Asia T-250/08

Edward William Batchelor

vastaan

Euroopan komissio

Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Asiakirjat, joita on vaihdettu arvioitaessa televisiolähetystoiminnan alalla toteutettujen toimenpiteiden yhteisön oikeuden mukaisuutta – Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Päätöksentekomenettelyn suojaan liittyvä poikkeus – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaan liittyvä poikkeus

Tuomion tiivistelmä

1.      Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Jäsenvaltiolta saadut asiakirjat – Jäsenvaltion mahdollisuus pyytää toimielimeltä, ettei asiakirjojen sisältöä ilmaista – Vaikutukset menettelyyn

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–5 kohta)

2.      Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Jäsenvaltiolta saadut asiakirjat – Jäsenvaltion mahdollisuus pyytää toimielimeltä, ettei asiakirjojen sisältöä ilmaista – Unionin tuomioistuimen toimivalta

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohta ja 5 kohta)

3.      Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohta)

4.      Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Toimielimen velvollisuus tutkia asiakirjat konkreettisesti ja yksitellen – Ulottuvuus

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla)

5.      Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Jäsenvaltiolta saadut asiakirjat – Päätöksentekomenettelyn suoja

(EY 10 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toinen alakohta ja 5 kohta)

6.      Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja – Ulottuvuus

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta; neuvoston direktiivin 89/552 3 a artikla)

1.      Jäsenvaltion viranomaisilta peräisin oleviin asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön, joka on esitetty Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 säännösten nojalla, vastaanottajana olevalla toimielimellä olevan perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu siitä, miten määritellään ne oikeudelliset seurausvaikutukset, jotka liittyvät siihen, että jäsenvaltio perustellusti kieltää asiakirjaan sisältyvien tietojen ilmaisemisen mainitun asetuksen 4 artiklan 5 kohdan mukaisesti.

Tässä asiayhteydessä tulkinta, jonka mukaan mainitussa säännöksessä annetaan jäsenvaltiolle yleinen ja ehdoton veto-oikeus, jonka nojalla jäsenvaltio voi estää täysin vapaan harkintansa mukaan ja ilman perusteluvelvollisuutta yhteisön toimielinten hallussa olevien asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen ainoastaan siitä syystä, että kyseessä oleva asiakirja on peräisin tältä jäsenvaltiolta, ei ole Euroopan unionin päätöksentekomenettelyn avoimuuden lisäämistä koskevan tavoitteen mukainen.

Kyseessä olevan jäsenvaltion on näin ollen perusteltava mahdollinen kielteinen kantansa viittaamalla asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa lueteltuihin poikkeuksiin. Jos jäsenvaltio täyttää tämän velvollisuuden, toimielimen on hylättävä asiakirjoihin tutustumista koskeva pyyntö, mutta sen on kuitenkin täytettävä oma perusteluvelvollisuutensa ja esitettävä päätöksessään ne syyt, joihin jäsenvaltio on vedonnut, jotta toimielin voi todeta, että on sovellettava jotakin edellä mainittuihin säännöksiin sisältyvistä oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevista poikkeuksista.

Näistä seikoista, joiden tarkoituksena on säilyttää asetuksen N:o 1049/2001 tavoite – kuitenkin niin, että kyseisen asetuksen 4 artiklan 5 kohdalle annetaan oma normatiivinen sisältö, joka on erilainen kuin mainitun asetuksen 4 artiklan 4 kohdan normatiivinen sisältö –, seuraa, että sen jälkeen, kun kyseinen toimielin on todennut, että jäsenvaltion vastalauseeseen sisältyvät syyt, joiden vuoksi kyseiset asiakirjat mainitun jäsenvaltion mielestä kuuluvat jonkin oikeudesta tutustua asiakirjoihin tehdyn poikkeuksen alaan, mainitun toimielimen ei tarvitse esittää omaa arviotaan siitä, onko kyseinen perustelu oikea.

(ks. 44–47 kohta)

2.      Silloin kun jäsenvaltio vetoaa Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohtaan perustuvaan mahdollisuuteen pyytää, ettei kyseiseltä jäsenvaltiolta peräisin olevan asiakirjan sisältöä ilmaista ilman kyseisen jäsenvaltion ennakkohyväksyntää, ja esittää mainitun artiklan 1–3 kohdassa lueteltuihin poikkeuksiin perustuvia hylkäysperusteita, unionin tuomioistuimen toimivaltaan kuuluu valvoa sen aloitteesta, jonka oikeuden tutustua asiakirjaan toimielin on evännyt, voidaanko tämä epääminen perustella pätevästi mainituilla poikkeuksilla, riippumatta siitä, että tämä epääminen ei perustu toimielimen vaan kyseessä olevan jäsenvaltion suorittamaan poikkeusten arviointiin. Muilta osin sen kannalta, jota asia koskee, jäsenvaltion asiaan puuttumisesta huolimatta kyseessä on yhteisön päätös, jonka toimielin tämän jälkeen osoittaa sille, jota asia koskee, vastauksena tutustumispyyntöön, joka on esitetty toimielimelle sen hallussa olevan asiakirjan osalta.

(ks. 67 kohta)

3.      Ulkopuolisen tahon toimielimelle näkemysten vaihtamiseksi kyseisen toimielimen kanssa lähettämät asiakirjat eivät kuulu Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan soveltamisalaan, sillä kyseisen säännöksen tarkoituksena on suojata tietyntyyppisiä asiakirjoja, joita menettelyn kuluessa laaditaan ja joiden sisältämien tietojen ilmaiseminen saattaisi vielä senkin jälkeen, kun kyseinen menettely on päättynyt, aiheuttaa haittaa kyseisen toimielimen päätöksentekomenettelylle.

Ensinnäkin on niin, että vaikka mainitussa säännöksessä tarkoitettujen asiakirjojen on sisällettävä ”sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja”, se, että katsottaisiin, että asiakirja on tarkoitettu toimielimen sisäiseen käyttöön vain sen vuoksi, että kyseinen toimielin on asiakirjan vastaanottaja, merkitsisi kyseisen edellytyksen tekemistä tyhjäksi, koska kaikki jonkin toimielimen vastaanottamat asiakirjat täyttäisivät tämän edellytyksen. Toiseksi tällaisessa tulkinnassa ei oteta huomioon sitä, että kyseisen säännöksen mukaan neuvottelujen tai alustavien keskustelujen on tapahduttava ”toimielimen [sisällä]”.

Nämä näkemykset eivät todellakaan perustu ainoastaan kielelliseen tulkintaan, vaan ne ovat sen periaatteen mukaisia, jonka mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa lueteltuja poikkeuksia yleisön oikeudesta tutustua toimielinten asiakirjoihin on tulkittava ja sovellettava suppeasti. Nämä tulkinnat säilyttävät myös mainitun asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan tehokkaan vaikutuksen ja siis sen logiikan, että kyseisessä säännöksessä on kaksi erillistä alakohtaa, joista ensimmäinen koskee päätöksentekomenettelyn päättymistä edeltävää aikaa ja toinen koskee ajanjaksoa, joka ulottuu jopa kyseisen menettelyn jälkeiseen aikaan.

Jos nimittäin katsottaisiin, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toinen alakohta koskee kaikkia niitä asiakirjoja, jotka toimielimelle on lähettänyt ulkopuolinen taho, joihin sisältyy ”mielipide” sanan laajimmassa mahdollisessa merkityksessä ja joihin mahdollisesti saatetaan vastata, mikä kokonaisuutena muodostaa kyseisessä säännöksessä tarkoitetun ”keskustelun”, tästä seuraisi, että toinen alakohta koskisi ”asiakirjoja” yhtä laajassa mielessä kuin mainitun säännöksen ensimmäinen alakohta. Koska toisaalta kyseisiä asiakirjaryhmiä voitaisiin suojata samoilla edellytyksillä eli tilanteessa, jossa niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vakavasti vaarantaisi päätöksentekomenettelyn, ensimmäinen alakohta menettäisi merkityksensä, koska toinen alakohta kattaisi sekä päätöksentekomenettelyn päättymistä edeltävän että sen jälkeisen ajanjakson.

(ks. 68–70 ja 73–76 kohta)

4.      Asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön, joka on esitetty Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 nojalla, käsittelemisen edellyttämältä tutkimiselta edellytetään konkreettisuutta. Yhtäältä pelkästään se, että asiakirja koskee poikkeuksella suojattua etua, ei voi riittää perustelemaan kyseisen poikkeuksen soveltamista. Mainitunlainen soveltaminen on lähtökohtaisesti perusteltua vain silloin, kun toimielin on ensin arvioinut, onko asiakirjoihin tutustuminen omiaan konkreettisesti ja tosiasiallisesti vaarantamaan suojatun edun. Toisaalta suojatulle edulle aiheutuvan vaaran on, jotta siihen voitaisiin vedota, oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen.

(ks. 78 kohta)

5.      Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa ja 5 kohtaa on tulkittava niin, ettei jäsenvaltio voi vedota omaan vastahakoisuuteensa tehdä yhteistyötä toimielimen kanssa siinä tapauksessa, että asiakirjan sisältämät tiedot ilmaistaan mainitun asetuksen nojalla, pätevänä perusteena kyseisen toimielimen päätöksentekomenettelyn vakavalle vahingoittumiselle.

Jonkin jäsenvaltion mahdollisen ilmoituksen, jossa se ilmoittaa vastahakoisuutensa tehdä yhteistyötä toimielimen kanssa siinä tapauksessa, että viimeksi mainittu antaa asiakirjan tutustuttavaksi, hyväksyminen perusteeksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulle päätöksentekomenettelyn vakavalle vahingoittumiselle johtaisi siihen, että jäsenvaltioille annettaisiin harkintavaltaa asiassa tai ainakin alistettaisiin kyseisellä asetuksella toimeen pannut asiakirjoihin tutustumista koskevat menettelytavat niihin liittyvien kansallisten menettelytapojen alaisiksi. Tämä ei kuitenkaan olisi sopusoinnussa mainitulla asetuksella luodun oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevan järjestelmän kanssa eikä myöskään sen kanssa, että jäsenvaltioilla on EY 10 artiklan mukaan velvollisuus tehdä vilpitöntä yhteistyötä toimielinten kanssa.

(ks. 80 ja 81 kohta)

6.      Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyä tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaan liittyvää poikkeusta yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin ei voida soveltaa asiakirjoihin, joita on vaihdettu menettelyssä, jossa komissio arvioi, ovatko toimenpiteet, jotka jäsenvaltio on hyväksynyt televisiotoimintaa koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annetun direktiivin 89/552 3 a artiklan nojalla, yhteisön oikeuden mukaisia.

Yhteisön oikeuden noudattaminen, joka on komission tällaisen tutkinnan tavoite, ei kuitenkaan vaarannu siinä tapauksessa, että kyseinen jäsenvaltio ei halua tehdä yhteistyötä sellaisten toimenpiteiden yhteisön oikeuden mukaisuuden arvioinnissa, jotka kyseinen jäsenvaltio hyväksyy tai aikoo hyväksyä. Koska komissio ei nimittäin mainitunlaisessa tapauksessa tutki kyseisiä toimenpiteitä, vastavuoroinen tunnustaminen ei koske niitä ja primaarioikeuden takaamaa palvelujen tarjoamisen vapautta sovelletaan täysimääräisesti.

(ks. 91, 92 ja 95 kohta)