met name van belang voor de orale blootstelling via drinkwater. Het Comité risicobeoordeling was echter van mening dat de beoordeling van de risico’s voor de algemene bevolking via het milieu voldoende was voor verdere analyse door het Comité sociaaleconomische analyse en heeft daarbij opgemerkt dat de aanpak van de aanvragers gebaseerd was op veronderstellingen die de risico’s voor de algemene bevolking waarschijnlijk overschatten.”

24.      In overweging 12 van het bestreden besluit heeft de Commissie vastgesteld dat het Comité risicobeoordeling „[i]n zijn adviezen over de gebruikscategorieën 1, 2, 4 en 5 […] vanwege de onzekerheid over de beoordeling van de risico’s voor werknemers en de algemene bevolking via het milieu heeft […] aanbevolen bijkomende voorwaarden en bewakingsmaatregelen op te leggen. Na de beoordeling van het Comité risicobeoordeling te hebben geanalyseerd, heeft de Commissie zich hierbij aangesloten.”

25.      Vervolgens heeft de Commissie in overweging 15 van het bestreden besluit opgemerkt dat het Comité sociaaleconomische analyse „[i]n zijn adviezen over de in de aanvraag beschreven gebruikscategorieën 1, 2, 4, 5 en 6 van chroomtrioxide heeft […] geconcludeerd dat de totale sociaaleconomische voordelen die voortvloeien uit elk van deze gebruikscategorieën groter zijn dan het risico ervan voor de gezondheid van de mens.”

26.      In de tweede plaats heeft de Commissie in de overwegingen 16 tot en met 24 van het bestreden besluit de tweede van de in artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening gestelde voorwaarden voor de verlening van een autorisatie onderzocht, te weten het ontbreken van geschikte alternatieve stoffen of technieken.

27.      Wat de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 betreft, heeft de Commissie in overweging 18 van dat besluit opgemerkt dat het Comité sociaaleconomische analyse „[i]n zijn adviezen over de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 heeft […] geconcludeerd dat er geen geschikte alternatieve stoffen of technieken zijn. Gezien het zeer brede toepassingsgebied van de aangevraagde vormen van gebruik heeft het Comité sociaaleconomische analyse echter niet kunnen uitsluiten dat er onzekerheden bestaan over de technische haalbaarheid van alternatieven voor een beperkt aantal specifieke vormen van gebruik die in de gebruiksbeschrijvingen zijn opgenomen. De Commissie is het eens met de conclusie van het Comité sociaaleconomische analyse.”

28.      Bijgevolg heeft de Commissie zich in overweging 19 van het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de beschrijving van de gebruikscategorieën 2, 4 en 5, „[o]m te waarborgen dat de autorisatie alleen betrekking heeft op die gebruikscategorieën waarvoor geen geschikte alternatieven beschikbaar zijn, […] verder [moet] worden verfijnd door deze af te stemmen op de conclusies van de analyse van de alternatieven zoals die zijn voorgesteld in de aanvraag en beoordeeld door het Comité sociaaleconomische analyse. De Commissie is van mening dat de aanvragers aan hun bewijslast hebben voldaan door aan te tonen dat er geen geschikte alternatieven bestaan voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5, alleen wat betreft dat beperkte toepassingsgebied van de gebruikscategorieën.”

29.      In overweging 20 van dat besluit heeft de Commissie daaraan toegevoegd dat „[d]e beschrijving van de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 […] derhalve nog [moet] worden verfijnd door te verwijzen naar de gebruikscategorieën waarbij een van de […] essentiële functies noodzakelijk is voor het beoogde gebruik” en heeft zij voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 een aantal essentiële functies opgesomd.(15)

30.      Op basis van deze redenering heeft de Commissie in overweging 22 van het bestreden besluit geconcludeerd dat zij, na bestudering van de beoordeling van het Comité sociaaleconomische analyse en rekening houdend met al het bovenstaande, het eens was met de conclusie dat er geen geschikte alternatieve stoffen of technologieën waren voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5.

31.      In overweging 26 van het bestreden besluit heeft de Commissie verklaard „haar beoordeling te hebben gebaseerd op alle relevante, momenteel beschikbare wetenschappelijke gegevens, zoals beoordeeld door het Comité risicobeoordeling, en haar conclusies te hebben gebaseerd op het bestaan van voldoende bewijs om tot die conclusie te komen”. De Commissie was niettemin van mening dat aanvullende wetenschappelijke gegevens haar in staat zouden stellen haar beoordeling in de toekomst op een meer solide of bredere basis uit te voeren en dat daarom om aanvullende informatie over de blootstelling en de emissies moest worden verzocht.

32.      Vervolgens heeft de Commissie in overweging 27 van het bestreden besluit verklaard dat, om de uitvoering van dit besluit met betrekking tot de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 te vergemakkelijken, aan de downstreamgebruikers van de autorisatiehouders bovendien moest worden gevraagd om in de mededeling aan ECHA overeenkomstig artikel 66, lid 1, van de Reach-verordening(16) een toelichting op te nemen van de in het bestreden besluit genoemde essentiële functies die noodzakelijk zijn voor het gebruik dat zij ervan maken, met inbegrip van een rechtvaardiging waarom zij noodzakelijk zijn voor dat gebruik.

33.      Op basis van deze overwegingen heeft de Commissie in artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit de aanvragers slechts een autorisatie verleend voor gebruikscategorie 6, voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 voor zover een van de daarin genoemde essentiële functies noodzakelijk is voor het gebruik, en voor gebruikscategorie 1 in verband met de formulering van mengsels voor de gebruikscategorieën 2, 4, 5 en 6, voor zover toegestaan.

34.      Uit artikel 1, leden 2 tot en met 4, van hetzelfde besluit volgt dat geen autorisatie voor chroomtrioxide is verleend voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 indien geen van de daarin genoemde essentiële functies noodzakelijk is voor het gebruik.

35.      Artikel 2, leden 2 en 3, van het bestreden besluit bepaalt:

„2.      De houders van de autorisatie stellen specifieke blootstellingsscenario’s op voor de specifieke processen, bewerkingen en taken (met inbegrip van geautomatiseerde/manuele systemen en open/gesloten systemen en combinaties daarvan) en beschrijven voor elk afzonderlijk scenario de risicobeheersmaatregelen en de operationele voorwaarden ter beheersing van de blootstelling van werknemers aan chroom (VI) en de emissies ervan in het milieu, die representatief zijn voor alle locaties waar de toegestane vormen van gebruik plaatsvinden. De blootstellingsscenario’s bevatten informatie over de blootstellingsniveaus die voortvloeien uit de toepassing van deze risicobeheersmaatregelen en operationele omstandigheden. De houders van de autorisatie selecteren de in de blootstellingsscenario’s beschreven risicobeheersmaatregelen overeenkomstig artikel 5 van richtlijn 2004/37/EG. De houders van de autorisatie documenteren en motiveren de keuze van de risicobeheersmaatregelen en stellen de desbetreffende documenten op verzoek ter beschikking van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar een toegestane vorm van gebruik plaatsvindt.

3.      De houders van de autorisatie stellen de specifieke blootstellingsscenario’s in een bijgewerkt veiligheidsinformatieblad uiterlijk op 18 maart 2021 ter beschikking van de downstreamgebruikers op wie dit besluit […] van toepassing is. De houders van de autorisatie en de downstreamgebruikers passen de risicobeheersmaatregelen en operationele omstandigheden die in de specifieke blootstellingsscenario’s zijn opgenomen, onverwijld toe.”

36.      Artikel 5 van het bestreden besluit bepaalt dat downstreamgebruikers, wat de autorisatie voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 betreft, in de mededeling aan ECHA overeenkomstig artikel 66, lid 1, van de Reach-verordening een toelichting moeten opnemen van de essentiële functies van chroomtrioxide die in artikel 1, lid 1, zijn opgesomd en noodzakelijk zijn voor het gebruik dat zij ervan maken, met inbegrip van een rechtvaardiging waarom die essentiële functies voor dat gebruik noodzakelijk zijn.

IV.    Conclusies van partijen

37.      Het Parlement verzoekt het Hof artikel 1, leden 1 en 5, en de artikelen 2, 3, 4, 5, 7, 9 en 10 van het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover zij zien op de autorisaties voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5, en gebruikscategorie 1 in verband met de formulering van mengsels voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5; subsidiair, het bestreden besluit in zijn geheel nietig te verklaren; de Commissie en ECHA te verwijzen in de kosten.

38.      De Commissie verzoekt het Hof primair het beroep van het Parlement tot gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit te verwerpen; subsidiair, het beroep van het Parlement tot nietigverklaring van het bestreden besluit in zijn geheel te verwerpen, en in geval van nietigverklaring van het bestreden besluit de gevolgen van het bestreden besluit te handhaven; het Parlement te verwijzen in de kosten.

39.      ECHA, dat bij beschikking van de president van het Hof van 17 september 2021 is toegelaten tot interventie, heeft een memorie van interventie ingediend ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.

V.      Onderzoek van het beroep

A.      Argumenten van partijen

40.      Ter ondersteuning van zijn beroep voert het Parlement één middel aan, namelijk dat het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met artikel 60, leden 4 en 7, van de Reach-verordening. Dit enige middel bestaat uit drie onderdelen.

1.      Eerste onderdeel van het enige middel: er is geen sluitende beoordeling uitgevoerd van de risico’s voor de gezondheid van de mens en voor het milieu

41.      Met het eerste onderdeel van zijn enige middel verwijt het Parlement de Commissie dat zij artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening heeft geschonden door een autorisatie te verlenen voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5, en voor gebruikscategorie 1 in verband met de formulering van mengsels voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 van chroomtrioxide, zonder het risico voor de gezondheid van de mens en voor het milieu als gevolg van deze vormen van gebruik sluitend te hebben beoordeeld. Het ontbreken hiervan heeft uiteraard de beoordeling aangetast die ertoe strekt na te gaan of „de sociaaleconomische voordelen zwaarder wegen dan het risico voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van het gebruik van de stof”.

42.      Uit de overwegingen 10 tot en met 12 van het bestreden besluit blijkt uitdrukkelijk dat er wat betreft de gebruikscategorieën 1, 2, 4 en 5 grote onzekerheid bestond over de beoordeling van de risico’s voor werknemers en de algemene bevolking via het milieu en dat het Comité risicobeoordeling wegens deze onzekerheid had aanbevolen aanvullende voorwaarden en bewakingsmaatregelen op te leggen. In het bijzonder blijkt uit overweging 10 van het bestreden besluit dat deze onzekerheid heel ernstig was wat betreft de blootstelling van werknemers aan de betrokken stof, waardoor een degelijke beoordeling van dit risico niet mogelijk was. Uit de adviezen van het Comité risicobeoordeling blijkt dat de door de aanvragers verstrekte informatie om de risico’s voor de gezondheid van de mens en voor het milieu te kunnen beoordelen, voor elk gebruik waarvoor de autorisatie werd aangevraagd zo onvolledig en zo weinig representatief was dat het comité heeft moeten concluderen dat er grote onzekerheid bestond over de omvang en het niveau van die risico’s.

43.      Volgens het Parlement zijn de in casu door de aanvragers verstrekte blootstellingsgegevens niet representatief en voldoen zij niet aan artikel 62, lid 4, onder d), en punt 5.2.4 van bijlage I bij de Reach-verordening. Het Comité risicobeoordeling heeft weliswaar vastgesteld dat de door de aanvragers gebruikte methode de geringe representativiteit van de gegevens (die minder dan 3 % van de betrokken ondernemingen vertegenwoordigden) kon verklaren, maar heeft dit in zijn adviezen niet uitdrukkelijk aanvaard of gerechtvaardigd.

44.      Het Parlement voert voorts aan dat het mogelijk was geweest gemeten blootstellingsgegevens (of minstens representatieve modelgegevens) te verstrekken indien de aanvraag geen uiterst breed toepassingsgebied had gehad, alsook een passende beschrijving van de operationele omstandigheden en risicobeheersmaatregelen voor alle onder de aanvraag vallende vormen van gebruik, zoals artikel 62, lid 4, onder d), en punt 5.2.4 van bijlage I bij de Reach-verordening vereisen. Het Parlement is ook van mening dat de Commissie in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom zij tot de conclusie is gekomen dat de aanvragers, ondanks het gebrek aan representativiteit van de gegevens en de vastgestelde ernstige onzekerheden, hadden voldaan aan de op hen rustende bewijslast door erop te wijzen dat deze onzekerheden het Comité sociaaleconomische analyse er niet van hadden weerhouden de aanvraag verder te analyseren.

45.      Juist om bovengenoemde tekortkomingen te verhelpen is in artikel 2, lid 2, van het bestreden besluit de autorisatie afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat in het onderzoeksverslag essentiële gegevens worden verstrekt (zoals de blootstellingsscenario’s en de daarmee verband houdende risicobeheersmaatregelen), die in de betrokken risicobeoordeling ontbreken. Uit het bestreden besluit zelf blijkt dus ten eerste dat de Commissie ten tijde van de verlening van de autorisatie niet beschikte over een aanzienlijke hoeveelheid informatie die de aanvragers krachtens artikel 62, lid 4, onder d), van de Reach-verordening hadden moeten verstrekken en waarover zij had moeten beschikken om haar beoordeling overeenkomstig artikel 60, lid 4, van die verordening uit te voeren, en ten tweede dat de in artikel 2, lid 2, van het bestreden besluit opgelegde voorwaarden bedoeld waren om deze tekortkomingen in de autorisatieaanvraag en in de op basis van die aanvraag uitgevoerde beoordeling te verhelpen. Voorts geeft de Commissie blijk van een onjuiste uitlegging van de artikelen 56 en 66 van de Reach-verordening door deze bepalingen zo voor te stellen alsof zij het mogelijk maken dat cruciale informatie voor de initiële autorisatie uitsluitend door downstreamgebruikers zou worden verstrekt nadat de autorisatie reeds was verleend.

46.      In deze omstandigheden kon de Commissie niet op betrouwbare en sluitende wijze vaststellen dat „de sociaaleconomische voordelen zwaarder wegen dan het risico voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van het gebruik van de stof”, zoals door artikel 60, lid 4 wordt vereist. Hoe dan ook kan een autorisatie niet worden verleend indien de Commissie niet op sluitende wijze is nagegaan of aan deze voorwaarde is voldaan en kunnen de tekortkomingen van een autorisatieaanvraag niet worden verholpen door voorwaarden op te leggen in het autorisatiebesluit.

47.      De Commissie betoogt dat zij niet tekort is geschoten in haar verplichting om de risico’s voor de gezondheid van de mens en voor het milieu op sluitende wijze te beoordelen, zoals door artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening wordt vereist.

48.      Elke wetenschappelijke beoordeling gaat per definitie gepaard met onzekerheid. Het feit dat er onzekerheid bestaat, doet in geen enkel opzicht af aan een wetenschappelijke beoordeling. Het staat dus niet aan de Commissie om elke onzekerheid weg te nemen of erop te staan dat de aanvrager van de autorisatie het tegendeel bewijst.

49.      Ondanks de door het Parlement vermelde onzekerheden die in het advies van het Comité risicobeoordeling zijn vermeld en in het bestreden besluit zijn erkend, is de Commissie van mening dat de aanvragers hebben voldaan aan de op hen rustende bewijslast. Zij is van mening dat zij op die basis heeft kunnen beoordelen dat de sociaaleconomische voordelen zwaarder wogen dan de risico’s voor de gezondheid van de mens of voor het milieu. Deze beoordeling is niet gericht op een afdoend risicobeheer in elk geval waarin de stof wordt gebruikt, maar moet een passende afweging van de risico’s en de voordelen mogelijk maken.

50.      De in het chemischeveiligheidsrapport verstrekte informatie was toereikend om het Comité risicobeoordeling een passende risicobeoordeling te laten uitvoeren en het Comité sociaaleconomische analyse in staat te stellen tot een conclusie te komen over de risico-batenanalyse, zodat de Commissie uiteindelijk kon nagaan of was voldaan aan de voorwaarde dat de sociaaleconomische voordelen zwaarder wegen dan de risico’s voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van het gebruik van de stof. De Commissie betwist niet dat er onzekerheden bestonden, maar stelt dat deze onzekerheden volgens een evaluatie van deskundigen niet van dien aard waren dat zij de conclusie in de weg stonden dat aan de eerste voorwaarde was voldaan.

51.      Wat in het bijzonder de onzekerheid met betrekking tot de blootstelling van werknemers betreft, zet de Commissie in de eerste plaats uiteen waarom het Comité risicobeoordeling, ondanks het beperkte aantal blootstellingsgegevens in het chemischeveiligheidsrapport, van mening was dat de verstrekte gegevens volstonden om de beoordeling uit te voeren en het Comité sociaaleconomische analyse in staat te stellen de afweging van de voordelen en de risico’s voort te zetten.

52.      Wat betreft gebruikscategorie 1 had het Comité risicobeoordeling met het oog op de aanvullende beoordeling door het Comité sociaaleconomische analyse om te beginnen voorgesteld om het totale door de aanvragers geraamde maximumniveau van blootstelling van 0,5 μg/m³ te gebruiken. Wat betreft de gebruikscategorieën 2, 4 en 5, heeft het Comité risicobeoordeling de aanvragers om verduidelijking gevraagd, gezien het brede scala aan potentiële downstreamgebruikers die voordeel konden hebben bij de aanvraag en de daaropvolgende autorisatie (volgens de aanvragers gaat het voor gebruikscategorie 2 om 1 590 locaties in verschillende lidstaten). Na deze verduidelijkingen heeft het Comité risicobeoordeling erkend dat het beperkte aantal gegevens ook te wijten was aan de gebruikte methode (vooral gericht op gepersonaliseerde monitoringgegevens in tegenstelling tot het gebruik van statische monitoringgegevens), waardoor slechts een deel van de beschikbare gegevensreeksen is gebruikt.

53.      Bovendien heeft het Comité risicobeoordeling opgemerkt dat veel blootstellingsgegevens uit recente – waaronder ook onafhankelijke – studies die de aanvragers hadden verstrekt, hun beoordeling van de blootstelling geloofwaardig maakten (voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5) of heeft het Comité risicobeoordeling aan het Comité sociaaleconomische analyse opgedragen uit te gaan van het worstcasescenario (voor gebruikscategorie 1). Ten slotte hebben de aanvragers voor alle vormen van gebruik modelgegevens verstrekt, die volgens het Comité risicobeoordeling de verzamelde gegevens konden staven.

54.      In de tweede plaats kan van de aanvragers niet worden verwacht – en is het evenmin evenredig – dat zij gemeten blootstellingsgegevens verstrekken met betrekking tot meer dan 1 500 locaties van downstreamgebruikers, aangezien deze gebruikers mogelijkerwijs niet allemaal bekend zijn op het moment dat de autorisatie wordt verleend.

55.      In de derde plaats toont het feit dat de relevante blootstellingswaarden van 2 μg/m³ (voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5) en 0,5 μg/m³ (voor gebruikscategorie 1) respectievelijk een vijfde en een twintigste bedragen van de in de Unie bindende waarden voor beroepsmatige blootstelling aan chroom (VI)-verbindingen die thans krachtens de geldende regelgeving worden toegepast, aan dat het bestreden besluit de blootstelling helpt verminderen en werknemers beter beschermt. Derhalve strookt het besluit met de nagestreefde doelstellingen.

56.      In de vierde plaats heeft het Comité risicobeoordeling ook aanvullende voorwaarden en bewakingsmaatregelen aanbevolen die in het bestreden besluit zijn overgenomen en tot doel hebben de blootstelling op de werkplek verder te verminderen.

57.      Wat betreft het beweerde verzuim van de aanvragers om aan hun bewijslast te voldoen, merkt de Commissie op dat de Reach-verordening op geen enkele wijze voorziet in een norm waaraan de door de aanvragers verstrekte bewijzen moeten voldoen, zoals „buiten redelijke twijfel” of „100 % afwezigheid van onzekerheden”. Integendeel, voldoende objectief bewijsmateriaal moet een sluitende beoordeling door deskundigen op basis van geloofwaardige en betrouwbare informatie mogelijk maken.

58.      Volgens de Commissie gaat het Parlement eraan voorbij dat de wetenschappelijke beoordeling of aan de eerste voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening is voldaan, ook door het Comité sociaaleconomische analyse wordt uitgevoerd. In zijn adviezen heeft het Comité sociaaleconomische analyse een risico-batenanalyse uitgevoerd waarin wordt uiteengezet waarom de door het Comité risicobeoordeling beoordeelde gegevens toereikend waren, en heeft het Comité sociaaleconomische analyse een conclusie ter zake gegeven. Gelet op de door het Comité risicobeoordeling vastgestelde onzekerheden en om de degelijkheid van de risico-batenanalyse te controleren, heeft het Comité sociaaleconomische analyse zich met name gebaseerd op een aanvullend conservatief scenario („worstcasescenario”), op basis waarvan dit comité heeft geconcludeerd dat het geen twijfels koesterde die zouden leiden tot een wijziging van de geldigheid van de conclusie van de aanvragers dat de algemene voordelen van het voortgezette gebruik van chroomtrioxide zwaarder wogen dan het risico voor de gezondheid van de mens. De Commissie heeft de adviezen van het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse zorgvuldig bestudeerd en deze volledig, samenhangend en relevant bevonden.

59.      Anders dan het Parlement stelt, zijn de in artikel 2, lid 2, van het bestreden besluit gestelde bewakingsvereisten niet bedoeld om tekortkomingen in de aanvraag te verhelpen. Artikel 2, lid 2, van het bestreden besluit had tot doel de overlegging van aanvullende gegevens over blootstelling en emissies op te leggen, overeenkomstig de aanbevelingen in de adviezen van ECHA. Daardoor kan ten eerste van de autorisatiehouders in samenwerking met hun downstreamgebruikers een gedetailleerder beeld worden verkregen van de betrokken processen, de operationele omstandigheden en de risicobeheersmaatregelen voor individuele taken. Ten tweede past dit vereiste in de algemene logica van de Reach-verordening, die berust op een beginsel van voortdurende verbetering en specifiek tot doel heeft de kwaliteit van de regelgeving op het gebied van chemische stoffen geleidelijk te verbeteren dankzij de overlegging en voortdurende verbetering van gegevens over stoffen met het oog op de toepassing van de verordening.

60.      In zijn interventie ter ondersteuning van de Commissie stelt ECHA in de eerste plaats dat de door de aanvragers verstrekte gegevens representatief waren voor de blootstelling van werknemers. Om te beginnen erkent ECHA weliswaar dat het Comité risicobeoordeling van mening was dat niet kon worden geconcludeerd dat de door de aanvragers verstrekte gegevens over de blootstelling van werknemers representatief waren voor alle downstreamgebruikers, maar benadrukt het dat het Comité risicobeoordeling zich niet uitsluitend heeft gebaseerd op de meetgegevens die door de aanvragers zijn verstrekt. Het Comité risicobeoordeling heeft ook theoretische gegevens en gegevens uit openbaar toegankelijke studies onderzocht, die zowel door de rapporteur als door de aanvragers zijn verzameld, alsook de door laatstgenoemden verstrekte modelgegevens over blootstelling.

61.      Het Comité risicobeoordeling heeft in zijn adviezen over de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 gewezen op enkele onzekerheden die uit de verstrekte gegevens voortvloeiden. Niettemin heeft dit comité geoordeeld dat het gecombineerde blootstellingsniveau van 2 μg Cr (VI)/m³, dat door de aanvragers was berekend als maximale waarde voor gecombineerde blootstelling gedurende acht uur, een redelijk worstcasescenario was. Om die reden kon dit comité zijn beoordeling van de blootstelling van werknemers voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 uitvoeren op basis van de verstrekte gegevens en oordelen dat het door de aanvragers berekende blootstellingsniveau van 2 μg Cr (VI)/m³ als passend uitgangspunt kon worden gebruikt voor de sociaaleconomische analyse door het Comité sociaaleconomische analyse.

62.      In de tweede plaats betoogt ECHA dat het bestreden besluit, voor zover het is gebaseerd op de beoordeling van het Comité risicobeoordeling over de blootstelling van de algemene bevolking, berust op gegevens die voldoende representatief zijn voor de eventuele blootstelling van de algemene bevolking als gevolg van het voortgezette gebruik van chroomtrioxide.

63.      In de derde plaats betoogt ECHA dat de Commissie op basis van de beoordeling door het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse in feite over voldoende informatie beschikte om te beslissen of de voordelen van het verlenen van de autorisatie zwaarder wogen dan de kosten verbonden aan de risico’s van de toegestane vormen van gebruik. Meer bepaald heeft het Comité sociaaleconomische analyse in zijn beoordeling de mening van het Comité risicobeoordeling onderschreven dat de berekeningen op basis van de raming van de blootgestelde bevolking en de duur van de blootstelling, die waren verstrekt door de aanvragers, konden worden gebruikt voor de statistische ramingen van het aantal kankergevallen en dus voor de berekening van de kosten van het voortgezette gebruik van de stof. Gelet op de resterende onzekerheden heeft het Comité sociaaleconomische analyse echter beslist om bij de beoordeling van de kosten van het voortgezette gebruik van de stof uit te gaan van het worstcasescenario. Voor de berekening van de gevolgen voor de gezondheid van de mens is dit in het geval van werknemers opgelost door de in geld uitgedrukte effecten op de gezondheid van de werknemers te verhogen ten opzichte van de door de aanvragers berekende effecten op de gezondheid van de mens. Hoewel het Comité sociaaleconomische analyse voor de tenlasteneming van de kosten van het voortgezette gebruik van de stof is uitgegaan van een worstcasescenario, heeft dit comité toch de beoordeling van de aanvragers bevestigd dat de voordelen van de voortzetting van het gebruik zwaarder wegen dan de risico’s die daaruit voortvloeien voor de gezondheid van de mens.

2.      Tweede onderdeel van het enige middel: er is niet vastgesteld dat er geen geschikte alternatieve stoffen of technologieën voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 zijn

64.      Met het tweede onderdeel van zijn enige middel betoogt het Parlement dat het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening, omdat de Commissie niet heeft vastgesteld – zoals door deze bepaling wordt vereist – dat er geen geschikte alternatieve stoffen of technologieën zijn voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 van de autorisatieaanvraag. Het Parlement betwist met name de benadering van de Commissie, die in het bestreden besluit in de overwegingen 18, 19 en 20 alsook in artikel 1 een verwijzing heeft opgenomen naar de „essentiële functies die noodzakelijk zijn voor het beoogde gebruik”, teneinde het toepassingsgebied van de autorisatie te beperken, gelet op de onzekerheden over het bestaan van geschikte alternatieven.

65.      Overeenkomstig artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening staat het aan de aanvragers van de autorisatie om aan te tonen dat er geen geschikte alternatieven zijn. Hieruit volgt dat het risico dat mogelijk niet kan worden bepaald of dergelijke alternatieven er zijn, door de aanvrager moet worden gedragen. Bijgevolg moet de beoordeling om na te gaan of er alternatieven zijn de Commissie in staat stellen dienaangaande tot een sluitend resultaat te komen voordat zij een autorisatiebesluit kan vaststellen. Bij eventuele onzekerheid over het bestaan van geschikte alternatieven moet de Commissie er integendeel van afzien om een autorisatie te verlenen. De Commissie kan de tekortkomingen in de door de aanvragers ingediende analyse van de alternatieven of de tekortkomingen of lacunes in de beoordeling ervan niet verhelpen door de autorisatie afhankelijk te stellen van bepaalde voorwaarden.

66.      In casu heeft de Commissie in overweging 19 van het bestreden besluit verklaard dat de aanvragers aan hun bewijslast hadden voldaan door aan te tonen dat er geen geschikte alternatieve oplossingen zijn voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5, maar zelf heeft zij geoordeeld dat dit enkel het geval was „wat betreft het beperkte toepassingsgebied van deze gebruikscategorieën”, dat wil zeggen binnen het beperkte toepassingsgebied van deze gebruikscategorieën zoals dat door de Commissie zelf is afgebakend. Bij het bestreden besluit worden aldus aan de autorisatie voorwaarden verbonden die tot doel hebben de tekortkomingen van de aanvraag te verhelpen wat betreft de analyse van de door de aanvragers voorgestelde alternatieve oplossingen (te weten de indiening van te algemene en beperkte gegevens, gelet ook op de zeer ruime gebruiksbeschrijvingen).

67.      Bovendien biedt de verwijzing naar de „essentiële functies die noodzakelijk zijn voor het beoogde gebruik” geen sluitend antwoord op de vraag of er geschikte alternatieven zijn, wat vóór de verlening van de autorisatie moet worden uitgemaakt. Met andere woorden, door chroomtrioxide toe te staan voor een bepaald gebruik indien een van de in het bestreden besluit genoemde „essentiële functies” noodzakelijk is voor dat gebruik, heeft de Commissie niet vastgesteld of een van deze functies daadwerkelijk noodzakelijk was voor het betrokken gebruik, te weten of het onmogelijk was deze functie met behulp van een alternatieve technologie of stof te vervullen, of in elk geval zonder de stof waarvoor de autorisatie is aangevraagd.

68.      Dat de analyse inzake het bestaan van geschikte alternatieven ontoereikend is, wordt bevestigd door overweging 27 en door artikel 5 van het bestreden besluit. Uit de verplichting voor de downstreamgebruikers om informatie te verstrekken blijkt dat er, ook binnen de grenzen van hun beperkte toepassingsgebied zoals de Commissie dat heeft afgebakend door middel van het begrip essentiële functies, nog onzekerheid bleef bestaan over de vraag of er geschikte alternatieven waren voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5. Krachtens artikel 1, lid 1, juncto artikel 5 van het bestreden besluit rust op de downstreamgebruikers namelijk de taak om de in het besluit vermelde essentiële functies toe te lichten en te motiveren waarom een van die functies daadwerkelijk noodzakelijk is voor de beoogde gebruiksvormen. De downstreamgebruikers moeten met andere woorden bij het gebruik van chroomtrioxide aantonen dat voor dit gebruik een van de essentiële functies noodzakelijk is waarvoor volgens het autorisatiebesluit geen alternatieve oplossing bestaat. Daaruit blijkt dat de analyse die voorafgaand aan het bestreden besluit is uitgevoerd of er eventueel alternatieve oplossingen zijn voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 in werkelijkheid niet sluitend was en dat de last om aan te tonen dat chroomtrioxide daadwerkelijk „noodzakelijk” is voor deze gebruikscategorieën, dat wil zeggen dat er geen geschikte alternatieven voor zijn, bij de downstreamgebruikers wordt gelegd. De bij het bestreden besluit aan de downstreamgebruikers gevraagde aanvullende informatie moet het mogelijk maken te beoordelen of aan de voorwaarde is voldaan dat er geen alternatieven voor de beoogde vormen van gebruik zijn, doch pas achteraf, nadat de Commissie voor die vormen van gebruik al een autorisatie heeft verleend.

69.      Bovendien vormt de opneming van de verwijzing naar „essentiële functies” geen echte beperking van het toepassingsgebied van de verleende autorisatie. Aangezien de Commissie in het bestreden besluit niet heeft aangetoond wanneer en in welke omstandigheden deze „essentiële functies” noodzakelijk zijn voor de betrokken vormen van gebruik, is deze verwijzing immers slechts een tautologie, voor zover zij enkel verwijst naar de algemene voorwaarden van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening, te weten dat voor de stof alleen een autorisatie kan worden verleend als zij noodzakelijk is voor het beoogde gebruik. Dat geldt temeer daar de in het bestreden besluit opgesomde „essentiële functies” in werkelijkheid alle functies van chroomtrioxide zijn voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 die door het Comité sociaaleconomische analyse in zijn adviezen zijn genoemd. Nergens in het bestreden besluit wordt gepreciseerd in welke omstandigheden deze functies noodzakelijk zijn, met andere woorden dat er geen geschikte alternatieven beschikbaar zijn, zodat het gebruik van de stof voor een specifieke toepassing is toegestaan. Die beoordeling wordt volledig aan de downstreamgebruikers overgelaten.

70.      Uit het voorgaande volgt dat de Commissie, voordat zij de autorisatie heeft verleend, niet had vastgesteld dat er geen geschikte alternatieven waren, zoals door artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening wordt vereist, en dat het bestreden besluit dus in strijd met die bepaling is vastgesteld.

71.      Het Parlement voert voorts aan dat er volgens openbaar toegankelijke bronnen op het tijdstip van de autorisatieaanvraag reeds alternatieve stoffen of technologieën op de markt waren voor verschillende individuele toepassingen die vallen onder de gebruikscategorieën 2, 4 en 5. Overeenkomstig de verplichting om de voorwaarden van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening, ook ambtshalve, te onderzoeken, had de Commissie – alvorens een autorisatie te verlenen – die mogelijkheden moeten onderzoeken en moeten vaststellen of zij „geschikt” waren. Het bestreden besluit bevat evenwel geen enkele verwijzing naar een dergelijk onderzoek.

72.      De Commissie is van mening dat zij niet tekort is geschoten in haar verplichting om na te gaan of er geen geschikte alternatieven voor de toegestane vormen van gebruik zijn, zoals door artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening wordt vereist.

73.      De Commissie wijst erop dat aanvragen volgens artikel 62, lid 3, van de Reach-verordening kunnen worden ingediend voor „een of meer vormen van gebruik”. Titel VII van de Reach-verordening bevat geen enkele bepaling waarin regels worden vastgesteld over de wijze waarop het gebruik in de autorisatieaanvraag moet worden beschreven, en evenmin over hoe gedetailleerd die beschrijving moet zijn. Het zijn de aanvragers die bepalen voor welke vorm of vormen van gebruik zij een autorisatie aanvragen. De mogelijkheid voor actoren eerder in de toeleveringsketen (doorgaans fabrikanten of importeurs van een stof) om een aanvraag in te dienen voor de gehele toeleveringsketen (de zogenoemde upstream applications) maakt het mogelijk om het autorisatiesysteem te rationaliseren.

74.      De Commissie is van mening dat in deze context de volgende cruciale vraag aan de orde is: volstaat het dat de aanvrager bewijst dat geen enkele alternatieve stof of technologie geschikt is om te voldoen aan de behoeften van alle downstreamgebruikers of moet de Commissie nagaan of er geen enkele alternatieve stof of technologie geschikt is om te voldoen aan de behoeften van elke specifieke gebruiker in de verschillende sectoren, rekening houdend met hun specifieke kenmerken? Hoewel de Commissie bij de eerste autorisatiebesluiten de eerste benadering hanteerde, past zij nu een tussenbenadering toe.

75.      In casu heeft de Commissie op basis van alle beschikbare informatie geoordeeld dat er betrouwbare bewijzen waren die in algemene zin en horizontaal aantoonden dat er geen geschikte alternatieven waren voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 zoals beschreven in de aanvraag met betrekking tot alle genoemde sectoren. De Commissie was echter ook van mening dat de aanvragers niet hadden aangetoond dat er geen geschikte alternatieven waren voor elk mogelijk downstreamgebruik in die verschillende sectoren. In het bijzonder hebben ECHA en de Commissie gecontroleerd of de stof bepaalde specifieke functies en technische eigenschappen had die in het kader van de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 niet konden worden overgenomen door een alternatieve stof. ECHA en de Commissie konden echter niet op een volledige en betrouwbare manier nagaan of deze functies en technische eigenschappen voor elke downstreamgebruiker en elk bestaand downstreamgebruik dat onder de autorisatie zou vallen technisch gezien noodzakelijk waren. De Commissie heeft onderzocht en vastgesteld dat deze technische eigenschappen essentieel waren voor de producteisen, de veiligheid en de naleving van de regelgeving voor apparatuur en dat het bij de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 technisch niet haalbaar was een beduidend lagere kwaliteit te aanvaarden, en dat daarbij ten volle rekening is gehouden met de verschillende sectoren of de verschillende soorten downstreamgebruik. De Commissie heeft ook rekening gehouden met het feit dat het in toeleveringsketens en ingewikkelde productieprocessen van wezenlijk belang is dat de stof aan alle vereisten voldoet, aangezien de verschillende productiefasen onderling samenhangen en niet in verschillende segmenten kunnen worden opgedeeld.

76.      De Commissie heeft de mogelijke alternatieven voor het gebruik van de stof dus volledig beoordeeld en heeft het hele toepassingsgebied van de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 uitvoerig onderzocht, met inbegrip van de verschillende sectoren en soorten downstreamgebruik die deel uitmaken van de vormen van gebruik waarvoor de autorisatie was aangevraagd. De Commissie heeft een besluit vastgesteld waarin voor elk specifiek gebruik de essentiële functies van de stof worden opgesomd die door geen enkel haalbaar alternatief konden worden vervuld en die zij voor dat gebruik noodzakelijk achtte, en heeft alleen voor die vormen van gebruik waarvoor deze essentiële functies noodzakelijk waren, een autorisatie verleend.

77.      Het bestreden besluit is dus slechts een gedeeltelijke autorisatie (en dus tegelijkertijd een gedeeltelijke weigering) van de autorisatieaanvraag, zoals duidelijk naar voren komt uit artikel 1, leden 2 tot en met 4, van dat besluit. Alle downstreamgebruikers die stellen gebruik te maken van de stof waarvoor de autorisatie is verleend, moeten het gebruik dat zij er op basis van die autorisatie van maken, aan ECHA melden en de essentiële functie of functies van de stof vermelden die technisch noodzakelijk is of zijn voor hun activiteiten, alsook toelichten waarom dat zo is. De bevoegde instanties van de lidstaten, die toegang hebben tot het register van de downstreamgebruikers van ECHA, moeten er op grond van de Reach-verordening voor zorgen dat deze verordening correct wordt uitgevoerd en toegepast. De Commissie heeft echter niet voor elke downstreamgebruiker of elk product een afzonderlijke beoordeling van de alternatieven verricht (wat duizenden, zelfs miljoenen, afzonderlijke beoordelingen zou hebben gevergd, naargelang van de mate van specificiteit); de Reach-verordening vereist dat helemaal niet. Overeenkomstig de bepalingen van de Reach-verordening bestaat de taak van de bevoegde instanties erin na te gaan of de downstreamgebruikers de stof daadwerkelijk gebruiken op een manier die onder de autorisatie valt en zij er geen ander ongeoorloofd gebruik van maken. In die mededeling aan ECHA is er geen sprake van een beoordeling of analyse of er alternatieven zijn.

78.      Anders dan het Parlement betoogt, verplicht de voorwaarde in artikel 5 van het bestreden besluit de downstreamgebruikers geenszins om gegevens over de geschiktheid van alternatieven te verstrekken. Deze voorwaarde verplicht hen veeleer om aan de bevoegde instanties aan te tonen dat deze essentiële functies van chroomtrioxide inderdaad noodzakelijk zijn voor het gebruik dat zij ervan maken. De downstreamgebruikers moeten kennisgeven van het specifieke gebruik dat zij ervan maken en aan ECHA meedelen welk industrieel, chemisch of ander proces zij bij hun activiteiten gebruiken waarvoor (wettelijk of technisch) een van de opgesomde essentiële functies noodzakelijk is. De Commissie betoogt voorts dat het Parlement geen argumenten kan ontlenen aan bovengenoemd arrest Commissie/Zweden. Dit arrest staat er niet aan in de weg dat de Commissie het toepassingsgebied van haar autorisaties aan de hand van objectieve criteria beperkt.

79.      De Commissie stelt voorts dat, indien het Hof een gedetailleerdere en specifiekere beoordeling zou verlangen van de vormen van downstreamgebruik die onder een autorisatieaanvraag vallen dan de thans uitgevoerde beoordeling, de gehele autorisatieprocedure veel ingewikkelder zou worden dan die nu al is. Dat zou ten eerste indruisen tegen de doelstelling van de Reach-verordening om het concurrentievermogen van de industrie in de Unie te vergroten, met name rekening houdend met de mogelijke gevolgen voor kleine en middelgrote ondernemingen. Ten tweede zou een strengere opvatting van de beoordeling van geschikte alternatieven de administratieve capaciteit van ECHA – waarmee in de Reach-verordening uitdrukkelijk rekening wordt gehouden(17) – te boven gaan en ertoe leiden dat het aantal autorisatieplichtige stoffen moet worden beperkt. Een groter aantal beoordelingen van de alternatieven zou tot gevolg hebben dat er geen nieuwe zeer zorgwekkende stoffen meer worden aangewezen. Overeenkomstig het beginsel van geleidelijke ontwikkeling moet de discretionaire beoordeling van de Commissie mettertijd strenger worden. De manier waarop de Commissie en ECHA de beoordeling van autorisatieaanvragen aanpakken, vloeit voort uit vele jaren ervaring en berust op een zeer delicaat evenwicht tussen wetenschappelijke en sociaaleconomische overwegingen en op de vele doelstellingen die met de Reach-verordening worden nagestreefd.

80.      Tot slot heeft de verwijzing van het Parlement naar openbaar toegankelijke bronnen waarin sprake is van alternatieven voor chroomtrioxide betrekking op een studie van het Duitse federale instituut voor veiligheid en gezondheid op het werk, die is gepubliceerd in 2020, dat wil zeggen vijf jaar na de indiening van de autorisatieaanvraag. De Commissie betwist de lezing van deze studie door het Parlement.

81.      In zijn interventie ter ondersteuning van de Commissie voert ECHA ten eerste aan dat het Comité sociaaleconomische analyse in zijn advies heeft geoordeeld dat de aanvragers de alternatieven grondig hadden beoordeeld, met name wat de technische haalbaarheid ervan betreft. Het is juist dat het Comité sociaaleconomische analyse heeft geoordeeld dat de aanpak van de aanvragers met betrekking tot de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 niet geheel bevredigend was. Niettemin heeft dit comité de conclusie van de aanvragers met betrekking tot de drie toepassingen aanvaard dat er, over het geheel genomen, vóór de verbodsdatum geen alternatieve en technisch haalbare oplossingen leken te bestaan.

82.      Ten tweede is ECHA van mening dat de aanvragers afdoende hebben aangetoond dat er geen geschikte alternatieven waren voor de gebruikscategorieën die waren afgebakend door middel van de verwijzing naar de essentiële functies. Om de onzekerheid te beperken over de gevallen waarin mogelijk reeds alternatieven bestaan, heeft de Commissie de autorisatie beperkt tot de gebruikscategorieën waarvoor technische functies nodig zijn die niet kunnen worden vervangen door bestaande alternatieven. Deze essentiële functies vormen objectieve criteria. De downstreamgebruiker hoeft de toezichthoudende instanties dus alleen informatie te verstrekken waaruit blijkt dat de essentiële functie wegens objectieve technische redenen of regelgeving noodzakelijk is. Een subjectieve beoordeling door de downstreamgebruiker of door de handhavingsinstanties of er een alternatieve oplossing is, is niet nodig.

83.      Deze essentiële functies zijn door de aanvragers bepaald toen zij het gebruik hebben beschreven in hun autorisatieaanvraag en in hun analyse van de beschikbare alternatieven. Het zijn ook de aanvragers die hebben aangetoond dat er geen alternatieve oplossingen waren voor de gebruikscategorieën in de aanvraag voor de gevallen waarin deze essentiële functies noodzakelijk waren.

3.      Derde onderdeel van het enige middel: de autorisatie is ten onrechte verleend, ongeacht de tekortkomingen in de autorisatieaanvraag

84.      Met het derde onderdeel van zijn enige middel betoogt het Parlement dat het bestreden besluit ook is vastgesteld in strijd met artikel 60, lid 7, van de Reach-verordening, dat bepaalt dat een autorisatie uitsluitend wordt verleend indien de aanvraag in overeenstemming is met de voorschriften van artikel 62, lid 4, van de Reach-verordening. Gelet op de onvolledige informatie en de onnauwkeurigheden in de autorisatieaanvraag is de autorisatie in casu in strijd met deze bepaling verleend.

85.      Ten eerste blijkt uit de overwegingen in het tweede onderdeel van het enige middel dat in de oorspronkelijke autorisatieaanvraag de beoogde vormen van gebruik niet voldoende nauwkeurig waren beschreven en dat deze aanvraag bijgevolg niet alle voor de analyse van de alternatieven relevante informatie bevatte, zodat zij niet in overeenstemming was met artikel 62, lid 4, onder e), van de Reach-verordening. Ten tweede volgt uit de overwegingen in het eerste onderdeel van het enige middel dat de oorspronkelijke autorisatieaanvraag niet alle relevante informatie bevatte om de risico’s van het gebruik van de betrokken stof voor de gezondheid van de mens en voor het milieu te beoordelen, en dus niet in overeenstemming was met de bepalingen van dat artikel, onder d).

86.      De Commissie stelt integendeel dat de door de aanvragers ingediende autorisatieaanvraag in overeenstemming was met artikel 60, lid 7, van de Reach-verordening, hetgeen wordt bevestigd door het feit dat zowel het Comité risicobeoordeling als het Comité sociaaleconomische analyse heeft geoordeeld dat de aanvraag, ondanks bepaalde lacunes, aan de in dat artikel genoemde criteria voldeed.

B.      Juridische analyse

1.      Opmerkingen vooraf

87.      Met zijn beroep verzoekt het Parlement tot gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit, voor zover het ziet op de autorisaties voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 en gebruikscategorie 1 in verband met de formulering van mengsels voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 van chroomtrioxide. Subsidiair, voor het geval dat het Hof zou oordelen dat de in dat besluit verleende autorisatie voor gebruikscategorie 6 onlosmakelijk verbonden is met de autorisaties voor de overige gebruikscategorieën, verzoekt het Parlement om het bestreden besluit in zijn geheel nietig te verklaren.

88.      In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling van de Unie volgens vaste rechtspraak van het Hof slechts mogelijk is wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling. In dit verband heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat aan dit vereiste van scheidbaarheid niet is voldaan wanneer de gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling tot gevolg zou hebben dat de kern ervan wordt gewijzigd.(18)

89.      In casu blijkt het bestreden besluit een bundel individuele autorisaties voor specifieke vormen van gebruik te zijn. Hieruit volgt dat de eventuele nietigverklaring van de autorisatie voor een specifieke gebruikscategorie (behalve voor gebruikscategorie 1, waarvoor de autorisatie verband lijkt te houden met de andere gebruikscategorieën(19)) geen gevolgen zou hebben voor de autorisatie voor een andere vorm van gebruik en de kern van de handeling dus niet zou wijzigen.

90.      Hieruit volgt mijns inziens dat het beroep van het Parlement ontvankelijk moet worden verklaard, voor zover het strekt tot gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit, alleen wat betreft de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 en gebruikscategorie 1 in verband met de formulering van mengsels voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 van chroomtrioxide.

91.      Alvorens de argumenten die het Parlement in de drie onderdelen van zijn enige middel heeft aangevoerd in detail te onderzoeken, lijkt het mij echter nuttig enkele beginselen in herinnering te brengen die in de rechtspraak zijn ontwikkeld inzake de analyse die moet worden verricht in het kader van de zogenoemde sociaaleconomische autorisatieprocedure van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening. Deze in de rechtspraak ontwikkelde beginselen bieden belangrijke aanknopingspunten in het licht waarvan ik vervolgens de in het beroep aangevoerde argumenten zal analyseren.

2.      In de rechtspraak ontwikkelde beginselen inzake de analyse van de voorwaarden van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening

92.      Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de Unierechters de gelegenheid hebben gehad te preciseren dat het blijkens artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening, gelezen in samenhang met overweging 69 ervan(20), in het kader van de zogenoemde sociaaleconomische autorisatieprocedure aan de aanvrager van de autorisatie staat om te bewijzen dat is voldaan aan de twee in die bepaling gestelde voorwaarden voor de verlening van de autorisatie.(21)

93.      Het feit dat deze bewijslast op de aanvrager van de autorisatie rust, houdt in dat hij het risico draagt van een eventuele onmogelijkheid om vast te stellen of geconcludeerd dient te worden dat een van de in artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening vastgestelde voorwaarden of beide niet vervuld zijn.(22)

94.      In dit verband wordt in artikel 62, lid 4, van de Reach-verordening aangegeven welke gegevens de aanvrager van een autorisatie bij de indiening van de aanvraag moet overleggen. Overeenkomstig die bepaling moeten autorisatieaanvragen met name vergezeld gaan van een chemischeveiligheidsrapport.(23) Dit rapport moet overeenkomstig bijlage I bij die verordening worden opgesteld en betrekking hebben op de risico’s van het gebruik van de betrokken stof voor de gezondheid van de mens en/of voor het milieu als gevolg van de in bijlage XIV vermelde intrinsieke eigenschappen.

95.      In het bijzonder blijkt uit punt 5.2.4 van deze bijlage I dat het blootstellingsniveau voor alle menselijke populaties (werknemers, consumenten en mensen die indirect via het milieu aan de stof kunnen worden blootgesteld) in het kader van het chemischeveiligheidsrapport moet worden geraamd en dat daarbij rekening moet worden gehouden met enkele elementen die in datzelfde punt worden opgesomd. Het eerste element van de opsomming is „op de juiste wijze gemeten representatieve blootstellingsgegevens”.

96.      Voorts blijkt ook uit de rechtspraak dat het in het kader van het onderzoek naar de in artikel 60, leden 4 en 5, van de Reach-verordening neergelegde voorwaarden aan de Commissie staat om na te gaan of op basis van alle relevante feiten en de technische en economische beoordelingen daarvan kan worden vastgesteld dat daadwerkelijk is voldaan aan de in die bepaling neergelegde voorwaarden.(24) In die context moet de Commissie ambtshalve de relevante gegevens onderzoeken aangezien haar rol niet die van scheidsgerecht is dat enkel bevoegd is om te beslissen in het licht van de informatie die en het bewijs dat door de bij de autorisatieprocedure betrokken actoren is overgelegd. Op grond van de verplichting om ambtshalve de in artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening neergelegde voorwaarden te onderzoeken moet de Commissie, in de context van behoorlijk bestuur en rekening houdend met de op haar rustende zorgvuldigheidsplicht, met gebruikmaking van de haar ten dienste staande middelen bij het vaststellen van de ter zake beslissende feiten en omstandigheden de nodige medewerking verlenen.(25)

97.      In dit verband blijkt uit de rechtspraak dat de adviezen van het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse de status van wetenschappelijke adviezen hebben en dat de Commissie niet door dergelijke adviezen is gebonden. Niets belet de Commissie evenwel om de beoordelingen die in een advies van een van de comités van ECHA zijn geformuleerd geheel of gedeeltelijk over te nemen, zonder dat zij overigens verplicht is om die beoordelingen te reproduceren of iedere keer in de plaats te stellen van haar eigen motivering.(26)

98.      In deze context kan de Commissie echter geen autorisatiebesluit vaststellen op basis van loutere veronderstellingen die door de informatie in haar bezit noch worden bevestigd, noch worden weerlegd.(27)

99.      Om tot een definitieve conclusie te komen of aan de twee voorwaarden in artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening is voldaan, moet de Commissie daarentegen vooraf voldoende substantiële en betrouwbare informatie hebben onderzocht om te kunnen vaststellen ofwel dat er niet aan is voldaan, ofwel dat de op de datum van de vaststelling van het besluit nog bestaande onzekerheden daaromtrent als verwaarloosbaar konden worden beschouwd.(28)

100. Indien na afloop van het onderzoek naar de in artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening bedoelde voorwaarden voor de verlening van de autorisatie nog steeds onzekerheden omtrent de wetenschappelijke beoordeling bestaan, die niet konden worden weggenomen door de informatie die door de aanvrager van de autorisatie op verzoek van de Commissie of van een van de comités van ECHA is verstrekt, en evenmin door de informatie die door de Commissie of die comités, dan wel door derden of door lidstaten is verzameld, moet worden vastgesteld dat in beginsel niet aan die voorwaarde is voldaan en dat de Commissie bijgevolg geen autorisatie mag verlenen, ook niet voorwaardelijk.(29)

101. Wat betreft de voorwaarden die de Commissie aan de verlening van een autorisatie kan verbinden, blijkt uit de rechtspraak dat de voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 60, lid 8, en lid 9, onder d) en e), van de Reach-verordening er in beginsel, ongeacht de inhoud ervan, niet toe kunnen strekken eventuele tekortkomingen van een door de autorisatieaanvrager ingediende autorisatieaanvraag of van de analyse van de alternatieven, of eventuele tekortkomingen van het onderzoek van de voorwaarden bedoeld in artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening door de Commissie, te verhelpen.(30)

102. Met andere woorden, de mogelijkheid om bepaalde voorwaarden aan een autorisatie te verbinden, kan niet aldus worden uitgelegd dat de Commissie de vraag of aan de voorwaarden van artikel 60 van de Reach-verordening is voldaan, open mag laten en als reactie hierop voorwaarden aan de autorisatie mag verbinden ter ondervanging van eventuele tekortkomingen of lacunes in de beoordeling die zij op grond van dat artikel moet verrichten.(31)

103. In het kader van het onderzoek van de in artikel 60 van de Reach-verordening neergelegde voorwaarden moet de Commissie nagaan of op grond van alle relevante feiten en de bijbehorende technische en economische beoordelingen kan worden vastgesteld dat de in deze bepaling bedoelde voorwaarden daadwerkelijk zijn vervuld. Indien dit niet het geval is, is de Commissie niet gerechtigd een autorisatie te verlenen, ook niet voorwaardelijk.(32)

104. De argumenten van partijen moeten worden getoetst aan de in de vorige punten vermelde in de rechtspraak ontwikkelde beginselen.

3.      Eerste onderdeel van het enige middel: er is geen sluitende beoordeling uitgevoerd van de risico’s voor de gezondheid van de mens en voor het milieu

105. Met het eerste onderdeel van zijn enige middel betoogt het Parlement in wezen dat de beoordeling van de eerste voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening – te weten „dat de sociaaleconomische voordelen zwaarder wegen dan het risico voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van het gebruik van de stof” – in het bestreden besluit noodzakelijkerwijs gebrekkig is, gezien de grote onzekerheid over de beoordeling van de risico’s voor werknemers en de algemene bevolking via het milieu, die in het bestreden besluit uitdrukkelijk is erkend en die voortvloeit uit het feit dat de ter zake door de aanvragers in de autorisatieaanvraag verstrekte gegevens niet erg representatief en onvolledig zijn. De Commissie heeft dus geen sluitende beoordeling verricht van de risico’s voor de gezondheid van de mens en voor het milieu van het gebruik van chroomtrioxide, heeft ten onrechte geoordeeld dat de aanvragers aan hun bewijslast hadden voldaan, en heeft door de opgelegde voorwaarden getracht deze tekortkomingen in de autorisatieaanvraag en in de op basis van die aanvraag verrichte beoordeling te verhelpen.

106. Om deze grieven te beantwoorden, moet het bestreden besluit in detail worden geanalyseerd in het licht van de relevante adviezen van de raadgevende comités van ECHA.

a)      Analyse van het bestreden besluit

107. Wat in de eerste plaats de beoordeling van de risico’s van het gebruik van chroomtrioxide voor werknemers betreft, blijkt uit overweging 10 van het bestreden besluit dat de Commissie zelf uitdrukkelijk heeft opgemerkt dat het Comité risicobeoordeling in zijn advies over de gebruikscategorieën 1, 2, 4 en 5 had geconcludeerd dat er „grote onzekerheid” bestond over de blootstelling van werknemers als gevolg van de beperkte beschikbaarheid van door de aanvragers verstrekte gemeten – op reële feiten gebaseerde – blootstellingsgegevens.

108. In die overweging 10 heeft de Commissie er ook uitdrukkelijk op gewezen dat het Comité risicobeoordeling voorts had geconcludeerd dat een „overheersend gebrek aan contextuele informatie” het moeilijk had gemaakt om een verband te leggen tussen de operationele voorwaarden en de risicobeheersmaatregelen die in de aanvraag werden beschreven, en de verklaarde blootstellingsniveaus voor specifieke taken en locaties, zodat het Comité risicobeoordeling geen verdere beoordeling kon uitvoeren.

109. Nog steeds in overweging 10 heeft de Commissie er eveneens op gewezen dat deze onzekerheden betrekking hadden op „de betrouwbaarheid en de representativiteit van de blootstellingsgegevens en op het verband hiervan met de bestaande specifieke risicobeheersmaatregelen”, in het bijzonder voor gebruikscategorie 4 waarvoor de aanvraag niet alleen betrekking heeft op onderdompeling in een bad, maar ook op diverse bewerkingen zoals spuiten, lamineren, borstelen en mechanische bewerkingen, en de aanvragers de gecombineerde blootstelling met betrekking tot al die taken niet volledig konden beoordelen.

110. Om meer inzicht te krijgen in de overwegingen in overweging 10 van het bestreden besluit is het nuttig de adviezen van het Comité risicobeoordeling met betrekking tot de gebruikscategorieën 1, 2, 4 en 5 te analyseren.

111. Zo blijkt met betrekking tot gebruikscategorie 1 uit het desbetreffende advies van het Comité risicobeoordeling dat dit comité de analyse van de blootstelling heeft afgerond door te oordelen dat er „grote onzekerheid bestond over de beoordeling van de blootstelling van werknemers op ongeveer dertig locaties als gevolg van de beperkte (acht metingen) en uiteenlopende blootstellingsgegevens en het overheersend gebrek aan contextuele informatie”. Het Comité risicobeoordeling heeft er ook op gewezen dat deze onzekerheid „verminderd had kunnen worden door modelgegevens, die de aanvragers niet hebben verstrekt hoewel het Comité risicobeoordeling erom had verzocht”.(33)

112. In hetzelfde advies heeft het Comité risicobeoordeling ook opgemerkt dat door de aanvragers geen verband was aangetoond tussen enerzijds de operationele omstandigheden en de risicobeheersmaatregelen en anderzijds de door de aanvragers opgegeven blootstellingsniveaus, wegens het gebrek aan contextuele informatie over de metingen, waardoor het Comité risicobeoordeling geen verdere beoordeling kon uitvoeren.(34) Dit heeft ook een impact gehad op de analyse van de geschiktheid en de doeltreffendheid van de in de autorisatieaanvraag beschreven operationele omstandigheden en risicobeheersmaatregelen, waardoor het Comité risicobeoordeling heeft geconcludeerd dat er „grote onzekerheid” bestond over de beschrijving van die omstandigheden en maatregelen en over hun vermogen om het risico voor werknemers op passende wijze te beperken.(35)

113. Wat betreft de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 blijkt uit de desbetreffende adviezen van het Comité risicobeoordeling dat dit comité heeft gewezen op het verschil bij elk aangevraagd gebruik tussen, enerzijds, het totale aantal potentiële locaties waarop de aanvraag volgens de aanvragers betrekking kon hebben (maximaal 1 590 locaties) en het aantal leden van het consortium van ondernemingen dat de aanvraag heeft ingediend (Chromium Trioxide REACH Authorization Consortium) (meer dan 150), en anderzijds, de gemeten blootstellingsgegevens die zijn verstrekt (van 6 tot 23 locaties voor de gebruikscategorieën 1‑5).(36)

114. Uit deze overweging in voornoemde adviezen van het Comité risicobeoordeling volgt dat de door de aanvragers in de autorisatieaanvraag verstrekte gegevens over de meting van de blootstelling van werknemers betrekking hadden op 0,3 % tot 1,44 % van de locaties waar chroomtrioxide werd gebruikt op manieren waarvoor autorisatie was aangevraagd.

115. Wat meer in het bijzonder gebruikscategorie 2 betreft, blijkt uit het desbetreffende advies van het Comité risicobeoordeling dat het aantal potentiële werkplekken in de Unie waar functioneel verchromen plaatsvindt, door de aanvragers op maximaal 1 590 werd geschat, maar dat zij hun beoordeling van de blootstelling hadden gebaseerd op gemeten gegevens van 23 ondernemingen in zeven verschillende landen, dus van minder dan 2 % van de ondernemingen die deze vorm van gebruik toepassen.(37)

116. Wat de gebruikscategorieën 4 en 5 betreft, blijkt uit de desbetreffende adviezen van het Comité risicobeoordeling dat het aantal locaties in de Unie waar deze vormen van gebruik kunnen plaatsvinden, door de aanvragers op respectievelijk maximaal 374 en 515 werd geraamd, maar dat de aanvragers hun beoordeling van de blootstelling bij oppervlaktebehandelingen hadden gebaseerd op meetgegevens van 11 ondernemingen (dus van bijna 3 % van de ondernemingen die volgens de aanvragers deze vormen van gebruik toepassen) en op gegevens die afkomstig waren van studies die grotendeels in West-Europese landen waren verricht.(38)

117. Voor deze drie gebruikscategorieën was het Comité risicobeoordeling in zijn adviezen van mening dat de gegevens uit de recentste studies (en in het geval van gebruikscategorie 2, de door de aanvragers verstrekte modelgegevens) in het algemeen weliswaar konden worden geacht de raming te ondersteunen dat de individuele maximale blootstellingswaarde 2 μg Cr(VI)/m³ bedroeg, maar zowel de in die studies beschikbare gegevens als de door de aanvragers verstrekte gegevens vertoonden een waaier van blootstellingsniveaus waarvan sommige ook hoger waren dan het voorgestelde maximale blootstellingsniveau van 2 μg Cr(VI)/m³. Op grond van deze vaststelling heeft het Comité risicobeoordeling geconcludeerd dat er duidelijke bewijzen waren van blootstellingsniveaus die boven de voorgestelde grenswaarde lagen.(39)

118. Wat de gebruikscategorieën 4 en 5 betreft, heeft het Comité risicobeoordeling eveneens geconcludeerd dat voor enkele onder de gebruiksvormen vallende activiteiten(40) alleen modelgegevens zijn verstrekt, dat de aanvragers de gecombineerde blootstelling met betrekking tot al deze activiteiten niet volledig hadden kunnen beoordelen en dat het Comité risicobeoordeling van mening was dat gemeten en dus reële gegevens noodzakelijk waren om de blootstelling van werknemers op een betrouwbare manier te kunnen beoordelen.(41)

119. Voor deze vier gebruikscategorieën (1, 2, 4 en 5) heeft het Comité risicobeoordeling ook geconcludeerd dat de grootste onzekerheid voortvloeide uit het ontbreken van een duidelijk verband tussen de operationele voorwaarden, de risicobeheersmaatregelen en de blootstellingswaarden voor specifieke taken en locaties en dat het dit beschouwde als een aanzienlijk zwak punt van de aanvraag.(42)

120. Wat in de tweede plaats de beoordeling betreft van de risico’s die voor mensen voortvloeien uit indirecte blootstelling door het vrijkomen van chroomtrioxide in het milieu, blijkt uit overweging 11 van het bestreden besluit dat de Commissie naar aanleiding van de conclusies van het Comité risicobeoordeling heeft geoordeeld dat er ook onzekerheid bestond over de beoordeling van de blootstelling van de algemene bevolking aan de stof via het milieu, op lokale schaal, met name wat betreft het vrijkomen van chroom (VI) via het afvalwater, en dat dit met name relevant was voor orale blootstelling via drinkwater.

121. Voor de vier aan de orde zijnde gebruikscategorieën (1, 2, 4 en 5) blijkt uit de respectieve adviezen dat het Comité risicobeoordeling heeft geconcludeerd dat de aanvragers geen beoordeling hadden overgelegd met betrekking tot het vrijkomen in afvalwater, waardoor onzekerheid in de analyse van het Comité risicobeoordeling was geslopen. Het Comité risicobeoordeling heeft in die adviezen uitdrukkelijk geoordeeld dat deze kwestie in de analyse van de aanvragers uitvoeriger had moeten worden behandeld en dat bijgevolg onzekerheid bleef bestaan over hun bewering dat die emissies onbeduidend waren. Uit deze adviezen blijkt daarnaast dat het Comité risicobeoordeling ook de representativiteit van de verstrekte gegevens over de blootstelling van de algemene bevolking via inademing onzeker vond – hoewel het van mening was dat in de door de aanvragers gehanteerde benadering de blootstelling van het „grootste deel” van de bevolking „waarschijnlijk” werd overschat –, aangezien de ter zake door de aanvragers verstrekte gegevens ongeveer 1 % van de ondernemingen vertegenwoordigden die gebruikscategorie 2 toepasten en minder dan 2 % van hen die de gebruikscategorieën 4 en 5 toepasten.(43)

b)      Beoordeling 

122. Uit de analyse van het bestreden besluit en de adviezen van het Comité risicobeoordeling in de vorige punten blijkt om te beginnen, zoals de Commissie overigens zelf in haar memories heeft erkend, dat na de analyse van alle beschikbare relevante informatie nog een aantal onzekerheden bleef bestaan die de Commissie in het bestreden besluit zelf als „groot” heeft aangemerkt wat betreft de blootstelling van met name werknemers aan chroomtrioxide bij de vormen van gebruik waarvoor de autorisatie was aangevraagd.

123. In dit verband betoogt de Commissie dat elke wetenschappelijke beoordeling per definitie gepaard gaat met onzekerheid en dat dit op zich een wetenschappelijke beoordeling niet ongeldig maakt. Zoals blijkt uit de in punt 99 hierboven aangehaalde rechtspraak heeft het Hof evenwel ondubbelzinnig vastgesteld welke mate van onzekerheid aanvaardbaar is in het kader van de analyse van de voorwaarden van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening, door te preciseren dat deze „verwaarloosbaar” moet zijn.

124. Uit de analyse in de vorige punten blijkt echter dat de nog bestaande onzekerheid over de blootstelling aan chroomtrioxide in de zin van die rechtspraak in casu niet als louter „verwaarloosbaar” in de zin van de rechtspraak kon worden beschouwd, aangezien deze op zijn minst bij werknemers „groot” was. Bovendien zijn de onzekerheden over zowel de blootstelling van werknemers als de indirecte blootstelling van mensen door het vrijkomen van chroomtrioxide in het milieu noch in het bestreden besluit, noch in de adviezen van het Comité risicobeoordeling als „verwaarloosbaar” gekwalificeerd.

125. Uit de bovenstaande analyse blijkt voorts dat deze onzekerheden betrekking hadden op een van de fundamentele elementen waarmee rekening moet worden gehouden bij de analyse om te bepalen of aan de eerste voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening is voldaan, te weten het risico dat het gebruik van de stof met zich meebrengt, en de geschiktheid en de doeltreffendheid van de voorgestelde risicobeheersmaatregelen. In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 60, lid 4, onder a), uitdrukkelijk bepaalt dat hiermee rekening moet worden gehouden bij de analyse die moet worden verricht in het kader van de zogenoemde sociaaleconomische autorisatieprocedure.

126. Uit voornoemde adviezen van het Comité risicobeoordeling blijkt voorts ook – zoals de Commissie trouwens zelf in haar memories heeft erkend – dat enkele van de ernstige onzekerheden over de blootstelling aan chroomtrioxide, en dus over het risico dat het gebruik van die stof met zich meebrengt, niet te wijten waren aan de aard van de aanvraag zelf, maar veeleer aan de door de aanvragers gekozen benadering om het toepassingsgebied van de aanvraag zeer breed te houden en aan de door hen gekozen methodologie, die ertoe heeft geleid dat er veel minder gegevens beschikbaar waren voor de analyse.(44)

127. Zoals in de punten 92 en 93 hierboven is vastgesteld, volgt in dit verband echter uit de rechtspraak dat het aan de aanvrager staat om te bewijzen dat is voldaan aan de in artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening gestelde voorwaarden en dat het risico dat mogelijkerwijs niet kan worden bepaald of aan een van de voorwaarden is voldaan, door de aanvrager van de autorisatie moet worden gedragen. Dit beginsel geldt des te meer indien na afloop van de analyse van de voorwaarden van deze bepaling grote onzekerheid blijft bestaan over de gegevens die voor een passende wetenschappelijke beoordeling noodzakelijk zijn, en die onzekerheid het gevolg is van de keuzes die de aanvrager zelf heeft gemaakt.

128. In dit verband moet nog worden opgemerkt dat uit de analyse van het bestreden besluit en de adviezen van het Comité risicobeoordeling in de punten 107 tot en met 121 hierboven eveneens blijkt dat de beoordeling van de blootstelling van werknemers is gebaseerd op meetgegevens van een aantal locaties waar de vormen van gebruik van chroomtrioxide plaatsvonden waarvoor de autorisatie was aangevraagd, of van een aantal ondernemingen waar deze vormen van gebruik werden toegepast, die samen hoe dan ook minder dan 3 % van het totale aantal locaties of ondernemingen vertegenwoordigden. Een analyse die op zo’n beperkt aantal reële gegevens is gebaseerd, kan mijns inziens niet worden beschouwd als gebaseerd op voldoende substantiële informatie in de zin van de in punt 99 hierboven aangehaalde rechtspraak. Zoals kan worden afgeleid uit punt 121 hierboven zijn ook de door de aanvragers verstrekte gegevens over de blootstelling van het „grootste deel” van de bevolking aan de stof via inademing weinig representatief.

129. Bovendien kan zo’n beperkt aantal gegevens over de werkelijke blootstelling mijns inziens niet worden geacht te voldoen aan het vereiste dat voortvloeit uit de gezamenlijke lezing van artikel 62, lid 4, en punt 5.2.4 van bijlage I bij de Reach-verordening, volgens hetwelk de aanvrager van de autorisatie „op de juiste wijze gemeten representatieve blootstellingsgegevens” moet verstrekken, zodat de blootstellingsniveaus kunnen worden geraamd voor alle menselijke populaties (werknemers, consumenten en mensen die indirect via het milieu aan de stof kunnen worden blootgesteld).

130. Zoals blijkt uit punt 109 hierboven heeft de Commissie trouwens zelf in het bestreden besluit, net als het Comité risicobeoordeling, benadrukt dat de verstrekte gegevens over de blootstelling aan chroomtrioxide van met name werknemers niet representatief waren.

131. Wat in dit verband het argument van de Commissie en ECHA betreft dat de door het Comité risicobeoordeling verrichte analyse echter ook is gebaseerd op andere gegevens, zoals gegevens uit recente studies of modelgegevens over gebruikscategorie 2, stel ik vast dat uit de reeds aangehaalde adviezen van het Comité risicobeoordeling en uit het bestreden besluit blijkt dat deze aanvullende gegevens de grote onzekerheid over de blootstelling aan de betrokken stof van met name werknemers niet konden wegnemen.

132. Zoals blijkt uit overweging 69 van de Reach-verordening moet „[t]eneinde een voldoende hoog beschermingsniveau voor de gezondheid van de mens […] te waarborgen, […] conform het voorzorgsbeginsel zorgvuldig aandacht besteed worden aan zeer risicovolle stoffen”. Bovendien had de autorisatieregeling voor zeer zorgwekkende stoffen, zoals blijkt uit de voorbereidende werkzaamheden voor de Reach-verordening, met name tot doel de problemen op te lossen die verband hielden met het ontbreken van gegevens over de blootstelling aan die stoffen, met name wat downstreamgebruikers betreft, hetgeen mede verklaart waarom is bepaald dat het aan de autorisatieaanvrager staat om die gegevens te verstrekken.(45)

133. In deze context lijkt een benadering waarbij het gebruik van een zeer zorgwekkende stof kan worden toegestaan op basis van een zeer beperkt aantal reële en specifieke gegevens die zouden worden bevestigd door algemene gegevens die de nog bestaande grote onzekerheid niet kunnen wegnemen, mijns inziens duidelijk in strijd met de eis om zorgvuldig aandacht te besteden aan dit type stoffen. Aanvaarden dat een autorisatie voor het gebruik van een dergelijke stof kan worden aangevraagd door slechts een zeer beperkt aantal reële en specifieke gegevens te verstrekken over de toestand op de locaties waar deze stof wordt gebruikt, druist naar mijn mening regelrecht in tegen de logica van het bij de Reach-verordening ingevoerde systeem.

134. Voorts mogen de eisen in verband met de bewijslast niet afhankelijk zijn van het toepassingsgebied van de autorisatieaanvraag, in die zin dat zij als minder streng kunnen worden beschouwd wanneer de aanvraag betrekking heeft op een groot aantal vormen van gebruik en dus op een groot aantal locaties en ondernemingen waar deze kunnen plaatsvinden. Om die reden moet mijns inziens het argument van de Commissie worden afgewezen dat het onevenredig zou zijn geweest om van de aanvragers te verlangen dat zij meetgegevens verstrekken van meer dan 1 500 locaties van downstreamgebruikers voor alle vormen van gebruik waarop de aanvraag betrekking heeft. Het was niet nodig dat de aanvragers gegevens over alle locaties van de downstreamgebruikers verstrekten, maar zij moesten wel representatieve gegevens en voldoende substantiële informatie verstrekken om de wetenschappelijke analyse te kunnen baseren op reële gegevens die de realiteit van de blootstelling van met name de werknemers aan de zeer zorgwekkende stof adequaat, en niet in abstracto, weergeven.

135. Zoals de Commissie in haar argumenten betreffende het tweede onderdeel van het enige middel heeft opgemerkt(46), kan dankzij de mogelijkheid voor actoren eerder in de toeleveringsketen om een aanvraag in te dienen voor de gehele toeleveringsketen (de zogenoemde upstream applications) het autorisatiesysteem inderdaad worden gerationaliseerd en doeltreffender gemaakt. Een dergelijke rationalisering mag echter niet ten koste gaan van een grondige analyse van de effecten van de blootstelling aan de zeer zorgwekkende stoffen op de gezondheid van de mens. Ook bij dit soort autorisatieaanvragen moet, overeenkomstig de rechtspraak, de informatie waarop de analyse wordt gebaseerd, omvangrijk genoeg, substantieel en betrouwbaar zijn en moet de eventueel nog bestaande onzekerheid als verwaarloosbaar kunnen worden gekwalificeerd voordat de autorisatie kan worden verleend.

136. Zoals uitdrukkelijk blijkt uit het bestreden besluit en het advies van het Comité risicobeoordeling was dat in casu duidelijk niet het geval, gezien het geringe aantal gegevens over de daadwerkelijke blootstelling aan de zeer zorgwekkende stof alsook de grote diversiteit van locaties waar en activiteiten waarbij de stof wordt gebruikt, en het ontbreken van een voldoende duidelijk verband tussen de operationele omstandigheden, de risicobeheersmaatregelen en de blootstellingswaarden voor specifieke taken en specifieke locaties.

137. Voorts is het in punt 55 hierboven aangevoerde argument van de Commissie dat het bestreden besluit hoe dan ook bijdraagt aan de bescherming van werknemers omdat het hun blootstelling aan chroomtrioxide vermindert ten opzichte van de krachtens de geldende wetgeving toegestane blootstelling, mijns inziens niet ter zake dienend. Artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening bepaalt immers geenszins dat de verlening van een autorisatie voor het gebruik van een zeer zorgwekkende stof afhankelijk is van het feit of het autorisatiebesluit leidt tot een vermindering van de blootstelling aan de stof ten opzichte van de geldende wetgeving.

138. Wat het argument betreft dat het Parlement geen rekening heeft gehouden met het advies van het Comité sociaaleconomische analyse, merk ik in de eerste plaats op dat de Commissie geen enkele nauwkeurige verwijzing heeft verstrekt om haar bewering te staven dat het Comité sociaaleconomische analyse heeft uitgelegd waarom de door het Comité risicobeoordeling beoordeelde gegevens toereikend waren. Gelet op de in de vorige punten vermelde en door de Commissie en het Comité risicobeoordeling erkende grote onzekerheid kan een beoordeling van het risico van de blootstelling aan de stof, zoals in casu, die vervolgens de basis vormt voor een evenwichtige afweging van de risico’s en de voordelen, zoals door artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening wordt vereist in het kader van de zogenoemde sociaaleconomische autorisatieprocedure, hoe dan ook niet verenigbaar worden geacht met de vereisten die zijn vastgesteld in de in de punten 99 en 100 hierboven aangehaalde rechtspraak.

139. Het Parlement betoogt voorts dat juist om deze onzekerheid en tekortkomingen te verhelpen in artikel 2, lid 2, van het bestreden besluit aan de autorisatie de voorwaarde is verbonden dat in het onderzoeksverslag essentiële gegevens worden verstrekt die in de betrokken risicobeoordeling ontbreken.

140. In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 2 van het bestreden besluit voorziet in een reeks verplichtingen voor autorisatiehouders en downstreamgebruikers. Volgens dit artikel moeten autorisatiehouders specifieke blootstellingsscenario’s opstellen (artikel 2, lid 2), deze beschikbaar stellen aan downstreamgebruikers, die ze moeten toepassen (artikel 2, lid 3) en deze scenario’s verifiëren en valideren op basis van een analyse van de gegevens over de werkelijke blootstelling en de gemeten emissies van de stof die door de downstreamgebruikers aan hen worden meegedeeld (artikel 2, lid 4). De autorisatiehouders en de downstreamgebruikers moeten vervolgens bewakingsprogramma’s uitvoeren die representatief zijn voor de operationele omstandigheden en de risicobeheersmaatregelen (artikel 2, lid 6). De downstreamgebruikers moeten vervolgens de via deze bewakingsprogramma’s verzamelde informatie ter beschikking stellen aan ECHA en de autorisatiehouders met het oog op de verificatie en validatie van de blootstellingsscenario’s (artikel 2, lid 9).

141. In deze context staat weliswaar niets eraan in de weg dat voorwaarden worden opgelegd waarmee de gebruiksprocessen van de zeer zorgwekkende stof na verloop van tijd gedetailleerder kunnen worden weergegeven aan de hand van gegevens van autorisatiehouders in samenwerking met hun downstreamgebruikers, maar uit overweging 12 van het bestreden besluit blijkt uitdrukkelijk dat het Comité risicobeoordeling in zijn adviezen over de gebruikscategorieën 1, 2, 4 en 5 had aanbevolen aanvullende voorwaarden en bewakingsmaatregelen op te leggen „wegens de onzekerheden in de beoordeling van de risico’s voor werknemers en voor de algemene bevolking via het milieu”.

142. Uit de in de punten 100 tot en met 102 hierboven aangehaalde rechtspraak blijkt echter dat de voorwaarden van artikel 60, lid 8, en lid 9, onder d) en e), van de Reach-verordening niet kunnen worden opgelegd om eventuele tekortkomingen van een autorisatieaanvraag of eventuele grote onzekerheid bij het onderzoek van de voorwaarden van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening te verhelpen, hetgeen in casu echter uitdrukkelijk blijkt uit het bestreden besluit.

143. Uit het voorgaande volgt dat het eerste onderdeel van het enige middel van het Parlement mijns inziens moet worden toegewezen.

4.      Tweede onderdeel van het enige middel: er is niet vastgesteld dat er geen geschikte alternatieve stoffen of technologieën zijn voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5

144. Met het tweede onderdeel van zijn enige middel betoogt het Parlement dat de Commissie vóór het verlenen van de autorisatie niet heeft vastgesteld dat er voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 van chroomtrioxide geen geschikte alternatieve stoffen en technieken waren, zoals door artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening wordt vereist, en dat het bestreden besluit derhalve in strijd met die bepaling is vastgesteld.

145. In dit verband moet eraan worden herinnerd dat de autorisatie voor het gebruik van een zeer zorgwekkende stof in het kader van de zogenoemde sociaaleconomische procedure overeenkomstig de tweede voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening alleen kan worden verleend indien er geen geschikte alternatieve stoffen of technieken zijn.

146. In dat verband blijkt uit overweging 12 en uit artikel 55 van de Reach-verordening dat een van de belangrijkste doelstellingen van het nieuwe systeem dat bij deze verordening is ingevoerd, erin bestaat te bevorderen en in sommige gevallen ervoor te zorgen dat zeer zorgwekkende stoffen uiteindelijk worden vervangen door minder gevaarlijke stoffen of technieken wanneer geschikte economisch en technisch haalbare alternatieven voorhanden zijn.

147. Bovendien volgt uit de rechtspraak dat artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening de Commissie niet toestaat om voor het gebruik van een zeer zorgwekkende stof een autorisatie te verlenen indien in de plaats daarvan een andere geschikte stof kan worden gebruikt. Derhalve kan de Commissie een dergelijke autorisatie pas verlenen nadat zij naar behoren heeft geconstateerd dat er geen alternatief is.(47)

148. Om de argumenten van partijen dienaangaande te kunnen onderzoeken moet mijns inziens om te beginnen de benadering van de Commissie met betrekking tot de tweede voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening, zoals deze blijkt uit het bestreden besluit, gelezen in het licht van het advies van Comité sociaaleconomische analyse en van de door de Commissie en ECHA in hun memories gegeven toelichtingen, uitvoerig worden geanalyseerd.

a)      Benadering van de Commissie in het bestreden besluit

149. Uit het bestreden besluit blijkt dat de Commissie na haar analyse en rekening houdend met het advies van het Comité sociaaleconomische analyse tot de conclusie kon komen dat de aanvragers algemeen en horizontaal hadden aangetoond dat er geen geschikte alternatieven waren voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5, zoals beschreven in de autorisatieaanvraag met betrekking tot alle genoemde sectoren.(48)

150. Gelet op het zeer brede toepassingsgebied van de gebruikscategorieën waarvoor de autorisatie was aangevraagd, heeft de Commissie, in overeenstemming met wat het Comité sociaaleconomische analyse in zijn advies had vastgesteld, echter ook geoordeeld dat de aanvragers niet voor elk mogelijk downstreamgebruik in die diverse sectoren hadden aangetoond dat er geen geschikte alternatieven waren.(49)

151. Teneinde te waarborgen dat de autorisatie alleen gold voor die vormen van gebruik waarvoor geen geschikte alternatieven waren, vond de Commissie het in die omstandigheden „noodzakelijk de gebruiksbeschrijvingen voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5”, zoals die door de aanvragers in de aanvraag waren opgenomen, „nader te specificeren”. De Commissie heeft deze gebruiksbeschrijvingen nader gespecificeerd door te verwijzen naar bepaalde, door haar vastgestelde „essentiële functies” die noodzakelijk zouden zijn voor het beoogde gebruik.

152. Zoals ECHA in zijn interventie heeft uiteengezet, vormen deze essentiële functies, die in overweging 20 van het bestreden besluit zijn genoemd en in voetnoot 15 hierboven zijn vermeld, objectieve criteria, zoals corrosiebestendigheid, hardheid, vochtigheids- of hittebestendigheid, voedselveiligheid enzovoort, die tot doel hebben het toepassingsgebied van het toegestane gebruik te beperken.

153. Op basis van deze benadering heeft de Commissie in artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 een autorisatie verleend op voorwaarde dat een van de daarin genoemde essentiële functies noodzakelijk is voor het beoogde gebruik. In de leden 2, 3 en 4 van datzelfde artikel heeft zij geen autorisatie verleend voor de gevallen waarin geen van de erin genoemde essentiële functies noodzakelijk is voor het beoogde gebruik.

154. Uit het bestreden besluit, gelezen in het licht van de informatie in het dossier, lijkt dus te volgen dat, indien bijvoorbeeld corrosiebestendigheid (essentiële functie voor gebruikscategorie 4) noodzakelijk is voor een oppervlaktebehandeling voor een toepassing binnen de luchtvaartindustrie (gebruikscategorie 4), het gebruik van chroomtrioxide onder de voor dat gebruik verleende autorisatie valt. Indien daarentegen geen van de in het bestreden besluit voor gebruikscategorie 4 vermelde essentiële functies noodzakelijk is voor een behandeling die onder dat gebruik valt, valt het gebruik van chroomtrioxide buiten het toepassingsgebied van de bij het bestreden besluit verleende autorisatie voor dat gebruik.

155. Om de uitvoering van het besluit met betrekking tot de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 te vergemakkelijken heeft de Commissie in dit verband overigens geoordeeld dat aan de downstreamgebruikers van de autorisatiehouders moest worden gevraagd om in de mededeling aan ECHA een toelichting op te nemen van de in het bestreden besluit genoemde essentiële functies die noodzakelijk zijn voor het gebruik dat zij ervan maken, met inbegrip van een rechtvaardiging waarom zij noodzakelijk zijn voor dat gebruik.(50) Hiertoe wordt in artikel 5 van het bestreden besluit aan de downstreamgebruikers de verplichting opgelegd om ECHA een toelichting te verstrekken van de essentiële functies van chroomtrioxide die noodzakelijk zijn voor het gebruik dat zij ervan maken, met inbegrip van een rechtvaardiging waarom die essentiële functies noodzakelijk zijn voor dat gebruik.

156. Het Parlement betwist zowel de analyse die de Commissie heeft uitgevoerd om tot de conclusie te komen dat er geen geschikte alternatieven zijn in de zin van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening als het gebruik van het begrip essentiële functies, om de onzekerheid over het bestaan van geschikte alternatieve stoffen of technieken weg te nemen. Het Parlement is ook van mening dat de op de downstreamgebruikers rustende informatieplicht in werkelijkheid bedoeld is om de tekortkomingen in de analyse betreffende het bestaan van alternatieven te verhelpen. De Commissie en ECHA daarentegen verdedigen de in het bestreden besluit gevolgde benadering.

157. In dit verband ben ik van mening dat, in wezen, concreet twee zaken moeten worden geanalyseerd: ten eerste moet de analyse van de Commissie worden beoordeeld in het licht van het advies van het Comité sociaaleconomische analyse over het al dan niet bestaan van geschikte alternatieve stoffen of technieken in de zin van bovengenoemde bepaling; ten tweede moet de methode worden beoordeeld die de Commissie heeft gebruikt om de twijfels weg te nemen over het bestaan van geschikte alternatieven, een methode die tot doel had het toepassingsgebied van de gebruikscategorieën waarvoor de aanvragers de autorisatie hadden aangevraagd, te specificeren door de autorisatie onder verwijzing naar essentiële functies te beperken, gekoppeld aan een informatieplicht voor de downstreamgebruikers.

b)      Analyse betreffende het bestaan van geschikte alternatieve stoffen of technologieën

158. Wat om te beginnen de analyse betreft die de Commissie heeft uitgevoerd om uit te maken of er geschikte alternatieven waren, heeft zij, zoals reeds is opgemerkt in overweging 18 van het bestreden besluit, vastgesteld dat het Comité sociaaleconomische analyse „[i]n zijn adviezen over de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 heeft […] geconcludeerd dat er geen geschikte alternatieve stoffen of technieken zijn”, maar dat dat Comité, „gezien het zeer brede toepassingsgebied van de beoogde vormen van gebruik, […] niet kon uitsluiten dat er onzekerheid bestaat over de technische haalbaarheid van alternatieven voor een beperkt aantal specifieke toepassingen die vallen onder de beschrijving van die gebruiksvormen”.

159. In dit verband rijst mijns inziens allereerst de vraag of het in het kader van de zogenoemde sociaaleconomische procedure, bij een zogenoemde upstream application als die in de onderhavige zaak – dat wil zeggen een door actoren eerder in de toeleveringsketen ingediende autorisatieaanvraag voor het gebruik van een zeer zorgwekkende stof in de gehele toeleveringsketen, een aanvraag die doorgaans een zeer ruime beschrijving van de mogelijke vormen van gebruik veronderstelt – voldoende is om te kunnen veronderstellen dat is voldaan aan de tweede voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening, dat de aanvragers algemeen en horizontaal aantonen dat er geen geschikte alternatieven zijn voor de vormen van gebruik die zijn beschreven in de aanvraag met betrekking tot alle genoemde sectoren, of dat het noodzakelijk is dat de Commissie vaststelt dat er geen geschikte alternatieven zijn voor elk van de bestaande toepassingen van de stof door downstreamgebruikers in die verschillende sectoren afzonderlijk om een autorisatie te mogen verlenen.

160. In dit verband ben ik van mening dat een soepele uitlegging van de tweede voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening, op grond waarvan aanvragers bij een upstream application aan hun bewijslast kunnen voldoen door zich ertoe te beperken in algemene zin en horizontaal aan te tonen dat er geen geschikte alternatieven voor de in de autorisatieaanvraag beschreven gebruikscategorieën zijn, zonder een grondige analyse te verlangen of er alternatieven voor de downstreamtoepassingen zijn, onverenigbaar is met de geest en de doelstellingen van de Reach-verordening.

161. Indien ten eerste geen grondige analyse zou worden vereist van het bestaan van geschikte alternatieven voor het gebruik van de stof voor de downstreamtoepassingen ervan, zou dit indruisen tegen een van de hoofddoelstellingen van de Reach-verordening, zoals vermeld in overweging 12, die in punt 146 hierboven is overgenomen, en in artikel 55 van die verordening, te weten de doelstelling om te bevorderen en in sommige gevallen ervoor te zorgen dat zeer zorgwekkende stoffen uiteindelijk worden vervangen door minder gevaarlijke stoffen of technieken wanneer geschikte economisch en technisch haalbare alternatieven voorhanden zijn.

162. Zoals reeds opgemerkt in punt 135 hierboven mag de – weliswaar wenselijke – rationalisering die voortvloeit uit zogenoemde upstream applications ten tweede niet ten koste gaan van de grondigheid van de analyse die met het oog op de autorisatie van zeer zorgwekkende stoffen moet worden uitgevoerd. Derhalve is het mijns inziens niet mogelijk om de tweede voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening soepel uit te leggen en toe te staan dat de analyse minder grondig wordt uitgevoerd wegens eventuele praktische moeilijkheden om aan deze voorwaarde te voldoen, die het gevolg zijn van het zeer brede toepassingsgebied van de gebruikscategorieën waarvoor de autorisatie wordt aangevraagd. In dit verband zij eraan herinnerd dat de Reach-verordening gebaseerd is op het voorzorgsbeginsel, hetgeen maximale grondigheid veronderstelt bij het uitvoeren van de analyse van de risico’s voor de gezondheid en het milieu, die met name voortvloeien uit het gebruik van zeer zorgwekkende stoffen, waaraan „conform het voorzorgsbeginsel zorgvuldig aandacht [moet] besteed worden”, zoals blijkt uit overweging 69 van de Reach-verordening.

163. Derhalve ben ik het eens met het Parlement wanneer het betoogt dat het feit dat het in de aanvraag vermelde scala van gebruik zo ruim is dat in elke individuele context een groot aantal beoordelingen over de beschikbaarheid van alternatieve oplossingen nodig is, geen rechtvaardiging kan vormen voor een minder grondige benadering bij de beoordeling van de beschikbaarheid van alternatieven, aangezien dit in strijd zou zijn met de hoofddoelstelling van de Reach-verordening, namelijk de bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu.

164. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening aldus moet worden uitgelegd dat de Commissie verplicht is vast te stellen of het gebruik waarvoor een autorisatie wordt aangevraagd verschillende toepassingen omvat, die moeten worden beschreven aan de hand van de vereiste technische prestaties, en moet nagaan of er voor elk van deze toepassingen alternatieven zijn.

165. Indien er bij die gebruikscategorieën, zoals in algemene zin beschreven door de aanvragers, sprake is van toepassingen van de stof, eventueel door downstreamgebruikers, waarvoor geschikte alternatieven bestaan, kunnen die gebruikscategorieën dus niet onder de voor het gebruik verleende autorisatie vallen.

166. Dit betekent niet dat de Commissie, zoals zij beweert, voor elke downstreamgebruiker of elk downstreamproduct een afzonderlijke beoordeling van de alternatieven moet uitvoeren, hetgeen tot een onredelijk aantal afzonderlijke beoordelingen zou kunnen leiden, afhankelijk van de mate van specificiteit. De Commissie moet echter wel vaststellen dat er geen geschikte alternatieve stoffen of technologieën zijn voor het algehele toepassingsgebied van de gebruikscategorieën waarvoor de autorisatie wordt aangevraagd, rekening houdend met alle mogelijke toepassingen van die stof bij downstreamgebruikers.

167. Nu de draagwijdte van de tweede voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening aldus is vastgesteld, moet worden nagegaan of de analyse van de Commissie in casu in overeenstemming is met die bepaling.

168. Om de draagwijdte van de relevante overwegingen van het bestreden besluit, en in het bijzonder overweging 18, beter te begrijpen, moet in dit verband worden verwezen naar de adviezen van het Comité sociaaleconomische analyse over de gebruikscategorieën 2, 4 en 5. Uit deze adviezen blijkt dat het Comité sociaaleconomische analyse in casu het volgende heeft vastgesteld:

„De aanvragers hebben een uitgebreide beoordeling van de alternatieven uitgevoerd, vooral wat betreft de technische haalbaarheid.

[…]

Gezien het zeer brede toepassingsgebied van het gebruik waarvoor de autorisatie wordt aangevraagd, kan het Comité sociaaleconomische analyse niet uitsluiten dat er inderdaad een beperkt aantal toepassingen bestaat waarvoor vervanging reeds mogelijk is of in de nabije toekomst mogelijk zal worden. In feite is het voor het Comité sociaaleconomische analyse onduidelijk wanneer alternatieven voor specifieke toepassingen beschikbaar zouden kunnen komen. Idealiter was aan het Comité sociaaleconomische analyse een volledige lijst van alle toepassingen/onderdelen van de [betrokken] gebruikscategorie verstrekt om de reële haalbaarheid van alternatieven te beoordelen en ervoor te zorgen dat vervanging plaatsvindt waar dat reeds mogelijk is. Het Comité sociaaleconomische analyse erkent echter dat dit moeilijk uitvoerbaar is voor autorisatieaanvragen met zo’n breed toepassingsgebied en zo’n groot aantal producten. De aanvragers hebben een lijst verstrekt met een algemeen kader van de betrokken sectoren, voorbeelden van artikelen in dat verband en [de analyse van de vraag] of door derden al dan niet als haalbaar beschouwde alternatieve technologieën kunnen worden toegepast. Gelet op het brede toepassingsgebied van de gebruikscategorie waarvoor de autorisatie wordt aangevraagd en op het grote aantal toepassingen dat onder deze gebruikscategorie valt, kan deze lijst niet als volledig worden beschouwd. Volgens de aanvragers vallen toepassingen waarvoor vervanging reeds mogelijk is, sowieso niet onder de aanvraag. De aanvragers specificeren evenwel geen dergelijke toepassingen of daarmee verband houdende technische eisen. Het Comité sociaaleconomische analyse acht de aanpak van de aanvragers om deze kwestie op te lossen niet volledig geschikt en benadrukt dat de aanvragers concreter moeten aantonen dat vervanging reeds heeft plaatsgevonden waar zij werkelijk reeds haalbaar is. Dit had kunnen worden gerealiseerd door een nauwkeurigere en specifiekere beoordeling van de alternatieven voor het gebruik. In het algemeen moet door de aanvragers worden verduidelijkt welke technische toepassingen onder het aangevraagde gebruik vallen en welke niet.

Op basis van de beschikbare informatie is het Comité sociaaleconomische analyse het echter eens met de conclusie van de aanvragers dat er over het geheel genomen geen technisch haalbare alternatieven voor chroomtrioxide [voor het beoogde gebruik] lijken te zijn vóór de verbodsdatum. De hierboven genoemde onzekerheden worden door het Comité sociaaleconomische analyse in aanmerking genomen in het kader van de aanbeveling betreffende de herbeoordelingstermijn en de voorwaarde voor het herbeoordelingsrapport.”(51)

169. Uit deze adviezen blijkt dat het Comité sociaaleconomische analyse, wegens het zeer brede toepassingsgebied van de autorisatieaanvraag en met name van de gebruikscategorieën waarvoor deze autorisatie was aangevraagd, van mening was dat het niet in staat was om vast te stellen of er geschikte alternatieve stoffen of technieken waren om chroomtrioxide voor bepaalde onder de autorisatieaanvraag vallende toepassingen te vervangen. Uit die adviezen blijkt ook dat de aanvragers weliswaar een uitvoerige beoordeling van de alternatieven hadden verstrekt, maar het Comité sociaaleconomische analyse hun benadering „niet volledig geschikt” achtte en dat zij concreter hadden moeten aantonen dat vervanging van chroomtrioxide reeds had plaatsgevonden waar zij werkelijk reeds haalbaar was.

170. Uit deze overwegingen blijkt dat er grote onzekerheid bestaat over het bestaan van geschikte alternatieve stoffen of technologieën voor bepaalde toepassingen die onder de gebruikscategorieën vallen waarvoor de autorisatie is aangevraagd. Uit diezelfde overwegingen blijkt ook dat de aanvragers onvoldoende gegevens hadden verstrekt over het bestaan van geschikte alternatieven voor individuele toepassingen, hetgeen te wijten was aan het uiterst brede toepassingsgebied van de vormen van gebruik, zoals door de aanvragers zelf beschreven, waarvoor de autorisatie was aangevraagd.

171. Niettemin was het Comité sociaaleconomische analyse van mening dat zij kon instemmen met de conclusie dat er in het geheel genomen geen technisch haalbare alternatieven voor chroomtrioxide bij de betrokken gebruikscategorieën leken te zijn.

172. Uit het bestreden besluit, zoals toegelicht door de Commissie in haar memories, blijkt dat de term „in het geheel genomen” aldus moet worden begrepen dat er in algemene zin en horizontaal is aangetoond dat er geen geschikte alternatieven waren voor de gebruikscategorieën die zijn beschreven in de autorisatieaanvraag met betrekking tot alle genoemde sectoren, maar niet voor elke toepassing die onder die gebruikscategorieën valt, in de in punt 160 hierboven aangegeven bewoordingen.

173. Hieruit volgt dat voor de betrokken gebruikscategorieën niet kan worden geacht te zijn voldaan aan de voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening, zoals uitgelegd in de punten 164 en 165 hierboven.

174. Juist om die reden heeft de Commissie in het bestreden besluit besloten om de draagwijdte van de beschrijving van de betrokken gebruikscategorieën te beperken door deze vormen van gebruik slechts toe te staan indien bovengenoemde essentiële functies ervoor noodzakelijk zijn, en heeft zij bovendien in artikel 5 van het bestreden besluit aan de downstreamgebruikers de verplichting opgelegd om informatie te verstrekken.

c)      Beperking van de gebruikscategorieën onder verwijzing naar de essentiële functies

175. De volgende vraag is dus of de Commissie, ondanks bovengenoemde onzekerheden, toch heeft voldaan aan de tweede voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening door het toepassingsgebied van de autorisatie voor het gebruik van chroomtrioxide te beperken tot de gevallen waarin de bovengenoemde essentiële functies noodzakelijk zijn voor het gebruik in kwestie en door tegelijkertijd te voorzien in de in artikel 5 van het bestreden besluit bedoelde verplichting voor de downstreamgebruikers om informatie te verstrekken.

176. Ik betwijfel echter of dit het geval is.

177. In dit verband is het voor mij, wanneer ik het bestreden besluit lees, in de eerste plaats niet duidelijk wat het precieze verband is tussen het begrip essentiële functies en het ontbreken van geschikte alternatieve stoffen of technieken die chroomtrioxide kunnen vervangen.

178. Zelfs na lezing van het dossier blijkt uit het bestreden besluit niet hoe door het gebruik van chroomtrioxide voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 alleen toe te staan wanneer een van de in dat besluit genoemde essentiële functies voor het gebruik noodzakelijk is, geconcludeerd kan worden dat er geen geschikte alternatieve stoffen of technologieën zijn waarmee chroomtrioxide voor dat gebruik vervangen kan worden. Zo blijkt geenszins dat het gebruik van chroomtrioxide in het kader van de vormen van gebruik, zoals beperkt en toegestaan, noodzakelijk is om een bepaalde essentiële functie te waarborgen (bijvoorbeeld corrosiebestendigheid of hittebestendigheid) die niet kan worden gewaarborgd door gebruik te maken van een alternatieve stof of technologie. In dit verband ben ik van mening dat het bestreden besluit op zijn minst ontoereikend is gemotiveerd.

179. In de tweede plaats bestaat er grote twijfel over de vraag of het toepassingsgebied van de autorisatie werkelijk kan worden afgebakend door de gebruikscategorieën waarvoor de autorisatie wordt aangevraagd, te specificeren aan de hand van het begrip essentiële functies, zoals dat in het bestreden besluit wordt gebruikt. De Commissie noch ECHA heeft immers geantwoord op het argument van het Parlement dat de essentiële functies die de Commissie in overweging 22 van het bestreden besluit noemt, overeenkomen met alle functies van chroomtrioxide zoals geïdentificeerd in de verslagen van het Comité sociaaleconomische analyse.

180. Indien de autorisatie echter alle functies van chroomtrioxide in het kader van de beoogde gebruikscategorieën omvat, dan is de beperking van de autorisatie door te verwijzen naar „essentiële functies” inderdaad een tautologie, zoals het Parlement stelt. In dat geval zou deze beperking dus slechts een beperking van het toepassingsgebied van de autorisatie naar de vorm, maar niet naar de inhoud zijn.

181. In de derde plaats lijkt het in het bestreden besluit gebruikte begrip essentiële functies een beetje vaag en – zonder de specificaties die nodig zijn om deze essentiële functies nauwkeurig te bepalen – niet geschikt om het toepassingsgebied van de autorisatie daadwerkelijk te beperken.

182. Voor geen van de in het bestreden besluit genoemde essentiële functies wordt in dat besluit duidelijk gespecificeerd welke mate van of welk type prestatie voor de betrokken essentiële functie is vereist. Zoals het Parlement heeft aangegeven, lijkt een verwijzing naar „hardheid”, die als essentiële functie voor de gebruikscategorieën 2 en 4 wordt genoemd, op zich bijvoorbeeld geen betekenis te hebben indien niet wordt gespecificeerd welke mate van hardheid is vereist om aan de eis te voldoen. Evenmin lijkt een algemene verwijzing naar „laagdikte” geschikt om het gebruik van de stof te beperken indien niet wordt vermeld welke dikte minimaal is vereist. Hetzelfde geldt voor essentiële functies zoals „slijtvastheid” of „corrosiebestendigheid”. Bij gebreke van technische specificaties inzake de mate van bestendigheid blijken deze essentiële functies abstracte begrippen te zijn, die dus niet geschikt zijn om het toepassingsgebied van de gebruikscategorieën concreet af te bakenen en bijgevolg de autorisatie te beperken.

183. In dit verband kan het feit dat in artikel 1, lid 1, en leden 2, 3 en 4, van het bestreden besluit wordt aangegeven dat het gebruik van chroomtrioxide moet worden beperkt tot de gevallen waarin een van de daarin genoemde essentiële functies voor dat gebruik noodzakelijk is – onverminderd de punten 179 en 180 hierboven – in beginsel een beperking van het gebruik van de stof vormen, aangezien het gebruik ervan niet is toegestaan in gevallen waarin een van deze essentiële functies niet noodzakelijk is. Het ontbreken van specificaties met betrekking tot deze essentiële functies lijkt deze beperking echter in de praktijk vaag en onbruikbaar te maken en uit het bestreden besluit blijkt bovendien niet hoe deze eventuele beperking van de autorisatie verband houdt met het ontbreken van geschikte alternatieve stoffen of technieken.

184. Wat in de vierde plaats de in artikel 5 van het bestreden besluit in samenhang met overweging 27 ervan opgelegde voorwaarde betreft, die downstreamgebruikers verplicht om ECHA een toelichting te verstrekken van de in het bestreden besluit opgesomde essentiële functies van chroomtrioxide, met inbegrip van een rechtvaardiging waarom zij noodzakelijk zijn voor dat gebruik, stelt de Commissie dat deze voorwaarde geenszins betrekking heeft op het bestaan van geschikte alternatieven.

185. Hieruit volgt dat deze voorwaarde het dus niet mogelijk maakte de in de punten 169 en 170 hierboven vermelde onzekerheid weg te nemen met betrekking tot het bestaan van geschikte alternatieven voor individuele toepassingen en de Commissie dus niet in staat stelde om ondanks die onzekerheid te voldoen aan de tweede voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening.

186. Zoals uit de in de punten 100 en 147 hierboven aangehaalde rechtspraak blijkt, moet in elk geval vóór de verlening van de autorisatie worden vastgesteld of aan de voorwaarden van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening is voldaan, en moet de autorisatieaanvraag worden geweigerd als de onzekerheid of eraan is voldaan, niet verwaarloosbaar is.

187. Kortom, uit het bovenstaande volgt mijns inziens in de eerste plaats dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat de tweede voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening in casu kan worden geacht te zijn vervuld en in de tweede plaats dat de met dat besluit verleende autorisatie dus niet in overeenstemming is met die bepaling.

188. Ten eerste kon na de analyse of er geschikte alternatieven voor de betrokken vormen van gebruik bestaan, zoals blijkt uit punt 173 hierboven, immers niet worden geoordeeld dat was voldaan aan de voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening, zoals uitgelegd in de punten 164 en 165 hierboven. Ten tweede heeft de Commissie, zoals blijkt uit de voorgaande punten, niet aan deze voorwaarde voldaan door het toepassingsgebied van de autorisatie voor het gebruik van chroomtrioxide volgens de in het bestreden besluit vastgestelde modaliteiten enkel te beperken tot de gevallen waarin de bovengenoemde essentiële functies noodzakelijk zijn voor het gebruik in kwestie en door tegelijkertijd te voorzien in de in artikel 5 van het bestreden besluit bedoelde verplichting voor de downstreamgebruikers om informatie te verstrekken.

189. De overige door de Commissie aangevoerde argumenten kunnen mijns inziens niets veranderen aan deze conclusie.

190. In het bijzonder moeten de in punt 79 vermelde argumenten betreffende de doelstelling van de Reach-verordening om het concurrentievermogen van de industrie in de Unie te vergroten en betreffende de administratieve capaciteit van ECHA mijns inziens worden afgewezen.

191. Ten eerste kan de doelstelling om het concurrentievermogen van de industrie in de Unie te vergroten niet worden aangevoerd ter ondersteuning van een soepele uitlegging van de criteria voor de autorisatie van zeer zorgwekkende stoffen in de Reach-verordening die mogelijk afbreuk kan doen aan de hoofddoelstelling van deze verordening, namelijk een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu waarborgen. Ten tweede impliceert het in artikel 58, lid 3, van de Reach-verordening vermelde vereiste om rekening te houden met de capaciteit van ECHA, waarop de Commissie haar argument baseert, geenszins dat de autorisatieprocedure voor een zeer zorgwekkende stof en de verschillende beoordelingen in het kader ervan minder grondig mogen worden uitgevoerd dan het voorzorgsbeginsel vereist.

192. Uit het voorgaande volgt mijns inziens dat ook het tweede onderdeel van het enige door het Parlement aangevoerde middel moet worden toegewezen.

5.      Derde onderdeel van het enige middel

193. Met het derde onderdeel van zijn enige middel betoogt het Parlement dat de autorisatieaanvraag, gelet op de zeer gebrekkige informatie en de talrijke onnauwkeurigheden erin, niet in overeenstemming was met de voorschriften van artikel 62 van de Reach-verordening en dat de Commissie, door de autorisatie te verlenen, artikel 60, lid 7, van deze verordening heeft geschonden.

194. Overeenkomstig deze bepaling kan de autorisatie slechts worden verleend indien de autorisatieaanvraag in overeenstemming met de voorschriften van artikel 62 van de Reach-verordening is ingediend.

195. Meer in het bijzonder bepaalt artikel 62, lid 4, van de Reach-verordening dat de autorisatieaanvraag onder meer de volgende informatie moet bevatten: een chemischeveiligheidsrapport overeenkomstig bijlage I waarin de risico’s voor de gezondheid van de mens en/of voor het milieu van het gebruik van de stoffen als gevolg van de in bijlage XIV vermelde intrinsieke eigenschappen aan de orde komen [onder d)], en een analyse van de alternatieven waarin de risico’s van die alternatieven en de technische en economische haalbaarheid van vervanging worden beoordeeld [onder e)].

196. In dit verband blijkt in de eerste plaats uit de overwegingen in de punten 111 tot en met 121 hierboven, zoals geanalyseerd in de punten 128 tot en met 130 en 133 tot en met 136 hierboven, dat de door de aanvragers in hun autorisatieaanvraag verstrekte gegevens een zeer beperkte hoeveelheid gegevens bevatten, die deels door het Comité risicobeoordeling en de Commissie zelf als niet-representatief zijn gekwalificeerd, met betrekking tot fundamentele elementen waarmee rekening moet worden gehouden bij de analyse om uit te maken of aan de eerste voorwaarde van artikel 60, lid 4, van de Reach-verordening wordt voldaan, namelijk het risico dat het gebruik van de betrokken stof oplevert en de geschiktheid en doeltreffendheid van de risicobeheersmaatregelen.

197. In de tweede plaats blijkt uit de punten 168 tot en met 170 hierboven dat de aanvragers in hun autorisatieaanvraag onvoldoende gegevens hadden verstrekt over het bestaan van alternatieven voor de afzonderlijke toepassingen, hetgeen te wijten was aan het uiterst brede toepassingsgebied van de vormen van gebruik zoals beschreven door de aanvragers zelf, waarvoor de autorisatie was aangevraagd. Dit heeft tot gevolg gehad dat het Comité sociaaleconomische analyse niet tot een sluitende conclusie kon komen of er toepassingen zijn waarvoor vervanging van chroomtrioxide reeds mogelijk is of in de nabije toekomst mogelijk zal worden.

198. Hoewel de Commissie gelijk heeft dat geen enkele bepaling van titel VII precieze regels bevat over de wijze waarop de gebruikscategorieën waarvoor de autorisatieaanvraag wordt aangevraagd, moeten worden beschreven(52), ontheft het feit dat de autorisatie wordt aangevraagd in het kader van een zogenoemde upstream application voor heel ruim beschreven gebruikscategorieën de aanvrager ervan niet van de verplichting om volledige informatie, zonder lacunes, te verstrekken die voldoet aan de voorschriften van artikel 62, lid 4, van de Reach-verordening, zoals ook in de punten 135 en 162 hierboven is vastgesteld.

199. Uit het voorgaande volgt mijns inziens dat ook het derde onderdeel van het enige middel van het Parlement moet worden toegewezen.

C.      Conclusie ten aanzien van het beroep

200. Uit al het bovenstaande volgt mijns inziens dat het beroep van het Parlement in zijn geheel moet worden toegewezen.

201. Derhalve ben ik van mening dat het bestreden besluit nietig moet worden verklaard voor zover het betrekking heeft op de autorisatie voor het gebruik van chroomtrioxide voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 en voor gebruikscategorie 1 in verband met de formulering van mengsels voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5.

VI.    Vordering tot handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit

202. Ingeval het Hof het bestreden besluit nietig verklaart, zoals ik het Hof in het vorige punt in overweging heb gegeven, verzoekt de Commissie om de gevolgen van dat besluit te handhaven tot het tijdstip waarop zij een nieuw besluit heeft vastgesteld over de desbetreffende autorisatieaanvraag.

203. De Commissie voert aan dat artikel 56, lid 1, onder d), gelezen in samenhang met artikel 58, lid 1, onder c), van de Reach-verordening voorziet in een overgangsregeling op grond waarvan een aanvrager van een autorisatie en de betrokken downstreamgebruikers zelfs na de verbodsdatum een stof in de handel kunnen blijven brengen en blijven gebruiken indien minstens 18 maanden vóór die datum voor het gebruik ervan een autorisatieaanvraag is ingediend, maar de Commissie nog geen besluit over de autorisatieaanvraag heeft genomen.

204. De Commissie voert aan dat de nietigverklaring van het bestreden besluit tot gevolg zou hebben dat de aanvragers en hun downstreamgebruikers de stof in de handel kunnen blijven brengen en gebruiken voor de aangevraagde gebruikscategorieën totdat de Commissie een nieuw besluit heeft vastgesteld, zonder aan controle te zijn onderworpen, dat wil zeggen zonder de verschillende in het bestreden besluit vastgestelde maatregelen die er specifiek in zijn opgenomen om de gezondheid van de mens te beschermen.

205. Het Parlement verzet zich niet tegen de vordering van de Commissie.

206. Uit het betoog van de Commissie volgt dat de afwijzing van de vordering tot handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit het risico van ernstige schade voor de gezondheid van de mens zou vergroten. In die omstandigheden moet, ingeval het Hof het bestreden besluit nietig verklaart, worden gelast dat de gevolgen van dat besluit worden gehandhaafd totdat de Commissie opnieuw heeft beslist op de desbetreffende autorisatieaanvraag van de aanvragers.(53)

VII. Kosten

207. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd.

208. Aangezien uit de voorgaande analyse volgt dat de Commissie, gelet op de conclusie die ik het Hof in overweging geef, in het ongelijk zou worden gesteld, moet zij mijns inziens overeenkomstig de vordering van het Parlement in de kosten worden verwezen.

209. Volgens artikel 140, lid 3, van dit Reglement kan het Hof bepalen dat andere interveniënten dan lidstaten of instellingen van de Unie hun eigen kosten zullen dragen.

210. Overeenkomstig die bepaling moet ECHA mijns inziens zijn eigen kosten dragen.

VIII. Conclusie

211. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:

1)      uitvoeringsbesluit C(2020) 8797 van de Europese Commissie van 18 december 2020 tot gedeeltelijke verlening van een autorisatie voor bepaalde vormen van gebruik van chroomtrioxide krachtens verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad (Chemservice GmbH e.a.) nietig te verklaren voor zover het ziet op de autorisaties voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5, en gebruikscategorie 1 in verband met de formulering van mengsels voor de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 van chroomtrioxide;

2)      de gevolgen van het in punt 1 van dit dictum genoemde besluit te handhaven totdat de Commissie opnieuw heeft beslist op de desbetreffende autorisatieaanvraag;

3)      de Commissie te verwijzen in de kosten;

4)      te verklaren dat het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) zijn eigen kosten draagt.

1      Oorspronkelijke taal: Italiaans.

2      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (Reach), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, houdende wijziging van richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad en verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmede richtlijn 76/769/EEG van de Raad en de richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG en 2000/21/EG van de Commissie (PB 2006, L 396, blz. 1; hierna: „Reach-verordening”).

3      Zie in dit verband de conclusie van advocaat-generaal Tanchev in de zaak Commissie/Zweden (C‑389/19 P, EU:C:2020:874, punt 9 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

4      Zie in dit verband arrest van 21 januari 2021, Duitsland/Esso Raffinage (C‑471/18 P, EU:C:2021:48, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

5      Zie artikel 56 van de Reach-verordening.

6      Zie de Reach-verordening, artikel 56, lid 1, onder a)‑e), en lid 2, en artikel 62, leden 2 en 3.

7      Zie de Reach-verordening, artikel 62, lid 1.

8      Zie de Reach-verordening, artikel 60, lid 1.

9      Zie de Reach-verordening, overweging 72 alsook artikel 60, leden 8 en 9, en artikel 61.

10      Zie met name de Reach-verordening, artikel 76, lid 1, onder c) en d), artikel 77, lid 3, en artikel 85.

11      Zie ook de Reach-verordening, overweging 83.

12      Overeenkomstig artikel 56, lid 1, onder a), van die verordening.

13      In het bijzonder met het arrest van het Gerecht van 7 maart 2019, Zweden/Commissie (T‑837/16, EU:T:2019:144; hierna: „arrest van het Gerecht in de zaak Zweden/Commissie”), dat door het Hof in hogere voorziening is bevestigd bij het arrest van 25 februari 2021, Commissie/Zweden (C‑389/19 P, EU:C:2021:131; hierna: „arrest Commissie/Zweden”).

14      Voor deze stof kunnen namelijk geen afgeleide doses zonder effect (derived no-effect level, DNEL) voor de kankerverwekkende eigenschappen worden bepaald, zodat geen drempelwaarde kan worden vastgesteld voor de toepassing van artikel 60, lid 3, onder a), van de Reach-verordening. Bijgevolg is artikel 60, lid 2, van deze verordening niet van toepassing (zie overweging 8 van het bestreden besluit).

15      De Commissie heeft de volgende essentiële functies vermeld: voor gebruikscategorie 2, slijtvastheid, hardheid, laagdikte, corrosiebestendigheid, wrijvingscoëfficiënt of effect op de oppervlaktemorfologie; voor gebruikscategorie 4, corrosiebestendigheid/actieve corrosieremming, chemische bestendigheid, hardheid, vergroting van de hechtkracht (hechting op de volgende coating of verf), temperatuurbestendigheid, bestendigheid tegen broos worden, slijtvastheid, oppervlakte-eigenschappen die afzetting van organismen belemmeren, laagdikte, flexibiliteit en soortelijke weerstand; voor gebruikscategorie 5, corrosiebestendigheid/actieve corrosieremming, laagdikte, vochtigheidsbestendigheid, vergroting van de hechtkracht (hechting op de volgende coating of verf), soortelijke weerstand, chemische bestendigheid, slijtvastheid, elektrische geleidbaarheid, compatibiliteit met het substraat, (thermo)optische eigenschappen (uiterlijk), hittebestendigheid, voedselveiligheid, coatingspanning, elektrische isolatie of afzettingssnelheid.

16      Overeenkomstig deze bepaling stellen downstreamgebruikers die een stof overeenkomstig artikel 56, lid 2, gebruiken het ECHA daarvan binnen drie maanden na de eerste levering van de stof op de hoogte.

17      Uit artikel 58, lid 3, van de Reach-verordening blijkt dat bij de vaststelling van het aantal stoffen dat in bijlage XIV wordt opgenomen en de in lid 1 vermelde data ook rekening wordt gehouden met de capaciteit van ECHA om de aanvragen binnen de gestelde termijn te behandelen.

18      Zie onder meer arrest van 9 november 2017, SolarWorld/Raad (C‑205/16 P, EU:C:2017:840, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

19      Zoals blijkt uit artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit en punt 33 hierboven is de autorisatie voor gebruikscategorie 1 enkel verleend in verband met de formulering van mengsels voor de gebruikscategorieën 2, 4, 5 en 6, zoals toegestaan.

20      Volgens overweging 69 van de Reach-verordening moet „een autorisatie […] worden verleend wanneer de natuurlijke of rechtspersonen die de autorisatie aanvragen aantonen dat de risico’s voor de gezondheid van de mens en voor het milieu […] van het gebruik van de stof afdoende [worden] beheerst. Zo niet, dan kan het gebruik nog altijd worden toegestaan indien wordt aangetoond dat de sociaaleconomische voordelen van dit gebruik zwaarder wegen dan de risico’s ervan of dat er geen geschikte economisch en technisch haalbare alternatieve stoffen of technieken zijn.”

21      Zie in die zin punt 77 van het arrest van het Gerecht in de zaak Zweden/Commissie, dat uitdrukkelijk is bevestigd door het Hof in punt 33 van het arrest Commissie/Zweden.

22      Zie in die zin punt 79 van het arrest van het Gerecht in de zaak Zweden/Commissie, dat uitdrukkelijk is bevestigd door het Hof in punt 33 van het arrest Commissie/Zweden.

23      Zie in dit verband arrest van het Gerecht van 4 april 2019, ClientEarth/Commissie (T‑108/17, EU:T:2019:215, punt 105).

24      Zie in die zin punt 78 van het arrest van het Gerecht in de zaak Zweden/Commissie, dat uitdrukkelijk is bevestigd door het Hof in punt 33 van het arrest Commissie/Zweden.

25      Zie punt 64 van het arrest van het Gerecht in de zaak Zweden/Commissie.

26      Zie in die zin de punten 66 en 67 van het arrest van het Gerecht in de zaak Zweden/Commissie.

27      Zie in die zin en naar analogie arrest van 17 september 2009, Commissie/MTU Friedrichshafen (C‑520/07 P, EU:C:2009:557, punten 51 en 52). Zie ook punt 81 van het arrest van het Gerecht in de zaak Zweden/Commissie.

28      Zie in die zin punt 86 van het arrest van het Gerecht in de zaak Zweden/Commissie, dat uitdrukkelijk is bevestigd door het Hof in punt 35 van het arrest Commissie/Zweden.

29      Zie in die zin punt 85 van het arrest van het Gerecht in de zaak Zweden/Commissie, dat uitdrukkelijk is bevestigd door het Hof in punt 34 van het arrest Commissie/Zweden.

30      Arrest van het Gerecht in de zaak Zweden/Commissie, punt 82, en arrest van 4 april 2019, ClientEarth/Commissie (T‑108/17, EU:T:2019:215, punt 142).

31      Arrest van het Gerecht in de zaak Zweden/Commissie, punt 83, en arrest van 4 april 2019, ClientEarth/Commissie (T‑108/17, EU:T:2019:215, punt 143).

32      Arrest van 4 april 2019, ClientEarth/Commissie (T‑108/17, EU:T:2019:215, punt 144).

33      Zie de geconsolideerde versie van 16 september 2016 van de adviezen van het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse over gebruikscategorie 1 (overgelegd als bijlage nr. A4), blz. 19. De gedetailleerde analyse is te vinden op blz. 7‑13.

34      Ibidem.

35      Ibidem, blz. 22.

36      Zie de geconsolideerde versies van 16 september 2016 van de adviezen van het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse over de gebruikscategorieën 2, 4 en 5 (overgelegd als bijlagen nr. A5, A6 en A7). Zie in het bijzonder blz. 7 voor gebruikscategorie 2, blz. 8 voor gebruikscategorie 4 en blz. 9 en 10 voor gebruikscategorie 5.

37      Zie de geconsolideerde versie van 16 september 2016 van de adviezen van het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse over gebruikscategorie 2 (overgelegd als bijlage nr. A5), blz. 12.

38      Zie respectievelijk de geconsolideerde versie van 16 september 2016 van de adviezen van het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse over gebruikscategorie 4 (overgelegd als bijlage nr. A6), blz. 26 en 33, en de geconsolideerde versie van 16 september 2016 van de adviezen van het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse over gebruikscategorie 5 (overgelegd als bijlage nr. A7), blz. 21 en 35.

39      Ibidem, respectievelijk blz. 12 voor gebruikscategorie 2, blz. 34 voor gebruikscategorie 4 en blz. 35 voor gebruikscategorie 5.

40      Met inbegrip van de oppervlaktebehandeling door middel van spuiten, rollen, borstelen of „penstick” en mechanische bewerkingen.

41      Zie respectievelijk de geconsolideerde versie van 16 september 2016 van de adviezen van het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse over gebruikscategorie 4 (overgelegd als bijlage nr. A6), blz. 34, en de geconsolideerde versie van 16 september 2016 van de adviezen van het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse over gebruikscategorie 5 (overgelegd als bijlage nr. A7), blz. 35.

42      Zie de voornoemde adviezen over elke gebruikscategorie, respectievelijk blz. 19 voor gebruikscategorie 1, blz. 12 voor gebruikscategorie 2, blz. 34 voor gebruikscategorie 4 en blz. 35 voor gebruikscategorie 5.

43      Zie de voornoemde adviezen over elke gebruikscategorie, respectievelijk blz. 18 en 19 voor gebruikscategorie 1, blz. 11 en 12 voor gebruikscategorie 2, blz. 33 en 34 voor gebruikscategorie 4 en blz. 34 en 35 voor gebruikscategorie 5.

44      Zie de voornoemde adviezen over elke gebruikscategorie, respectievelijk blz. 7 voor gebruikscategorie 2, blz. 9 voor gebruikscategorie 4 en blz. 10 voor gebruikscategorie 5.

45      Zie het verslag over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de registratie en beoordeling van en de vergunningverlening en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (Reach), tot oprichting van een Europees Chemicaliënagentschap en tot wijziging van richtlijn 1999/45/EG en verordening (EG) [COM(2003) 644 definitief], waarin erop is gewezen dat het bij de eerdere regeling moeilijk was om van de industrie informatie te verkrijgen over het gebruik van de stoffen en dat de gegevens over blootstelling door downstreamgebruik schaars waren.

46      Zie punt 73 hierboven.

47      Zie arrest Commissie/Zweden, punt 45.

48      Zie overweging 18 van het bestreden besluit, aangehaald in punt 27 hierboven.

49      Ibidem.

50      Overweging 27 van het bestreden besluit.

51      Zie respectievelijk de geconsolideerde versie van 16 september 2016 van de adviezen van het Comité risicobeoordeling en het Comité sociaaleconomische analyse over gebruikscategorie 2 (overgelegd als bijlage nr. A5), blz. 25 en 26. De overeenkomstige adviezen over gebruikscategorie 4 (bijlage nr. A6, blz. 45 en 46) en over gebruikscategorie 5 (bijlage nr. A7, blz. 49) bevatten nagenoeg dezelfde overwegingen. Door mij uit het Engels vertaald.

52      Het begrip gebruik wordt in artikel 3, punt 24, van de Reach-verordening gedefinieerd als „elke vorm van verwerking, formulering, verbruik, opslag, bewaring, behandeling, overbrenging in recipiënten, overbrenging van de ene recipiënt naar de andere, vermenging, vervaardiging van een voorwerp of elke andere gebruikmaking”.

53      Zie arrest Commissie/Zweden, punt 74.