TRIBUNALENS DOM (åttonde avdelningen)
12 juni 2015(*)
”Konsumentskydd – Hälsopåståenden om livsmedel – Förordning (EU) nr 432/2012 – Talan om ogiltigförklaring – Regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder – Villkoret direkt berörd – Upptagande till sakprövning – Förordning (EG) nr 1924/2006 – Invändning om rättsstridighet – Register över hälsopåståenden”
I mål T‑334/12,
Plantavis GmbH, Berlin (Tyskland),
NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, Laudert (Tyskland),
företrädda av advokaten T. Büttner,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av L. Pignataro-Nolin och S. Grünheid, båda i egenskap av ombud,
och
Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa), företrädd av D. Detken, i egenskap av ombud, biträdd av advokaterna R. Van der Hout och A. Köhler,
svarande,
med stöd av
Europaparlamentet, företrätt av J. Rodrigues och P. Schonard, båda i egenskap av ombud,
intervenient till stöd för kommissionen,
och av
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Simm och I. Šulce, båda i egenskap av ombud,
intervenient till stöd för kommissionen och Efsa,
angående en talan om ogiltigförklaring av dels Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 december 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel (EUT L 404, s. 9), dels kommissionens förordning (EU) nr 432/2012 av den 16 maj 2012 om fastställande av en förteckning över andra godkända hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa (EUT L 136, s. 1), samt registret över näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel i gemenskapen som publicerats på kommissionens webbplats,
meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen),
sammansatt av tillförordnade ordföranden M. Kancheva (referent), samt domarna C. Wetter och E. Bieliūnas,
justitiesekreterare: handläggaren J. Weychert,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 23 oktober 2014,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Sökandena, Plantavis GmbH och NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, bedriver verksamhet i Tyskland. De består av, dels ett företag som tillverkar och saluför kosttillskott och dietlivsmedel på den europeiska marknaden, dels en branschorganisation som företräder intressen för företag med denna typ av verksamhet. De sistnämnda använder kontinuerligt hälsopåståenden i samband med märkningen och marknadsföringen av sina produkter.
2 Till följd av antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 december 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel (EUT L 404, s. 9 och rättelse EUT L 12, 2007, s. 3), ansökte sökandena hos myndigheterna i deras medlemsstat om godkännande av hälsopåståenden i enlighet med förfarandet i artikel 13.1–13.3 i nämnda förordning. Europeiska gemenskapernas kommission mottog därefter cirka 44 000 hälsopåståenden från medlemsstaterna i överensstämmelse med artikel 13.2 i förordningen. I samband med det upprättades en konsoliderad förteckning, avsedd att integrera samtliga hälsopåståenden som medlemsstaterna överlämnat och att undvika dubbletter och upprepningar, samt ett kodifieringssystem i syfte att, enligt vad kommissionen anfört, säkerställa en enhetlig behandling av de nationella förteckningarna och en identifiering av dessa påståenden genom användning av ID-nummer.
3 Den 24 juli 2008 översände kommissionen till Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) en begäran om ett vetenskapligt yttrande enligt artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006 tillsammans med den första delen av den konsoliderade förteckningen. Övriga delar av den konsoliderade förteckningen överlämnades i november och december 2008 efter samråd med medlemsstaterna. Genom ett tillägg i mars 2010 färdigställdes förteckningen, som då innehöll 4 637 hälsopåståenden som skulle granskas.
4 Mellan oktober 2009 och juli 2011 gjorde Efsa en vetenskaplig utvärdering av de hälsopåståenden som hade överlämnats av kommissionen.
5 Den 16 maj 2012 antog kommissionen, med stöd av artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006, förordning (EU) nr 432/2012 om fastställande av en förteckning över andra godkända hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa (EUT L 136, s. 1). I denna förordning godkände kommissionen en del av en förteckning med 222 hälsopåståenden motsvarande 497 poster i den konsoliderade förteckningen. Med avseende på dessa hade Efsa i huvudsak funnit att det för vissa hälsopåståenden hade fastställts ett orsakssamband mellan en livsmedelskategori, ett livsmedel eller någon av dess beståndsdelar och den påstådda effekten (nedan kallad förteckningen över godkända hälsopåståenden). Dessa hälsopåståenden, liksom vissa andra som blivit föremål för ett beslut om icke-godkännande, fördes även in i unionsregistret över näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel, vilket hade upprättats av kommissionen med stöd av artikel 20.2 c och d i förordning nr 1924/2006. Kommissionen slog dessutom fast att förordningen skulle börja tillämpas sex månader efter den dag den trädde i kraft, det vill säga från och med den 14 december 2012, så att livsmedelsföretagare som använde icke godkända påståenden skulle kunna anpassa sig till dess bestämmelser, inklusive försäljningsförbudet enligt artikel 10.1 i förordning nr 1924/2006.
6 Samma dag sammanställde kommissionen en förteckning med över 2 000 påståenden för vilka Efsas utvärdering eller kommissionens bedömning ännu inte hade slutförts och publicerade den på sin webbplats. Enligt kommissionen var dessa hälsopåståenden, vilka hänvisade till effekter av växt- eller örtsubstanser, vanligen kallade ”botaniska ämnen”, ännu under handläggning och de fick således fortfarande användas i enlighet med övergångsbestämmelserna i artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006.
Förfarandet och parternas yrkanden
7 Sökandena väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 25 juli 2012.
8 Europeiska unionens råd begärde genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 25 oktober 2012 att få intervenera till stöd för kommissionens och Efsas yrkanden.
9 Europaparlamentet begärde genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 16 november 2012 att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
10 Ordföranden på tribunalens första avdelning biföll interventionsansökningarna genom beslut av den 15 januari 2013.
11 I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på åttonde avdelningen, och målet tilldelades följaktligen denna avdelning.
12 Sedan ordföranden på åttonde avdelningen fått förhinder, utsåg tribunalens ordförande enligt den ordning som föreskrivs i artikel 6 i rättegångsreglerna en första domare att tjänstgöra i hans ställe. Med tillämpning av artikel 32.3 i rättegångsreglerna utsågs en andra domare så att avdelningen blev beslutför.
13 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (åttonde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet. Som en åtgärd för processledning enligt artikel 64 i rättegångsreglerna anmodade tribunalen sökandena att 1) inkomma med förteckningen över de hälsopåståenden som berörde dem och att exakt ange i vilket skede i handläggningen de befann sig, närmare bestämt om de hade godkänts, blivit föremål för ett beslut om ett icke-godkännande eller om beslut i frågan hade skjutits upp till följd av antagandet av förordning nr 432/2012, 2) konkret ange vilka rättsakter som ansökan avsåg och vilka bestämmelser i dessa rättsakter som var föremål för deras talan om ogiltigförklaring och 3) vilka yrkanden som anförts i första respektive andra hand. Tribunalen anmodade vidare parterna och intervenienterna att ange om de ansåg att förordning nr 432/2012 utgör en regleringsakt som direkt berör sökandena och som inte medför genomförandeåtgärder i den mening som avses med det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Parterna och intervenienterna efterkom denna anmodan inom den föreskrivna fristen.
14 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 23 oktober 2014.
15 Sökandena har yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara de förbud som föreskrivs i förordning nr 1924/2012, i förening med förordning nr 432/2012 och registret över näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel som publicerats på kommissionens webbplats (nedan kallat registret över godkända hälsopåståenden), samt de utvärderingar av närings- och hälsopåståenden som Efsa gjort och som kommissionen stöder sig på.
16 Kommissionen och Efsa har yrkat att tribunalen ska
– avvisa talan eller, i andra hand, ogilla talan, och
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
17 Inledningsvis påpekas att sökandena, som svar på en av de frågor som ställts till dem i samband med tribunalens processledningsåtgärder, uppgett för tribunalen att deras talan om ogiltigförklaring huvudsakligen och med stöd av artikel 263 FEUF är riktad mot förordning nr 432/2012. Vidare har de uppgett att deras talan, accessoriskt och med stöd av artikel 277 FEUF, syftar till att, till stöd för yrkandena om ogiltigförklaring, få fastställt att förordning nr 1924/2006 inte ska tillämpas. Dessutom har de, i sina skriftliga inlagor, yrkat ogiltigförklaring av registret över godkända hälsopåståenden tillsammans med de utvärderingar av närings- och hälsopåståenden som Efsa gjort och som kommissionen stöder sig på. Det är således lämpligt att dessa tre yrkanden prövas var för sig.
Yrkandet om ogiltigförklaring av förordning nr 432/2012
18 Utan att framställa någon formell invändning om rättegångshinder enligt artikel 114 i rättegångsreglerna har kommissionen och Efsa med stöd av rådet och parlamentet gjort gällande att yrkandet om ogiltigförklaring av förordning nr 432/2012 ska avvisas. De har i synnerhet gjort gällande att även om förordning nr 432/2012 ska anses vara en regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, har sökandena inte styrkt att de direkt berörs av nämnda förordning. Efsa har även tillagt att ansökan under alla förhållanden ska avvisas i den del den avser Efsa, eftersom förordning nr 432/2012 enbart har antagits av kommissionen.
19 Sökandena har bestritt kommissionens och Efsas argument rörande talans upptagande till sakprövning. Först och främst har de gjort gällande att förordning nr 432/2012 är en regleringsakt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, som inte medför genomförandeåtgärder. De har vidare gjort gällande att denna förordning i enlighet med rättspraxis berör dem direkt, eftersom den har direkt inverkan på deras rättsliga ställning och inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka åtgärden riktar sig och som ska genomföra den.
20 Tribunalen anser att Efsas påpekande är korrekt, att yrkandet om ogiltigförklaring av förordning nr 432/2012 ska avvisas i den del det avser nämnda myndighet, eftersom denna inte har antagit den angripna rättsakten. I det avseendet räcker det att konstatera att det är kommissionen som efter samråd med Efsa har antagit såväl förteckningen över godkända påståenden i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006 som de nödvändiga villkoren för att få använda dessa påståenden. Förevarande talan om ogiltigförklaring ska därför anses vara riktad enbart mot kommissionen.
21 Enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF får alla fysiska eller juridiska personer på de villkor som anges i första och andra styckena väcka talan mot en akt som är riktad till dem eller som direkt och personligen berör dem samt mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder.
22 I förevarande fall är det utrett att förordning nr 432/2012 inte är riktad till sökandena. Enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF kan sökandena således endast väcka talan om ogiltigförklaring av rättsakten om den kan anses vara en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder, eller om den berör dem direkt och personligen.
23 Först och främst ska det således prövas huruvida den angripna förordningen utgör en regleringsakt i den mening som avses i det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
24 Enligt rättspraxis ska begreppet regleringsakt förstås som alla rättsakter med allmän giltighet med undantag för lagstiftningsakter (dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, REU, EU:C:2013:625, punkt 60).
25 I det aktuella målet är den rättsliga grunden för förordning nr 432/2012 artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006. Sistnämnda bestämmelse ger kommissionen rätt att enligt det förfarande som avses i artikel 25.3 i samma förordning fastställa en förteckning över andra godkända hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa. I artikel 25.3 i förordning nr 1924/2006 görs i sin tur en hänvisning till artikel 5a i rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, s. 23), vilket är förbehållet åtgärder avsedda att ändra icke väsentliga delar av en grundläggande rättsakt som antagits i enlighet med medbeslutandeförfarandet. Härav följer att kommissionen utövade sina genomförandebefogenheter när den antog förordning nr 432/2012 inom ramen för det föreskrivande förfarandet med kontroll och att förordningen följaktligen inte utgör en lagstiftningsakt i den mening som avses i den rättspraxis som bygger på domen Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet (EU:C:2013:625, punkt 24 ovan).
26 Eftersom förordning nr 432/2012 jämförd med artikel 1.2 i förordning nr 1924/2006, är tillämplig på alla livsmedelsföretagare som använder andra hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa, kan slutsatsen dras att den har allmän giltighet, genom att den är tillämplig på objektivt bestämda situationer och medför bindande rättsverkningar för en allmänt och abstrakt angiven personkrets (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2011, Microban International och Microban (Europe)/kommissionen, T‑262/10, REU, EU:T:2011:623, punkt 23).
27 Härav följer att förordning nr 432/2012 utgör en regleringsakt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
28 Vad vidare gäller begreppet direkt berörd, följer det av rättspraxis att detta villkor är uppfyllt enbart om den ifrågasatta akten har direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning, och akten inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka akten riktar sig och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och följa redan av unionslagstiftningen i fråga utan att några mellanliggande regler tillämpas (dom av den 5 maj 1998, Dreyfus/kommissionen, C‑386/96 P, REG, EU:C:1998:193, punkt 43, och dom av den 10 september 2009, kommissionen/Ente per le Ville vesuviane och Ente per le Ville vesuviane/kommissionen, C‑445/07 P och C‑455/07 P, REG, EU:C:2009:529, punkt 45).
29 I det nu aktuella fallet ska det först och främst påpekas att verkningarna av förordning nr 432/2012 är godkännande, enligt artikel 1, av totalt 222 andra hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa. Såsom anges i skälen 12 och 13 i förordning nr 432/2012 innebär den även, när den tillämpas i förening med artikel 10.1 i förordning nr 1924/2006, förbud mot ett visst antal påståenden av samma slag med avseende på vilka Efsa respektive kommissionen har avslutat utvärderingen och kontrollen enligt artikel 13.3 i nämnda förordning och därvid huvudsakligen funnit att de vare sig hade någon vetenskaplig grund eller uppfyllde de allmänna eller särskilda kraven i förordning nr 1924/2006.
30 Eftersom sökandena, i egenskap av livsmedelsföretag, har ifrågasatt rättsenligheten av förordning nr 432/2012, ankommer det på dem att identifiera, i syfte att styrka att de är direkt berörda i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, de påståenden som berörs av nämnda förordning och som inverkar negativt på deras rättsliga ställning. I den mån som – såsom i huvudsak framgår av deras inlagor – de godkända hälsopåståendena inte omfattas av sökandenas talan, av det skälet att sökandena inte kan påstå sig ha något intresse av att de eventuellt ogiltigförklaras, ankommer det på dem att styrka att de vid den tidpunkt då talan väcktes vid tribunalen, i kommersiella meddelanden avseende deras produkter, använde påståenden som var förbjuda till följd av förordning nr 432/2012.
31 Sökandena har, som svar på den begäran som riktades till dem såsom en åtgärd för processledning och genom vilken tribunalen anmodade dem att inkomma med förteckningen över de hälsopåståenden i förordning nr 432/2012 som berörde dem och att exakt ange i vilket skede i handläggningen dessa påståenden befann sig, endast angett att de påståenden som de använde i sin affärsverksamhet var de som fanns upptagna i bilaga A.1 till deras ansökan.
32 Denna bilaga avser dock enbart den förteckning över hälsopåståenden som sökandena hade skickat in till de tyska myndigheterna för upprättande av sådana nationella förteckningar som avses i artikel 13.2 i förordning nr 1924/2006, utan att för den skull ge information som besvarar frågan huruvida vart och ett av dessa påståenden hade godkänts eller blivit föremål för ett beslut om icke-godkännande genom förordning nr 432/2012. Det ska i det avseendet påpekas att denna upplysning visserligen hade kunnat erhållas efter en genomgång av dels bilagan till nämnda förordning, dels det register som kommissionen publicerat på sin webbplats, vilken länk har förmedlats till tribunalen i någon av handlingarna i målet. Det ankommer emellertid inte på tribunalen att efterforska och identifiera påståenden som eventuellt skulle kunna utgöra grund för att fastställa att sökandens talan kan tas upp till sakprövning, särskilt inte när det, som i förevarande fall, rör sig om närmare 2 000 hälsopåståenden, däribland 222 godkända, motsvarande 497 poster i den konsoliderade förteckningen, och 1 719 påståenden som förbjudits (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 8 juli 2010, Strålfors/harmoniseringsbyrån (ID SOLUTIONS), T‑211/10, EU:T:2010:301, punkt 7 och där angiven rättspraxis).
33 Härav följer att sökandena inte har lyckats identifiera de hälsopåståenden som berörs av förordning nr 432/2012 och som, på grund av att de har förbjudits, inverkar negativt på deras rättsliga ställning.
34 De övriga argument som sökandena anfört som svar på tribunalens frågor, i form av processledningsåtgärder och under förhandlingen, påverkar inte denna slutsats.
35 Sökandena har för det första gjort gällande att de berörs direkt av förordning nr 432/2012, vars ikraftträdande inneburit att de hälsopåståenden som, i likhet med deras, inte har godkänts av kommissionen med nödvändighet är förbjudna enligt artikel 10.1 i förordning nr 1924/2006.
36 Även om det, såsom sökanden har gjort gällande, antas att de påståenden som berör dem inte har godkänts genom förordning nr 432/2012, räcker emellertid inte detta påstående för att exakt identifiera de icke godkända påståenden som sökanden skulle kunna vara direkt berörda av. Det framgår nämligen av skälen 10 och 11 i förordning 432/2012 att mer än 2 000 sådana hälsopåståenden som avses i artikel 13.1–13.3 i förordning nr 1924/2006 fortfarande väntar på bedömning och därför får användas enligt övergångsbestämmelserna i artikel 28.5 och 28.6 i samma förordning. Det kan därför inte uteslutas att de hälsopåståenden som berör sökandena omfattas av förteckningen över påståenden under handläggning. Vidare ska det i det avseendet understrykas att hälsopåståenden som fortfarande är under handläggning och avseende vilka kommissionen ännu inte har fattat ett slutgiltigt beslut om huruvida de ska godkännas, inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring. Påståenden under handläggning omfattas fortfarande av det rättssystem som de omfattades av innan förordning nr 432/2012 antogs. Företag som berörs av dessa påståenden kan således fortsätta att använda dem i sin saluföring av livsmedel enligt artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006.
37 För det andra har sökandena gjort gällande att marknadsaktörerna inte med lätthet kan identifiera påståenden som varit föremål för ett beslut om icke-godkännande, och att de därför inte känner till vilka påståenden som varit föremål för ett icke-godkännande och vilka som fortfarande får användas enligt artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006.
38 Det ska i det avseendet emellertid påpekas att skälen 4 och 11 i förordning nr 432/2012 innehåller en hänvisning till Efsas respektive kommissionens webbplats, där man för allmänheten tillgängliggjort dels den konsoliderade förteckningen över samtliga ID-koder för de hälsopåståenden som medlemsstaterna överfört med stöd av artikel 13.2 i förordning nr 1924/2006, dels förteckningen över ID-koder för hälsopåståenden under handläggning samt förteckningen över ID-koder för hälsopåståenden som varit föremål för ett beslut om icke-godkännande. Identifieringen av icke godkända hälsopåståenden och hälsopåståenden under handläggning framgår således av den konsoliderade förteckningen mot bakgrund av de ID-koder som kommissionen har tillhandahållit. Sökandenas påstående om brist på klarhet och precision på det området kan därför inte godtas.
39 Även om sökandena, för det tredje, påstår att resonemanget i domen av den 30 april 2014, Hagenmeyer och Hahn/kommisisonen (T‑17/12, REU, EU:T:2014:234) är tillämpligt på förevarande fall, i vilken dom tribunalen ansett att de två sökande direkt berördes av det enda skälet att de hade gett in en ansökan om godkännande av ett hälsopåstående till nationella myndigheter, kan det konstateras att denna dom rör förfarandet för godkännande enligt artiklarna 14–18 i förordning nr 1924/2006 angående hälsopåståenden som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa, vilket förfarande skiljer sig från det i målet aktuella förfarandet för godkännande, det vill säga det förfarande som avses i artikel 13.1–13.3 i samma förordning och som rör andra hälsopåståenden än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa. Det är nämligen så, att även om, såsom tribunalen har angett i punkt 42 i den ovannämnda domen Hagenmeyer och Hahn/kommissionen (EU:T:2014:234), det förfarande som avses i artiklarna 14–18 i förordning nr 1924/2006 inleds genom att enskilda ger in en ansökan om godkännande med möjlighet att yttra sig över Efsas yttranden och erhålla ett enskilt beslut, grundar sig förfarandet i artikel 13.1–13.3 i samma förordning på de förteckningar över påståenden som medlemsstaterna överlämnat, vilket innebär att enskilda inte kan inkomma med egna ansökningar om godkännanden. Vidare ska det påpekas att tribunalen i den ovannämnda domen Hagenmeyer och Hahn/kommissionen (EU:T:2014:234) slog fast att sökandena, till skillnad från i förevarande mål, direkt berördes i den mån det slutliga avslagsbeslutet på deras ansökan om godkännande fanns med i den angripna förordningen. I förevarande fall framgår det av slutsatsen ovan i punkt 33 att sökandena inte lyckats styrka att ett slutligt avslagsbeslut med avseende på de påståenden som berör dem har fattats genom antagandet av förordning nr 432/2012. Resonemanget i den ovannämnda domen Hagenmeyer och Hahn/kommissionen (EU:T:2014:234) är således inte tillämpligt i förevarande mål.
40 För det fjärde har sökandena under förhandlingen till och med bekräftat att de påståenden de gett in till de tyska myndigheterna aldrig hade överlämnats till kommissionen enligt artikel 13.2 i förordning nr 1924/2006 och att de inte kände till anledningen till denna försummelse.
41 Det ska i det avseendet omedelbart påpekas att det följer av denna sistnämnda bestämmelse att det ankom på medlemsstaternas nationella myndigheter att till kommissionen lämna in den förteckning över hälsopåståenden som därefter skulle bli föremål för Efsas vetenskapliga utvärdering och kommissionens kontroll av övriga villkor i förordning nr 1924/2006. Härav följer att, för det fall de tyska myndigheterna, såsom sökandena har gjort gällande, inte har överlämnat den förteckning över påståenden som dessa ingett till dem, invändningar angående en sådan försummelse endast kan prövas av behöriga nationella myndigheter.
42 Vidare framgår det av skälen 13 och 15 i förordning nr 432/2012 att enbart de påståenden som skickats in till kommissionen, utan att senare återkallas av medlemsstaterna, och som sedermera utvärderats av Efsa och över vilka kommissionen slutligen uttalat sig genom att fatta beslut om att antingen godkänna dem eller inte godkänna dem, omfattas av nämnda förordning. Men om det visar sig att de påståenden som sökandena skickat in till de nationella myndigheterna inte överlämnats av dessa till kommissionen, eller återkallats av nämnda myndigheter, har dessa påståenden inte kunnat utvärderas av Efsa och kommissionen och kan därför inte omfattas av förordning nr 432/2012.
43 Såsom kommissionen har angett under förhandlingen kan det inte uteslutas att dessa påståenden har överlämnats av myndigheterna i andra medlemsstater och att de därför antingen inte har godkänts eller är under handläggning. I så fall kan det endast konstateras att sökandena i förevarande fall berörs direkt enligt övervägandena ovan i punkt 30 om dessa exakt har angett i vilket skede i handläggningen vart och ett av dessa påståenden befinner sig.
44 Även om sökandena påstår att de, i detta sammanhang, berövats alla möjligheter att få de påståenden som de dagligen använder i samband med saluföringen av sina produkter godkända, med hänsyn till att en talan mot förordning nr 432/2012 utgör det enda möjliga rättsmedlet i det syftet, kan detta argument inte godtas. Om det visar sig att de nationella myndigheterna underlåtit att överlämna nämnda påståenden till kommissionen, och att de därmed inte varit föremål för det aktuella förfarandet för godkännande, kan sökandena fortfarande vända sig till nämnda myndigheter, vilka har befogenhet att begära att kommissionen, efter samråd med Efsa, ändrar förteckningen över godkända påståenden i enlighet med artikel 13.4 i förordning nr 1924/2006.
45 Sökandena har således inte lyckats visa att de är direkt berörda av förordning nr 432/2012.
46 Under dessa omständigheter ska deras talan om ogiltigförklaring av förordning nr 432/2012 avvisas, utan att övriga villkor i artikel 263 fjärde stycket FEUF behöver prövas.
Angående yrkandet om att förordning nr 1924/2006 inte ska tillämpas
47 Kommissionen och Efsa, vilka får stöd av rådet och parlamentet, har gjort gällande att yrkandet om ogiltigförklaring av förordning nr 1924/2006 inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det inte uppfyller kraven i artikel 277 FEUF för att betraktas som en invändning om rättsstridighet.
48 Sökandena har bestritt dessa argument.
49 I artikel 277 FEUF föreskrivs att ”[ä]ven om den frist som anges i artikel 263 sjätte stycket har löpt ut, får parterna i en tvist om en akt med allmän giltighet som antagits av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ, med stöd av artikel 263 andra stycket [FEUF] inför Europeiska unionens domstol göra gällande att akten inte ska tillämpas”.
50 Enligt fast rättspraxis utgör möjligheten att med stöd av artikel 277 FEUF åberopa att en rättsakt med allmän giltighet är rättsstridig inte en självständig rätt att väcka talan, utan denna rätt kan endast utövas accessoriskt. Om talan i sak inte kan tas upp till sakprövning medför detta således att invändningen om rättsstridighet inte heller kan prövas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 1981, Albini/rådet och kommissionen, 33/80, REG, EU:C:1981:186, punkt 17, och beslut av den 16 november 2000, Schiocchet/kommissionen, C‑289/99 P, REG, EU:C:2000:641, punkterna 11 och 25).
51 En invändning om rättsstridighet som framställs accessoriskt, med stöd av artikel 277 FEUF, i samband med att lagenligheten av en annan rättsakt bestrids, kan vidare endast tas upp till sakprövning om det finns ett samband mellan den omtvistade rättsakten och den bestämmelse vars lagenlighet har ifrågasatts. Syftet med artikel 277 FEUF är nämligen inte att göra det möjligt för en part att ifrågasätta tillämpligheten av vilken rättsakt med allmän giltighet som helst till stöd för vilken talan som helst. Räckvidden av en invändning om rättsstridighet är därför begränsad till vad som är nödvändigt för prövningen av målet. Det följer härav att den rättsakt med allmän giltighet vars lagenlighet ifrågasätts ska vara direkt eller indirekt tillämplig på det fall som är föremål för talan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 oktober 1993, Reinarz/kommissionen, T‑6/92 och T‑52/92, REG, EU:T:1993:89, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
52 I förevarande fall är möjligheten att ta upp det yrkande som framställts med stöd av artikel 277 FEUF till sakprövning, såsom framgår av den rättspraxis som det hänvisas till ovan i punkt 50, avhängig av huruvida talan om ogiltigförklaring av förordning nr 432/2012 kan tas upp till sakprövning.
53 Eftersom talan om ogiltigförklaring av förordning nr 432/2012, såsom konstaterats ovan i punkt 46, ska avvisas, ska även invändningen om rättsstridighet avvisas.
Yrkandet om ogiltigförklaring av registret över godkända hälsopåståenden och Efsas utvärderingar
54 Kommissionen och Efsa har gjort gällande att varken registret över godkända hälsopåståenden eller Efsas utvärderingar i samband med förfarandet enligt artikel 13.1–13.3 i förordning nr 1924/2006 kan bli föremål för en talan i den mening som avses i artikel 263 FEUF, eftersom det inte rör sig om rättsakter med bindande rättsverkan som kan påverka sökandenas rättsliga ställning.
55 Sökandena anser att såväl kommissionens publiceringar i registret över godkända hälsopåståenden som Efsas publiceringar kan blir föremål för unionsdomstolens prövning enligt artikel 263 FEUF. Efsa har härvid gjort gällande att myndigheten i realiteten har en avgörande roll som får direkta rättsverkningar för tredjeman i samband med prövningen av förordningarna nr 1924/2006 och nr 432/2012.
56 Enligt fast rättspraxis utgör åtgärder som har bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning, sådana akter eller beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, REG, EU:C:1981:264, punkt 9, dom av den 31 mars 1998, dom av den 31 mars 1998, Frankrike m.fl./kommissionen, C‑68/94 och C‑30/95, REG, EU:C:1998:148, punkt 62, och dom av den 4 mars 1999, Assicurazioni Generali och Unicredito/kommissionen, T‑87/96, REG, EU:T:1999:37, punkt 37). Vid bedömningen av om en akt eller ett beslut har sådana verkningar ska hänsyn tas till dess innehåll i sak (beslut av den 13 juni 1991, Sunzest/kommissionen, C‑50/90, REG, EU:C:1991:253, punkt 12, och den ovannämnda domen Frankrike m.fl./kommissionen, EU:C:1998:148, punkt 63).
57 I förevarande fall har sökandena yrkat ogiltigförklaring av ”kommissionens publikationer … i det gemenskapsregister som kommissionen håller, samt [av] de utvärderingar av närings- och hälsopåståenden som Efsa gjort och som kommissionen stöder sig på”.
58 Vad för det första beträffar yrkandet om ogiltigförklaring av registret över godkända påståenden ska det i likhet med vad kommissionen har gjort påpekas att nämnda register har upprättats i enlighet med artikel 20 i förordning nr 1924/2006, och att detta inte i sig utgör en rättsakt i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till ovan i punkt 56. Det framgår nämligen av skäl 31 i förordning nr 1924/2006 att registret över godkända hälsopåståenden utgör ett kommunikationsmedel som ska främja öppenhet och spridning av uppgifter för att undvika ansökningar om påståenden som redan har varit föremål för bedömning. Även om registret innehåller uppgifter om rättsakter som antagits på området för näringspåståenden och hälsopåståenden, är det trots allt inte ägnat att ha rättsverkningar gentemot tredjeman.
59 Registret över godkända hälsopåståenden kan således inte bli föremål för en talan med stöd av artikel 263 FEUF.
60 Vad för det andra beträffar Efsas vetenskapliga yttranden, publicerade efter en utvärdering enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006, räcker det att erinra om att Efsa, såsom har angetts ovan i punkt 20, agerar i egenskap av myndighet som utför vetenskapliga och tekniska uppgifter utan någon som helst möjlighet att anta bindande rättsakter som kan påverka tredjemans rättsliga ställning.
61 Det ska i det avseendet erinras om att yttranden och rekommendationer från unionens institutioner, organ och byråer är uttryckligen undantagna från tillämpningsområdet för artikel 263 FEUF och följaktligen inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 14 maj 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irland)/kommissionen, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
62 Enligt fast rättspraxis gäller dessutom att när det är fråga om rättsakter eller beslut som utarbetas i flera led, utgör i princip endast de åtgärder genom vilka institutionens ställningstagande slutgiltigt slås fast efter förfarandet sådana rättsakter mot vilka talan kan väckas, vilket utesluter preliminära åtgärder som syftar till att förbereda det slutliga beslutet (dom av den 18 december 1992, Cimenteries CBR m.fl./kommissionen, T‑10/92–T‑12/92 och T‑15/92, REG, EU:T:1992:123, punkt 28).
63 I förevarande fall framgår det av artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006 att Efsas vetenskapliga yttranden utgör preliminära åtgärder i förfarandet som inte påverkar tredjemans rättsliga ställning. Såsom Efsa har gjort gällande ska denna nämligen avge yttranden när, såsom i förevarande fall, detta föreskrivs i relevant lagstiftning. I sådana fall är Efsa inte behörig att anta rättsakter med rättslig verkan, utan de enda rättsakter mot vilka talan kan väckas utgörs av dem som innehåller kommissionens slutliga beslut med avseende på huruvida de undersökta påståendena ska godkännas eller inte.
64 Efsas utvärderingar i samband med förfarandet enligt artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006 kan således inte bli föremål för en talan med stöd av artikel 263 FEUF.
65 Av det anförda följer att, i den mån varken registret över godkända hälsopåståenden eller Efsas yttranden utgör rättsakter mot vilka talan kan väckas med stöd av artikel 263 FEUF, det tredje yrkandet om ogiltigförklaring ska avvisas.
66 Talan ska således avvisas i sin helhet.
Rättegångskostnader
67 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen och Efsa har yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målet, ska kommissionens och Efsas yrkanden bifallas.
68 Enligt artikel 87.4 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader, och tribunalen kan besluta att även andra intervenienter ska bära sina rättegångskostnader. I förevarande fall ska rådet och parlamentet bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:
1) Talan avvisas.
2) Plantavis GmbH och NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV ska bära sina kostnader och ersätta de kostnader som Europeiska kommissionen och Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) har haft.
3) Europeiska unionens råd och Europaparlamentet ska bära sina kostnader.
Kancheva | Wetter | Bieliūnas |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 juni 2015.
Underskrifter