ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
20 de abril de 2023 (*)
«Recurso de anulação — Decisão de Execução C(2020) 8797 — Autorização de determinadas utilizações de trióxido de crómio — Regulamento (CE) n.o 1907/2006 — Registo, avaliação e autorização dos produtos químicos e restrição desses produtos — Artigo 60.o — Concessão de autorizações — Obrigação de demonstrar que os benefícios socioeconómicos são superiores ao risco para a saúde humana ou para o ambiente decorrente da utilização da substância e que não existem substâncias nem tecnologias alternativas adequadas — Artigo 62.o — Pedidos de autorização — Artigo 64.o — Procedimento a seguir para as decisões de autorização»
No processo C‑144/21,
que tem por objeto um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE, interposto em 5 de março de 2021,
Parlamento Europeu, representado por C. Ionescu Dima, M. Menegatti e L. Visaggio, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por R. Lindenthal e K. Mifsud‑Bonnici, na qualidade de agentes,
recorrida,
apoiada por:
Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA), representada por W. Broere, M. Heikkilä e T. Zbihlej, na qualidade de agentes,
interveniente,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: C. Lycourgos, presidente de secção, L. S. Rossi, J.‑C. Bonichot (relator), S. Rodin e O. Spineanu‑Matei, juízes,
advogado‑geral: G. Pitruzzella,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 27 de outubro de 2022,
profere o presente
Acórdão
1 Com o seu recurso, o Parlamento Europeu pede ao Tribunal de Justiça que anule o artigo 1.o, n.os 1 e 5, bem como os artigos 2.o a 5.o, 7.o, 9.o e 10.o da Decisão de Execução C (2020) 8797 da Comissão, de 18 de dezembro de 2020, que concede uma autorização parcial para determinadas utilizações de trióxido de crómio ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho (Chemservice GmbH e outros) (a seguir «decisão impugnada»), na medida em que estes artigos dizem respeito às autorizações relativas às utilizações 2, 4 e 5 e à utilização 1 no que respeita à formulação de misturas para as utilizações 2, 4 e 5.
Quadro jurídico
2 Nos termos dos considerandos 1, 8, 12, 22, 69, 70, 72, 73, 77, 82 e 119 do Regulamento (CE) n.o 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2006, relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos (REACH), que cria a Agência Europeia dos Produtos Químicos, que altera a Diretiva 1999/45/CE e revoga o Regulamento (CEE) n.o 793/93 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 1488/94 da Comissão, bem como a Diretiva 76/769/CEE do Conselho e as Diretivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE e 2000/21/CE da Comissão (JO 2006, L 396, p. 1, e retificação no JO 2007, L 136, p. 3), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1272/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008 (JO 2008, L 353, p. 1) (a seguir «Regulamento REACH»):
«(1) O presente regulamento tem por objetivo assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente e garantir a livre circulação das substâncias — estremes ou contidas em misturas ou em artigos —, reforçando simultaneamente a competitividade e a inovação. O presente regulamento deverá também promover o desenvolvimento de métodos alternativos de avaliação dos perigos das substâncias.
[…]
(8) Deverá tomar‑se especialmente em conta o potencial impacto do presente regulamento nas pequenas e médias empresas (PME) e a necessidade de evitar que sofram qualquer tipo de discriminação.
[…]
(12) Um objetivo importante do novo sistema a estabelecer ao abrigo do presente regulamento é incentivar e, em determinados casos, garantir que as substâncias que suscitam grande preocupação sejam, a prazo, substituídas por substâncias ou tecnologias menos perigosas sempre que existam alternativas adequadas económica e tecnicamente viáveis. […]
(22) As disposições relativas à autorização deverão ter por objetivo assegurar o bom funcionamento do mercado interno, garantindo simultaneamente que os riscos associados às substâncias que suscitam uma elevada preocupação sejam devidamente controlados. A Comissão [Europeia] só deverá conceder autorizações para a colocação no mercado e utilização se os riscos decorrentes da utilização dessas substâncias estiverem devidamente controlados, quando possível, ou caso essa utilização possa ser justificada por motivos de ordem socioeconómica e não existam alternativas adequadas económica e tecnicamente viáveis.
[…]
(69) Para garantir um nível suficientemente elevado de proteção da saúde humana, nomeadamente, no caso de grupos populacionais relevantes e eventualmente de subpopulações vulneráveis, e do ambiente, as substâncias que suscitam elevada preocupação deverão merecer toda a atenção, de acordo com o princípio da precaução. Deverá ser concedida a autorização se as pessoas singulares ou coletivas que a solicitarem demonstrarem à autoridade que a concede que os riscos para a saúde humana e para o ambiente decorrentes da utilização da substância estão adequadamente controlados. Ou então, também poderá ser autorizada a utilização dessas substâncias se puder ser demonstrado que os benefícios socioeconómicos dela resultantes prevalecem face aos riscos que comportam e que não existem substâncias nem tecnologias alternativas adequadas económica e tecnicamente viáveis. Tendo em conta o bom funcionamento do mercado interno, é adequado que a Comissão seja a autoridade que concede a autorização.
(70) Deverão evitar‑se efeitos nocivos na saúde humana e no ambiente de substâncias que suscitam uma elevada preocupação, através da aplicação de medidas de gestão do risco adequadas para assegurar que quaisquer riscos das utilizações de uma substância são adequadamente controlados, e com vista a substituir progressivamente estas substâncias por uma substância mais segura. Deverão aplicar‑se medidas de gestão do risco para assegurar que, quando as substâncias são fabricadas, colocadas no mercado e utilizadas, a exposição a estas substâncias incluindo descargas, emissões e perdas, ao longo de todo o ciclo de vida, estão abaixo do limiar além do qual podem ocorrer efeitos adversos. Para qualquer substância para a qual uma autorização foi concedida, e para qualquer outra substância relativamente à qual não é possível estabelecer um nível de exposição seguro, deverão tomar‑se sempre medidas para minimizar, na medida do técnica e praticamente possível, as exposição e emissões com vista a minimizar a probabilidade dos efeitos adversos. As medidas para garantir o controlo adequado deverão ser identificadas em qualquer relatório de segurança química. Estas medidas deverão ser aplicadas e, quando necessário, recomendadas a outros intervenientes na cadeia de abastecimento.
[…]
(72) A fim de apoiar o objetivo da substituição final de substâncias que suscitam grandes preocupações por substâncias ou tecnologias alternativas adequadas, todos os requerentes de autorizações deverão fornecer uma análise das alternativas, que tenha em conta os riscos e a viabilidade técnica e económica da substituição, incluindo informação sobre qualquer investigação e desenvolvimento que o requerente esteja a efetuar ou pretenda efetuar. Além disso, as autorizações deverão ser sujeitas a um período de revisão limitado no tempo, cuja duração será determinada caso a caso e, por regra, a certas condições, incluindo o controlo.
(73) A substituição de uma substância estreme, numa mistura ou num artigo deverá ser exigida quando o fabrico, utilização ou colocação no mercado dessa substância causem um risco inaceitável para a saúde humana ou para o ambiente, tendo em conta a disponibilidade de substâncias e tecnologias alternativas mais seguras apropriadas e os benefícios socioeconómicos das utilizações das substâncias que constituem um risco inaceitável.
[…]
(77) Considerando os aspetos respeitantes à viabilidade e à praticabilidade, quer no que respeita às pessoas singulares ou coletivas, que têm de preparar os processos de candidatura e tomar as medidas apropriadas de gestão do risco, quer no tocante às autoridades, que têm de processar os pedidos de autorização, apenas um número limitado de substâncias deverá ser submetido, simultaneamente, ao procedimento de autorização, pelo que deverão estabelecer‑se prazos realistas para os pedidos, possibilitando simultaneamente a isenção de certas utilizações. As substâncias identificadas como satisfazendo os critérios para autorização deverão ser incluídas numa lista de substâncias candidatas para eventual inclusão no procedimento de autorização. Nesta lista, as substâncias constantes do programa de trabalho da Agência deverão ser claramente identificadas.
[…]
(82) Para possibilitar o acompanhamento e o controlo efetivos do cumprimento do requisito de autorização, os utilizadores a jusante que beneficiem de uma autorização concedida ao seu fornecedor deverão informar a Agência da utilização que fizerem da substância.
[…]
(119) Para além da sua participação na aplicação da legislação comunitária, as autoridades competentes dos Estados‑Membros deverão, dada a sua proximidade relativamente aos interessados nos Estados‑Membros, ter um papel no intercâmbio de informações sobre os riscos das substâncias e das obrigações das pessoas singulares ou coletivas resultantes da legislação relativa aos produtos químicos. Ao mesmo tempo, é necessária uma cooperação estreita entre a Agência, a Comissão e as autoridades competentes dos Estados‑Membros, para garantir a coerência e a eficiência do processo global de comunicação.»
3 O artigo 1.o do Regulamento REACH, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», dispõe, nos seus n.os 1 a 3:
«1. O presente regulamento tem por objetivo assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente, incluindo a promoção do desenvolvimento de métodos alternativos de avaliação dos perigos das substâncias, e garantir a livre circulação das substâncias no mercado interno, reforçando simultaneamente a competitividade e a inovação.
2. O presente regulamento fixa disposições a aplicar às substâncias e misturas, na aceção do artigo 3.o Essas disposições aplicam‑se ao fabrico, à colocação no mercado ou à utilização dessas substâncias — estremes ou contidas em misturas ou em artigos — e à colocação no mercado das misturas.
3. O presente regulamento baseia‑se no princípio de que cabe aos fabricantes, aos importadores e aos utilizadores a jusante garantir que as substâncias que fabricam, colocam no mercado ou utilizam não afetam negativamente a saúde humana nem o ambiente. As suas disposições sustentam‑se no princípio da precaução.»
4 Segundo o artigo 3.o deste regulamento, sob a epígrafe «Definições»:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
1. Substância: um elemento químico e seus compostos, no estado natural ou obtidos por qualquer processo de fabrico, incluindo qualquer aditivo necessário para preservar a sua estabilidade e qualquer impureza que derive do processo utilizado, mas excluindo qualquer solvente que possa ser separado sem afetar a estabilidade da substância nem modificar a sua composição;
2. Mistura: uma mistura ou solução composta por duas ou mais substâncias;
3. Artigo: um objeto ao qual, durante a produção, é dada uma forma, superfície ou desenho específico que é mais determinante para a sua utilização final do que a sua composição química;
[…]
13. Utilizador a jusante: qualquer pessoa singular ou coletiva estabelecida na Comunidade, que não seja o fabricante nem o importador, e que utilize uma substância, estreme ou contida numa mistura, no exercício das suas atividades industriais ou profissionais. Os distribuidores e os consumidores não são utilizadores a jusante. Os reimportadores isentos nos termos da alínea c) do n.o 7 do artigo 2.o são considerados utilizadores a jusante;
[…]
18. Agência: a Agência Europeia dos Produtos Químicos, criada pelo presente regulamento;
[…]
24. Utilização: qualquer transformação, formulação, consumo, armazenagem, conservação, tratamento, enchimento de recipientes, transferência entre recipientes, mistura, produção de um artigo ou qualquer outro tipo de uso;
[…]
37. Cenário de exposição: conjunto das condições, incluindo condições operacionais e medidas de gestão do risco, que descrevem o modo como a substância é fabricada ou utilizada durante o seu ciclo de vida e como o fabricante ou importador controla, ou recomenda aos utilizadores a jusante que controlem, a exposição de pessoas e do ambiente. Os cenários de exposição podem abranger um processo ou utilização específicos ou vários processos ou utilizações, consoante adequado;
38. Categoria de utilização e exposição: um cenário de exposição que abrange uma ampla gama de processos ou utilizações, em que os processos ou utilizações são comunicados, no mínimo, numa breve descrição geral de utilização;
[…]»
5 O título VII do Regulamento REACH, que inclui os artigos 55.o a 66.o do mesmo, tem por objeto a autorização das «substâncias que suscitam uma elevada preocupação» devido aos seus efeitos graves e frequentemente irreversíveis na saúde humana e no ambiente.
6 O artigo 55.o do Regulamento REACH, sob a epígrafe «Objetivo da autorização e possibilidades de substituição», prevê:
«O objetivo do presente título é assegurar o bom funcionamento do mercado interno, garantindo simultaneamente que os riscos associados às substâncias que suscitam uma elevada preocupação sejam adequadamente controlados e que essas substâncias sejam progressivamente substituídas por substâncias ou tecnologias alternativas sempre que estas sejam económica e tecnicamente viáveis. Para o efeito, todos os fabricantes, importadores e utilizadores a jusante que solicitem autorizações analisam a existência de alternativas e ponderam os riscos e a viabilidade técnica e económica da substituição.»
7 O artigo 56.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Disposições gerais», dispõe, no seu n.o 1:
«Um fabricante, importador ou utilizador a jusante não deve colocar no mercado uma substância destinada a uma utilização nem a deve utilizar ele próprio se essa substância estiver incluída no anexo XIV, a menos que:
a) A utilização da substância — estreme, contida numa mistura ou incorporada num artigo — para a qual a substância é colocada no mercado ou é por ele utilizada tenha sido autorizada em conformidade com os artigos 60.o a 64.o; ou
[…]
d) A data referida no artigo 58.o, n.o 1, alínea c), subalínea i), tenha sido alcançada e ele tenha apresentado um pedido dezoito meses antes dessa data, mas ainda não tenha sido tomada uma decisão relativa ao pedido de autorização; ou
[…]»
8 Segundo o artigo 57.o do Regulamento REACH, sob a epígrafe «Substâncias a incluir no anexo XIV»:
«As seguintes substâncias podem ser incluídas no anexo XIV nos termos do artigo 58.o:
a) Substâncias que preencham os critérios de classificação na classe de perigo «carcinogenicidade» da categoria 1A ou 1B, em conformidade com o ponto 3.6 do anexo I do Regulamento (CE) n.o 1272/2008 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativo à classificação, rotulagem e embalagem de substâncias e misturas, que altera e revoga as Diretivas 67/548/CEE e 1999/45/CE, e altera o Regulamento (CE) n.o 1907/2006 (JO 2008, L 353, p. 1)];
b) Substâncias que preencham os critérios de classificação na classe de perigo “mutagenicidade em células germinativas” da categoria 1A ou 1B, em conformidade com o ponto 3.5 do anexo I do Regulamento (CE) n.o 1272/2008;
[…]»
9 O artigo 58.o deste regulamento, sob a epígrafe «Inclusão de substâncias no anexo XIV», enuncia:
«1. Sempre que se tome a decisão de incluir no anexo XIV substâncias referidas no artigo 57.o, essa decisão é tomada nos termos do n.o 4 do artigo 133.o Em relação a cada substância, essa decisão deve especificar os seguintes elementos:
a) Identidade da substância, conforme especificado no ponto 2 do anexo VI;
b) Propriedade ou propriedades intrínsecas da substância mencionada no artigo 57.o;
c) Disposições transitórias:
i) data ou datas a partir das quais a colocação no mercado e a utilização da substância passam a ser proibidas a menos que se tenha concedido uma autorização (a seguir designada por “data de expiração”), que deve ter em conta, se for caso disso, o ciclo de produção especificado para essa utilização;
ii) data ou datas, pelo menos dezoito meses antes da data ou datas de expiração, até às quais têm de ser recebidos os pedidos caso o requerente pretenda continuar a utilizar a substância ou colocá‑la no mercado para determinadas utilizações após a data ou datas de expiração; estas utilizações continuadas são permitidas após a data de expiração, até que seja tomada uma decisão sobre o pedido de autorização;
[…]
3. […]
O número de substâncias incluídas no anexo XIV e as datas especificadas no n.o 1 têm igualmente em conta a capacidade da Agência para tratar os pedidos no prazo previsto. A Agência deve formular a sua primeira recomendação relativa às substâncias prioritárias a incluir no anexo XIV até 1 de junho de 2009. A Agência deve formular novas recomendações pelo menos de dois em dois anos, tendo em vista a inclusão de outras substâncias no anexo XIV.
[…]»
10 Ao abrigo do Regulamento (UE) n.o 348/2013 da Comissão, de 17 de abril de 2013, que altera o anexo XIV do Regulamento (CE) n.o 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos (REACH) (JO 2013, L 108, p. 1), o trióxido de crómio foi incluído nesse anexo como cancerígeno da categoria 1A e mutagénico da categoria 1B, a título das suas propriedades intrínsecas.
11 Nos termos do artigo 60.o do Regulamento REACH, sob a epígrafe «Concessão de autorizações»:
«1. A Comissão é responsável pela tomada de decisão relativamente aos pedidos de autorizações nos termos do presente título.
2. Sem prejuízo do n.o 3, é concedida uma autorização se o risco da utilização da substância para a saúde humana ou para o ambiente, decorrente das propriedades intrínsecas especificadas no anexo XIV, estiver devidamente controlado, em conformidade com o ponto 6.4 do anexo I, e documentado no relatório de segurança química do requerente, tendo em conta o parecer do Comité da Avaliação de Riscos referido na alínea a) do n.o 4 do artigo 64.o Ao conceder a autorização e em todas as condições aí impostas, a Comissão tem em conta todas as descargas, emissões e perdas, incluindo os riscos de utilização difusa ou dispersiva, conhecidas à data da decisão.
[…]
4. Se não for possível conceder uma autorização nos termos do n.o 2, ou às substâncias enumeradas no n.o 3, a autorização apenas pode ser concedida se se demonstrar que os benefícios socioeconómicos são superiores ao risco para a saúde humana ou para o ambiente decorrente da utilização da substância e se não existirem substâncias nem tecnologias alternativas adequadas. Essa decisão é tomada depois de considerados, em conjunto, os seguintes elementos e tendo em conta os pareceres do Comité da Avaliação de Riscos e do Comité da Análise Socioeconómica, referidos nas alíneas a) e b) do n.o 4 do artigo 64.o:
a) Risco colocado pelas utilizações da substância, incluindo a adequação e a eficácia das medidas de gestão de riscos propostas;
b) Benefícios socioeconómicos decorrentes da sua utilização e implicações socioeconómicas de uma recusa de autorização, demonstrados pelo requerente ou por outras partes interessadas;
c) Análise das alternativas, apresentada pelo requerente ao abrigo da alínea e) do n.o 4 do artigo 62.o ou qualquer plano de substituição apresentado pelo requerente nos termos da alínea f) do n.o 4 do artigo 62.o e eventuais contributos de terceiros, apresentados ao abrigo do n.o 2 do artigo 64.o;
d) Informações disponíveis sobre os riscos para a saúde humana ou para o ambiente de quaisquer substâncias ou tecnologias alternativas.
5. Quando da avaliação da existência de substâncias ou tecnologias alternativas, todos os aspetos relevantes são tomados em consideração pela Comissão, nomeadamente:
a) Se o recurso a alternativas resultaria num menor risco global para a saúde humana e para o ambiente, tendo em conta a adequação e a eficácia das medidas de gestão de riscos;
b) A viabilidade técnica e económica de alternativas para o requerente.
[…]
7. Só é concedida uma autorização se o pedido for efetuado em conformidade com os requisitos do artigo 62.o
[…]»
12 O artigo 62.o deste regulamento, sob a epígrafe «Pedidos de autorização», prevê, no seu n.o 4:
«O pedido de autorização deve incluir os seguintes elementos:
a) Identidade da ou das substâncias, conforme especificado no ponto 2 do anexo VI;
b) Nome e informações de contacto da pessoa ou das pessoas que apresentam o pedido;
c) Solicitação de autorização, especificando a ou as utilizações para as quais se pede a autorização e abrangendo a utilização da substância em misturas e/ou a sua incorporação em artigos, se for esse o caso;
d) Relatório de segurança química de acordo com o anexo I, que cubra os riscos da utilização da ou das substâncias para a saúde humana e/ou para o ambiente, decorrentes das propriedades intrínsecas especificadas no anexo XIV, a menos que já tenha sido apresentado como parte do registo;
e) Uma análise das alternativas, tendo em consideração os seus riscos e a viabilidade técnica e económica da substituição, e incluindo, se for esse o caso, informações sobre quaisquer atividades de investigação e desenvolvimento relevantes levados a cabo pelo requerente;
f) Se a análise referida na alínea e) mostrar que se encontram disponíveis alternativas, tendo em conta os elementos constantes do n.o 5 do artigo 60.o, um plano de substituição, incluindo um calendário das ações propostas pelo requerente.»
13 O artigo 64.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Procedimento a seguir para as decisões de autorização», dispõe:
«1. A Agência acusa a receção do pedido com a respetiva data. O Comité de Avaliação dos Riscos e o Comité de Análise Socioeconómica da Agência emitem os seus projetos de parecer no prazo de dez meses a contar da data de receção do pedido.
2. A Agência publica no seu sítio web, tendo em conta os artigos 118.o e 119.o relativos ao acesso à informação, amplas informações sobre as utilizações para as quais recebeu pedidos, ou para revisões de autorizações, com um prazo para a apresentação, por terceiros interessados, de informações sobre substâncias ou tecnologias alternativas.
3. Ao preparar o respetivo parecer, cada um dos comités referidos no n.o 1 verifica em primeiro lugar se o pedido inclui toda a informação especificada no artigo 62.o que se enquadre nas suas competências. Caso necessário, os comités apresentam, após consulta mútua, um pedido conjunto de informações adicionais ao requerente por forma a que o pedido de autorização esteja em conformidade com os requisitos referidos no artigo 62.o O Comité de Análise Socioeconómica pode, se o considerar necessário, solicitar ao requerente ou a terceiros que apresentem, num determinado prazo, informações adicionais sobre eventuais substâncias ou tecnologias alternativas. Cada comité leva também em linha de conta todas as informações apresentadas por terceiros.
4. Os projetos de parecer devem incluir os seguintes elementos:
a) No caso do Comité de Avaliação dos Riscos: uma avaliação do risco para a saúde humana e/ou para o ambiente decorrente da ou das utilizações da substância, incluindo a adequação e a eficácia das medidas de gestão de riscos, descritas no pedido e, se for esse o caso, uma avaliação dos riscos decorrentes das alternativas possíveis;
b) No caso do Comité de Análise Socioeconómica: uma avaliação dos fatores socioeconómicos e da disponibilidade, adequação e viabilidade técnica das alternativas associados à ou às utilizações da substância descritas no pedido, se o pedido for feito em conformidade com o artigo 62.o, e de quaisquer informações apresentadas por terceiros ao abrigo do n.o 2 do presente artigo.
[…]
8. A Comissão elabora um projeto de decisão de autorização no prazo de três meses a contar da receção dos pareceres da Agência. A decisão final de conceder ou recusar a autorização é aprovada nos termos do n.o 3 do artigo 133.o
[…]»
14 O anexo I do Regulamento REACH, intitulado «Disposições gerais relativas à avaliação das substâncias e à elaboração dos relatórios de segurança química», contém um ponto 5, intitulado «Avaliação da exposição», que precisa que esta avaliação se divide em duas etapas. No que respeita à segunda etapa, relativa à «Estimativa da exposição», o ponto 5.2.4 inclui o seguinte texto:
«Os níveis de exposição devem ser estimados para todas as populações humanas (trabalhadores, consumidores e pessoas que possam ser expostas indiretamente através do ambiente) […] As estimativas de exposição devem, nomeadamente, ter em conta o seguinte:
– dados de exposição adequadamente medidos e representativos,
[…]»
Factos na origem do litígio
15 Devido às suas propriedades cancerígenas e tóxicas, o trióxido de crómio figura entre as substâncias, qualificadas de substâncias «que suscitam uma elevada preocupação», inscritas no anexo XIV do Regulamento REACH. As utilizações desta substância estão sujeitas à obrigação de autorização, por força do artigo 56.o, n.o 1, alínea a), deste regulamento.
16 Em 2015, a Lanxess Deutschland GmbH e outros operadores (a seguir «requerentes») apresentaram um pedido de autorização para seis categorias de utilizações do trióxido de crómio.
17 As seis categorias de utilizações para as quais a autorização foi pedida são as seguintes: utilizações na formulação de misturas («categoria 1»); utilizações na cromagem funcional («categoria 2»); utilizações na cromagem funcional com caráter decorativo («categoria 3»); utilizações no tratamento de superfícies para aplicações na indústria aeronáutica e aeroespacial (sem relação com a cromagem funcional ou a cromagem funcional de tipo decorativo) («categoria 4»); utilizações no tratamento de superfícies [com exceção da passivação do aço estanhado (da estanhagem eletrolítica ‑ ETP)] para uso nos setores da arquitetura, automóvel, metalúrgico e do acabamento de metais, bem como na engenharia industrial geral (sem relação com a cromagem funcional ou cromagem funcional de tipo decorativo) («categoria 5»); e utilizações na passivação do aço estanhado (ETP) («categoria 6»).
18 Os pareceres emitidos pelo Comité da Avaliação dos Riscos (a seguir «CAR») e pelo Comité de Análise Socioeconómica (a seguir «CASE»), em conformidade com o artigo 64.o do Regulamento REACH, foram publicados em setembro de 2016.
19 Em 27 de março de 2019, o Parlamento adotou uma resolução que se opunha a um primeiro projeto de decisão. Em substância, as objeções do Parlamento baseavam‑se no facto de as informações prestadas pelos requerentes apresentarem graves lacunas e de o cumprimento das condições de concessão de uma autorização, particularmente a disponibilidade ou não de alternativas mais seguras, não poder, portanto, ser corretamente avaliado. Na opinião do Parlamento, isso era tanto mais verdade quanto a descrição das utilizações previstas da substância em causa era de tal forma genérica que implicava um âmbito de aplicação extremamente amplo da autorização. A este respeito, o Parlamento considerava igualmente que a abordagem da Comissão, que consistia em sanar as lacunas do pedido exigindo ao requerente que fornecesse os dados em falta no relatório de exame, não era conforme com o Acórdão do Tribunal Geral de 7 de março de 2019, Suécia/Comissão (T‑837/16, EU:T:2019:144).
20 Na sequência da resolução do Parlamento, a Comissão excluiu do âmbito de aplicação do seu projeto de decisão a categoria 3 (utilizações na cromagem funcional com caráter decorativo). Quanto ao resto, a Comissão manteve a sua abordagem inicial, que consistia em conceder a autorização, associando‑a a algumas condições e restrições.
21 Em 18 de dezembro de 2020, a Comissão adotou a decisão impugnada.
Decisão impugnada
22 No considerando 8 da decisão impugnada, a Comissão salientou que uma autorização relativa ao trióxido de crómio só podia ser concedida ao abrigo do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH.
23 Nos considerandos 9 a 15, a Comissão examinou a primeira das duas condições previstas nessa disposição, ou seja, a de que os benefícios socioeconómicos prevaleçam sobre o risco para a saúde humana ou para o ambiente decorrente da utilização da substância.
24 Em especial, os considerandos 10 a 12 e 15 têm a seguinte redação:
«(10) No que diz respeito às utilizações 1, 2, 4 e 5, o CAR constatou igualmente incertezas significativas em relação à exposição dos trabalhadores, imputáveis à disponibilidade limitada de dados de exposição medidos. Por outro lado, o CAR declarou que, devido à persistente falta de informações contextuais, lhe era difícil estabelecer uma ligação entre as condições de funcionamento e as medidas de gestão do risco descritas no pedido e os níveis de exposição alegados para tarefas e instalações específicas, o que impedia o CAR de prosseguir a sua avaliação. Essas incertezas dizem respeito à fiabilidade e à representatividade dos dados de exposição e e ao modo como se referem às medidas específicas de gestão de riscos existentes, em particular para a utilização 4 em que, além do banho por imersão, entre as quais as operações de pulverização, de laminagem, de escovagem e de transformação, sabendo que os requerentes não estavam em condições de avaliar de forma completa a exposição combinada ligada ao conjunto dessas tarefas. No entanto, a Comissão nota que estas incertezas não impediram o CASE de analisar o pedido mais aprofundadamente.
(11) Para as utilizações 1, 2, 4 e 5, o CAR concluiu, por outro lado, que existiam igualmente incertezas na avaliação da exposição da população geral à substância, através do ambiente, a nível local, atendendo, em particular, às emissões de crómio (VI) nas águas residuais. Este ponto reveste‑se de grande importância no que diz respeito à exposição oral através da água potável. No entanto, o CAR considerou que a avaliação dos riscos para a população geral através do ambiente fornecida era suficiente para justificar a continuação da análise pelo CASE, salientando que a abordagem escolhida pelos requerentes assentava em suposições que plausivelmente sobreavaliavam os riscos para que recaiam sobre a população geral. A exposição regional, embora tenha sido avaliada pelos requerentes, não foi considerada relevante, uma vez que o crómio (VI) se transforma rapidamente em crómio não cancerígeno (III) na maior parte das condições ambientais.
(12) Nos seus pareceres sobre as utilizações 1, 2, 4 e 5, tendo em conta as incertezas que caracterizam a avaliação dos riscos para os trabalhadores e a população geral através do ambiente, o CAR recomendou que fossem impostas condições e modalidades de monitorização suplementares. A Comissão, após ter avaliado a análise do CAR, concorda com esta conclusão.
[…]
(15) Nos seus pareceres sobre as utilizações 1, 2, 4, 5 e 6 do trióxido de crómio descritas no pedido, o CASE concluiu que os benefícios socioeconómicos globais resultantes de cada uma dessas utilizações eram superiores aos riscos para a saúde humana associados a essas utilizações. […] No que diz respeito às utilizações 2, 4, 5 e 6, o CASE considerou que os benefícios socioeconómicos resultantes da utilização da substância, determinados com base numa estimativa das perdas e dos custos sociais relacionados apenas com a perda de emprego, eram claramente superiores ao impacto na saúde humana monetizado, que são calculados com base no cenário mais desfavorável. […]»
25 Nos considerandos 16 a 24 da decisão impugnada, a Comissão analisou a segunda condição prevista no artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH para poder conceder a autorização, ou seja, a inexistência de substâncias e tecnologias alternativas adequadas.
26 Em especial, os considerandos 18 a 20 e 22 têm a seguinte redação:
«(18) Nos seus pareceres sobre as utilizações 2, 4 e 5, o CASE concluiu que não existem substâncias nem tecnologias alternativas adequadas. No entanto, a grande variedade de utilizações identificadas no pedido faz com que o CASE não tenha podido excluir uma possível incerteza em relação à viabilidade técnica de alternativas para um número restrito de aplicações específicas abrangidas pela descrição dessas utilizações. A Comissão concorda com a conclusão do CASE.
(19) Importa especificar mais a descrição das utilizações 2, 4 e 5, alinhando‑a pelas conclusões da análise das alternativas apresentada no pedido e avaliada pelo CASE, de modo a que a autorização abranja apenas as utilizações para as quais não existem alternativas adequadas. A Comissão considera que os requerentes cumpriram o seu ónus da prova demonstrando a inexistência de alternativas adequadas para as utilizações 2, 4 e 5, mas apenas no que diz respeito a essas utilizações restritas.
(20) Portanto, a descrição das utilizações 2, 4 e 5 deve ser especificada por referência às utilizações em que as seguintes funcionalidades essenciais são necessárias para os fins da utilização prevista […]
[…]
(22) Por outro lado, a Comissão tomou nota da complexidade das cadeias de abastecimento afetadas pelas utilizações que foram objeto de um pedido, dos prazos e dos investimentos necessários para criar uma eventual solução alternativa, bem como do tempo necessário à sua industrialização e à qualificação dos produtos resultantes nas cadeias de abastecimento. A Comissão, após ter examinado a avaliação do CASE e tendo em conta as considerações anteriores, apoia a conclusão de que não existem substâncias nem tecnologias alternativas adequadas para as utilizações 2, 4 e 5.»
27 Por outro lado, os considerandos 26 e 27 têm a seguinte redação:
«(26) A Comissão baseou a sua avaliação em todos os dados científicos pertinentes atualmente disponíveis, tal como avaliados pelo CAR, e apresentou as suas conclusões à luz do seu valor probatório, suficiente para o efeito. No entanto, dados científicos suplementares teriam permitido à Comissão realizar a sua avaliação com uma base probatória mais sólida ou mais ampla no futuro. Portanto, é oportuno exigir a apresentação de informações adicionais sobre a exposição e sobre as emissões.
(27) Por outro lado, para facilitar a aplicação da presente decisão, era necessário, no que respeita às utilizações 2, 4 e 5, solicitar aos utilizadores a jusante de substâncias fornecidas pelos titulares da autorização que incluíssem na comunicação enviada à Agência em conformidade com o artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1907/2006 uma explicação das funcionalidades essenciais enumeradas no artigo 1.o, n.o 1, da presente decisão que são necessárias para o seu uso, incluindo uma justificação da sua necessidade para esse uso.»
28 O artigo 1.o, n.o 1, da decisão impugnada autoriza as cinco categorias de utilizações pedidas do trióxido de crómio, dentro dos limites que especifica:
– a categoria de utilizações 1, que consiste na formulação de misturas para as utilizações 2, 4, 5 e 6;
– a categoria de utilizações 2, que consiste na cromagem funcional, quando, para a utilização prevista, for necessária uma das seguintes funcionalidades essenciais: resistência ao desgaste, dureza, espessura da camada, resistência à corrosão, coeficiente de atrito, ou efeito na morfologia da superfície;
– A categoria de utilizações 4, que consiste no tratamento de superfícies para aplicações na indústria aeronáutica e aeroespacial (sem relação com a cromagem funcional ou a cromagem funcional de tipo decorativo), quando, para a utilização prevista, for necessária uma das seguintes funcionalidades essenciais: resistência à corrosão, prevenção ativa da corrosão, resistência química, dureza, melhoria da aderência (a uma camada posterior de revestimento ou pintura), resistência térmica, resistência à fragilização, resistência ao desgaste, características da superfície que impedem a deposição de organismos, espessura da camada, flexibilidade e resistência;
– a categoria de utilizações 5, que consiste no tratamento de superfícies [com exceção da passivação do aço estanhado (da estanhagem eletrolítica — ETP)] para uso nos setores da arquitetura, automóvel, metalúrgico e do acabamento de metais, bem como na engenharia industrial geral (sem relação com a cromagem funcional ou cromagem funcional de tipo decorativo), quando, para a utilização prevista, for necessária uma das seguintes funcionalidades essenciais: resistência à corrosão, prevenção ativa da corrosão, espessura da camada, resistência à humidade, melhoria da aderência (a uma camada posterior de revestimento ou pintura), resistividade, resistência química, resistência ao desgaste, condução elétrica, compatibilidade com o substrato, propriedade (termo) óticas (aspeto visual), resistência ao calor, segurança alimentar, tensão do revestimento, isolamento elétrico ou velocidade de deposição;
– a categoria de utilizações 6, que consiste na passivação do aço estanhado (ETP).
29 Nos termos do artigo 2.o, n.o 2, desta decisão:
«Os titulares da autorização desenvolvem cenários de exposição específicos para os processos, as operações e as tarefas particulares (incluindo para os sistemas automáticos/manuais e os sistemas abertos/fechados e as respetivas combinações) e descrevem, para cada um dos cenários específicos, as medidas de gestão dos riscos e as condições de funcionamento para controlar a exposição dos trabalhadores ao crómio (VI) e as suas emissões para o ambiente, representativas de todas as instalações em que se verifiquem as utilizações autorizadas. Os cenários de exposição contêm informações sobre os níveis de exposição resultantes da aplicação dessas medidas de gestão dos riscos e condições de funcionamento.
Os titulares da autorização selecionam as medidas de gestão dos riscos descritas nos cenários de exposição, em conformidade com o artigo 5.o da Diretiva 2004/37/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à proteção dos trabalhadores contra riscos ligados à exposição a agentes cancerígenos ou mutagénicos durante o trabalho (Sexta Diretiva especial nos termos do n.o 1, do artigo 16.o da Diretiva 89/391/CEE do Conselho) (JO 2004, L 158, p. 50)]. Os titulares da autorização documentam e justificam a seleção das medidas de gestão dos riscos e colocam à disposição, mediante solicitação, os documentos pertinentes às autoridades competentes do Estado‑Membro em que se verifica uma utilização autorizada.»
30 O artigo 5.o da referida decisão dispõe que, no que respeita às utilizações 2, 4 e 5, «os utilizadores a jusante devem incluir na comunicação à Agência nos termos do artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento [REACH] uma explicação das funcionalidades essenciais do trióxido de crómio enumeradas no artigo 1.o, n.o 1, necessárias à sua utilização, incluindo uma justificação do motivo para o qual essas funcionalidades essenciais são necessárias para essa utilização».
Pedidos das partes e tramitação processual no Tribunal de Justiça
31 O Parlamento conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
– anular o artigo 1.o, n.os 1 e 5, e os artigos 2.o a 5.o, 7.o, 9.o e 10.o, da decisão impugnada na medida em que dizem respeito às autorizações relativas às utilizações 2, 4 e 5, bem como à utilização 1, no que respeita à formulação de misturas para as utilizações 2, 4 e 5;
– a título subsidiário, anular a decisão impugnada, e
– condenar a Comissão nas despesas.
32 A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que:
– a título principal, julgue improcedentes os pedidos de anulação parcial da decisão impugnada;
– a título subsidiário, julgue improcedentes os pedidos de anulação integral da decisão impugnada;
– no caso de o Tribunal de Justiça anular a decisão impugnada, ordenar a manutenção dos seus efeitos, e
– condenar o Parlamento nas despesas.
33 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de maio de 2021, a Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA), com base no artigo 40.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e no artigo 130.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, pediu para intervir neste processo, em apoio do pedido da Comissão. Por Despacho de 17 de setembro de 2021, o presidente do Tribunal de Justiça deferiu o pedido de intervenção.
34 A ECHA apresentou um articulado de intervenção em apoio dos pedidos da Comissão.
Quanto aos pedidos de anulação
Quanto à admissibilidade dos pedidos de anulação parcial
35 A título principal, o Parlamento pede ao Tribunal de Justiça que anule o artigo 1.o, n.os 1 e 5, e os artigos 2.o a 5.o, 7.o, 9.o e 10.o da decisão impugnada, na medida em que dizem respeito às autorizações relativas às utilizações 2, 4 e 5, bem como à utilização 1 no que respeita à formulação de misturas para as utilizações 2, 4 e 5.
36 Decorre de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a anulação parcial de um ato da União só é possível se os elementos cuja anulação é pedida forem destacáveis do resto do ato. A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que esta exigência não será cumprida se a anulação parcial de um ato tiver por efeito alterar a substância da parte não anulada desse ato (v., neste sentido, Acórdão de 9 de novembro de 2017, SolarWorld/Conselho, C‑205/16 P, EU:C:2017:840, n.o 38 e jurisprudência referida).
37 No caso em apreço, a decisão impugnada é composta por uma série de autorizações relativas a utilizações distintas do trióxido de crómio e as conclusões apresentadas pelo Parlamento a título principal apenas visam obter a anulação da decisão impugnada na parte em que esta tenha por objeto as autorizações relativas às utilizações 2, 4 e 5 e à utilização 1, no que respeita à formulação de misturas para essas utilizações.
38 Consequentemente, a eventual anulação da autorização concedida pela decisão impugnada às referidas utilizações não afetaria a autorização concedida às outras utilizações e não alteraria, portanto, a substância da parte não anulada dessa decisão.
39 Nestas condições, os pedidos apresentados pelo Parlamento a título principal e destinados a obter a anulação parcial da decisão impugnada dizem respeito a elementos divisíveis do resto dessa decisão e são, portanto, admissíveis.
Quanto ao mérito
Observações preliminares
40 Há que recordar que a autorização de uma substância inscrita no anexo XIV do Regulamento REACH, à semelhança do trióxido de crómio, pode ser concedida em dois casos, a saber:
– em aplicação do artigo 60.o, n.o 2, do Regulamento REACH, quando o risco da sua utilização para a saúde humana ou para o ambiente estiver devidamente controlado;
– ou, na sua falta, em aplicação do artigo 60.o, n.o 4, desse regulamento, se se demonstrar que os benefícios socioeconómicos são superiores ao risco para a saúde humana ou para o ambiente decorrente da utilização da substância e se não existirem substâncias nem tecnologias alternativas adequadas.
41 No caso em apreço, a Comissão considerou que o risco para a saúde humana das utilizações do trióxido de crómio previstas não estava devidamente controlado e, consequentemente, baseou‑se no artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH para autorizar, através da decisão impugnada, certas utilizações desta substância.
42 Em apoio do seu recurso, o Parlamento invoca um fundamento único, relativo ao facto de a Comissão não ter verificado suficientemente o cumprimento das condições impostas no artigo 60.o, n.os 4 e 7, do Regulamento REACH.
43 A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou, em primeiro lugar, que resulta do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH, lido em conjugação com o seu considerando 69, que é ao requerente da autorização que incumbe demonstrar que estão preenchidas as condições previstas neste artigo para a concessão da autorização (v., neste sentido, Acórdão de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Suécia, C‑389/19 P, n.o 33).
44 O artigo 62.o, n.o 4, do Regulamento REACH indica as informações que o requerente deve apresentar no momento da apresentação do seu pedido de autorização. Assim, nos termos da alínea d) desta disposição, esse pedido deve ser acompanhado de um relatório de segurança química que, de acordo com o anexo I desse regulamento, incida sobre os riscos da utilização da substância em causa para a saúde humana ou para o ambiente, decorrentes das propriedades intrínsecas especificadas no anexo XIV do referido regulamento.
45 Por força do ponto 5.2.4 desse anexo I, a estimativa dos níveis de exposição para todas as populações humanas (trabalhadores, consumidores e pessoas que possam ser expostas indiretamente através do ambiente), efetuada no relatório de segurança química, deve basear‑se, especialmente, em «dados de exposição adequadamente medidos e representativos».
46 Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça declarou igualmente que o artigo 60.o, n.os 4 e 5, do Regulamento REACH encarrega a Comissão de verificar se as condições enunciadas no artigo 60.o, n.o 4, estão efetivamente preenchidas. Se, no termo do seu exame e à luz de todos os elementos fornecidos pelo requerente e por outras pessoas ou por ela recolhidos, a Comissão considerar que o requerente não produz a prova cujo ónus lhe incumbe, essa instituição deve recusar a autorização solicitada (v., neste sentido, Acórdão de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Suécia, C‑389/19 P, EU:C:2021:131, n.o 33).
47 A Comissão é assistida no exercício desta competência pela ECHA, cujo artigo 64.o do Regulamento REACH prevê que dois comités — o CAR e o CASE — emitem, cada um, um parecer sobre o pedido de autorização.
48 Assim, quanto ao CAR, o artigo 64.o, n.o 4, alínea a), deste regulamento prevê que este avalia o «risco para a saúde humana e/ou para o ambiente decorrente da ou das utilizações da substância, incluindo a adequação e a eficácia das medidas de gestão de riscos, descritas no pedido e, se for esse o caso, uma avaliação dos riscos decorrentes das alternativas possíveis». Quanto ao CASE, este deve proceder, nos termos do artigo 64.o, n.o 4, alínea b), do referido regulamento, a «uma avaliação dos fatores socioeconómicos e da disponibilidade, adequação e viabilidade técnica das alternativas associados à ou às utilizações da substância descritas no pedido, se o pedido for feito em conformidade com o artigo 62.o, e de quaisquer informações apresentadas por terceiros ao abrigo do n.o 2 do presente artigo».
Quanto à primeira parte do fundamento único
– Argumentos das partes
49 Com a primeira parte do seu fundamento único, o Parlamento sustenta que a Comissão violou o artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH ao autorizar utilizações de uma substância que suscita elevada preocupação, a saber, o trióxido de crómio, sem ter previamente chegado a uma avaliação concludente do risco para a saúde humana que essas utilizações comportam. Nestas condições, a Comissão não estava em condições de se certificar de que «os benefícios socioeconómicos são superiores ao risco para a saúde humana ou para o ambiente decorrente da utilização da substância», como exige a referida disposição.
50 O Parlamento recorda que o artigo 62.o, n.o 4, alínea d), do Regulamento REACH exige que um pedido de autorização inclua «[um r]elatório de segurança química de acordo com o anexo I, que cubra os riscos da utilização da ou das substâncias para a saúde humana e/ou para o ambiente», e que o ponto 5.2.4 deste anexo prevê que as estimativas da exposição devem, nomeadamente, ter em conta «dados de exposição adequadamente medidos e representativos».
51 Ora, resulta dos pareceres do CAR, cujas conclusões são expostas nos considerandos 10 e 11 da decisão impugnada, que as informações prestadas pelas requerentes para as utilizações 1, 2, 4 e 5 são pouco representativas, tendo em conta o número reduzido de dados de exposição medidos, e uma fiabilidade incerta, especialmente no que respeita à exposição dos trabalhadores, na falta de informações suficientes sobre as condições de exploração, as medidas de gestão dos riscos e os valores de exposição para tarefas e instalações específicas.
52 Aliás, como resulta do considerando 12 da decisão impugnada, a Comissão decidiu, com base na recomendação expressa do CAR, impor condições suplementares e modalidades de vigilância. Assim, o artigo 2.o, n.o 2, da decisão impugnada subordinou a concessão das autorizações à condição de os seus titulares fornecerem, no relatório de exame, dados essenciais, como os cenários de exposição e as medidas de gestão dos riscos correspondentes, que faltavam na avaliação dos riscos. Tal condição demonstra que a Comissão não podia determinar de forma fiável e conclusiva se «os benefícios socioeconómicos são superiores ao risco para a saúde humana ou para o ambiente decorrente da utilização da substância».
53 Em sua defesa, a Comissão alega que qualquer avaliação científica comporta, por natureza, incertezas. Apesar das incertezas mencionadas pelo recorrente, conforme constatadas no parecer do CAR e também plenamente reconhecidas nos considerandos da decisão impugnada, a Comissão considera que os requerentes satisfizeram o ónus da prova que lhes incumbia. Considera ter estado em condições de apreciar o facto de os benefícios socioeconómicos serem superiores ao risco para a saúde humana.
54 No que respeita às incertezas relativas à exposição dos trabalhadores, a Comissão observa, em primeiro lugar, que, apesar da quantidade limitada de dados de exposição medidos constantes do relatório sobre a segurança química, o CAR considerou que os dados fornecidos eram suficientes para realizar a avaliação e para permitir ao CASE proceder à ponderação dos benefícios em relação aos riscos, como foi observado no considerando 10 da decisão impugnada.
55 Em segundo lugar, não se podia esperar dos requerentes que fornecessem dados de exposição medidos relativamente a mais de 1 500 instalações de utilizadores a jusante, uma vez que o seu número pode, aliás, não ser conhecido no momento da concessão da autorização.
56 Em terceiro lugar, o facto de os valores de exposição pertinentes de 2 μg/m³, para as categorias de utilizações 2, 4 e 5, e de 0,5 μg/m³, para a categoria de utilizações 1, representarem, respetivamente, um quinto e um vigésimo dos valores vinculativos de exposição profissional da União Europeia para os compostos de crómio (VI), aplicados em conformidade com a Diretiva (UE) 2017/2398 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2017, que altera a Diretiva 2004/37/CE relativa à proteção dos trabalhadores contra riscos ligados à exposição a agentes cancerígenos ou mutagénicos durante o trabalho (JO 2017, L 345, p. 87), demonstra que a decisão impugnada contribui para a redução da exposição melhorando a proteção dos trabalhadores e é, portanto, conforme com os objetivos da autorização.
57 Em quarto lugar, o CAR também recomendou condições e modalidades de vigilância suplementares que foram retomadas na decisão impugnada e cujo objetivo era reduzir ainda mais a exposição no local de trabalho.
58 Tendo em conta as incertezas salientadas pelo CAR e a fim de verificar a solidez da relação benefícios/riscos, o CASE, como a Comissão explicou no considerando 15 da decisão impugnada, baseou‑se no cenário mais desfavorável, do qual deduziu que os benefícios da continuação da utilização do trióxido de crómio eram superiores aos riscos para a saúde humana.
59 A Comissão examinou minuciosamente os pareceres do CAR e do CASE e considerou‑os completos, coerentes e pertinentes. Contrariamente ao afirmado pelo Parlamento, as exigências em matéria de vigilância estabelecidos no artigo 2.o, n.o 2, da decisão impugnada não se destinam a corrigir as «insuficiências no pedido», mas têm por objetivo obter a produção de informações adicionais sobre a exposição e sobre as emissões, em conformidade com as recomendações formuladas nos pareceres da ECHA. Esta exigência inscreve‑se na lógica geral do Regulamento REACH, que se baseia num princípio de melhoria contínua e visa especificamente melhorar a qualidade da regulamentação dos produtos químicos ao longo do tempo graças à produção e à melhoria contínua dos dados sobre as substâncias para fins regulamentares.
60 No seu articulado de intervenção apresentado em apoio dos pedidos da Comissão, a ECHA alega que o CASE teve em conta as incertezas que subsistiam relativamente à exposição dos trabalhadores optando pelo cenário mais desfavorável, pelo que essas incertezas não punham em causa a conclusão desse comité de que os benefícios socioeconómicos das utilizações autorizadas são superiores aos riscos para a saúde humana.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
61 Com a primeira parte do fundamento único, o Parlamento acusa a Comissão de ter considerado que os benefícios socioeconómicos das categorias de utilizações 1, 2, 4 e 5 do trióxido de crómio que autorizou são superiores aos riscos para a saúde humana decorrentes dessas utilizações, embora não dispusesse, antes da sua apreciação, de uma avaliação suficientemente completa e fiável desses riscos.
62 Em primeiro lugar, o CAR sublinhou nos seus pareceres, como resulta do considerando 10 da decisão impugnada, a falta de fiabilidade dos dados relativos à exposição dos trabalhadores para todas as utilizações em causa, na «persistente falta de informações contextuais» sobre as condições em que foram medidos.
63 Em especial, no seu parecer relativo à categoria de utilizações 2 (cromagem funcional), o CAR descreveu essa dificuldade nos seguintes termos: «[u]ma incerteza profunda resulta da falta de uma ligação clara entre as condições de funcionamento, as medidas de gestão dos riscos e os valores de exposição para tarefas e instalações específicas, que pudessem representar o pedido de forma justificada. O CAR considera que se trata de uma debilidade significativa da procura, uma vez que existem grandes diferenças entre as instalações de cromagem no que diz respeito, por exemplo, à configuração do edifício, à dimensão e à frequência das operações de cromagem, ao nível de automatização do processo, à utilização da eletrólise, à dimensão das partes tratadas e à disponibilidade da ventilação por exaustão localizada, que se repercutem nas exposições e nas medidas de gestão dos riscos necessárias para limitar a exposição».
64 Em segundo lugar, e como a própria Comissão admitiu no considerando 10 da decisão impugnada, o CAR constatou, nos seus pareceres, incertezas significativas em relação à exposição dos trabalhadores, imputáveis à disponibilidade limitada de dados de exposição medidos.
65 Assim, enquanto o número de instalações potenciais na União nos quais é efetuada uma cromagem funcional (categoria de utilizações 2) era estimado pelos requerentes em 1 590, estes últimos basearam a sua avaliação da exposição dos trabalhadores em dados medidos por 23 sociedades estabelecidas em 7 Estados diferentes, que representavam menos de 2 % das sociedades que procedem a essa utilização. Do mesmo modo, ao passo que o número de instalações potenciais na União que procedem a tratamentos de superfície (categorias de utilizações 4 e 5) era estimado pelos requerentes, respetivamente, em 374 e em 515, estes últimos basearam a sua avaliação da exposição dos trabalhadores em dados medidos por 11 empresas que representavam menos de 3 % de sociedades que recorriam às referidas utilizações e eram provenientes de estudos principalmente efetuados em países da Europa Ocidental.
66 Por conseguinte, importa salientar que, tendo em conta as grandes diferenças existentes entre as instalações de cromagem em vários aspetos determinantes, evocados no n.o 63 do presente acórdão, do reduzido número de instalações de cromagem de onde provêm os dados em que os requerentes basearam a sua avaliação e da falta de informações contextuais sobre as condições prevalecentes nessas instalações, os dados de exposição relativos aos trabalhadores, fornecidos pelos requerentes, não são representativos.
67 Em terceiro lugar, quanto à avaliação dos riscos decorrentes da exposição da população geral devido às descargas da substância no ambiente, o CAR lamentou que os requerentes não tivessem fornecido uma avaliação relativa a essas descargas nas águas residuais. Todavia, como refere o considerando 11 da decisão impugnada, este comité não considerou esta lacuna dirimente, com o duplo fundamento de que as hipóteses consideradas pelos requerentes sobrestimavam provavelmente os riscos que impendem sobre a população geral e que o crómio (VI) se transforma rapidamente em crómio não cancerígeno (III) na maior parte das condições ambientais.
68 Resulta do que precede que os dados transmitidos pelos requerentes relativos à exposição ao trióxido de crómio dos trabalhadores e da população geral devido às utilizações para as quais era pedida uma autorização padeciam de falta de representatividade, fiabilidade e exaustividade. De resto, nos considerandos 10 a 12 da decisão impugnada, a própria Comissão admitiu que a avaliação desta exposição ao trióxido de crómio estava viciada por incertezas.
69 É certo que, como a Comissão alega com razão, qualquer avaliação científica comporta, por natureza, incertezas, de modo que não se pode condicionar a autoridade ao facto de poder eliminá‑las completamente.
70 Todavia, a Comissão só pode emitir uma autorização solicitada ao abrigo do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH quando as condições estabelecidas nesta disposição estiverem efetivamente preenchidas e quando, após ter realizado um exame aprofundado e verificado um número suficiente de informações substanciais e fiáveis, considerar que as incertezas que permanecem a este respeito são negligenciáveis (v., neste sentido, Acórdão de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Suécia, C‑389/19 P, EU:C:2021:131, n.os 33 e 35).
71 Ora, no caso em apreço, como salientou o advogado‑geral no n.o 124 das suas conclusões, as incertezas relativas tanto à exposição dos trabalhadores como à exposição indireta da população devido às descargas de trióxido de crómio no ambiente não foram qualificadas de «[negligenciáveis]» na decisão impugnada nem nos pareceres do CAR. Pelo contrário, no considerando 10 dessa decisão, a própria Comissão qualificou de «significativas» as incertezas relativas à exposição dos trabalhadores. Como salientou igualmente o advogado‑geral no n.o 119 das suas conclusões, o CAR considerou mesmo a «maior incerteza», que vicia o pedido de uma «debilidade substancial» para as quatro categorias de utilizações em causa, a falta de uma ligação clara entre as condições de funcionamento, variáveis consoante as tarefas e as instalações, as medidas de gestão dos riscos e os valores de exposição considerados.
72 Por outro lado, importa recordar que o trióxido de crómio faz parte das «substâncias que suscitam elevada preocupação» as quais, segundo o considerando 69 do Regulamento REACH, deverão merecer toda a atenção, de acordo com o princípio da precaução. Ora, como salientou, em substância, o advogado‑geral no n.o 133 das suas conclusões, uma abordagem que permite autorizar as utilizações do trióxido de crómio baseando‑se num número muito limitado de dados relativos a essas utilizações seria manifestamente contrária ao objetivo de tratar esta substância com atenção particular.
73 No entanto, a Comissão contesta a importância das incertezas que viciam a avaliação dos riscos alegando, em primeiro lugar, que não se podia exigir aos requerentes que fornecessem dados de exposição sobre todas as instalações abrangidas pelo pedido de autorização, tendo em conta o seu número muito elevado. A título de exemplo, a Comissão indica que este número ascende, no que respeita à categoria de utilizações 2 (cromagem funcional), a mais de 1 500.
74 É verdade, como sublinha a Comissão, que a possibilidade de os operadores a montante, geralmente fabricantes ou importadores da substância, apresentarem um pedido para toda a cadeia de abastecimento tem a vantagem de racionalizar o sistema de autorização e que essa vantagem ficaria comprometida se se exigisse aos requerentes que fornecessem dados relativos a todas as instalações dos utilizadores a jusante.
75 É certo que o anexo I, ponto 5.2.4 do Regulamento REACH exige que o requerente da autorização forneça «dados de exposição adequadamente medidos e representativos».
76 A este respeito, quanto à argumentação da Comissão segundo a qual o reduzido número de instalações avaliadas se justifica pelo número muito elevado de instalações para as quais a autorização foi pedida, há que salientar, como observou o advogado‑geral no n.o 134 das suas conclusões, que as obrigações decorrentes do ónus da prova que impendem sobre o requerente não podem depender do número de utilizações para as quais a autorização é pedida nem do número de instalações e de empresas potencialmente interessadas. Com efeito, segundo tal abordagem, o padrão da avaliação dos riscos é tanto menos elevado quanto mais amplo for o alcance da procura, o que viola simultaneamente o princípio da igualdade de tratamento dos requerentes e o objetivo de proteção da saúde humana e do ambiente.
77 Em segundo lugar, a Comissão alega que, em todo o caso, a decisão impugnada contribui para reduzir a exposição ao trióxido de crómio ao melhorar a proteção dos trabalhadores. Com efeito, os valores de exposição pertinentes dos utilizadores são de 2 μg/m³ para as categorias 2, 4 e 5, e de 0,5 μg/m³ para a categoria 1, o que representa, respetivamente, um quinto e um vigésimo dos valores obrigatórios de exposição profissional da União para os compostos do crómio (VI) atualmente aplicados ao abrigo da regulamentação em vigor.
78 Todavia, o CAR indicou nos seus pareceres que o valor de exposição de 2 μg/m³ era apenas uma estimativa dos requerentes, que os dados disponíveis mostravam variações de exposição, incluindo uma ordem de grandeza superior a 2 μg/m³, e que «não aprovava manifestamente as exposições de 2 μg/m³ Cr(VI) propostas pelos requerentes como seguras».
79 Em todo o caso, o facto de os valores de exposição dos trabalhadores serem inferiores aos valores máximos de exposição ao crómio (VI), admitindo‑o demonstrado, não era suscetível de dispensar os requerentes de efetuar uma avaliação dos riscos em conformidade com as exigências do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH, lido em conjugação, nomeadamente, com o anexo I, ponto 5.2.4, deste regulamento, com base em dados fiáveis e representativos.
80 Em terceiro lugar, a Comissão sublinha que teve em conta as incertezas da avaliação dos riscos ao impor, por recomendação do CAR, condições e modalidades de vigilância suplementares para reduzir ainda mais a exposição dos trabalhadores ao trióxido de crómio.
81 A este respeito, importa salientar que o artigo 2.o da decisão impugnada prevê uma série de obrigações a cargo dos titulares da autorização e dos utilizadores a jusante. Assim, os titulares da autorização devem elaborar cenários de exposição específicos para processos, operações e tarefas específicos (n.o 2); devem disponibilizar aos utilizadores a jusante cenários de exposição específicos, os quais são obrigados a aplicar sem demora injustificada as medidas de gestão dos riscos e as condições de funcionamento previstas nesses cenários (n.o 3); devem verificar e validar cenários de exposição específicos através de uma análise das tarefas com base em dados de exposição e das emissões medidas pelos utilizadores a jusante (n.o 4). Os titulares da autorização e os utilizadores a jusante devem aplicar programas de vigilância que sejam representativos das condições de funcionamento e das medidas de gestão dos riscos (n.o 6). Os utilizadores a jusante devem disponibilizar à ECHA as informações recolhidas através desses programas de monitorização, com vista à transmissão dessas informações aos titulares da autorização, para a verificação e validação dos cenários de exposição (n.o 9).
82 Todavia, como resulta da jurisprudência recordada no n.o 70 do presente acórdão, a Comissão deve verificar que as condições enunciadas no artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH estão efetivamente preenchidas antes de conceder uma autorização ao abrigo desta disposição.
83 Ora, embora as condições e as modalidades de acompanhamento adicionais estabelecidas pela Comissão no artigo 2.o, n.o 2, da decisão impugnada possam, se for caso disso, reduzir a exposição ao risco dos utilizadores do trióxido de crómio, tais medidas não são, em contrapartida, suscetíveis de atenuar a insuficiência da avaliação dos riscos à data da adoção desta decisão.
84 Resulta do exposto que, com a decisão impugnada, a Comissão autorizou utilizações do trióxido de crómio com base numa avaliação dos seus riscos para a saúde humana demasiado incompleta para satisfazer as exigências do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH.
85 Por conseguinte, o Parlamento tem razão ao sustentar que a Comissão não podia concluir que os benefícios socioeconómicos dessas utilizações eram superiores aos riscos para a saúde humana.
86 Por conseguinte, a primeira parte do fundamento único deve ser julgada procedente.
Quanto à segunda parte do fundamento único
– Argumentos das partes
87 Com a segunda parte do seu fundamento único, o Parlamento sustenta que a Comissão não cumpriu a sua obrigação de verificar que não existe alternativa adequada para as categorias de utilizações autorizadas 2, 4 e 5, como exige o artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH.
88 Com efeito, como resulta do considerando 18 da decisão impugnada, a própria Comissão subscreveu a conclusão do CASE relativa às categorias de utilizações 2, 4 e 5, segundo a qual, devido ao alcance muito amplo das utilizações que figuram no pedido, este não podia excluir uma possível incerteza em relação à viabilidade técnica de alternativas para um número restrito de aplicações específicas.
89 É certo que, para assegurar que a autorização apenas abrange as utilizações para as quais não está disponível nenhuma alternativa adequada, a Comissão decidiu restringir o alcance da autorização para as categorias 2, 4 e 5 inserindo uma referência às «funcionalidades essenciais necessárias para a utilização prevista», como resulta dos considerandos 19 e 20 da decisão impugnada. Assim, essa decisão estabelece uma lista de funcionalidades essenciais para cada uma dessas três categorias de utilizações e só autoriza a utilização da substância se, e uma vez que, pelo menos uma das funcionalidades essenciais correspondentes for necessária para essa utilização.
90 A Comissão considerou então que os requerentes cumpriram o ónus da prova, ao demonstrar a inexistência de alternativas adequadas para as categorias de utilizações 2, 4 e 5 apenas dentro destes limites.
91 Todavia, segundo o Parlamento, a referência a essas «funcionalidades essenciais necessárias para a utilização prevista» não era suscetível de sanar a incerteza constatada pela própria Comissão. De resto, o Tribunal Geral declarou expressamente que a possibilidade de submeter uma autorização a determinadas condições, como as previstas no artigo 60.o, n.o 8 e n.o 9, alínea d), do Regulamento REACH, não permite à Comissão sanar as deficiências da análise das soluções alternativas apresentada pelos requerentes ou as insuficiências ou lacunas da avaliação da Comissão (v., neste sentido, Acórdão de 7 de março de 2019, Suécia/Comissão, T‑837/16, EU:T:2019:144, n.os 81 a 83).
92 Além disso, a própria Comissão não verificou a indisponibilidade de alternativas adequadas, como confirmam o considerando 27 e o artigo 5.o da decisão impugnada. Com efeito, este artigo impõe aos utilizadores a jusante que incluíssem na comunicação enviada à ECHA, em conformidade com o artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento REACH, uma explicação das funcionalidades essenciais enumeradas no artigo 1.o, n.o 1, da decisão impugnada que são necessárias para o seu uso, incluindo uma justificação da sua necessidade para esse uso.
93 Esta exigência de informação demonstra que, mesmo no âmbito da autorização supostamente limitada por intermédio da exigência relativa às «funcionalidades essenciais necessárias para a utilização prevista», subsiste uma incerteza quanto à inexistência de alternativas adequadas quanto às categorias de utilização 2, 4 e 5. O artigo 1.o, n.o 1, da decisão impugnada, lido à luz do seu artigo 5.o, confia aos utilizadores a jusante a tarefa de explicar as funcionalidades essenciais enumeradas nessa decisão e de justificar a posteriori que uma dessas funcionalidades é efetivamente necessária para as utilizações previstas.
94 Além disso, a introdução da referência às «funcionalidades essenciais» não constitui uma verdadeira restrição do âmbito de aplicação da autorização. Com efeito, uma vez que a Comissão não demonstrou na decisão impugnada quando e em que circunstâncias essas «funcionalidades essenciais» são necessárias para as utilizações em causa, essa referência mais não faz do que recordar uma das exigências gerais do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH, ou seja, que a substância só pode ser autorizada se for necessária para a utilização prevista. Esta restrição é tanto mais desprovida de alcance quanto as «funcionalidades essenciais» enumeradas no artigo 1.o, n.o 1, da decisão impugnada sejam, na realidade, todas as funcionalidades do trióxido de crómio para as categorias de utilizações 2, 4 e 5.
95 Em sua defesa, a Comissão considera que cumpriu a sua obrigação de verificar que não existia alternativa adequada para as utilizações autorizadas, como exige o artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH.
96 A Comissão expõe que, embora estivesse em condições de constatar de forma fiável que não existia uma alternativa adequada para todas as utilizações das categorias 2, 4 e 5, conforme definidas no pedido, o mesmo não se podia dizer em relação a cada utilização a jusante visada pelo pedido. Foi por esta razão que enumerou as «funcionalidades essenciais» da substância que nenhuma alternativa podia oferecer e só autorizou as utilizações para as quais essas «funcionalidades essenciais» eram necessárias.
97 Assim, o alcance da decisão impugnada está limitado por critérios objetivos, como a resistência à corrosão, a aderência, a segurança alimentar, que permitem determinar o seu âmbito de aplicação. Os utilizadores a jusante ou as autoridades competentes não deverão, em caso algum, proceder a uma nova avaliação da substância ou das alternativas nem fazer qualquer comparação entre elas. A necessidade da substância para todas as categorias de utilização a jusante é demonstrada pela decisão impugnada.
98 Por conseguinte, a decisão impugnada constitui apenas uma autorização parcial das utilizações do trióxido de crómio objeto do pedido, como resulta claramente do seu artigo 1.o, n.os 2 a 4. Todos os utilizadores a jusante que pretendam utilizar a substância objeto da autorização devem declarar à ECHA as utilizações que dela fazem a título dessa autorização e indicar a ou as funcionalidades essenciais da substância que são tecnicamente necessárias às suas atividades, e explicar a razão. As autoridades competentes, que têm acesso ao registo dos utilizadores a jusante da ECHA, estão obrigadas pelo Regulamento REACH a assegurar que este é executado e aplicado de forma adequada.
99 A Comissão indica que não procedeu a uma avaliação distinta das alternativas para cada utilizador a jusante ou produto, uma vez que esta tarefa exigiu milhares, ou mesmo milhões, de avaliações diferentes, consoante o grau de especificidade, o que o Regulamento REACH não exige de forma alguma, nem sequer implicitamente.
100 Além disso, se o Tribunal de Justiça exigisse uma avaliação das utilizações a jusante abrangidas por um pedido de autorização mais pormenorizado e específico do que já é atualmente, todo o processo de pedido e de avaliação tornar‑se‑ia muito mais complexo do que já é. Esta exigência é contrária ao objetivo do Regulamento REACH que consiste em promover a competitividade da indústria da União, tendo especialmente em conta o potencial impacto nas PME, como recorda o considerando 8 deste Regulamento REACH. Ignora também o facto de o referido regulamento ter igualmente por objetivo, como sublinha o seu artigo 55.o, a substituição progressiva das substâncias que suscitam elevada preocupação por outras substâncias, bem como a introdução contínua de novas substâncias no sistema de autorização e o aperfeiçoamento das medidas regulamentares ao longo do tempo, nomeadamente através de revisões regulares das autorizações concedidas.
101 Além disso, uma conceção mais exigente da avaliação das alternativas excede as capacidades administrativas da ECHA e obriga a limitar o número de substâncias sujeitas a autorização. O artigo 58.o, n.o 3, do Regulamento REACH prevê, por outro lado, expressamente que «[o] número de substâncias incluídas no anexo XIV e as datas especificadas no n.o 1 têm igualmente em conta a capacidade da Agência para tratar os pedidos no prazo previsto». A multiplicação das avaliações das alternativas tem por efeito bloquear a designação de novas substâncias que suscitam elevada preocupação, conduzindo a uma hiper-regulamentação de um pequeno número de substâncias. Tal implicaria a substituição de determinadas substâncias por outras menos regulamentadas, que são menos conhecidas e relativamente às quais existem menos dados, e aceleraria apenas a substituição das substâncias que suscitam elevada preocupação inscritas no anexo XIV do Regulamento REACH.
102 Por último, a Comissão indica que importa não interpretar este regulamento de forma estática. Em conformidade com o princípio da progressividade, a avaliação discricionária da Comissão deve tornar‑se mais exigente com o tempo. A abordagem da avaliação dos pedidos de autorização aplicada pela Comissão e pela ECHA é fruto de muitos anos de experiência na gestão do sistema de autorização e assenta num equilíbrio muito delicado entre as considerações de ordem científica e socioeconómica, bem como nos múltiplos objetivos prosseguidos pelo referido regulamento, colocando sempre a tónica no objetivo de proteção da saúde humana e do ambiente.
103 No seu articulado de intervenção, a ECHA sublinha que a Comissão não se baseou em nenhuma apreciação subjetiva dos utilizadores a jusante no que respeita à inexistência de uma alternativa adequada, uma vez que estes últimos apenas estão obrigados a fornecer às autoridades de controlo informações que demonstrem que, devido a exigências técnicas objetivas ou a normas regulamentares, a utilização do trióxido de crómio é necessária.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
104 Com a segunda parte do fundamento único, o Parlamento sustenta que a Comissão não cumpriu a sua obrigação de verificar a segunda condição prevista no artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH para as categorias de utilizações autorizadas 2, 4 e 5, ou seja, a inexistência de uma alternativa adequada para essas utilizações.
105 A este respeito, resulta do considerando 12 do Regulamento REACH que esta condição responde a um objetivo importante do sistema estabelecido ao abrigo deste regulamento, que é o de incentivar e, em determinados casos, garantir que as substâncias que suscitam grande preocupação sejam, a prazo, substituídas por substâncias ou tecnologias menos perigosas sempre que existam alternativas adequadas económica e tecnicamente viáveis.
106 Como foi recordado no n.o 46 do presente acórdão, o artigo 60.o, n.os 4 e 5, do Regulamento REACH encarrega a Comissão de verificar se a referida condição, à semelhança da primeira condição prevista no artigo 60.o, n.o 4, deste regulamento, está efetivamente preenchida.
107 Importa igualmente recordar que a Comissão é assistida para esse efeito pela ECHA e, especialmente, pelo CASE, que deve emitir um parecer sobre, nomeadamente, a disponibilidade, a adequação e a viabilidade técnica das alternativas.
108 No caso em apreço, o CASE formulou, no que respeita à categoria de utilizações 2 e, em termos quase idênticos, às categorias de utilizações 4 e 5, a seguinte apreciação:
«Os requerentes efetuaram uma avaliação ampla das alternativas, sobretudo no que respeita ao aspeto de viabilidade técnica.
[…]
Todavia, dado o alcance extremamente amplo da utilização para a qual é pedida a autorização, o CASE não pode excluir que haja efetivamente um número limitado de usos em que a substituição já é possível ou sê‑lo‑á a curto prazo. Com efeito, não é claro para o CASE quando estarão eventualmente disponíveis alternativas para usos específicos. Idealmente, foi fornecida ao CASE uma lista exaustiva de todos os usos/componentes que entram no âmbito da utilização [em causa] para avaliar a viabilidade efetiva/não viabilidade das alternativas e de garantir que a substituição ocorra onde já é possível. Todavia, o CASE reconhece que isso é dificilmente viável para pedidos de autorização de alcance tão amplo e, portanto, [que incluem] um número tão elevado de produtos. Os requerentes forneceram uma lista que contém um quadro geral dos setores em causa, exemplos de artigos a este respeito e [a análise da questão] de saber se podiam ou não ser aplicadas tecnologias alternativas consideradas viáveis por terceiros. Devido ao alcance amplo da utilização para a qual a autorização é pedida e ao facto de numerosos usos estarem abrangidos pelo âmbito dessa utilização, a referida lista não pode ser considerada exaustiva. Segundo os requerentes, os usos em que a substituição já é possível não estão, de qualquer modo, abrangidos pelo pedido de autorização. Todavia, os requerentes não especificam esses usos nem as respetivas exigências técnicas. O CASE considera que a abordagem dos requerentes para resolver esta questão não é de todo adequada e sublinha a necessidade de os requerentes demonstrarem de forma mais concreta que a substituição ocorreu sempre que era efetivamente possível. Tal podia ter sido feito adotando uma avaliação das alternativas mais precisa e específica quanto à utilização. Em geral, deve ser esclarecido pelos requerentes quais os usos técnicos abrangidos pelo âmbito da utilização pedida e os que não estão.
Todavia, com base nas informações disponíveis, o CASE concorda com a conclusão dos requerentes de acordo com a qual, no seu conjunto, não parecem existir alternativas tecnicamente viáveis ao trióxido de crómio antes da data de expiração. As incertezas acima evidenciadas são tidas em conta pelo CASE no âmbito da recomendação relativa ao período de revisão e à condição do relatório de revisão.»
109 No considerando 18 da decisão impugnada, a Comissão adotou o parecer do CASE sobre este ponto nos seguintes termos:
«No seu parecer sobre as utilizações 2, 4 e 5, o CASE concluiu que não existiam substâncias nem tecnologias alternativas adequadas. No entanto, dada a grande variedade de utilizações identificadas no pedido, o CASE não pôde excluir uma possível incerteza em relação à viabilidade técnica de alternativas para um número restrito de aplicações específicas abrangidas pela descrição dessas utilizações. A Comissão concorda com a conclusão do CASE.»
110 Assim, a Comissão admitiu, fazendo suas as conclusões que figuram no parecer do CASE, que subsistiam incertezas quanto à existência de substâncias ou tecnologias alternativas adequadas para determinadas aplicações abrangidas pelas utilizações para as quais a autorização era pedida.
111 Como resulta do considerando 19 da decisão impugnada, a Comissão exigiu precisões relativas à descrição das utilizações 2, 4 e 5 de modo que a autorização abranja apenas as utilizações para as quais não existem alternativas adequadas.
112 Foi por esta razão que a Comissão decidiu, como expôs no considerando 20 desta decisão, limitar o alcance da autorização às utilizações para as quais são necessárias as «funcionalidades essenciais» do trióxido de crómio, sendo estas funcionalidades, por exemplo, para a cromagem funcional (categoria 2), a resistência ao desgaste, a dureza, a espessura da camada, a resistência à corrosão, o coeficiente de atrito e o efeito na morfologia da superfície.
113 Todavia, a limitação do alcance da autorização pela referência às «funcionalidades essenciais» do trióxido de crómio não é suscetível de garantir o cumprimento da segunda condição prevista no artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH.
114 Em primeiro lugar, como salientou o advogado‑geral no n.o 178 das suas conclusões, com efeito, não se pode concluir, a partir do facto de que uma das «funcionalidades essenciais» identificadas na decisão impugnada é necessária para uma determinada utilização, pela inexistência de substâncias ou tecnologias alternativas adequadas para essa utilização. Assim, a limitação da autorização da utilização do trióxido de crómio às utilizações para as quais são necessárias as funcionalidades essenciais desta substância não é suscetível de sanar as incertezas relativas à inexistência de alternativas para certas utilizações.
115 Em segundo lugar, a referência às «funcionalidades essenciais» necessárias para a utilização prevista, enumeradas no artigo 1.o, n.o 1, da decisão impugnada, não limita realmente o âmbito de aplicação da autorização concedida.
116 Por um lado, como o Parlamento sustenta nos seus articulados sem ser contestado quanto a esse ponto, as «funcionalidades essenciais» enumeradas parecem, na realidade, abranger a totalidade das funcionalidades do trióxido de crómio para as categorias de utilizações 2, 4 e 5.
117 Por outro lado, o conceito de «funcionalidade essencial» não tem conteúdo objetivo, uma vez que o nível de desempenho exigido para essa funcionalidade não é especificado. Assim, a referência à «dureza» como funcionalidade essencial é carece de efeito útil, uma vez que não é especificado o grau de dureza exigido. Do mesmo modo, a referência à «resistência à corrosão» não pode ter por efeito limitar a autorização da utilização, uma vez que a duração dessa resistência e as condições em que é exigida também não estão especificadas.
118 Nestas condições, a restrição do alcance da autorização que é suposto conter a referência às «funcionalidades essenciais» do trióxido de crómio não é realmente uma restrição, uma vez que se limita a recordar uma condição de autorização de uma substância que suscita grande preocupação, a saber, que essa substância deve ser necessária para a utilização prevista (v., neste sentido, Acórdão de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Suécia, C‑389/19 P, EU:C:2021:131, n.o 44).
119 Em terceiro lugar, tendo em conta a imprecisão do conceito de «funcionalidade essencial», os limites da autorização que daí decorrem dificilmente podem, em todo o caso, ser objeto de um controlo efetivo.
120 Esta constatação é corroborada pela obrigação imposta aos utilizadores a jusante pelo artigo 5.o da decisão impugnada de fornecer à ECHA uma explicação das funcionalidades essenciais do trióxido de crómio necessárias à utilização que preveem, incluindo uma justificação do motivo para o qual essas funcionalidades essenciais são necessárias para essa utilização.
121 É certo que o considerando 82 do Regulamento REACH enuncia que, «[p]ara possibilitar o acompanhamento e o controlo efetivos do cumprimento do requisito de autorização, os utilizadores a jusante que beneficiem de uma autorização concedida ao seu fornecedor deverão informar a Agência da utilização que fizerem da substância».
122 Todavia, no caso em apreço, a obrigação enunciada no artigo 5.o da decisão impugnada equivale, por um lado, a pedir aos utilizadores a jusante que forneçam informações adicionais para apreciar a condição de indisponibilidade das soluções alternativas para as utilizações consideradas, e isso depois de essas utilizações terem sido autorizadas pela Comissão. Por outro lado, uma vez que a decisão impugnada não especifica adequadamente, como foi exposto no n.o 117 do presente acórdão, o conteúdo das «funcionalidades essenciais», a responsabilidade de determinar se a utilização do trióxido de crómio é necessária para atingir o nível de resultado exigido é transferida de facto para os utilizadores a jusante, tendo estes últimos toda a liberdade para determinar o nível de resultado exigido e, por conseguinte, se existem ou não alternativas.
123 Ora, como foi recordado nos n.os 46 e 82 do presente acórdão, a verificação das condições previstas no artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH, por um lado, deve ocorrer antes da emissão de uma autorização a título desta disposição e, por outro, é da exclusiva competência da Comissão.
124 Resulta do exposto que a Comissão não estava em condições de concluir que não existe nenhuma alternativa adequada às utilizações do trióxido de crómio que a mesma autorizou através da decisão impugnada.
125 Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo facto, primeiro, de traduzir um grau de exigência incompatível, por um lado, com o objetivo do Regulamento REACH de promover a competitividade da indústria da União e, por outro, com a capacidade da ECHA para tratar os pedidos de autorização nos prazos previstos.
126 Com efeito, como resulta do considerando 1 do Regulamento REACH, os objetivos deste regulamento consistem em assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente e garantir a livre circulação das substâncias, reforçando simultaneamente a competitividade e a inovação (Acórdão de 7 de julho de 2009, S.P.C. M. e o., C‑558/07, EU:C:2009:430, n.o 35). Por outro lado, como resulta do considerando 22 do referido regulamento, as disposições relativas à autorização deverão ter por objetivo assegurar o bom funcionamento do mercado interno, garantindo simultaneamente que os riscos associados às substâncias que suscitam uma elevada preocupação sejam devidamente controlados. É por esta razão que considerações unicamente relacionadas com a competitividade da indústria da União não podem justificar a autorização da utilização de uma substância que suscita uma elevada preocupação para a saúde humana e para o ambiente que não seja estritamente necessária.
127 Segundo, embora o número de substâncias incluídas no anexo XIV do Regulamento REACH deva igualmente ter em conta a capacidade da ECHA para tratar os pedidos nos prazos previstos, como prevê expressamente o artigo 58.o, n.o 3, deste regulamento, esta circunstância não significa, como salientou acertadamente o advogado‑geral no n.o 191 das suas conclusões, que as avaliações exigidas pelo procedimento de autorização de uma substância que suscita elevada preocupação possam ser efetuadas, devido aos limites dessa capacidade, de forma menos rigorosa do que a exigida pelo princípio da precaução, para o qual remete o artigo 1.o, n.o 3, do referido regulamento.
128 Por conseguinte, a segunda parte do fundamento único também deve ser julgada procedente.
129 Daqui resulta que, ao autorizar as utilizações 2, 4 e 5 do trióxido de crómio e a utilização 1 no que respeita à formulação de misturas para as utilizações 2, 4 e 5, a Comissão violou a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH.
130 Por conseguinte, há que julgar procedente o fundamento único, sem ser necessário pronunciar‑se sobre a terceira parte do mesmo.
131 Resulta do exposto que o artigo 1.o, n.os 1 e 5, e os artigos 2.o a 5.o, 7.o, 9.o e 10.o da decisão impugnada devem ser anulados na parte em que dizem respeito às autorizações relativas às utilizações 2, 4 e 5 do trióxido de crómio e à utilização 1 no que respeita à formulação de misturas para as utilizações 2, 4 e 5.
Quanto aos pedidos destinados à manutenção provisória dos efeitos da decisão impugnada
Argumentos das partes
132 A Comissão solicita, no interesse da proteção da saúde humana, a manutenção dos efeitos da decisão impugnada até que seja adotada uma nova decisão.
133 Expõe que o artigo 56.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento REACH, lido em conjugação com o artigo 58.o, n.o 1, alínea c), deste regulamento, prevê um mecanismo transitório que permite ao requerente de uma autorização e aos seus utilizadores a jusante continuar a colocar no mercado e utilizar uma substância, mesmo após a data de expiração, quando a utilização estiver abrangida por um pedido de autorização, desde que esse pedido tenha sido apresentado pelo menos 18 meses antes da data de expiração e que a Comissão ainda não tenha tomado uma decisão sobre o pedido de autorização.
134 Consequentemente, segundo a Comissão, a anulação da decisão impugnada, se não fosse acompanhada da manutenção dos efeitos desta última, teria por consequência permitir que os requerentes e os seus utilizadores a jusante continuassem a colocar no mercado e a utilizar o trióxido de crómio para as utilizações pedidas até que a Comissão adotasse uma nova decisão, sem que fossem submetidos às diferentes medidas de gestão dos riscos e de vigilância previstas na decisão impugnada, e especificamente destinadas a proteger a saúde humana.
135 O Parlamento não se opõe ao pedido da Comissão.
Apreciação do Tribunal de Justiça
136 Nos termos do artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça pode, quando o considerar necessário, indicar quais os efeitos do ato anulado que se devem considerar subsistentes. Para exercer o poder que este artigo lhe confere, o Tribunal de Justiça tem em conta o respeito do princípio da segurança jurídica e de outros interesses públicos ou privados (Acórdão de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Suécia, C‑389/19 P, EU:C:2021:131, n.o 72 e jurisprudência referida).
137 A título preliminar, importa salientar que o pedido de manutenção provisória dos efeitos da decisão impugnada só pode dizer respeito às disposições referidas no n.o 138 do presente acórdão na medida em que digam respeito às autorizações relativas às utilizações 2, 4 e 5, e à utilização 1 no que respeita à formulação de misturas para as utilizações 2, 4 e 5.
138 Como resulta dos n.os 84 e 124 do presente acórdão, a Comissão, por um lado, autorizou utilizações do trióxido de crómio com base numa avaliação dos seus riscos para a saúde humana demasiado incompleta para satisfazer as exigências do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH e, por outro, não estava em condições de concluir que não existe nenhuma alternativa adequada para as utilizações do trióxido de crómio que a mesma autorizou, de modo que a Comissão devia ter indeferido o pedido.
139 Não é menos verdade que vai necessariamente decorrer um lapso de tempo entre a data de prolação do presente acórdão e a decisão de indeferimento adotada por essa instituição. Ora, como indica a Comissão, segundo o artigo 56.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento REACH, o fabricante, importador ou utilizador a jusante não deve colocar no mercado uma substância destinada a uma utilização nem a deve utilizar ele próprio se essa substância estiver incluída no anexo XIV, «a menos que [a] data referida no artigo 58.o, n.o 1, alínea c), subalínea i), tenha sido alcançada e ele tenha apresentado um pedido dezoito meses antes dessa data, mas ainda não tenha sido tomada uma decisão relativa ao pedido de autorização […]».
140 Este artigo 56.o, n.o 1, alínea d), visa, assim, as duas datas para as quais remete o artigo 58.o, n.o 1, alínea c), subalíneas i) e ii), do Regulamento REACH, que dizem respeito, respetivamente, à «data de expiração», a saber, a data a partir da qual a colocação no mercado e a utilização da substância passam a ser proibidas a menos que se tenha concedido uma autorização, bem como à data pelo menos 18 meses a data de expiração, que fixa o limite temporal em que os pedidos de autorização têm de ser recebidos, quando o requerente pretenda continuar a utilizar a substância ou colocá‑la no mercado para determinadas utilizações após a data de expiração. Neste último caso, estas utilizações continuadas são permitidas após a data de expiração, até que seja tomada uma decisão sobre o pedido de autorização.
141 No que respeita à substância trióxido de crómio, resulta do anexo XIV do Regulamento REACH que a data‑limite para apresentação do pedido de autorização era 21 de março de 2016, ou seja, 18 meses antes da data de expiração, fixada em 21 de setembro de 2017. Ora, no caso em apreço, os requerentes apresentaram o seu pedido em 2015.
142 Daqui resulta que, durante o lapso de tempo entre a prolação do presente acórdão e a decisão da Comissão que retire as consequências desse acórdão, os requerentes e os utilizadores a jusante do trióxido de crómio poderiam utilizar esta substância sem estarem sujeitos às diferentes medidas de gestão dos riscos e de vigilância previstas na decisão impugnada. Por conseguinte, afigura‑se necessário, no interesse da proteção da saúde humana, prever a manutenção provisória dos efeitos da decisão impugnada.
143 No entanto, tendo em conta as incertezas que afetam o alcance da decisão impugnada, como foi salientado no n.o 124 do presente acórdão, não se pode excluir que esta autorize utilizações abrangidas pelas categorias controvertidas para as quais existem alternativas adequadas e que exponha assim a saúde humana, especialmente a dos trabalhadores que utilizam o trióxido de crómio, a riscos não justificados. Nestas condições, há que prever a manutenção provisória dos efeitos da decisão impugnada por um período que não pode exceder um ano a contar da data de prolação do presente acórdão.
Quanto às despesas
144 Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
145 Tendo o Parlamento pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida nos seus fundamentos, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:
1) O artigo 1.o, n.os 1 e 5, bem como os artigos 2.o a 5.o, 7.o, 9.o e 10.o da Decisão de Execução C(2020)8797 da Comissão, de 18 de dezembro de 2020, que concede uma autorização parcial para determinadas utilizações do trióxido de crómio ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1907/2016 do Parlamento Europeu e do Conselho (Chemservice GmbH e outros), na parte em que estes artigos dizem respeito às autorizações relativas às utilizações 2, 4 e 5 e à utilização 1 no que respeita à formulação de misturas para as utilizações 2, 4 e 5, são anulados.
2) Os efeitos da Decisão de Execução C(2020)8797 são mantidos por um período que não pode exceder um ano a contar da data da prolação do presente acórdão.
3) A Comissão Europeia é condenada nas despesas.
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