SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MACIEJ SZPUNAR
vom 15. Oktober 2020(1)
Rechtssache C‑555/19
Fussl Modestraße Mayr GmbH
gegen
SevenOne Media GmbH,
ProSiebenSat.1 TV Deutschland GmbH,
ProSiebenSat.1 Media SE
(Vorabentscheidungsersuchen des Landgerichts Stuttgart [Deutschland])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Fernsehen – Richtlinie 2010/13/EU – Art. 4 Abs. 1 – Nationale Regelung, die regionale Fernsehwerbung in einem landesweit ausgestrahlten Programm verbietet – Möglichkeit für das Bundesland, in dem die Werbung ausgestrahlt werden soll, diese unter Auflagen zuzulassen – Gleichbehandlung – Freier Dienstleistungsverkehr – Art. 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union“
Einleitung
1. Das Aufkommen des Internets hat das Fernsehen zwar nicht, wie von manchen vorausgesagt, verschwinden lassen, aber dessen Situation zweifellos geschwächt, insbesondere in wirtschaftlicher und finanzieller Hinsicht. Dabei handelt es sich nicht allein um die Konkurrenz, die die im Internet verfügbaren Inhalte für Fernsehprogramme darstellen, sondern auch, wenn nicht gar in erster Linie, um die Fähigkeit des Internets, auf dem Werbemarkt mit „traditionellen“ Medien, u. a. den Fernsehveranstaltern, in Wettbewerb zu treten, was deren Einnahmen zurückgehen lässt. Hinzu kommen das ungünstige allgemeine Wirtschaftsklima und die aufeinanderfolgenden Krisen, insbesondere die Finanzkrise von 2008 und aktuell die durch Covid‑19 ausgelöste Gesundheitskrise.
2. Es überrascht daher nicht, dass die Fernsehveranstalter nach neuen Einnahmequellen suchen, indem sie u. a. ihr Werbeangebot erweitern und nach dem Vorbild der Werbung im Internet flexibler gestalten. In diesem Zusammenhang versuchte der deutsche Fernsehveranstalter ProSiebenSat.1, Werbetreibenden die Möglichkeit regionaler (d. h. auf ein oder mehrere Bundesländer ausgerichteter) Werbung auf seinen nationalen Fernsehkanälen anzubieten. Dies stellte jedoch eine Bedrohung für die wirtschaftlichen Interessen der regionalen und lokalen Fernsehsender dar, für die Werbung eine wichtige Einnahmequelle ist. Der Versuch von ProSiebenSat.1 scheiterte daher zunächst an einem Verbot durch die Landesmedienanstalt Berlin-Brandenburg (Deutschland). Dieses Verbot wurde jedoch durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Deutschland) vom 17. Dezember 2014(2) aufgehoben, das auf Revision gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin (Deutschland) vom 26. September 2013(3) erging. In seinem Urteil stellte das Bundesverwaltungsgericht nämlich u. a. fest, dass eine bundesweite Sendeerlaubnis der Ausstrahlung regionaler Werbung nicht entgegenstehe, weil diese Erlaubnis nur redaktionell gestaltete Inhalte betreffe und die Werbung nicht Bestandteil des Fernsehprogramms sei(4).
3. Im Anschluss an dieses Urteil verabschiedeten die in Deutschland für das Fernsehen zuständigen Bundesländer den Achtzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 21. Dezember 2015, der in § 7 Abs. 11 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien vom 31. August 1991 (im Folgenden: RStV) ein ausdrückliches Verbot regionalisierter Werbung auf nationalen Fernsehkanälen eingeführt hat(5).
4. Das Landgericht Stuttgart (Deutschland), das in der vorliegenden Rechtssache vorlegende Gericht, ersucht den Gerichtshof nunmehr, die Vereinbarkeit dieses Verbots mit verschiedenen Bestimmungen und Grundsätzen des Unionsrechts zu beurteilen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
5. In Art. 1 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste)(6) heißt es:
„Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
…
e) ‚Fernsehprogramm‘ (d. h. ein linearer audiovisueller Mediendienst) einen audiovisuellen Mediendienst, der von einem Mediendiensteanbieter für den zeitgleichen Empfang von Sendungen auf der Grundlage eines Sendeplans bereitgestellt wird;
…“
6. Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2010/13 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten können Mediendiensteanbieter, die ihrer Rechtshoheit unterworfen sind, verpflichten, strengeren oder ausführlicheren Bestimmungen in den von dieser Richtlinie koordinierten Bereichen nachzukommen, sofern diese Vorschriften im Einklang mit dem Unionsrecht stehen.“
Deutsches Recht
7. § 2 Abs. 1 RStV sieht vor:
„Rundfunk ist ein linearer Informations- und Kommunikationsdienst; er ist die für die Allgemeinheit und zum zeitgleichen Empfang bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Angeboten in Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen.“
8. § 7 Abs. 11 RStV bestimmt:
„Die nichtbundesweite Verbreitung von Werbung oder anderen Inhalten in einem zur bundesweiten Verbreitung beauftragten oder zugelassenen Programm ist nur zulässig, wenn und soweit das Recht des Landes, in dem die nichtbundesweite Verbreitung erfolgt, dies gestattet. Die nichtbundesweit verbreitete Werbung oder andere Inhalte privater Veranstalter bedürfen einer gesonderten landesrechtlichen Zulassung; diese kann von gesetzlich zu bestimmenden inhaltlichen Voraussetzungen abhängig gemacht werden.“
9. Von der in § 7 Abs. 11 RStV vorgesehenen Möglichkeit, nach Landesrecht regionale Werbung im Rahmen bundesweit ausgestrahlter Programme zuzulassen, hat bisher kein Bundesland Gebrauch gemacht.
Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen
10. Die Fussl Modestraße Mayr GmbH, eine Gesellschaft österreichischen Rechts, betreibt eine Kette von Modegeschäften in Österreich und im Freistaat Bayern (Deutschland).
11. Die SevenOne Media GmbH, eine Gesellschaft deutschen Rechts, ist die Vermarktungsgesellschaft der ProSiebenSat.1-Gruppe, eines privaten Fernsehveranstalters mit Sitz in Deutschland.
12. Am 25. Mai 2018 schloss Fussl Modestraße Mayr mit SevenOne Media einen Vertrag über die auf den Freistaat Bayern beschränkte Ausstrahlung von Fernsehwerbung im Rahmen des bundesweiten Programms von ProSieben über die bayerischen Kabelnetze der Vodafone Kabel Deutschland GmbH. SevenOne Media verweigerte die Erfüllung dieses Vertrags mit der Begründung, dass es ihr nach § 7 Abs. 11 RStV untersagt sei, Fernsehwerbung im Rahmen bundesweit ausgestrahlter Programme regional auszustrahlen. Fussl Modestraße Mayr erhob daraufhin Klage beim vorlegenden Gericht und beantragte, SevenOne Media zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem betreffenden Vertrag zu verurteilen.
13. Das vorlegende Gericht führt aus, zwischen den Parteien sei unstreitig, dass SevenOne Media aus technischer Sicht in der Lage sei, die streitige Fernsehwerbung im Rahmen ihrer bundesweiten Fernsehsendungen so auszustrahlen, dass sie nur im Gebiet des Freistaats Bayern empfangen werden könne. Das einzige Hindernis für diese Verbreitung sei daher rechtlicher Natur.
14. Unter diesen Umständen hat das Landgericht Stuttgart beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Sind
a) Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2010/13,
b) der unionsrechtliche Gleichheitsgrundsatz und
c) die Regelungen gemäß Art. 56 AEUV zum freien Dienstleistungsverkehr
dahin auszulegen, dass sie einer Regelung im nationalen Recht entgegenstehen, die die regionale Verbreitung von Werbung in für den gesamten Mitgliedstaat zugelassenen Rundfunkprogrammen untersagt?
2. Ist Frage 1 abweichend zu beurteilen, wenn das nationale Recht gesetzliche Regelungen erlaubt, nach denen die regionale Verbreitung von Werbung gesetzlich zugelassen werden kann und in diesem Fall mit einer – zusätzlich erforderlichen – behördlichen Erlaubnis zugelassen ist?
3. Ist Frage 1 abweichend zu beurteilen, wenn von der in Frage 2 beschriebenen Möglichkeit der Zulassung regionaler Werbung tatsächlich kein Gebrauch gemacht wird und die regionale Werbung dementsprechend durchgehend verboten ist?
4. Ist Art. 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) unter Berücksichtigung von Art. 10 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK) sowie der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, insbesondere der Grundsatz der Informationsvielfalt, dahin gehend auszulegen, dass er einer nationalen Regelung, wie sie in Fragen 1, 2 und 3 beschrieben ist, entgegensteht?
15. Fussl Modestraße Mayr, die deutsche Regierung und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht(7). Diese Verfahrensbeteiligten sowie SevenOne Media haben an der mündlichen Verhandlung vom 2. Juli 2020 teilgenommen.
Würdigung
16. Die ersten drei Fragen des vorlegenden Gerichts, die ich zusammen zu prüfen vorschlage, betreffen die Beurteilung des in § 7 Abs. 11 RStV enthaltenen Verbots regionaler Werbung auf nationalen Fernsehkanälen im Licht mehrerer Bestimmungen und Grundsätze des Unionsrechts. Diese Beurteilung erfordert eine Verhältnismäßigkeitsprüfung, bei der u. a. die Möglichkeit der Bundesländer, eine solche Werbung zuzulassen, sowie die Tatsache zu berücksichtigen sind, dass keines dieser Länder von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat. Die vierte Frage betrifft, so wie ich sie verstehe, eine grundsätzliche Würdigung dieses Verbots im Licht der Grundrechte, insbesondere des Rechts auf freie Meinungsäußerung.
Zu den Vorlagefragen 1 bis 3
17. Mit seinen ersten drei Vorlagefragen möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2010/13, der Gleichbehandlungsgrundsatz und Art. 56 AEUV dahin auszulegen sind, dass sie einem Verbot regionaler Werbung auf nationalen Fernsehkanälen, wie es sich aus Art. 7 Abs. 11 RStV ergibt, entgegenstehen. Unter „regionaler Werbung“ sind über einen bundesweiten Fernsehkanal ausgestrahlte Werbeblöcke oder Werbespots zu verstehen, die für eine oder mehrere Regionen spezifisch sind und sich von der Werbung unterscheiden, die zur gleichen Zeit im übrigen Gebiet ausgestrahlt wird. Die so aufgeworfene Frage betrifft auch die Relevanz der Möglichkeit, dieses Verbot in einer oder mehreren Regionen aufzuheben.
18. Ich werde das streitige Verbot zunächst im Licht der verschiedenen Vorschriften des Unionsrechts prüfen, und zwar in der Reihenfolge, in der sie in den zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen angeführt wurden. Ich werde auch das Argument der deutschen Regierung prüfen, das sich auf Art. 1 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2010/13 stützt.
Zur (fehlenden) Relevanz der Richtlinie 2010/13
19. Als Erstes erwähnt das vorlegende Gericht Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2010/13. Zugleich bringt die deutsche Regierung zur Verteidigung der streitigen nationalen Maßnahme ein auf Art. 1 Abs. 1 Buchst. e dieser Richtlinie gestütztes Argument vor.
– Zu Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2010/13
20. Die Richtlinie 2010/13 verbürgt den freien Verkehr audiovisueller Mediendienstleistungen, d. h. von Fernsehsendungen und audiovisuellen Diensten auf Abruf, indem sie den Mitgliedstaaten grundsätzlich verbietet, den Empfang und die Weiterverbreitung solcher Dienste aus anderen Mitgliedstaaten in ihrem Hoheitsgebiet zu behindern (Art. 3 Abs. 1). Mit dieser Freiheit geht eine Harmonisierung der Vorschriften für diese Dienstleistungen einher. Diese Harmonisierung betrifft insbesondere Bereiche wie den Schutz der Verbraucher oder bestimmter Verbrauchergruppen, die Förderung europäischer Werke oder den Zugang der Fernsehveranstalter zu Ereignissen von großem Interesse für die Öffentlichkeit. Da es sich um eine Mindestharmonisierung handelt, räumt Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2010/13 den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, strengere Regeln für die ihrer Rechtshoheit unterworfenen Anbieter in den Bereichen vorzusehen, die von den Harmonisierungsmaßnahmen in dieser Richtlinie erfasst werden.
21. Ich vermag nicht zu erkennen, wie diese Bestimmung einem Verbot regionaler Werbung wie dem im Ausgangsverfahren streitigen entgegenstehen könnte.
22. Erstens fällt dieses Verbot meines Erachtens nicht in den durch die Richtlinie 2010/13 geregelten Bereich. Auch wenn diese Richtlinie Bestimmungen über die Fernsehwerbung enthält, betreffen diese Bestimmungen nämlich nur den Inhalt dieser Werbung, die dafür vorgesehene Zeit und die klare Unterscheidung zwischen Werbung und redaktionellem Inhalt. Der Hauptzweck dieser Regeln ist der Schutz der Fernsehzuschauer. Dagegen betrifft die im Ausgangsverfahren streitige Maßnahme die Aufteilung des Werbemarkts zwischen nationalen und regionalen Fernsehveranstaltern und soll die Stellung der Letzteren auf diesem Markt schützen. Dies fällt nicht in den durch die Richtlinie 2010/13 harmonisierten Bereich.
23. Zweitens beschränkt sich Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2010/13 – selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die streitige nationale Maßnahme in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fällt – darauf, den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einzuräumen, strengere als die in dieser Richtlinie vorgesehenen Vorschriften zu erlassen, ohne deren Inhalt zu definieren. Dieser Artikel könnte daher solchen Vorschriften, sobald sie von einem Mitgliedstaat erlassen wurden, schwerlich entgegenstehen.
24. Bei dem Vorbehalt, dass diese strengeren Vorschriften mit anderen Bestimmungen des Unionsrechts in Einklang stehen müssen, handelt es sich um eine klassische Einschränkung, die sicherstellen soll, dass eine den Mitgliedstaaten eingeräumte Möglichkeit, von den Bestimmungen eines Rechtsakts der Union abzuweichen, nicht so ausgelegt wird, als ließe sie eine generelle Abweichung von diesem Recht zu. Die Vereinbarkeit der von einem Mitgliedstaat erlassenen Vorschriften mit anderen Bestimmungen des Unionsrechts ist jedoch nicht im Hinblick auf Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2010/13, sondern im Hinblick auf diese anderen Bestimmungen zu beurteilen.
25. Ich teile daher die Auffassung der Kommission, dass eine Vorschrift wie § 7 Abs. 11 RStV nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2010/13 und somit auch nicht unter deren Art. 4 Abs. 1 fällt.
– Zu Art. 1 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2010/13
26. Die deutsche Regierung trägt in ihren schriftlichen Erklärungen vor, dass der in der Definition des Begriffs „Fernsehprogramm“ in Art. 1 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2010/13 verwendete Ausdruck „zeitgleiche[r] Empfang [von Sendungen]“, der in § 2 Abs. 1 RStV übernommen worden sei, die gleichzeitige Ausstrahlung desselben Inhalts im gesamten Sendegebiet eines Fernsehsenders voraussetze und damit regionale Werbung auf nationalen Kanälen ausschließe.
27. Ich halte diesen Standpunkt nicht für richtig.
28. Selbst wenn entgegen dem genauen Wortlaut der in Rede stehenden Bestimmung davon auszugehen wäre, dass der Ausdruck „gleichzeitiger Empfang“ nicht nur Programme (d. h. redaktionelle Inhalte), sondern auch die Werbung umfasse, verlangt dieser Ausdruck in keiner Weise, dass der Inhalt, der im gesamten von der Sendung erfassten Gebiet ausgestrahlt wird, identisch sein muss.
29. Die Richtlinie 2010/13 beruht auf der Unterscheidung zwischen sogenannten „linearen“ Diensten und Diensten auf Abruf. Die linearen Mediendienste sind in Art. 1 Abs. 1 Buchst. e dieser Richtlinie definiert. Das wesentliche Merkmal dieser Dienste besteht darin, dass der Fernsehveranstalter unabhängig von irgendeinem Abruf darüber entscheidet, welcher Inhalt zu einem bestimmten Zeitpunkt ausgestrahlt wird, wobei der Fernsehzuschauer nur die Wahl hat, die Sendung entweder zu empfangen oder nicht. Diese Dienste sind daher zeitlich linear. Das hat zur Folge, dass alle Fernsehzuschauer, für die ein Inhalt bestimmt ist, ihn gleichzeitig betrachten. Daraus folgt aber nicht, dass dieser Inhalt für sämtliche Zuschauer innerhalb des Verbreitungsgebiets des Programms eines Fernsehkanals bestimmt sein muss. Der Fernsehveranstalter kann den Inhalt sehr wohl auf territorialer Basis oder je nach der Übertragungsart (terrestrisch, Kabel, Satellit usw.) differenzieren, ohne seinem Dienst den linearen Charakter zu nehmen.
30. Natürlich können die Bedingungen der Sendegenehmigung oder, wie im vorliegenden Fall, die Vorschriften des innerstaatlichen Rechts eine solche Differenzierung verbieten, was aber weder Art. 1 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2010/13 noch irgendeine andere Bestimmung dieser Richtlinie verlangt.
31. Art. 1 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2010/13 erfordert daher kein Verbot der regionalen Werbung, wie es in § 7 Abs. 11 RStV enthalten ist.
Der Grundsatz der Gleichbehandlung
32. Als Zweites zieht das vorlegende Gericht in seinen Vorabentscheidungsfragen den Gleichbehandlungsgrundsatz als Bezugsmaßstab heran, um die Vereinbarkeit des in § 7 Abs. 11 RStV enthaltenen Verbots der regionalen Werbung auf nationalen Fernsehkanälen mit dem Unionsrecht zu beurteilen. Seine Bedenken beziehen sich zum einen auf die Benachteiligung der nationalen Anbieter linearer audiovisueller Mediendienste (d. h. Fernsehveranstalter) gegenüber den Anbietern nicht linearer audiovisueller Mediendienste, insbesondere den im Internet tätigen, soweit es um deren Möglichkeit geht, gezielte Werbedienste anzubieten. Zum anderen weist das vorlegende Gericht auf die unterschiedliche Behandlung zwischen potenziellen Werbetreibenden und damit Empfängern von Fernsehwerbedienstleistungen hin, die wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens auf regionaler Ebene tätig sind, und größeren Wirtschaftsteilnehmern, für die sich die Werbung auf nationaler Ebene lohnt.
33. Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist(8).
34. Meines Erachtens sind die Situationen der vom vorlegenden Gericht genannten Wirtschaftsteilnehmer aber nicht vergleichbar.
35. Was erstens die Betreiber der nationalen Fernsehkanäle betrifft, stimme ich mit der Kommission darin überein, dass ihre Situation im Sinne des Gleichbehandlungsgrundsatzes nicht mit der Situation der im Internet tätigen Anbieter nicht linearer audiovisueller Medien vergleichbar ist. Die Art und Weise, wie diese Dienste in Anspruch genommen werden, die Funktionsweise von Fernseh- und Internet-Werbung und schließlich die rechtlichen Rahmenbedingungen, sowohl auf nationaler als auch auf Unionsebene(9), sind so unterschiedlich, dass ich einen Vergleich ihrer Situationen im Hinblick auf die Vorschriften über die regionale Werbung für sinnlos halte. Dies hängt insbesondere damit zusammen, dass die Werbung im Internet dank ihres interaktiven Charakters und der Sammlung zahlreicher Informationen über die Nutzer nicht durch das Kriterium des Territoriums begrenzt ist und die Nutzer individuell nach ihren mutmaßlichen Interessen ansprechen kann, was im Fall des Fernsehens unmöglich ist. Die Möglichkeit, regionale Fernsehwerbung anzubieten, würde diese Unterschiede nicht beseitigen können.
36. Was zweitens die Situation der auf regionaler Ebene tätigen potenziellen Werbetreibenden im Vergleich zu denen betrifft, die auf nationaler Ebene tätig sind, bin ich – diesmal entgegen der von der Kommission vertretenen Auffassung – nicht der Meinung, dass die unterschiedlichen Auswirkungen der fraglichen Vorschriften auf diese beiden Kategorien von Wirtschaftsteilnehmern (Empfängern von Werbedienstleistungen) als eine Ungleichbehandlung angesehen werden können.
37. Es trifft zwar zu, dass das Verbot regionaler Werbung auf nationalen Fernsehkanälen potenzielle Werbetreibende, die auf regionaler Ebene tätig sind und von einer solchen Werbung profitieren könnten, stärker betreffen kann als Werbetreibende, die auf nationaler Ebene tätig sind und für die regionale Werbung unzweckmäßig wäre. Dieses Verbot zielt aber nicht darauf ab, die Werbemöglichkeiten der verschiedenen Kategorien potenzieller Werbetreibender zu regulieren, sondern richtet sich an die Fernsehveranstalter und soll den regionalen Werbemarkt den regionalen und lokalen Fernsehveranstaltern vorbehalten. Die Auswirkungen dieses Verbots auf die verschiedenen Kategorien potenzieller Empfänger von Werbedienstleistungen ergeben sich nicht unmittelbar aus dieser Regelung, sondern aus der Situation, in der sich diese verschiedenen Wirtschaftsteilnehmer insbesondere aufgrund ihrer wirtschaftlichen Größe befinden. Die Regeln sind jedoch für alle gleich. Meines Erachtens kann das Prinzip der Gleichbehandlung aber nicht dahin ausgelegt werden, dass die Rechtsnormen an die spezifischen Bedürfnisse jedes Einzelnen angepasst werden müssten.
38. Zusammenfassend bin ich daher der Auffassung, dass der Gleichbehandlungsgrundsatz einem Verbot regionaler Werbung auf nationalen Fernsehkanälen, wie es in § 7 Abs. 11 RStV enthalten ist, nicht entgegensteht.
Art. 56 AEUV
39. Als Drittes fragt das vorlegende Gericht, ob Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einem Verbot regionaler Werbung auf nationalen Fernsehkanälen, wie es in § 7 Abs. 11 RStV enthalten ist, entgegensteht.
40. Dieser Artikel des Vertrags verbietet jede Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs in grenzüberschreitenden Situationen, es sei denn, eine solche Beschränkung ist durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt.
– Zum Vorliegen einer Beschränkung
41. Nach ständiger Rechtsprechung ist die Ausstrahlung von Fernsehsendungen, einschließlich Werbesendungen, eine Dienstleistung im Sinne von Art. 56 AEUV(10). Die in diesem Artikel gewährleistete Freiheit umfasst auch die Möglichkeit für potenzielle Werbetreibende, Fernsehwerbedienste in Anspruch zu nehmen(11).
42. Als Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit sind alle Maßnahmen anzusehen, die die Ausübung dieser Freiheiten verbieten, behindern oder weniger attraktiv machen(12). Dies gilt erst recht, wenn potenzielle Werbetreibende aus anderen Mitgliedstaaten kommen, weil die Beschränkungen der Möglichkeiten zur Inanspruchnahme von Werbedienstleistungen es für sie besonders schwierig machen, Zugang zum Markt des Mitgliedstaats zu erhalten, der diese Beschränkungen eingeführt hat. Solche Beschränkungen können u. a. dann bestehen, wenn die Werbung für die Tätigkeit des potenziellen Werbetreibenden nur auf lokalen Fernsehkanälen erlaubt, auf den nationalen Fernsehkanälen aber verboten ist(13).
43. Eine ähnliche Situation lässt sich im vorliegenden Fall feststellen. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, eine Gesellschaft österreichischen Rechts, betreibt in Österreich eine Kette von Modegeschäften. Sie möchte ihre Tätigkeit durch den Eintritt in den deutschen Markt ausweiten, aber nur auf einem Teil des Territoriums dieses Mitgliedstaats, nämlich in Bayern.
44. Zu diesem Zweck möchte die Klägerin des Ausgangsverfahrens Fernsehwerbedienstleistungen in Anspruch nehmen. Wegen des Verbots in § 7 Nr. 11 RStV darf sie jedoch keine auf das Gebiet Bayerns beschränkte Werbung auf einem nationalen Fernsehkanal ausstrahlen lassen, wie sie es durch Abschluss eines entsprechenden Vertrags mit der Beklagten des Ausgangsverfahrens beabsichtigte. Die einzigen Optionen, die ihr offenstehen, sind entweder der Kauf von bundesweiter Werbezeit auf einem nationalen Fernsehkanal oder die Nutzung der Dienste regionaler und lokaler Fernsehsender. Die Klägerin erklärt jedoch, dass keine dieser Optionen ihren Bedürfnissen entspreche.
45. Die Werbung auf nationaler Ebene sei viel zu kostspielig und weitgehend zwecklos, weil sie sich hauptsächlich auf ein Gebiet erstrecke, in dem sie keine Tätigkeit ausüben wolle. Eine solche Werbung sei daher nicht rentabel(14).
46. Mit Werbung auf regionalen und lokalen Fernsehkanälen ließen sich die Ziele der Klägerin nicht erreichen. Erstens würden diese Kanäle nur einen sehr geringen Anteil der Fernsehzuschauer erreichen (nach Angaben der Klägerin etwa 5 % der Fernsehzuschauer). Zweitens sei das Publikum dieser regionalen und lokalen Kanäle nicht das Zielpublikum der Klägerin. Die Klägerin lege nämlich Wert darauf, dass die Werbung vor oder nach Fernsehsendungen ausgestrahlt werde, die die potenziellen Kunden der Klägerin, d. h. die Klientel für Modeartikel, interessieren könnten. Diese Art von Programmen werde aber auf nationalen Fernsehkanälen ausgestrahlt, während regionale und lokale Kanäle sich auf lokale Nachrichtenthemen konzentrierten und ein anderes Publikum ansprächen.
47. Somit erschwere die sich aus dem Verbot in § 7 Abs. 11 RStV ergebende Unmöglichkeit, auf einem bundesweiten Fernsehkanal eine auf das Gebiet Bayerns beschränkte Werbung ausstrahlen zu lassen – obwohl eine solche Werbung technisch möglich und die Beklagte des Ausgangsverfahrens bereit sei, einen solchen Dienst zu erbringen –, den Zugang der Klägerin zum deutschen Markt. Dies sei insbesondere darauf zurückzuführen, dass sie im Wettbewerb mit auf nationaler Ebene tätigen Mode-Einzelhandelsketten stehe, für die sich Werbung auf nationalen Fernsehkanälen, die das gesamte Staatsgebiet abdeckten, hervorragend eigne.
48. Unter diesen Umständen lässt sich meines Erachtens nicht bestreiten, dass das in § 7 Abs. 11 RStV enthaltene Verbot regionalisierter Werbung auf nationalen Fernsehkanälen eine Beschränkung der durch Art. 56 AEUV garantierten Dienstleistungsfreiheit darstellt. Der Umstand, dass der RStV den Bundesländern erlaubt, regionalisierte Werbung in ihrem Gebiet zuzulassen, ändert nichts an dieser Beurteilung, weil eine solche Zulassung zum einen stets der Entscheidung jedes einzelnen Bundeslands unterliegt und zum anderen bislang keines von ihnen eine solche Werbung zugelassen hat, so dass diese Möglichkeit rein theoretisch bleibt.
49. Nunmehr ist zu prüfen, ob sich diese Beschränkung mit zwingenden Gründen des Allgemeininteresses rechtfertigen lässt.
– Zur Rechtfertigung der Beschränkung
50. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine Beschränkung der durch Art. 56 AEUV garantierten Dienstleistungsfreiheit gerechtfertigt sein, wenn sie zwingenden Gründen des Allgemeininteresses entspricht, wenn sie geeignet ist, die Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten, und wenn sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist(15). Es ist Sache des betreffenden Mitgliedstaats, nachzuweisen, dass die Maßnahme, die er zu treffen oder beizubehalten gedenkt, gerechtfertigt ist.
51. Als Rechtfertigung führt die deutsche Regierung die Aufrechterhaltung der regionalen Meinungsvielfalt an, für die die Existenz regionaler und lokaler Fernsehkanäle unerlässlich sei. Nach Auffassung der deutschen Regierung ist es erforderlich, den regionalen Werbemarkt mittels § 7 Abs. 11 RStV den regionalen und lokalen Rundfunkveranstaltern vorzubehalten, um deren wirtschaftliches Überleben zu sichern.
52. Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, zu entscheiden, dass kulturpolitische Gründe im Zusammenhang mit der Aufrechterhaltung der Medienvielfalt Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen können. Diese Maßnahmen tragen nämlich dazu bei, das durch Art. 11 der Charta geschützte Recht auf freie Meinungsäußerung zu gewährleisten(16).
53. Die gleichen Erwägungen lassen sich meines Erachtens auch auf die vorliegende Rechtssache anwenden. Naturgemäß befassen sich regionale und lokale Fernsehsender mit Themen von lokalem Interesse, die von den nationalen Fernsehkanälen nicht oder nur sehr wenig behandelt werden. Auf diese Weise tragen diese Fernsehsender zur öffentlichen Debatte und damit zur Meinungsvielfalt in Bezug auf diese Themen bei. Die Bedeutung der regionalen und lokalen Medien für die Aufrechterhaltung der Meinungsvielfalt und für die partizipative Demokratie wird auch von verschiedenen Gremien des Europarats hervorgehoben(17). Eine Maßnahme, die darauf abzielt, die Funktionsfähigkeit regionaler und lokaler Fernsehsender zu gewährleisten, indem ihnen der regionale Werbemarkt vorbehalten und damit eine Finanzierungsquelle gesichert wird, kann meines Erachtens durch einen zwingenden Grund des allgemeinen kulturpolitischen Interesses gerechtfertigt sein.
54. Um mit Art. 56 AEUV vereinbar zu sein, muss diese Maßnahme jedoch geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten, und in dem Sinne verhältnismäßig sein, dass sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich ist.
55. Gerade hinsichtlich dieser beiden Aspekte hegen sowohl das vorlegende Gericht als auch die Parteien des Ausgangsverfahrens Zweifel.
– Zur Geeignetheit der streitigen nationalen Maßnahme
56. Erstens bezweifelt das vorlegende Gericht, dass die fragliche Maßnahme systematisch und kohärent im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs(18) ist, weil eine auf bestimmte Nutzerkategorien ausgerichtete Werbung im Internet erlaubt ist, insbesondere in Verbindung mit dort erbrachten nicht linearen audiovisuellen Mediendiensten. Die Parteien des Ausgangsverfahrens und die Kommission bringen ähnliche Argumente vor.
57. Diese Argumente überzeugen mich nicht. Wie ich bereits im Hinblick auf den Grundsatz der Gleichbehandlung erwähnt habe, funktioniert Werbung im Internet ganz anders als Fernsehwerbung. Zum einen ist die Werbung im Internet technisch unabhängig von den Inhalten, mit denen sie verbunden ist. Auch wenn der Nutzer den Eindruck haben mag, dass die Werbung integraler Bestandteil dieses Inhalts sei, stammt sie tatsächlich aus einer anderen Quelle. Zum anderen sind die Anbieter von Internetdiensten dank der Informationen, die sie über ihre Nutzer sammeln, in der Lage, die Werbung auf jeden Internetnutzer individuell je nach den besonderen Interessen auszurichten, die ihnen auf der Grundlage der gesammelten Informationen zugeschrieben werden. Die geografische Verortung des Nutzers ist nur einer der Aspekte, die dabei berücksichtigt werden. Folglich kann beim Betrachten desselben Inhalts im Internet jedem Nutzer eine eigene Auswahl an Werbung angezeigt werden, die sich von der anderer Nutzer unterscheidet. Dieser Mechanismus ist weit ausgeklügelter als die geografische Aufteilung der Fernsehwerbung, auf die sich die streitige nationale Maßnahme bezieht.
58. Richtig ist zwar, dass die über das Internet angebotenen Dienste auf dem Werbemarkt im Wettbewerb mit regionalen und lokalen Rundfunkveranstaltern stehen und eine Bedrohung ihrer Einnahmen aus diesem Markt darstellen, aber das fällt allein deshalb schon nicht in die Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer, weil die Richtlinie 2000/31 die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten, diese Dienste zu regulieren, stark einschränkt(19). Darüber hinaus sind die Herausforderungen, die sich aus der Regulierung des Internets ergeben, ganz anderer Natur als die der Regulierung des Fernsehens. Einem Mitgliedstaat kann aber nicht vorgeworfen werden, wie die Kommission es tut, dass er versäumt habe, etwas zu regeln, das außerhalb seiner Regelungsbefugnis liegt.
59. Aus diesem Grund sehe ich auch keine Analogie zwischen der vorliegenden Rechtssache und der Rechtssache, in der das Urteil Corporación Dermoestética(20) ergangen ist. In jener Rechtssache ging es um ein Verbot der Werbung für medizinische und chirurgische Behandlungen. Dieses Verbot betraf jedoch nur nationale Fernsehkanäle, nicht aber regionale Kanäle, auf denen solche Werbung erlaubt war. Der Gerichtshof befand diese Regelung für widersprüchlich und folglich mit Art. 56 AEUV unvereinbar(21). Dagegen besteht das Ziel der nationalen Maßnahme, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht, nicht darin, jegliche auf eine bestimmte Zuschauerkategorie ausgerichtete Werbung zu verbieten oder zu beschränken, sondern darin, einen bestimmten Markt, nämlich den der regionalen Fernsehwerbung, so wie er besteht, den regionalen und lokalen Fernsehveranstaltern vorzubehalten. Die Existenz gezielter Werbung auf anderen Kommunikationskanälen, insbesondere im Internet, stellt die Kohärenz dieser Maßnahme daher nicht in Frage.
60. Außerdem bin ich nicht der Ansicht, dass die „Konvergenz der Medien“, insbesondere des Fernsehens und des Internets, auf die sich die Beklagte des Ausgangsverfahrens beruft, diese Feststellung in Frage stellen kann. Diese Konvergenz ist nur ein Vorgang, der, solange diese beiden Medien unterschiedlichen Regelungen unterliegen(22), noch lange nicht abgeschlossen ist. Ich teile daher nicht die Ansicht der Kommission in Bezug auf den behaupteten „anachronistischen“ Charakter der streitigen nationalen Maßnahme. Jedenfalls ist diese Maßnahme nicht anachronistischer als die Gesetzgebung der Union zu den verschiedenen Arten von Medien.
61. Zweitens wendet sich die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die in diesem Punkt – wie übrigens auch in den anderen – von der Beklagten des Ausgangsverfahrens unterstützt wird, gegen die Prämisse, auf der die streitige nationale Maßnahme beruht, nämlich dass die Öffnung des regionalen Werbemarkts für nationale Fernsehsender die Finanzierung der regionalen und lokalen Fernsehveranstalter erheblich beeinträchtigt. Dieses Argument stützt sich u. a. auf eine von der Beklagten des Ausgangsverfahrens in Auftrag gegebene Studie(23). Dieser Studie zufolge sind die Werbetreibenden, die wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens von regionaler Werbung auf den nationalen Fernsehkanälen profitieren könnten, nicht dieselben wie diejenigen, die die Werbedienste der regionalen und lokalen Sender in Anspruch nehmen. Daher würde die Öffnung dieses Marktes für nationale Fernsehkanäle nicht zu einem erheblichen Einnahmeverlust für regionale und lokale Fernsehkanäle führen. Vielmehr ist es nach dieser Studie die Werbung im Internet, die sich nachteilig auf die Einnahmen dieser Fernsehveranstalter auswirkt.
62. Ohne in die Diskussion über Tatsachenwürdigungen eintreten zu wollen, erscheint es mir jedoch schwierig, das zukünftige Verhalten der Marktteilnehmer in einem veränderten rechtlichen Umfeld mit Sicherheit vorauszusagen, insbesondere weil die Marktteilnehmer dazu neigen, ihr Verhalten solchen Veränderungen anzupassen. Außerdem wären, sobald das Prinzip der regionalen Werbung einmal akzeptiert ist, die nationalen Fernsehsender durch nichts daran gehindert, auch auf subregionaler und lokaler Ebene Werbedienstleistungen anzubieten, d. h. auf der Ebene, die der oben genannten Studie zufolge derzeit von regionalen und lokalen Sendern besetzt ist.
63. Die Vorstellung, dass der Eintritt so mächtiger Akteure wie der nationalen Fernsehsender in den regionalen Werbemarkt die Gefahr mit sich bringen könnte, ernsthaft in die Marktanteile einzugreifen, die derzeit von regionalen und lokalen Sendern gehalten werden, erscheint mir daher nicht offensichtlich unbegründet. Meiner Ansicht nach war der deutsche Gesetzgeber daher bei der Einführung des Verbots regionaler Werbung auf nationalen Fernsehkanälen im Rahmen seines Ermessensspielraums durchaus berechtigt, von dieser Prämisse auszugehen. Da es sich um eine Maßnahme zum Schutz des in Art. 11 der Charta garantierten Rechts auf freie Meinungsäußerung handelt, ist der Ermessensspielraum des nationalen Gesetzgebers besonders groß(24).
64. Als Ergebnis dieses Teils bin ich der Auffassung, dass der deutsche Gesetzgeber im Rahmen seines Ermessensspielraums davon ausgehen durfte, dass der Eintritt der nationalen Fernsehsender in den regionalen Werbemarkt die Finanzierung der regionalen und lokalen Fernsehsender hätte gefährden und damit die Meinungsvielfalt auf regionaler Ebene, zu dem diese Sender beitragen, bedrohen können. Die streitige nationale Maßnahme erscheint mir daher geeignet, das Ziel des Schutzes dieser Vielfalt zu erreichen. Außerdem stellt die Existenz einer auf die einzelnen Nutzer ausgerichteten Werbung im Internet die Kohärenz dieser Maßnahme nicht in Frage.
– Zur Verhältnismäßigkeit der streitigen nationalen Maßnahme
65. Damit eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein kann, muss sie nicht nur zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet sein, sondern zu diesem auch in einem angemessenen Verhältnis stehen, d. h., sie darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Es stellt sich daher die Frage, ob dieses Ziel nicht durch andere, die Dienstleistungsfreiheit weniger einschränkende Maßnahmen erreicht werden könnte.
66. Sowohl die Parteien des Ausgangsverfahrens als auch die Kommission stellen die Verhältnismäßigkeit der streitigen nationalen Maßnahme in Frage, indem sie geltend machen, diese Maßnahme beeinträchtige die Werbemöglichkeiten der Klägerin erheblich, bringe den regionalen und lokalen Fernsehveranstaltern aber nur einen sehr begrenzten Nutzen.
67. Dieses Argument beruht jedoch darauf, dass diese Beteiligten die Maßnahme für ungeeignet halten, das angestrebte Ziel zu erreichen. Wie ich jedoch erläutert habe, halte ich es nicht für erwiesen, dass diese Maßnahme zur Erreichung ihres Ziels ungeeignet ist. Wenn man anerkennt, dass die streitige Maßnahme geeignet ist, das mit ihr verfolgte Ziel zu erreichen, stellt sich die Abwägung der Interessen, um die es hier geht, d. h. der Interessen der Unternehmen, die ihren Absatz durch regionale Werbung auf nationalen Fernsehkanälen fördern wollen, und der Interessen der regionalen und lokalen Rundfunkanstalten in einem anderen Licht dar. Meines Erachtens durfte der deutsche Gesetzgeber nämlich zu Recht davon ausgehen, dass das öffentliche Interesse am Bestand dieser Einrichtungen und an ihrem Beitrag zur öffentlichen Debatte auf regionaler und lokaler Ebene Vorrang vor dem privaten Interesse der Unternehmen hat, über einen bestimmten Kommunikationskanal für sich zu werben.
68. Dann bleibt nur noch zu fragen, ob es andere, weniger restriktive Maßnahmen gibt, mit denen dieses Ziel des Schutzes der Medienvielfalt auf regionaler und lokaler Ebene erreicht werden könnte.
69. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens beruft sich insoweit auf die in ihrem Herkunftsmitgliedstaat Österreich geltende Lösung. Diese Lösung besteht darin, die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Fernsehsender durch eine Rundfunkgebühr sicherzustellen, die mit einem Werbeverbot verbunden ist, und den privaten Sendern die Werbung, einschließlich regionaler Werbung, freizustellen.
70. Nach ständiger Rechtsprechung bedeutet der Umstand, dass ein Mitgliedstaat weniger strenge Vorschriften erlässt als ein anderer Mitgliedstaat, aber nicht, dass dessen Vorschriften unverhältnismäßig und folglich mit dem Unionsrecht unvereinbar sind(25). Daher kann die Geltung weniger strenger Regeln in Österreich nicht als Beweis für die Unverhältnismäßigkeit der streitigen deutschen Maßnahme angesehen werden.
71. Ferner kann die öffentliche Finanzierung der Medien zwar eine Lösung für bestimmte Probleme darstellen, zugleich aber auch die Frage aufwerfen, ob diese Medien wirklich unabhängig sind. Unter diesem Gesichtspunkt ist die Verfügung über Eigenmittel, z. B. in Form von Werbeeinnahmen, ein zusätzlicher Garant für die Unabhängigkeit der Medien und damit für die Meinungsvielfalt.
72. Hingegen legt allein schon die Existenz der in § 7 Abs. 11 RStV vorgesehenen Klausel, die es den Bundesländern erlaubt, regionale Werbung auf nationalen Fernsehkanälen in ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet – gegebenenfalls unter Auflagen – zuzulassen, die Vermutung nahe, dass eine Lockerung des sich aus § 7 RStV ergebenden Verbots möglich sein könnte, ohne das mit diesem Verbot verfolgte Ziel zu beeinträchtigen. Die Tatsache, dass diese Möglichkeit bisher nicht wahrgenommen wurde, ändert nichts daran, dass der deutsche Gesetzgeber mit der Einführung dieser Klausel anerkannt hat, dass eine solche mögliche Zulassung mit den Zielen der streitigen Maßnahme vereinbar ist.
73. Man könnte sich andere, weniger restriktive Maßnahmen als ein absolutes Verbot regionaler Werbung auf nationalen Fernsehkanälen vorstellen, etwa eine Beteiligung regionaler und lokaler Rundfunkveranstalter an den Einnahmen, die nationale Rundfunkveranstalter aus einer solchen regionalisierten Werbung erzielen würden. Eine solche Maßnahme würde es ermöglichen, die Interessen potenzieller Werbetreibender wie der Klägerin des Ausgangsverfahrens mit den Interessen der regionalen und lokalen Fernsehveranstalter in Einklang zu bringen.
74. Es wird letztlich Sache des vorlegenden Gerichts sein, in Anbetracht der besonderen rechtlichen und tatsächlichen Umstände in Deutschland zu beurteilen, ob die streitige Maßnahme verhältnismäßig ist, und insbesondere, ob weniger restriktive Maßnahmen in Betracht kommen. Damit diese Beurteilung realistisch ist, darf dieses Gericht nur solche Maßnahmen berücksichtigen, die vom nationalen Gesetzgeber tatsächlich ergriffen werden können. Es würde nämlich zu nichts führen, die bestehende Maßnahme unter Hinweis auf weniger restriktive, aber rein theoretische Maßnahmen zu beanstanden.
Antwortvorschlag
75. Nach alledem schlage ich vor, auf die ersten drei Vorlagefragen zu antworten, dass Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2010/13 und der Gleichbehandlungsgrundsatz dahin auszulegen sind, dass sie einem Verbot regionaler Werbung auf nationalen Fernsehkanälen, wie es in § 7 Abs. 11 RStV enthalten ist, nicht entgegenstehen. Art. 56 AEUV ist dahin auszulegen, dass er einem solchen Verbot nicht entgegensteht, sofern es keine weniger restriktiven Maßnahmen gibt, die der nationale Gesetzgeber tatsächlich einführen könnte und die es ermöglichen würden, das Ziel des Schutzes der Meinungsvielfalt auf regionaler und lokaler Ebene zu erreichen, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.
Zur vierten Vorlagefrage
76. Mit seiner vierten Vorabentscheidungsfrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 11 der Charta dahin auszulegen ist, dass er einem Verbot regionaler Werbung auf nationalen Fernsehkanälen, wie es in § 7 Abs. 11 RStV enthalten ist, entgegensteht.
77. Das vorlegende Gericht erläutert nicht, worauf seine Zweifel an der Vereinbarkeit der fraglichen nationalen Maßnahme mit Art. 11 der Charta beruhen. Dasselbe gilt für die Klägerin des Ausgangsverfahrens und für die Kommission, die lediglich geltend machen, dass diese Maßnahme gegen diese Bestimmung der Charta verstoße. Diese Frage muss jedoch geprüft werden, um dem vorlegenden Gericht eine Antwort auf seine Frage zu geben.
78. Wie die Kommission zu Recht vorträgt, ist die Charta auf den vorliegenden Fall anwendbar. Sie findet nämlich u. a. in den Fällen Anwendung, in denen die nationale Regelung eine Freiheit des Binnenmarkts beschränkt und der Mitgliedstaat sich auf einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses beruft, um diese Beschränkung zu rechtfertigen(26).
79. Soweit die Charta Rechte enthält, die den durch die EMRK garantierten Rechten entsprechen, haben diese nach Art. 52 Abs. 3 der Charta die gleiche Bedeutung und Tragweite, wie sie ihnen in dieser Konvention verliehen werden. Das Recht auf freie Meinungsäußerung wird durch Art. 10 EMRK garantiert. Die Bedeutung und Tragweite der durch diese Konvention verliehenen Rechte sind in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte definiert.
80. Wie die Kommission hervorhebt, erstreckt sich die Freiheit der Meinungsäußerung nach dieser Rechtsprechung auf kommerzielle Meinungsäußerungen und Werbung(27). Daraus folgt, dass die in der vorliegenden Rechtssache streitige nationale Maßnahme, die die Werbemöglichkeiten der Klägerin des Ausgangsverfahrens beschränkt, als eine Beschränkung der sowohl durch Art. 10 EMRK als auch durch Art. 11 der Charta garantierten Freiheit der Meinungsäußerung anzusehen ist.
81. Nach Art. 52 Abs. 1 der Charta sind Einschränkungen der Ausübung der in ihr anerkannten Rechte und Freiheiten aber nur möglich, wenn sie gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen. Ein ähnlicher, die Freiheit der Meinungsäußerung betreffender Vorbehalt findet sich in Art. 10 Abs. 2 EMRK.
82. Die in der vorliegenden Rechtssache streitige nationale Maßnahme verfolgt das Ziel, die Pluralität der Medien zu schützen, einen Wert, der in Art. 11 Abs. 2 der Charta ausdrücklich anerkannt wird. Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zur Anwendung von Art. 10 Abs. 2 EMRK hängt „[d]er Umfang des Ermessensspielraums, der den Vertragsstaaten in diesem Bereich zusteht, … von mehreren Faktoren ab, unter denen der Art des ‚Diskurses‘ oder der betreffenden Information besondere Bedeutung zukommt. So lässt Art. 10 Abs. 2 [EMRK] zwar wenig Raum für Einschränkungen der Freiheit z. B. politischer Meinungsäußerungen, aber wenn die Vertragsstaaten die Freiheit der Meinungsäußerung im kommerziellen Bereich regeln, verfügen sie über einen großen Ermessensspielraum“(28). Diesen Grundsatz hat der Gerichtshof im Zusammenhang mit der Anwendung der Grundrechte im Unionsrecht bereits anerkannt(29). Darüber hinaus muss dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zufolge „in Fällen, in denen das verfolgte Ziel im ‚Schutz der Rechte und Freiheiten anderer‘ besteht und diese ‚Rechte und Freiheiten‘ selbst zu den durch die [EMRK] oder ihre Protokolle garantierten Rechten und Freiheiten gehören, eingeräumt werden, dass die Notwendigkeit, diese Rechte zu schützen, die Staaten dazu veranlassen kann, andere Rechte oder Freiheiten, die ebenfalls in der [EMRK] verankert sind, einzuschränken. Der Ausgleich zwischen den möglicherweise widerstreitenden Interessen der einen und der anderen ist dann schwierig zu finden, und die Vertragsstaaten müssen in dieser Hinsicht einen weiten Ermessensspielraum haben“(30).
83. Nach meiner Auffassung hat der deutsche Gesetzgeber mit dem Erlass der streitigen nationalen Maßnahme seinen Ermessensspielraum bei der Abwägung zwischen der Freiheit der kommerziellen Meinungsäußerung einerseits und dem Interesse am Schutz der Meinungs- und Medienvielfalt andererseits nicht überschritten.
84. Insoweit ist vor allem darauf hinzuweisen, dass die streitige Maßnahme kein Verbot der Werbung für die Waren oder die Marke der Klägerin des Ausgangsverfahrens enthält. Ihre Auswirkungen schränken lediglich die Möglichkeiten der Klägerin, für sich zu werben, in Bezug auf einen einzigen Kommunikationskanal ein, nämlich die Ausstrahlung regionaler Werbung auf nationalen Fernsehkanälen. Auch wenn es sich dabei um das nach Ansicht der Klägerin rentabelste Werbemittel handelt, ändert das nichts daran, dass ihr andere Werbekanäle offenstehen, insbesondere die Werbung im Internet, die die Klägerin selbst als der Fernsehwerbung nahezu gleichwertig darstellt. In Bezug auf die Freiheit der Meinungsäußerung der Klägerin ist daher festzustellen, dass die streitige nationale Maßnahme den Wesensgehalt ihrer Rechte nicht berührt(31). Sie berührt allenfalls ihre geschäftlichen Möglichkeiten.
85. Ich schlage daher vor, auf die vierte Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 11 der Charta dahin auszulegen ist, dass er einem Verbot regionaler Werbung auf nationalen Fernsehkanälen, wie es in § 7 Abs. 11 RStV enthalten ist, nicht entgegensteht.
Ergebnis
86. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen schlage ich vor, auf die vom Landgericht Stuttgart (Deutschland) zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten:
Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste), der Grundsatz der Gleichbehandlung und Art. 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sind dahin auszulegen, dass sie einem Verbot regionaler Werbung auf nationalen Fernsehkanälen, wie es in § 7 Abs. 11 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien vom 31. August 1991 in der Fassung des Achtzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 21. Dezember 2015 enthalten ist, nicht entgegenstehen.
Art. 56 AEUV ist dahin auszulegen, dass er einem solchen Verbot nicht entgegensteht, sofern es keine weniger restriktiven Maßnahmen gibt, die der nationale Gesetzgeber tatsächlich einführen könnte und die es ermöglichen würden, das Ziel des Schutzes der Meinungsvielfalt auf regionaler und lokaler Ebene zu erreichen, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.