Zadeva T‑674/11
TV2/Danmark A/S
proti
Evropski komisiji
„Državne pomoči – Javna radiotelevizija – Sklep, s katerim je pomoč razglašena za združljivo z notranjim trgom – Pomoč danskih organov danski javni radioteleviziji TV2/Danmark – Javno financiranje za kritje stroškov opravljanja obveznosti javne službe – Pojem pomoči – Sodba Altmark“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (osmi senat) z dne 24. septembra 2015
1. Ničnostna tožba – Pravni interes – Nujnost obstoječega in dejanskega interesa – Presoja ob vložitvi tožbe – Tožba, s katero lahko tožeča stranka pridobi korist – Tožba podjetja, ki je prejelo državno pomoč, zoper odločbo Komisije o razglasitvi njene združljivosti z notranjim trgom – Dejanska in obstoječa nevarnost za tožbo proti tožeči stranki – Dopustnost
(člen 263 PDEU)
2. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Ukrepi za pokritje stroškov, ki jih je imelo podjetje v zvezi z opravljanjem nalog javne službe – Izključitev –Pogoji iz sodbe Altmark
(člen 107(1) PDEU)
3. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Ukrepi za pokritje stroškov, ki jih je imelo podjetje v zvezi z opravljanjem nalog javne službe – Izključitev – Pogoji iz sodbe Altmark – Možnost odstopanja od nekaterih pogojev iz sodbe Altmark – Neobstoj
(člen 107(1) PDEU)
4. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Podjetja pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena – RTV sektor – Razlikovanje med testom Altmark, namenjenim ugotavljanju obstoja pomoči, in testom iz člena 106(2) PDEU, ki omogoča ugotavljanje združljivosti pomoči z notranjim trgom – Upoštevnost Protokola o sistemu javne radiotelevizije v državah članicah zgolj za presojo obstoja državne pomoči
(členi 14, 106(2) PDEU in 107(1) PDEU; Protokol št. 29 k pogodbama EU in DEU)
5. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Ukrepi za pokritje stroškov, ki jih je imelo podjetje v zvezi z opravljanjem nalog javne službe – Izključitev – Pogoji iz sodbe Altmark – Manj stroga uporaba navedenih pogojev – Zahteva – Neobstoj konkurenčne in tržne komponente sektorja dejavnosti prejemnika nadomestila
(člen 107(1) PDEU; Protokol št. 29 k pogodbama EU in DEU)
6. Vprašanja za predhodno odločanje – Razlaga – Časovni učinek razlagalne sodbe – Retroaktivni učinek – Meje – Pravna varnost
(člena 107(1) PDEU in 267 PDEU)
7. Pomoči, ki jih dodelijo države – Načrtovanje pomoči – Obveznost predhodne priglasitve in začasna ustavitev izvrševanja pomoči – Kršitev – Možnost prejemnika, da se sklicuje na načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj pri nasprotovanju uporabi pogojev Altmark – Neobstoj
(člena 107(1) PDEU in 108(3) PDEU)
8. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Ukrepi za pokritje stroškov, ki jih je imelo podjetje v zvezi z opravljanjem nalog javne službe – Drugi pogoj iz sodbe Altmark – Preizkus pogoja o objektivni in pregledni določitvi meril za izračun nadomestila – Upoštevanje zahteve po učinkovitem opravljanju javne službe – Nedopustnost
(člen 107(1) PDEU)
9. Ničnostna tožba – Predmet – Odločba, ki temelji na več stebrih razlogovanja, od katerih vsak zadostuje za utemeljitev izreka – Razglasitev ničnosti take odločbe – Pogoji
(člen 263 PDEU)
10. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Ukrepi za pokritje stroškov, ki jih je imelo podjetje v zvezi z opravljanjem nalog javne službe – Četrti pogoj iz sodbe Altmark – Določitev nadomestila brez izbire podjetja s postopkom za oddajo javnega naročila na podlagi analize stroškov povprečnega podjetja zadevnega sektorja – Nezadostnost analize stroškov podjetja, ki opravlja naloge javne službe
(člen 107(1) PDEU)
11. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Ukrepi za pokritje stroškov, ki jih je imelo podjetje v zvezi z opravljanjem nalog javne službe – Četrti pogoj iz sodbe Altmark – Določitev nadomestila brez izbire podjetja s postopkom za oddajo javnega naročila na podlagi analize stroškov povprečnega podjetja zadevnega sektorja – Dokazno breme, ki ga nosi zadevna država članica
(člen 107(1) PDEU)
12. Sodni postopek – Intervencija – Trditve, drugačne od trditev stranke, ki se jo podpira – Dopustnost – Pogoji
(Statut Sodišča, člen 40, četrti pododstavek; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 116(3))
13. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Podelitev prednosti prejemnikom – Obveznost, da se drugim podjetjem, ki pomenijo le kanal za nakazila ali plačilni kanal, začasno izplačajo zneski – Izključitev – Obveznost podjetja, ki opravlja javno službo, da izplača zneske, ki izvirajo iz naročnin, podjetjem, ki so plačana za svoje storitve – Vključitev
(člen 107(1) PDEU)
14. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Pomoči iz državnih sredstev – Pojem državnih sredstev – Zakonodajni ukrep, ki tretjim osebam predpisuje posebno uporabo njihovih sredstev – Izključitev
(člen 107(1) PDEU)
15. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Prednost, podeljena iz državnih sredstev ali iz sredstev pod državnim nadzorom – Obseg – Prihodki javne radiotelevizije iz oglaševanja – Izključitev
(člen 107(1) PDEU)
16. Ničnostna tožba – Razlogi – Razlogi, ki se lahko uveljavljajo zoper odločbo Komisije na področju državnih pomoči – Razlogi, ki se ne navajajo v upravnem postopku – Ločevanje med dopustnimi pravnimi razlogi in nedopustnimi dejanskimi razlogi
(člena 108(2) PDEU in 263 PDEU)
17. Pomoči, ki jih dodelijo države – Obstoječe pomoči in nove pomoči – Pomoč, dodeljena novemu prejemniku – Ločevanje med shemami pomoči in individualnimi pomočmi
(člen 108 PDEU)
18. Pomoči, ki jih dodelijo države – Obstoječe pomoči in nove pomoči – Individualna pomoč, dodeljena pravnemu subjektu, ustanovljenemu po uvedbi pomoči in pristopu zadevne države članice k Uniji – Opredelitev kot obstoječa pomoč – Zahteva
(člen 108 PDEU)
1. V okviru ničnostnih tožb, ki so jih prejemniki pomoči vložili zoper odločbo Komisije o razglasitvi zadevne pomoči za povsem združljivo z notranjim trgom oziroma o razglasitvi enega od spornih ukrepov financiranja za združljivega, je o obstoju pravnega interesa mogoče sklepati iz obstoja resnične nevarnosti, da bi se z vložitvijo tožb vplivalo na pravni položaj tožečih strank, ali tudi iz tega, da nevarnost vložitve tožbe dejansko obstaja na dan vložitve tožbe pri sodišču Evropske unije.
Glede tega se obstoj nevarnosti za „resnično“ in „dejansko obstoječo“ tožbo proti tožeči stranki, prejemnici nezakonite pomoči, ki je združljiva z notranjim trgom, priznava, kadar je taka tožba po eni strani že vložena pri nacionalnih sodiščih ob vložitvi ničnostne tožbe pri Splošnem sodišču ali kadar je vložena pri teh sodiščih, preden Splošno sodišče odloči o ničnostni tožbi, in po drugi, kadar je predmet tožbe, ki jo je pri nacionalnem sodišču vložila tožeča stranka, pomoč iz odločbe, ki je predmet tožbe pred Splošnim sodiščem.
Iz tega je razvidno, da ima lahko prejemnik nezakonite pomoči, ki je bila razglašena za združljivo z notranjim trgom, upravičen in dejanski interes za vložitev tožbe, ki temelji na opredelitvi zadevnih ukrepov kot državnih pomoči v smislu člena 107(1) PDEU in kot novih pomoči v smislu člena 1, točka (c), Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES, kadar je proti njemu vložena tožba konkurenta pred nacionalnim sodiščem, ki je odložena do izdaje sodbe Splošnega sodišča, s katero se predlaga, naj se mu naloži plačilo obresti za obdobje nezakonitosti in za nadomestilo škode, nastale zaradi nezakonitosti pomoči.
(Glej točke 34 in od 36 do 39.)
2. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 47 do 49.)
3. Na področju državnih pomoči je iz povsem nedvoumnega besedila sodbe Altmark razvidno, da je namen vseh štirih navedenih pogojev opredeliti zadevni ukrep kot državno pomoč in natančneje, ugotoviti obstoj prednosti. Državni poseg, ki ne izpolnjuje enega ali več od navedenih pogojev je treba tako šteti za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
Glede tega je očitno, da zlasti glede odnosa med tretjim in drugim pogojem Altmark ni mogoče ugotoviti, da nadomestilo, odobreno prejemnemu podjetju, ki je dolžno zagotavljati javno storitev, ne presega tega, kar je nujno potrebno za kritje vseh ali le dela stroškov, ki nastanejo pri opravljanju obveznosti javne službe, ob upoštevanju pri tem nastalih prihodkov in razumnega dobička zaradi opravljanja teh obveznosti, ne da bi se vnaprej vedelo, po katerih merilih je bil določen znesek tega nadomestila, kar pa je ravno predmet drugega pogoja Altmark.
(Glej točki 54 in 55.)
4. Iz besedila Protokola št. 29 o sistemu javne radiotelevizije v državah članicah (Amsterdamski protokol) izhaja, da je ta akt namenjen razlagi izjeme iz člena 106(2) PDEU. Zato za oceno uporabe meril Altmark, katerih cilj je ugotoviti, ali gre za državno pomoč, ne pa njene združljivosti z notranjim trgom, ni upošteven. Poleg tega ni mogoče dopustiti, da se z Amsterdamskim protokolom izključi uporaba pravil konkurence in Komisiji prepoveduje, da preveri, ali državno financiranje javnih radiotelevizij zagotavlja gospodarsko prednost, tako da se opre na merila, ki jih je Sodišče opredelilo v sodbi Altmark. Poleg tega naj bi – čeprav je treba priznati, da je Amsterdamski protokol upošteven za presojo obstoja državne pomoči – to veljalo le za prvi pogoj Altmark, ki se nanaša na opredelitev obveznosti javne službe.
(Glej točki 61 in 62.)
5. Pri ugotavljanju obstoja državne pomoči lahko manj strogo uporabo pogojev Altmark v konkretnem primeru upraviči neobstoj konkurenčne in tržne komponente sektorja, v katerem deluje prejemnik nadomestila. Vendar kljub upoštevanju posebnosti naloge javne službe radiodifuzije, ki je potrjena s Protokolom št. 29 o sistemu javne radiotelevizije v državah članicah, ni mogoče priznati, da za sektor radiodifuzije ni značilna konkurenčna in tržna komponenta. Obstoj te komponente je razviden med drugim takrat, ko javna radiotelevizija, ki se delno financira s prihodki iz oglaševanja, deluje na trgu televizijskega oglaševanja.
(Glej točko 70.)
6. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke 79, 80, 83 in 85.)
7. Finančne posledice, ki prejemniku nastanejo zaradi nepriglašenega ukrepa, niso okoliščina, ki glede na splošno načelo pravne varnosti upravičuje časovno omejitev učinkov sodbe, s katero Sodišče člen 107(1) PDEU razlaga tako, da zadevni ukrep pomeni državno pomoč. Iz tega sledi, da se upravičenec takega ukrepa ne more sklicevati na negativne finančne posledice, ki jih imata zanj uporaba pogojev Altmark za ta ukrep in njegova opredelitev kot državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, kot je razlagan s sodbo Altmark, da bi lahko v imenu načela pravne varnosti zahteval, da se ti pogoji ne uporabijo.
Poleg tega vprašanja, ali je v skladu z načelom pravne varnosti, da se prejemniku tega, kar se je v času dejanskega stanja štelo za nadomestilo, dano za opravljanje nalog javne službe, naloži obveznost vračila zneska denarja, ki je posledica skupne in retroaktivne uporabe sodb, ki se nanašajo na razlago členov 107(1) PDEU in 108(3) PDEU, izdanih več let po nakazilu tega nadomestila, ni mogoče rešiti v okviru tega spora, ki se nanaša na veljavnost sklepa, s katerim je Komisija navedeno nadomestilo opredelila kot državno pomoč. Nacionalno sodišče mora presoditi, po potrebi po predložitvi vprašanj za predhodno odločanje Sodišču, ali se v obravnavanih okoliščinah uporabijo pravila, ki se nanašajo na obveznost, da državi vrne obresti za obdobje nezakonitosti, in, odvisno od okoliščin, obveznost povrnitve škode, ki bi jo lahko njeni konkurenti utrpeli, ker pomoč ne bi bila zakonita.
(Glej točki 82 in 84.)
8. Glede ugotavljanja obstoja državne pomoči drugi pogoj Altmark, v skladu s katerim morajo biti merila, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, določena vnaprej ter objektivno in pregledno, da se prepreči, da bi vsebovalo ekonomsko prednost, ki bi lahko prejemno podjetje postavila v boljši položaj glede na njegove konkurente, določa tri zahteve, ki jih morajo izpolniti merila za izračun nadomestila, da se zagotovi, da je izračun zanesljiv in da ga lahko Komisija preveri. S temi zahtevami se zahteva, da so merila za izračun nadomestila določena vnaprej, po preglednem postopku in da so po svoji naravi objektivna. Iz sodbe Altmark nikakor ni razvidno, da morajo biti glede na drugi pogoj, ki je v njej določen, merila za izračun nadomestila oblikovana tako, da vplivajo na ali nadzirajo višino stroškov, ki jih ima prejemnik tega nadomestila.
Razlaga drugega pogoja, v skladu s katero ni treba, da so merila za izračun nadomestila le objektivna in predhodno določena v preglednem postopku, ampak morajo poleg tega zagotavljati tudi učinkovito opravljanje javne službe, namreč ni skladna z besedilom drugega pogoja Altmark in vodi do zamenjave s četrtim pogojem iz navedene sodbe, ki se nanaša na to zahtevo po učinkovitosti.
Zato je Komisija s tem, da je zahtevala, da so merila za izračun nadomestila, dodeljenega podjetju za opravljanje nalog javne službe, oblikovana tako, da zagotovijo učinkovito opravljanje naloge javne službe, napačno uporabila pravo.
(Glej točke od 102 do 106.)
9. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 109.)
10. Pri ugotavljanju obstoja državne pomoči je, kar zadeva četrti pogoj Altmark, v skladu s katerim je treba, kadar ni postopka oddaje javnega naročila, ki omogoča izbiro kandidata, ki lahko opravlja nalogo javne službe z najnižjimi stroški, dodeljeno nadomestilo ugotoviti tako, da se kot referenca vzame povprečno, dobro vodeno podjetje, ki je ustrezno opremljeno s potrebnimi sredstvi, namen tega, da se poišče tako podjetje, optimizacija zneska nadomestila, ki se šteje za potrebno za izvajanje nalog javne službe, in izognitev temu, da bi se kot referenca za izračun zneska tega nadomestila upoštevali visoki stroški neučinkovitega podjetja.
Tako za izpolnitev tega pogoja ne zadostuje, da država članica izjavi, da glede na posebnosti naloge javne službe na trgu ni mogoče najti podjetja, primerljivega s prejemnikom nadomestila, nato pa si prizadeva dokazati, da je prejemnik podjetje, ki je dobro vodeno in ustrezno opremljeno v smislu te določbe.
(Glej točke 116, 117 in 131.)
11. Na področju državnih pomoči mora glede dokaznega bremena zadevna država članica, čeprav mora Komisija dokazati obstoj državne pomoči, v skladu s členom 10(2) v povezavi s členom 2(2) Uredbe št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES Komisiji priskrbeti podatke, potrebne za sprejetje odločbe o opredelitvi preučevanega ukrepa in, odvisno od okoliščin primera, o njegovi združljivosti z notranjim trgom.
Tako obstaja obveznost države članice, da dokaže, da je bila, če za izbiro podjetja, katerega naloga je opravljanje zadevne naloge javne službe, ni bil opravljen javni razpis, višina nadomestila, dodeljenega temu podjetju, določena na podlagi analize stroškov povprečnega, dobro vodenega podjetja, ki je ustrezno opremljeno, zato da lahko zadosti zahtevam zadevne javne službe, za opravljanje te naloge. Če to ni dokazano, ni mogoče izključiti, da nadomestilo, dodeljeno podjetju, katerega naloga je opravljanje naloge javne službe, vsebuje element državne pomoči.
(Glej točki 124 in 126.)
12. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 156.)
13. Na področju državnih pomoči pri znesku, ki je nakazan neki stranki, ki ga mora v celoti nakazati tretji osebi, načeloma ne more iti za prednost, ki je dana stranki, katere vloga pomeni izključno „izvršitev plačila“ ali „plačilni kanal“. V takem primeru se zadevni znesek ne vključi v premoženje zadnjenavedene stranke. Nasprotne ugotovitve ni mogoče sprejeti, razen če bi se dokazalo, da je že zgolj prenos zadevni stranki prinesel korist, na primer v obliki obresti za obdobje posedovanja tega zneska.
Glede tega mora podjetje, ki opravlja naloge javne službe, če mora za opravljanje dela nalog javne službe, ki mu jih je zaupal zakonodajalec, imeti dostop do storitev drugih podjetij, kar pomeni, da jim mora v zameno nakazovati primerno nadomestilo za te storitve, ki jim omogoča opravljanje zadevnih storitev, samo prevzeti obveznosti do drugih podjetij, tako da njegova vloga ni omejena na vlogo „plačilnega kanala“ za nakazila, ki izhajajo iz naročnin in so namenjena drugim podjetjem. Poleg tega to, da imajo druga podjetja od podjetja, ki opravlja naloge javne službe, ločeno pravna osebnost, nima nikakršnega vpliva.
(Glej točki 159 in 171.)
14. NA področju državnih pomoči prednosti, ki niso dodeljene iz državnih sredstev, nikakor ne morejo pomeniti državne pomoči. Glede tega je prednost, ki se daje iz državnih sredstev, prednost, ki – ko se enkrat dodeli – ustvari negativen učinek na državna sredstva.
Najpreprostejša oblika tega negativnega učinka je prenos državnih sredstev na tistega, ki mu je dana prednost. Vendar ni treba v vsakem primeru dokazati obstoja prenosa državnih sredstev, da bi se prednost, dodeljena enemu ali več podjetjem, lahko razumela kot državna pomoč. V tem smislu si je mogoče predstavljati prednost, ki ima negativne učinke na državna sredstva, a ne obsega prenosa državnih sredstev. Za to gre zlasti v primeru ukrepa, s katerim javni organi priznajo nekaterim podjetjem davčno oprostitev, ki čeprav ne obsega prenosa državnih sredstev, upravičence postavlja v ugodnejši finančni položaj kot druge davčne zavezance.
Pojem državnih sredstev v smislu člena 107(1) PDEU obsega vsa denarna sredstva, ki jih lahko javni organi dejansko uporabijo za podporo podjetjem, pri čemer ni pomembno, ali ta sredstva trajno spadajo v premoženje države. Zato tudi če zneski, ki ustrezajo zadevnemu ukrepu, niso trajno v lasti državne blagajne, to, da ostajajo stalno pod javnim nadzorom in torej na voljo pristojnim nacionalnim organom, zadostuje, da se jih opredeli kot državna sredstva.
Tako lahko državna sredstva pomenijo tudi sredstva tretjih oseb, ki jih lastniki prostovoljno dajo na voljo državi, ali sredstva, ki so se jim njihovi lastniki odpovedali in je njihovo upravljanje prevzela država v okviru izvrševanja suverenih pooblastil. Nasprotno ni mogoče šteti, da so sredstva pod javnim nadzorom in so torej državna sredstva v zgornjem smislu zgolj zato, ker je država tretji osebi z zakonodajnim aktom predpisala poseben način uporabe lastnih sredstev.
(Glej točke 190, 195, 196, 198, 201, 208 in 209.)
15. Prihodki javne radiotelevizije iz oglaševanja so finančno nadomestilo, ki ga plačajo oglaševalci za to, da se jim da na voljo oglaševalski čas. Zato po svojem izvoru ti prihodki ne izhajajo iz državnih sredstev, ampak zasebnih – namreč sredstev oglaševalcev.
Na vprašanje, ali je mogoče šteti, da so ta sredstva zasebnega izvora pod nadzorom državnih organov zadevne države članice, je treba odgovoriti, da teh sredstev lastniki niso prostovoljno dali na voljo državi niti to niso sredstva, ki so se jim njihovi lastniki odpovedali in je njihovo upravljanje prevzela država. Če je namreč poseg države konkretno v določitvi dela zadevnih sredstev, ki izvirajo iz prihodkov iz oglaševanja, ki morajo biti nakazani tej radioteleviziji, in če so nacionalni organi pooblaščeni le za določitev zgornje meje zneska iz teh sredstev, ki bo prenesen na to radiotelevizijo, tega pooblastila ni mogoče šteti za zadostnega za ugotovitev, da gre za sredstva pod javnim nadzorom.
Če pa bi bil po navodilu pristojnih nacionalnih organov navedenim organom dan na voljo del prihodkov iz oglaševanja, bi ta del prihodkov iz oglaševanja pomenil državna sredstva. Ni pa razloga, da bi šteli, da so državna sredstva preostali del prihodkov iz oglaševanja, ki ni bil zadržan.
Drugačne ugotovitve ni mogoče sprejeti na podlagi tega, da lahko kulturni minister zadevne države članice zadrži del sredstev iz oglaševanja. Taka okoliščina namreč ne pomeni niti, da nezadržani preostanek pomeni državna sredstva niti da njegov prenos na radiotelevizijo pomeni državno pomoč v njeno korist. Nazadnje glede tega ni upošteven neobstoj pogodbenega razmerja med oglaševalci in radiotelevizijo oziroma njenega vpliva na dejavnost oglaševanja.
Iz tega je razvidno, da če Komisija z odločbo take prihodke iz oglaševanja opredeli kot državno pomoč, napačno uporabi pravo, zaradi česar je ta odločba v tem delu nična.
(Glej točke 211, 212, 214, 217, 218 in 220.)
16. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 229 do 231.)
17. Kadar se na področju državni pomoči pomoč dodeli novemu prejemniku, ki ni prejemnik obstoječe pomoči, gre v primeru tega novega prejemnika lahko samo za novo pomoč. V zvezi s tem je treba razlikovati med sistemi pomoči po eni strani in posameznimi pomočmi po drugi.
(Glej točke od 236 do 239.)
18. Na področju konkurenčnega prava, vključno za namen uporabe člena 107(1) PDEU, pojem podjetja obsega vse subjekte, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, ne glede na njihov pravni položaj in način financiranja.
Tako je treba za opredelitev prejemnika obstoječe pomoči upoštevati gospodarsko enoto, ki je prejemnik te pomoči, ne glede na morebitno spremembo v njenem pravnem položaju. Zato je mogoče tudi posamezno pomoč šteti za obstoječo pomoč, čeprav je bila odobrena pravnemu subjektu, ki je bil ustanovljen po uvedbi pomoči in pristopu zadevne države članice k Uniji, če se izkaže, da je zadevni gospodarski subjekt – čeprav ob uvedbi pomoči ni obstajal – bil v tem trenutku del podjetja, torej gospodarske enote, ki ji je bila dodeljena obstoječa pomoč.
(Glej točki 243 in 244.)