A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (kilencedik tanács)
2018. december 6.(*)
„EMVA – A finanszírozásból kizárt kiadások – Portugália által kifizetett kiadások – Az 1290/2005/EK rendelet 31. cikke (4) bekezdésének c) pontja – Komoly és észszerű kétségre okot adó bizonyíték hiánya – Kulcsfontosságú ellenőrzések – Másodlagos ellenőrzések”
A T‑22/17. sz. ügyben,
a Portugál Köztársaság (képviselik: P. Estêvão, L. Inez Fernandes, M. Figueiredo és J. Saraiva de Almeida, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
az Európai Bizottság (képviselik: B. Rechena, A. Sauka és D. Triantafyllou, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2016. november 15‑i (EU) 2016/2018 bizottsági végrehajtási határozat (HL 2016. L 312., 26. o.) azon részének megsemmisítése iránt az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott kérelme tárgyában, amelyben a Portugál Köztársaság illetékes kifizető ügynöksége által az EMVA terhére teljesített kifizetéseket összesen 1 990 810,30 euró összegben kizárták a finanszírozásból,
A TÖRVÉNYSZÉK (kilencedik tanács),
tagjai: S. Gervasoni elnök, K. Kowalik‑Bańczyk (előadó) és C. Mac Eochaidh bírák,
hivatalvezető: M. Marescaux tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára és a 2018. július 12‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
A jogvita előzményei
1 2007. december 4‑i határozatával az Európai Közösségek Bizottsága jóváhagyta az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20‑i 1698/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 277., 1. o.) 18. cikke alapján a Portugál Köztársaság által az Azori‑szigeteki autonóm régió (Portugália) 2007–2013 közötti időszakban történő vidékfejlesztésére vonatkozóan létrehozott Prorural programot.
2 A közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i 1290/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 209., 1. o.) 37. cikkének megfelelően a Bizottság 2013. június 17. és 21. között ellenőrzési tevékenységet folytatott Ponta Delgadában (Portugália) a Prorural végrehajtásával kapcsolatban.
3 A Bizottság az Ares 3036530. számon nyilvántartásba vett, 2013. szeptember 12‑i levelében (a továbbiakban: 2013. szeptember 12‑i levél) az 1290/2005 rendeletnek a kifizető ügynökségek és más testületek akkreditációja és az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. június 21‑i 885/2006/EK bizottsági rendelet (HL 2006. L 171., 90. o.; helyesbítés: HL 2009. L 52., 17. o.) 11. cikke (1) bekezdése alapján közölte megállapításait a portugál hatóságokkal. Tájékoztatta őket arról, hogy hiányosságokat állapított meg a vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. december 7‑i 1975/2006/EK bizottsági rendelet (HL 2006. L 368., 74. o.) 26. cikke (2) bekezdésének d) pontja helyébe lépő, a vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2011. január 27‑i 65/2011/EU bizottsági rendelet (HL 2011. L 25., 8. o.) 24. cikke (2) bekezdésének d) pontja alapján általuk végzett közigazgatási ellenőrzésekkel kapcsolatban.
4 A Bizottság konkrétan azt állapította meg, hogy a portugál hatóságok által végzett ellenőrzések alapján nem lehet megfelelően értékelni a mezőgazdasági és az erdészeti ágazat versenyképességére irányuló támogatás három, a 4715781., 4716022. és 5221903. azonosítási számú kedvezményezettje (a továbbiakban: a szóban forgó három kedvezményezett) által az 1698/2005 rendelet 20. cikke b) pontjának iii. alpontjában foglalt és az 1698/2005 rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2006. december 15‑i 1974/2006/EK bizottsági rendelet (HL 2006. L 368., 15. o.) II. mellékletében egységes szerkezetbe foglalt 123. sz. intézkedésnek (a továbbiakban: 123. sz. intézkedés) megfelelő, a fizikai erőforrások szerkezetátalakítását és fejlesztését, valamint a mezőgazdasági és erdészeti termékek értéknövelése révén az innováció elősegítését célzó intézkedésekkel kapcsolatosan benyújtott költségek észszerű jellegét.
5 2013. december 16‑i levelükben a portugál hatóságok válaszoltak a Bizottság észrevételeire.
6 2014. február 18‑án megbeszélésre került sor a portugál hatóságok képviselői és a Bizottság között a 885/2006 rendelet 11. cikke (1) bekezdésének megfelelően.
7 A Bizottság az Ares 3174958. számon nyilvántartott, 2014. szeptember 26‑i levelében (a továbbiakban: 2014. szeptember 26‑i levél) a 885/2006 rendelet 11. cikkének (2) bekezdése alapján hivatalosan közölte a portugál hatóságokkal azon megállapításait, amelyekre a megfelelőségvizsgálati eljárás keretében kapott információk alapján jutott. A Bizottság ebben a közleményben egyrészt az „EMOGA Garanciarészlege számláinak végső elszámolására vonatkozó határozat előkészítése során a pénzügyi következmények kiszámítására vonatkozó iránymutatás” című, 1997. december 23‑i VI/5330/97. sz. dokumentumra (a továbbiakban: VI/5330/97. sz. dokumentum) hivatkozva ismertette a többek között a 123. sz. intézkedésre vonatkozó azon kiadások összegére vonatkozó becslést, amelyet az 1290/2005 rendelet 31. cikke alapján ki akart zárni az európai uniós finanszírozásból. Másrészt arra emlékeztette a portugál hatóságokat, hogy igénybe vehetik a 885/2006 rendelet 16. cikkének (1) bekezdésében foglalt egyeztetési eljárást.
8 2014. november 7‑i levelükben a portugál hatóságok tájékoztatták a Bizottságot egyeztetési eljárás kezdeményezésére irányuló szándékukról.
9 Az egyeztető eljárást követően a Bizottság meghozta az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2016. december 15‑i (EU) 2016/2018 bizottsági végrehajtási határozatot (HL 2016. L 312., 26. o., a továbbiakban: a megtámadott határozat), amelyben kizárta az uniós finanszírozásból a Portugál Köztársaság illetékes kifizető ügynöksége által az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap terhére a 123. sz. intézkedés keretében, összesen 1 990 810,30 euró összegben teljesített kifizetéseket.
Az eljárás és a felek kérelmei
10 A Portugál Köztársaság a Törvényszék Hivatalához 2017. január 16‑án benyújtott keresetlevelében nyújtotta be a jelen keresetet.
11 A Portugál Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a megtámadott határozatot abban a részében, amelyben az illetékes kifizető ügynöksége által az EMVA terhére teljesített kifizetéseket összesen 1 990 810,30 euró összegben kizárta az uniós finanszírozásból;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
12 A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet;
– a Portugál Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
13 Keresete alátámasztásául a Portugál Köztársaság két jogalapra hivatkozik, amelyek közül az elsőt az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdése c) pontjának megsértésére, a másodikat pedig olyan „indokolási hibára” alapítja, amely egyrészt a 123. sz. intézkedés kedvezményezettjei által benyújtott költségek észszerű jellegére vonatkozó komoly és észszerű kétség hiányából, másrészt a VI/5330/97. sz. dokumentum megsértéséből ered.
Az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdése c) pontjának megsértésére alapított első jogalapról
14 A Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság tévesen alkalmazott pénzügyi korrekciót a 2010. és 2011. évben teljesített kiadásokra, mivel e kiadások több mint 24 hónappal a 2013. szeptember 12‑i levél kézbesítése előttről származnak.
15 A Bizottság vitatja a Portugál Köztársaság érveit.
16 Az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdésének c) pontja értelmében a finanszírozás megtagadása nem vonatkozhat „a[z e rendelet] 4. cikk[é]ben említett intézkedésekhez kapcsolódó, [az említett rendelet 31. cikke (4) bekezdésének b) pontjában] említettektől eltérő programokhoz kapcsolódó kiadásokra, amelyek esetében a kifizetést vagy adott esetben az egyenlegből történt kifizetést a kifizető hatóság több, mint [24] hónappal azelőtt teljesítette, hogy a Bizottság a vizsgálatok eredményét írásban közölte az érintett tagállammal”.
17 Az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdésének c) pontjából tehát az következik, hogy a Bizottság kizárhatja az uniós finanszírozásból az uniós jogszabályoknak nem megfelelő kiadásokat, amelyek esetében a kifizetést vagy adott esetben az egyenlegből történt kifizetést az azt megelőző 24 hónapon belül teljesítették, hogy a Bizottság a vizsgálatok eredményét írásban közölte az érintett tagállammal.
18 A 885/2006 rendelet – amely az 1290/2005 rendelet végrehajtási rendelete – 11. cikkének (1) bekezdésében meghatározza annak az első tájékoztatásnak a tartalmát, amelyben a Bizottság az általa végzett vizsgálatok eredményéről értesíti a tagállamokat.
19 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a meghatározó időpont annak értékeléséhez, hogy valamely kiadást a 24 hónapos időszakon belül eszközöltek‑e, az az időpont, amikor a támogatás végleges összegét megállapították és az érintett tagállam folyósította a fennmaradó részt (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2012. május 3‑i Spanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ebből következik, hogy az 1290/2005 rendelet a 31. cikkének (4) bekezdésében használt kifejezéseknek megfelelően, amely olyan „kiadásokat” említ, amelyek esetében a vonatkozó 24 hónapos időszak kezdete előtt teljesítették a „kifizetést” vagy adott esetben az „egyenlegből történt kifizetést”, a Bizottság akkor alkalmazhat az ezen időszak megkezdődése előtt teljesített kifizetésekre vonatkozóan pénzügyi korrekciót, amennyiben azok olyan kiadásokhoz kapcsolódnak, amelyek esetében a vonatkozó 24 hónapos időszak megkezdődése után állapították meg a végleges összeget, és folyósította az érintett tagállam a fennmaradó részt.
20 A jelen ügyben először is a felek között nem vitatott, hogy 2013. szeptember 12‑i levelében a Bizottság a 885/2006 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése alapján közölte vizsgálata eredményét a Portugál Köztársasággal.
21 Ebből következik, hogy az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdésének c) pontjában foglalt 24 hónapos időszak (a továbbiakban: az érintett 24 hónapos időszak) 2011. szeptember 12‑én kezdődött meg.
22 Másodszor meg kell állapítani, hogy a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a pénzügyi korrekciót egyes olyan kifizetésekre kell alkalmazni, amelyeket a portugál hatóságok 2011. szeptember 12‑ét megelőzően teljesítettek, mivel ezek olyan projektekhez kapcsolódnak, amelyek tekintetében más kifizetéseket az érintett 24 hónapos időszak folyamán teljesítettek.
23 A Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság nem veheti figyelembe a pénzügyi korrekció kiszámítása szempontjából az érintett 24 hónapos időszakot megelőzően teljesített előlegeket vagy közbenső kifizetéseket, mivel ezekről az előlegekről vagy közbenső kifizetésekről sem a portugál jog, sem az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdésének c) pontja nem rendelkezik.
24 E tekintetben először is meg kell állapítani, hogy – amint az a fenti 16. pontban említésre került, és ellentétben azzal, amit a Portugál Köztársaság állít – az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdésének c) pontja kifejezetten utal a szóban forgó kiadások egyenlegből történő kifizetésére, amely szükségszerűen magában foglalja az igényelt támogatás ideiglenes előzetes kifizetésének lehetőségét is, függetlenül attól, hogy a szóban forgó nemzeti jog nem rendelkezik ilyen lehetőségről.
25 Másodszor, a 2014. szeptember 26‑i levélből kitűnik, és a Bizottság a pervezető intézkedések keretében feltett kérdésre válaszolva is kifejtette, hogy a 123. számú intézkedés egyes kedvezményezettjei ténylegesen részesültek előzetes kifizetésben, amelynek ideiglenes jellegét megerősíti az a tény, hogy az említett kedvezményezetteknek adott esetben vissza kell téríteniük e kifizetések egy részét abban az esetben, ha az összegük meghaladja a támogatás végső összegét.
26 Harmadszor azt kell megállapítani, hogy a Portugál Köztársaság nem vitatja azt a tényt, hogy a Bizottság a 2014. szeptember 26‑i levelében megnevezett, 2011. szeptember 12. előttről származó kifizetések ténylegesen olyan kiadásokhoz kapcsolódnak, amelyek esetében az érintett 24 hónapos időszak kezdete után teljesítette a szóban forgó kifizető ügynökség az egyenlegből történt kifizetést, vagy legalábbis ezután állapították meg a végleges összeget.
27 Következésképpen a fentiekből az következik, hogy a Bizottság helyesen állapította meg, hogy az általa a 2014. szeptember 26‑i levélben megállapított, 2011. szeptember 12. előtti kifizetések kizárhatók az uniós finanszírozásból, és ezért az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdése c) pontjának megsértésére alapított első jogalapot el kell utasítani.
Az „indokolási hibára” alapított második jogalapról
28 A Portugál Köztársaság által felhozott második jogalap két részből áll, amelyek közül az elsőt a portugál hatóságok által folytatott ellenőrzések uniós szabályoknak való megfelelésével kapcsolatos komoly és észszerű kétség hiányára, a másodikat pedig az VI/5330/97. sz. dokumentum megsértésére alapítja.
29 A Bizottság vitatja a Portugál Köztársaság érveit.
A második jogalapnak a komoly és észszerű kétségre vonatkozó bizonyítékok hiányára alapított első részéről
30 A Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság nem hivatkozhat a portugál hatóságok által végzett ellenőrzésekkel kapcsolatban a 123. számú intézkedés kedvezményezettjei által benyújtott költségek észszerű jellegére vonatkozó komoly és észszerű kétség fennállására a pénzügyi korrekció alkalmazásának igazolása érdekében.
31 Az 1975/2006 rendelet 26. cikke (2) bekezdésének d) pontja értelmében – amelynek helyébe a 65/2011 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének d) pontja lépett – a támogatási kérelmek tagállamok általi adminisztratív ellenőrzése kiterjed az elszámolt költségek észszerűségére, amit megfelelő értékelési rendszerrel kell vizsgálni, például referenciaköltségekkel, a különböző ajánlatok összehasonlításával vagy értékelő bizottság révén.
32 Márpedig emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az EMVA csak az uniós rendelkezéseknek megfelelően végrehajtott intézkedéseket finanszírozza (lásd: 2015. szeptember 4‑i Egyesült Királyság kontra Bizottság ítélet, T‑503/12, EU:T:2015:597, 52. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). E tekintetben a Bizottság feladata e rendelkezések megsértésének bizonyítása. Következésképpen a Bizottságnak az érintett tagállam által végrehajtandó ellenőrzések elmulasztását vagy hiányosságát megállapító határozatát indokolnia kell. A Bizottság azonban nem a nemzeti hatóságok által végrehajtott ellenőrzések elégtelenségének vagy az azok által ismertetett számadatok szabálytalanságának kimerítő jellegű bemutatására köteles, hanem arra, hogy bizonyítsa az ellenőrzések vagy e számadatok tekintetében benne felmerült komoly és észszerű kétséget (lásd analógia útján: 2003. január 9‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑157/00, EU:C:2003:5, 15. és 16. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2005. február 24‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑300/02, EU:C:2005:103, 32–34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
33 Az érintett tagállam a maga részéről nem cáfolhatja a Bizottság megállapításait anélkül, hogy saját állításait ne támasztaná alá egy megbízható és működőképes ellenőrzési rendszer létezését bizonyító tényekkel. Ezért amennyiben nem tudja bizonyítani, hogy a Bizottság megállapításai pontatlanok, azok komoly kétségeket kelthetnek a megfelelő és hatékony felügyeleti és ellenőrzési intézkedések összességének végrehajtását illetően (lásd analógia útján: 2003. január 9‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑157/00, EU:C:2003:5, 18. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2005. február 24‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑300/02, EU:C:2005:103, 35. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
34 A Bizottságra háruló bizonyítási kötelezettség ezen könnyítését az a tény indokolja, hogy a tagállam van leginkább abban a helyzetben, hogy az EMVA számláinak végső elszámolásához szükséges adatokat összegyűjtse és ellenőrizze, következésképpen rá hárul ellenőrzései és számai valóságának és adott esetben a Bizottság állításai pontatlanságának legrészletesebb és legteljesebb bizonyítása (lásd analógia útján: 2003. január 9‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑157/00, EU:C:2003:5, 17. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2005. február 24‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑300/02, EU:C:2005:103, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
35 A jelen ügyben a Bizottság úgy vélte, hogy a portugál hatóságok által végzett ellenőrzések alapján nem lehet megfelelően értékelni a szóban forgó három kedvezményezett által benyújtott költségek észszerű jellegét.
36 A Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság nem talált semmilyen hiányosságot a 123. sz. intézkedés kedvezményezettjei által benyújtott költségek észszerű jellegének értékelését illetően, és a portugál hatóságok az 1975/2006 rendelet 26. cikke (2) bekezdésének d) pontjában és a 65/2011 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének d) pontjában foglaltakkal összhangban az ezen kedvezményezettek által benyújtott költségek észszerű jellegének értékelésére vonatkozóan – az azori‑szigeteki piacban rejlő korlátok ellenére – megfelelő értékelési rendszert alkalmaztak, mivel ez a rendszer a referenciaköltségeken alapul. Ezenkívül a Portugál Köztársaság úgy érvel, hogy a Bizottság nem hivatkozott szabálytalanságra az említett kedvezményezettek által elszámolt kiadások valódiságával és a támogatott tevékenység vagy a befektetés helyszínén végzett ellenőrzések végrehajtásával kapcsolatban.
37 E tekintetben először is meg kell állapítani, hogy a Portugál Köztársaság állításával ellentétben a Bizottság 2013. szeptember 12‑i levelében konkrétan és részletesen meghatározta a portugál hatóságoknak a szóban forgó három kedvezményezett által benyújtott költségek észszerűségére vonatkozóan végzett értékelését érintő hiányosságokat.
38 Így a Bizottság többek között azt állapította meg, hogy 1. a portugál hatóságok által meghatározott referenciaköltség‑listák olykor kizárólag a kedvezményezettek által végül kiválasztott vállalkozások árain alapultak, és így a portugál hatóságok egyes esetekben csupán annyit tettek, hogy összehasonlították az ugyanazon vállalkozástól származó árakat annak megállapítása érdekében, hogy az adott vállalkozás árai észszerűek‑e; 2. a referenciaköltségek akár 4,5‑szer is magasabbak lehettek a kedvezményezettek által kiválasztott vállalatok árainál, ami a Bizottság szerint azt jelenti, hogy nincs összefüggés a referenciaköltségek és a piaci árak között; 3. egyes, több százezer eurós kifizetéseknek egyáltalán nem volt, vagy nem volt elegendő igazolása.
39 Márpedig meg kell jegyezni, hogy a Portugál Köztársaság nem vitatja a Bizottság fenti 38. pontban szereplő megállapításainak pontosságát.
40 Másodszor, az a tény, hogy a portugál hatóságok olyan értékelési rendszert alkalmaztak, amely a 123. sz. intézkedés kedvezményezettjei által benyújtott költségek és a referenciaköltségek összehasonlításán alapult, még nem jelenti azt, hogy az említett rendszer a fenti 31. pontban ismertetett rendelkezések értelmében megfelelőnek minősült.
41 E rendelkezésekből kifejezetten kitűnik, hogy a portugál hatóságok kiválaszthatták, hogy milyen értékelési rendszert kívánnak alkalmazni, és ezért ha a gyakorlatban nem tudták meghatározni a referenciaköltségeket, akkor más értékelési rendszert is választhattak volna.
42 Következésképpen bár nem vitatott, hogy a 123. sz. intézkedés kedvezményezettjei által benyújtott költségek és a referenciaköltségek összehasonlításán alapuló értékelési rendszer alkalmazását a szigetjellegből adódó korlátok, valamint az azori‑szigeteki piac korlátozott mérete megnehezítette, a portugál hatóságok ennek ellenére alkalmazhattak volna az említett kedvezményezettek által benyújtott költségek észszerűségének ellenőrzésére egy másik, megbízható és működőképes értékelési rendszert is, például egy értékelő bizottságot működtető rendszert.
43 Márpedig a jelen ügyben a Portugál Köztársaság nem terjesztett elő olyan információt, amely alátámasztaná a fenti 31. pontban említett rendelkezéseknek megfelelő, megbízható és működőképes ellenőrzési rendszer fennállását.
44 Harmadszor, az a tény, hogy a Bizottság által megállapított hiányosságok nem érintik sem a 123. sz. intézkedés kedvezményezettjei által elszámolt kiadások valódiságának ellenőrzését, sem a támogatott tevékenység vagy a befektetés helyszínén végzett ellenőrzések végrehajtását, még nem kérdőjelezi meg azt, hogy a Bizottságban komoly és észszerű kétség merülhetett fel a 123. számú intézkedés kedvezményezettjei által benyújtott költségek észszerűségére vonatkozóan a portugál hatóságok által végzett ellenőrzésekkel kapcsolatban.
45 Következésképpen a fentiekből az következik, hogy a fenti 38. pontban említett hiányosságokra tekintettel a Bizottság a fenti 32. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében bizonyította a 123. számú intézkedés kedvezményezettjei által benyújtott költségek észszerűségére vonatkozóan a portugál hatóságok által végzett ellenőrzésekkel kapcsolatban benne felmerült komoly és észszerű kétséget.
46 Ilyen körülmények között, a fenti 32–34. pontban említett ítélkezési gyakorlatra tekintettel a Portugál Köztársaság nem róhatja fel ténylegesen a Bizottságnak, hogy nem tudta beazonosítani a 123. számú intézkedés kedvezményezettjei által benyújtott azon költségeket, amelyek nem voltak észszerűek.
47 Ebből kiindulva a második jogalap első részét el kell utasítani.
A második jogalapnak a VI/5330/97. sz. dokumentum megsértésére alapított második részéről
48 A Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a megállapított hiányosságokra tekintettel a Bizottság által alkalmazott pénzügyi korrekció ellentétes a VI/5330/97. sz. dokumentummal, valamint az 1290/2005 rendelet 31. cikkének (2) bekezdésével.
49 Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy a fenti 32. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat szerint az EMVA csak az uniós jognak megfelelően végrehajtott intézkedéseket finanszírozza.
50 Az 1290/2005 rendelet 31. cikke (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy a Bizottság a pénzösszegek uniós finanszírozásból történő kizárásáról dönt, ha úgy találja, hogy a kiadások teljesítésére nem az uniós szabályoknak megfelelően került sor, (2) bekezdésében pedig azt írja elő, hogy a Bizottság a kizárásra kerülő pénzösszegeket többek közt a megállapított meg nem felelés jelentőségére figyelemmel értékeli, és ezzel kapcsolatban pontosítja, hogy a Bizottság figyelembe veszi a jogsértés jellegét és súlyosságát, valamint az Uniónak okozott pénzügyi kárt.
51 Bár az uniós jogszabályok megsértését a Bizottságnak kell bizonyítania, ha azonban e jogsértés már megállapítást nyert, a tagállamnak kell adott esetben bizonyítania, hogy a Bizottság az ebből levonandó pénzügyi következmények tekintetében hibát követett el (2008. április 24‑i Belgium kontra Bizottság ítélet, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, 135. pont; 2015. szeptember 4‑i Egyesült Királyság kontra Bizottság ítélet, T‑503/12, EU:T:2015:597, 53. pont).
52 Ugyanis – amint ezt lényegében a fenti 34. pont már tartalmazza – az EMVA finanszírozási rendszere alapvetően az uniós szabályok szigorú betartásának biztosításával megbízott nemzeti hatóságokon, valamint a nemzeti hatóságok és az uniós hatóságok közötti bizalmon alapul. Egyedül a tagállam ismeri és képes pontosan meghatározni az EMVA elszámolásához szükséges adatokat, hiszen a Bizottság nincs olyan helyzetben, hogy a gazdasági szereplőktől megkapja azokat az adatokat, amelyekre szüksége van (lásd analógia útján: 2004. október 7‑i Spanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑153/01, EU:C:2004:589, 133. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2015. szeptember 4‑i Egyesült Királyság kontra Bizottság ítélet, T‑503/12, EU:T:2015:597, 54. pont).
53 Az alkalmazott korrekció jellegét illetően emlékeztetni kell arra, hogy a VI/5330/97. sz. dokumentum fényében amennyiben nem határozható meg pontosan az Uniót ért kár, a Bizottság átalánykorrekciót helyezhet kilátásba (2003. szeptember 18‑i Egyesült Királyság kontra Bizottság ítélet, C‑346/00, EU:C:2003:474, 53. pont; 2008. április 24‑i Belgium kontra Bizottság ítélet, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, 136. pont). E tekintetben hozzá kell tenni, hogy bár a VI/5330/97. sz. dokumentumot a Bizottság az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalappal (EMOGA) összefüggésben fogadta el, és az a címe alapján az EMOGA Garanciarészlege végleges elszámolási határozatának az előkészítése tekintetében felmerülő pénzügyi következmények számítására vonatkozó iránymutatásokat tartalmaz, semmi nem akadályozza meg, hogy a Bizottság e dokumentumot azon hatáskörök gyakorlása keretében is alkalmazza, amelyet az 1290/2005 rendelet 31. cikkének (1) bekezdése ruház rá az EMVA végleges elszámolása tekintetében (2015. szeptember 4‑i Egyesült Királyság kontra Bizottság ítélet, T‑503/12, EU:T:2015:597, 55. pont; lásd még ebben az értelemben: 2013. május 17‑i Bulgária kontra Bizottság ítélet, T‑335/11, nem tették közzé, EU:T:2013:262, 86. pont), amit egyébiránt a Portugál Köztársaság a válaszban elismer.
54 E tekintetben a VI/5330/97. sz. dokumentumra figyelemmel arra is rá kell mutatni, hogy ha minden kulcsfontosságú ellenőrzést elvégeztek, de nem tartották be többek között a rendeletek által javasolt szigort, 5%‑os átalánykorrekciót kell alkalmazni, mivel észszerűen feltételezhető, hogy ezek az ellenőrzések nem nyújtják a kérelmek szabályszerűségére vonatkozó garancia elvárt szintjét, és hogy az EMVA számára komoly a veszteség kockázata (2015. szeptember 4‑i Egyesült Királyság kontra Bizottság ítélet, T‑503/12, EU:T:2015:597, 56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
55 A VI/5330/97. sz. dokumentum azt is tartalmazza, hogy a korrekciós mértéket a kiadások azon részére kell alkalmazni, amelyre vonatkozóan a kiadás kockázatot jelentett. Ha a hiányosság abból ered, hogy egy tagállam nem fogadott el megfelelő ellenőrzési rendszert, a korrekciót éppen annak átalányjellege miatt az érintett intézkedéshez kapcsolódó összes kiadásra vonatkozóan alkalmazni kell (2015. szeptember 4‑i Egyesült Királyság kontra Bizottság ítélet, T‑503/12, EU:T:2015:597, 57. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
56 A jelen esetben az ügy irataiból kitűnik, hogy a Bizottság a VI/5330/97. sz. dokumentumra hivatkozva 5%‑os átalánykorrekciót alkalmazott a 123. számú intézkedésre vonatkozó azon kiadásokra, amelyek esetében a kifizetéseket az érintett 24 hónapos időszak folyamán teljesítették. A korrekció alkalmazását a szóban forgó három kedvezményezett által benyújtott költségek észszerűségére vonatkozó értékeléssel kapcsolatban megállapított hiányosságokkal indokolta.
57 A Portugál Köztársaság azzal az indokkal vitatja a 5%‑os átalánykorrekciót, hogy a Bizottság a megfelelőségvizsgálati eljárás során, és különösen a 2013. szeptember 12‑i levélben semmilyen mulasztást nem állapított meg a VI/5330/97. sz. dokumentum értelmében a 123. számú intézkedés kedvezményezettjei által benyújtott költségek észszerűségére vonatkozó kulcsfontosságú ellenőrzésekkel kapcsolatban, sem azok számát, sem gyakoriságát vagy szigorát illetően, és ezáltal megsértette az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdésének c) pontjában foglalt „eljárási garanciát”. A Portugál Köztársaság továbbá úgy ítéli meg, hogy a Bizottság tévesen állított vele szembe az említett költségek észszerűségének értékelésére vonatkozóan eredménykötelmet, és hogy a Bizottság által megállapított hiányosságok csak másodlagos ellenőrzéseket érintenek a VI/5330/97. sz. dokumentum értelmében, és ezért csak 2%‑os átalánykorrekciót kell alkalmazni.
58 E tekintetben először is rá kell mutatni, hogy – miként lényegében a Portugál Köztársaság is érvel – a 885/2006 rendelet 11. cikke fenti 18. pontban említett (1) bekezdésének be nem tartása, amely alapján a Bizottság megküldte a 2013. szeptember 12‑i levelet, lényegétől fosztaná meg a tagállamok számára az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdésének c) pontjában biztosított eljárási garanciát, amely – ahogyan ez a fenti 16. pontban is szerepel – időben korlátozza azokat a kiadásokat, amelyekre az EMVA‑finanszírozás megtagadása vonatkozhat (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2005. február 24‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑300/02, EU:C:2005:103, 70. pont).
59 Márpedig, ahogy az a fenti 37. pontban megállapításra került, a Bizottság 2013. szeptember 12‑i levelében tájékoztatta a portugál hatóságokat arról, hogy az általuk – az 1975/2006 rendelet 26. cikke (2) bekezdésének d) pontja helyébe lépő – 65/2011 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének d) pontja alapján végzett ellenőrzések nem teszik lehetővé a szóban forgó három kedvezményezett által benyújtott költségek észszerűségének megfelelő értékelését. Így, bár igaz, hogy a Bizottság nem kérdőjelezte meg a portugál hatóságok által végzett ellenőrzések számát vagy gyakoriságát, az már nem állítható, hogy az ellenőrzéseknek a VI/5330/97. sz. dokumentum és a fenti 54. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében vett szigorát nem vonta kétségbe.
60 Ezt a következtetést nem kérdőjelezheti meg az a tény, hogy a Bizottság nem határozta meg kifejezetten a 2013. szeptember 12‑i levélben, hogy a szóban forgó három kedvezményezett által benyújtott költségek közül melyik nem észszerű. A fenti 45. és 46. pontban foglalt megállapításokra tekintettel amennyiben a Bizottság bizonyítja, hogy komoly és észszerű kétség merül fel azzal kapcsolatban, hogy a portugál hatóságok által végzett ellenőrzések nem teszik lehetővé a 123. sz. intézkedés kedvezményezettjei által benyújtott költségek észszerűségének megfelelő értékelését, úgy ez elegendő annak megállapításához, hogy ezek az ellenőrzések nem tartották be a VI/5330/97. sz. dokumentum és a fenti 54. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében vett, továbbá az 1975/2006 és a 65/2011 rendelet által javasolt szigort.
61 Ebből következik, hogy a Bizottság nem sértette meg az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdésének c) pontjában a Portugál Köztársaság számára biztosított eljárási garanciát.
62 Másodszor emlékeztetni kell arra, hogy bár önmagában az, hogy egy eljárás tökéletesítésre szorul, még nem indokolja a pénzügyi korrekciót, az uniós szabályok alkalmazására vonatkozó, az EMVA‑t veszteség vagy szabálytalanság tényleges kockázatának kitévő, jelentős mulasztás indokolhatja pénzügyi korrekció alkalmazását (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2005. július 7‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑5/03, EU:C:2005:426, 51. pont).
63 Márpedig amint az a fenti 45. pontban említésre került, a Bizottság bizonyította, hogy komoly és észszerű kétség merülhet fel a portugál hatóság által végzett ellenőrzések szigorával kapcsolatban, és ezért nem zárható ki, hogy a 123. sz. intézkedés kedvezményezettjei által benyújtott költségeket túlértékelték, és ebből következően megállapítható az EMVA‑t ért veszteség tényleges kockázata.
64 Ebből az következik, hogy bár a portugál hatóságok – amint ez a fenti 42. pontban is szerepel – dönthettek arról, hogy milyen értékelési rendszert kívánnak alkalmazni, kötelesek voltak megbízható és működőképes ellenőrzést folytatni annak érdekében, hogy ne tegyék ki az EMVA‑t veszteség tényleges kockázatának.
65 Harmadsorban meg kell jegyezni, hogy a portugál hatóságok nem mutattak be olyan számítási módszert, amellyel megállapítható lenne a szabálytalan kiadások tényleges összege, és nem is bizonyították a fenti 51. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően, hogy a Bizottság az alkalmazandó pénzügyi következmények tekintetében hibát követett el, és végső soron a Portugál Köztársaság önmagában véve nem vitatja az átalánykorrekció alkalmazását.
66 Következésképpen, mivel – amint az a fenti 59. pontban kifejtésre került – a Bizottság azt rótta fel a portugál hatóságoknak, hogy nem követték az alkalmazandó rendeletek által javasolt szigort, a VI/5330/97. sz. dokumentumnak és a fenti 54. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően 5%‑os átalánykorrekciót kell alkalmazni az 1290/2005 rendelet 31. cikkének (1) és (2) bekezdése alapján.
67 E következtetést nem kérdőjelezi meg a Portugál Köztársaság azon állítása, hogy a benyújtott költségek észszerűségére vonatkozó ellenőrzés csupán másodlagos ellenőrzésnek minősül, amelynek elmulasztása a VI/5330/97. sz. dokumentum alapján csak 2%‑os korrekciót vonhat maga után.
68 Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy a VI/5330/97. sz. dokumentum értelmében a kulcsfontosságú ellenőrzések az érdemi elemekre vonatkozóan előírt tárgyi és adminisztratív ellenőrzéseket jelentik, míg a másodlagos ellenőrzések a kérelmek megfelelő kezeléséhez szükséges adminisztratív intézkedésekre, így például a benyújtási határidők betartásának ellenőrzésére, az azonos tárgyra vonatkozóan kétszeresen beadott kérelmek azonosítására, a kockázatelemzésre, a szankciók alkalmazására és az eljárások megfelelő felülvizsgálatára utalnak.
69 Márpedig először is meg kell állapítani, hogy a Portugál Köztársaság nem támasztja alá azon állítását, amely szerint az 1975/2006 rendelet 26. cikke (2) bekezdésének d) pontjában és a 65/2011 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének d) pontjában foglalt ellenőrzéseket másodlagos ellenőrzésnek, nem pedig kulcsfontosságú ellenőrzésnek kell tekinteni.
70 Ezt követően meg kell állapítani, hogy a költségek észszerűségének ellenőrzése a kérelmek túlértékelésének elkerüléséhez szükséges, adminisztratív ellenőrzésnek minősül. Tehát e kérelmek érdemi elemeire vonatkozó ellenőrzésről van szó, amelyet el kell választani az említett kérelmek feldolgozásához szükséges adminisztratív műveletektől.
71 Végül a VI/5330/97. sz. dokumentumból az következik, hogy bár az 5%‑os korrekciót indokolttá tévő veszteség kockázatának fennállása feltételezhető, amennyiben kulcsfontosságú ellenőrzéseket érintő hiányosságokat találnak, ez nem változtat azon, hogy az EMVA‑t ért veszteség kockázata az, ami végső soron a pénzügyi korrekció kiszabását indokolja (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2007. szeptember 12‑i Finnország kontra Bizottság ítélet, T‑230/04, nem tették közzé, EU:T:2007:259, 71. pont; 2009. szeptember 30‑i Portugália kontra Bizottság ítélet, T‑183/06, nem tették közzé, EU:T:2009:370, 99. pont). Márpedig a fenti 51. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatra is tekintettel a Portugál Köztársaság nem terjesztett elő olyan bizonyítékot, amely alkalmas annak bizonyítására, hogy a portugál hatóságok által az 1975/2006 rendelet 26. cikke (2) bekezdésének d) pontja és a 65/2011 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének d) pontja alapján végzett ellenőrzésekkel kapcsolatban megállapított hiányosságokból levonandó pénzügyi következmények nem érik el az 5%‑ot.
72 A fentiekből következik, hogy a második jogalap második részét, és ebből következően a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
73 A Törvényszék eljárási szabályzata 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
74 Mivel a Portugál Köztársaság pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (kilencedik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék a keresetet elutasítja.
2) A Törvényszék a Portugál Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
Gervasoni | Kowalik‑Bańczyk | Mac Eochaidh |
Kihirdetve Luxembourgban, a 2018. december 6‑i nyilvános ülésen.
Aláírások