Mål T‑674/11
TV2/Danmark A/S
mot
Europeiska kommissionen
”Statligt stöd – Radio och tv i allmänhetens tjänst – Beslut om att förklara stöd förenligt med den inre marknaden – Danska myndigheters stöd till det danska public service-företaget TV2/Danmark – Offentlig finansiering för att kompensera för kostnader som är förenade med fullgörandet av public serviceskyldigheter – Begreppet stöd – Dom Altmark”
Sammanfattning – Tribunalens dom (åttonde avdelningen) av den 24 september 2015
1. Talan om ogiltigförklaring – Berättigat intresse av att få saken prövad – Krav på ett faktiskt intresse – Bedömning vid tidpunkten för talans väckande – Talan som kan ge sökanden en fördel – Talan som väckts av det företag som mottagit statligt stöd mot kommissionens beslut att förklara stödet förenligt med den inre marknaden – Bevisad och faktisk risk för att sökanden dras inför rätta
(Artikel 263 FEUF)
2. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Åtgärder som ska kompensera för de kostnader som ett företag har haft för fullgörandet av public serviceuppdraget – Omfattas inte – Villkor som anges i dom Altmark
(Artikel 107.1 FEUF)
3. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Åtgärder som ska kompensera för de kostnader som ett företag har haft för fullgörandet av public serviceuppdraget – Omfattas inte – Villkor som anges i dom Altmark – Möjlighet att göra undantag från vissa av villkoren i dom Altmark – Föreligger inte
(Artikel 107.1 FEUF)
4. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse – Radio- och tv-området – Distinktion mellan Altmarktestet som syftar till att fastställa om statligt stöd föreligger och det test som föreskrivs i artikel 106.2 FEUF, vilket möjliggör att kunna avgöra om stödet är förenligt med den inre marknaden – Enbart protokollet om systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna är relevant vid bedömningen av om statligt stöd föreligger
(Artiklarna 14 FEUF, 106.2 FEUF och 107.1 FEUF; protokoll 29 i bilagorna till EUF- och FEU-fördragen)
5. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Åtgärder som ska kompensera för de kostnader som ett företag har haft för fullgörandet av public serviceuppdraget – Omfattas inte – Villkor sim anges i dom Altmark – Mindre sträng tillämpning av dessa villkor – Villkor – Frånvaro av konkurrens och en affärsmässig dimension på det område där stödmottagaren är verksam
(Artikel 107.1 FEUF; protokoll nr 29 i bilagan till EUF- och FEUF-fördragen)
6. Begäran om förhandsavgörande – Tolkning – Tidsmässiga verkningar av domarna om förhandavgörande – Retroaktiv verkan – Gränser – Rättssäkerhet
(Artiklarna 107.1 FEUF och 267 FEUF)
7. Stöd som ges av en medlemsstat – Planerade stöd – Skyldighet att anmäla stödåtgärder på förhand med följd att stödet inte kan utbetalas förrän tillstånd medgetts – Åsidosättande – Möjlighet för stödmottagaren att åberopa rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar för att hindra att Altmarkvillkoren tillämpas– Föreligger inte
(Artiklarna 107.1 FEUF och 108.3 FEUF)
8. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Åtgärder som ska kompensera för de kostnader som ett företag har haft för fullgörandet av public serviceuppdraget – Andra villkoret i dom Altmark – Prövning av villkoret för att kunna fastställa ersättningen på ett objektivt och öppet sätt – Beaktande av kravet på effektivitet i offentlig verksamhet – Otillåtet
(Artikel 107.1 FEUF)
9. Talan om ogiltigförklaring – Saken – Beslut som vilar på olika resonemang men där vart och ett i sig är tillräckligt som motivering för beslutsdelen – Ogiltigförklaring av ett sådant beslut – Villkor
(Artikel 263 FEUF)
10. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Kostnader som ett företag har haft för fullgörandet av public serviceuppdraget – Fjärde villkoret i dom Altmark – Fastställande av ersättningen när det inte skett någon offentlig upphandling med stöd av en kostnadsanalys av ett genomsnittsföretag på det berörda området – Otillräckligt att analysera kostnaderna hos det företag som fullgör public serviceuppdraget
(Artikel 107.1 FEUF)
11. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Åtgärder som ska kompensera för de kostnader som ett företag har haft för fullgörandet av public serviceuppdraget – Fjärde villkoret i dom Altmark – Fastställande av ersättningen när det inte skett någon offentlig upphandling med stöd av en kostnadsanalys av ett genomsnittsföretag på det berörda området – Bevisbördan åvilar den berörda medlemsstaten
(Artikel 107.1 FEUF)
12. Domstolsförfarande – Intervention – Argument som skiljer sig från intervenientens argument – Upptagande till sakprövning – Villkor
(Domstolens stadga, artikel 40 fjärde stycket; tribunalens rättegångsregler, artikel 116.3)
13. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Mottagarna beviljas en fördel – Skyldighet att betala ut ett belopp till en tredje part som enbart fungerar som betalningskanal eller betalningsorgan– Omfattas inte – Skyldighet för ett public serviceföretag som utnyttjar andra företags tjänster att ersätta dem för detta – Omfattas
(Artikel 107.1 FEUF)
14. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stöd som härrör från statliga medel – Begreppet statliga medel– Bestämmelser i lag i vilka det föreskrivs att tredje man ska använda sina egna tillgångar på ett särskilt sätt – Omfattas inte
(Artikel 107.1 FEUF)
15. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Fördel som beviljas med statliga medel eller med medel som staten förvaltar – Räckvidd – Reklamintäkter för ett radio- och tv-företag i allmänhetens tjänst – Omfattas inte
(Artikel 107.1 FEUF)
16. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Grunder som åberopas mot ett kommissionsbeslut om statligt stöd – Grunder som inte har åberopats under det administrativa förfarandet – Distinktion mellan rättsliga grunder som kan prövas och faktiska grunder som inte kan prövas
(Artiklarna 108.2 FEUF och 263 FEUF)
17. Stöd som ges av en medlemsstat – Befintligt stöd och nytt stöd – Stöd som beviljas en ny mottagare – Distinktion mellan stödordningar och individuellt stöd
(Artikel 108 FEUF)
18. Stöd som ges av en medlemsstat – Befintligt stöd och nytt stöd – Individuellt stöd som har beviljats en juridisk enhet som bildats efter att stödet inrättades och den berörda medlemsstaten anslöts till unionen – Kvalificering som befintligt stöd – Villkor
(Artikel 108 FEUF)
1. Vid talan om ogiltigförklaring, som väckts av en stödmottagare mot kommissionens beslut att förklara det aktuella stödet förenligt med den inre marknaden i alla delar eller att förklara att en av de omtvistade finansieringsåtgärderna är förenlig, kan ett berättigat intresse av att få saken prövad föreligga på grund av en bevisad risk att sökandens rättsliga ställning påverkas av rättsliga förfaranden eller att det finns en konkret och överhängande risk för sådan påverkan den dag talan väcks vid unionsdomstolen.
Det föreligger en ”bevisad” eller ”faktisk” risk att en sökande som erhållit ett rättsstridigt och med inre marknaden oförenligt stöd utsätts för rättstvister när en sådan talan redan anhängiggjorts vid en nationell domstol då talan om ogiltigförklaring väcks vid tribunalen eller när en sådan talan ingetts vid en nationell domstol innan tribunalen avgör talan om ogiltigförklaring och det vid en nationell domstol redan anhängiggjorda mål som åberopats av sökanden har till föremål det stöd som avses genom det beslut som utgör föremålet för talan vid tribunalen.
Härav följer att mottagaren av stöd som har förklarats oförenligt med den inre marknaden har ett legitimt och faktiskt intresse av att väcka talan vilket grundar sig på att de berörda åtgärderna klassificerades som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF och nytt stöd i den mening som avses i artikel 1 c i förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 EG när talan har väckts mot mottagaren vid nationell domstol och av denna domstol vilandeförklarats i väntan på tribunalens dom med yrkande om betalning av ränta för den period som stödet var rättstridigt och ersättning för den skada som åsamkats av det rättstridiga stödet.
(se punkterna 34 och 36–39)
2. Se domen.
(se punkterna 47–49)
3. Det framgår av den helt entydiga lydelsen i domen Altmark att syftet med samtliga fyra villkor som anges i denna dom är att fastställa huruvida åtgärden i fråga utgör statligt stöd och närmare bestämt att fastställa huruvida mottagaren har getts en fördel. Statliga åtgärder som inte uppfyller ett eller flera av dessa villkor ska anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
Vad beträffar just förhållandet mellan det tredje och det andra Altmarkvillkoret, tycks det för övrigt omöjligt att konstatera att en ersättning till ett företag som har ett uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inte överstiger vad som är nödvändigt för att helt eller delvis täcka kostnaderna för att fullgöra skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter, utan att först veta vilka kriterier som legat till grund för fastställandet av ersättningens storlek, vilket just utgör föremålet för det andra Altmarkvillkoret.
(se punkterna 54 och 55)
4. Det följer av lydelsen av protokoll nr 29 om systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna (Amsterdamprotokollet) att dess syfte är att tolka undantaget i artikel 106.2 FEUF. Protokollet saknar följaktligen relevans vid en bedömning av Altmarkvillkorens tillämplighet, vilka är avsedda att fastställa huruvida det föreligger statligt stöd och inte om det är förenligt med den inre marknaden. Dessutom kan det inte medges att Amsterdamprotokollet medför att konkurrensreglerna inte kan tillämpas och att kommissionen inte har rätt att kontrollera huruvida stödet för särskilda ändamål medför en ekonomisk fördel för offentliga programföretagen på grundval av de kriterier som fastställts av domstolen i domen Altmark. Även om det vore så, att Amsterdamprotokollet kunde anses relevant för bedömningen av huruvida det föreligger statligt stöd, skulle detta dock endast gälla det första Altmarkvillkoret, som rör definitionen av skyldigheterna att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse.
(se punkterna 61 och 62)
5. Vid prövningen av om statligt stöd föreligger kan en mindre strikt tillämpning av Altmarkvillkoren vara motiverad i ett specifikt fall om det inte finns någon konkurrensutsatt och affärsmässig dimension i den sektor där den som erhåller ersättningen är verksam. Med hänsyn tagen till särarten i uppdraget att tillhandahålla radio- och tv-sändningar i allmänhetens tjänst, vilken understryks i protokoll nr 29 om systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna, kan det emellertid inte medges att sektorn för radio- och tv-sändningar inte har någon konkurrensutsatt och affärsmässig dimension. Denna dimension uttrycks bland annat av den omständigheten att ett public service-företag till en del finansieras med reklamintäkter och är verksamt på marknaden för tv-reklam.
(se punkt 70)
6. Se domen.
(se punkterna79, 80, 83 och 85)
7. De ekonomiska följderna för den som erhåller stöd som inte har anmälts utgör inte en omständighet som med avseende på den allmänna rättssäkerhetsprincipen motiverar en begränsning i tiden av effekterna av en dom genom vilken domstolen tolkat artikel 107.1 FEUF i den meningen att den berörda åtgärden visar sig utgöra statligt stöd. Härav följer att stödmottagaren inte kan göra gällande negativa ekonomiska omständigheter till följd av att Altmarkvillkoren tillämpas på de berörda åtgärderna och dessa åtgärder betecknas som statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF, såsom den tolkades i domen Altmark, och för rättssäkerhetsprincipens skull begära att dessa villkor inte ska tillämpas.
Frågan huruvida det är förenligt med rättssäkerhetsprincipen att den part som vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna erhöll en ersättning som betraktades som ersättning för utförandet av uppdraget att tillhandahålla en allmännyttig tjänst, åläggs en skyldighet att betala tillbaka en summa pengar som är resultatet av en samlad och retroaktiv tillämpning av domar avseende tolkningen av artikel 107.1 FEUF och 108.3 FEUF, vilka meddelades flera år efter det att denna ersättning betalades ut, kan emellertid inte avgöras i en tvist som avser giltigheten av ett beslut genom vilket kommissionen klassificerade nämnda ersättning som statligt stöd. Det ankommer på den nationella domstolen, i förekommande fall efter att ha begärt ett förhandsavgörande av domstolen, att pröva huruvida reglerna om att betala ränta till staten för den tid som rättstridigheten bestått och i förekommande fall utge skadestånd för den skada som åsamkats konkurrenterna, är tillämpliga.
(se punkterna 82 och 84)
8. Det andra Altmarkvillkoret, för att fastställa om statligt stöd föreligger, innebär att de kriterier som ligger till grund för beräkningen av ersättningen ska vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, så att ersättningen inte innebär att det företag som erhåller ersättningen gynnas ekonomiskt i förhållande till konkurrerande företag. Följaktligen innebär det andra Altmarkvillkoret att kriterierna för beräkning av ersättningen ska uppfylla tre krav för att denna beräkning ska vara tillförlitlig och kunna kontrolleras av kommissionen. Dessa krav innebär att kriterierna för beräkning av ersättningen ska vara fastställda i förväg, genom ett öppet förfarande och att de till sin art ska vara objektiva. Av domen Altmark följer inte att det andra villkoret innebär att kriterierna för beräkning av ersättning måste vara utformade på ett sådant sätt att storleken på de utgifter som mottagaren av ersättningen har haft ska kunna påverkas eller kontrolleras.
En tolkning av det andra Altmarkvillkoret enligt vilken kriterierna för beräkning av ersättningen inte endast ska vara objektiva och fastställda i förväg genom ett öppet förfarande, utan även ska garantera att den allmännyttiga tjänsten sköts på ett effektivt sätt är emellertid inte förenlig med det andra Altmarkvillkorets lydelse och leder till att detta villkor blandas ihop med det fjärde villkoret vilket avser detta krav på effektivitet.
Kommissionen gjorde sig således skyldig till en felaktig rättstillämpning när den krävde att kriterierna för beräkning av ersättningen till ett företag för fullgörande av public service-skyldigheter skulle vara formulerade på ett sådant sätt att de garanterade ett effektivt fullgörande av företagets uppdrag att tillhandahålla en allmännyttig tjänst.
(se punkterna 102–106)
9. Se domen.
(se punkt 109)
10. Vid fastställandet av om statligt stöd föreligger enligt det fjärde Altamarkvillkoret med innebörden att när en offentlig upphandling inte har genomförts för att välja ut en sökande som kan utföra uppdraget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster till den lägsta kostnaden, måste ersättningen nämligen fastställas genom att ett genomsnittsföretag, som är välskött och tillräckligt utrustat med nödvändiga medel, används som referens. Syftet med att leta efter ett sådant företag är att optimera storleken på den ersättning som anses nödvändig för att fullgöra uppdraget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och undvika att ett ineffektivt företags höga kostnader används som referens vid beräkningen av storleken på ersättningen.
För att detta villkor ska vara uppfyllt är det således inte tillräckligt att medlemsstaten förklarar att det med hänsyn till den särskilda beskaffenheten av uppdraget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inte är möjligt att på marknaden identifiera något företag som är jämförbart med mottagaren av ersättningen för att sedan vinnlägga sig om att visa att mottagaren själv är ett välskött och tillräckligt utrustat företag i den mening som avses i detta villkor.
(se punkterna 116, 117 och 131)
11. Vad beträffar bevisbördan vid statligt stöd ankommer på kommissionen att visa att statligt stöd föreligger, men att den berörda medlemsstaten, i enlighet med artikel 10.2 jämförd med artikel 2.2 i förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 EG, är skyldig att ge kommissionen alla nödvändiga upplysningar för att kommissionen ska kunna fatta ett beslut om klassificeringen av den granskade åtgärden och, i förekommande fall, om dess förenlighet med den inre marknaden.
En medlemsstat är, i avsaknad av en offentlig upphandling i syfte att välja ut ett företag som ska ha till uppdrag att tillhandahålla den aktuella tjänsten av allmänt intresse, skyldig att visa att storleken på ersättningen till detta företag fastställts på grundval av en bedömning av de kostnader som ett genomsnittsföretag som är välskött och tillräckligt utrustat för att kunna uppfylla kraven på den aktuella tjänsten av allmänt intresse skulle ha haft för att utföra detta uppdrag. Om detta inte är styrkt kan det inte uteslutas att ersättningen till det företag som har i uppdrag att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse till viss del utgör statligt stöd.
(se punkterna 124 och 126)
12. Se domen.
(se punkt 156)
13. För det fallet, vid statligt stöd, att ett belopp betalas ut till en part som har att överföra hela detta belopp till en tredje part, kan det i princip inte vara fråga om en fördel för den part som enbart handlar i egenskap av ”betalningsorgan” eller ”betalningskanal”. I ett sådant fall passerar beloppet i fråga endast den förstnämnda partens tillgångar. En annan slutsats kan endast medges om det kan styrkas att denna passage i sig gynnar den berörda parten, till exempel i form av räntor för den period som den parten har beloppet i sin ägo.
När ett företag, för att utföra en del av det public serviceuppdrag som lagstiftaren ålagt detta företag, använder sig av andra företags tjänster innebär det att företaget som motprestation tar på sig en skyldighet att betala ut en lämplig ersättning till dessa företag för nämnda tjänster, så att de kan tillhandahålla tjänsterna i fråga. Public serviceföretaget själv tar på sig skyldigheter gentemot nämnda företag. Företagets roll är inte enbart att fungera som en ”transitkanal” för överföring av licensmedel till de andra företagen. Den omständigheten, förutsatt att den kan styrkas, att dessa företag är självständiga juridiska personer, skilda från public serviceföretaget, saknar betydelse i detta avseende.
(se punkterna 159 och 171)
14. Fördelar som inte tilldelas med hjälp av statliga medel kan inte under några omständigheter utgöra statligt stöd. En fördel som tilldelas med hjälp av statliga medel är en fördel som när den väl tilldelats påverkar statens medel negativt.
Den enklaste formen av en sådan negativ påverkan är en överföring av statliga medel till den som tilldelats en fördel. Det är emellertid inte alltid nödvändigt att fastställa att en överföring av statliga medel har ägt rum för att en fördel som har getts till ett eller flera företag ska anses vara statligt stöd. Det är nämligen möjligt att föreställa sig en fördel som påverkar statens medel negativt men som inte utgör en överföring av statliga medel. En åtgärd genom vilken myndigheterna medger vissa företag skattebefrielse och som, trots att den inte innebär en överföring av statliga medel, försätter stödmottagarna i en finansiell situation som är mer fördelaktig än den situation som övriga skattskyldiga befinner sig i utgör statligt stöd.
Begreppet statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 EG omfattar alla likvida medel som myndigheterna faktiskt kan använda för att stödja företag och det är inte är relevant om dessa medel permanent ingår bland statens tillgångar eller inte. Följaktligen är det så att även om de belopp som används för en statlig stödåtgärd inte permanent disponeras av staten är det förhållandet att de fortlöpande kontrolleras av staten och således kan disponeras av behöriga nationella myndigheter tillräckligt för att de ska kunna anses utgöra statliga medel.
Statliga medel kan bestå av medel som härrör från tredje part men som antingen frivilligt har ställts till statens förfogande av innehavarna eller har övergetts av innehavarna och förvaltas av staten i enlighet med dess suveräna befogenheter. Däremot kan inte medel anses stå under statens kontroll och följaktligen utgöra statliga medel i den mening som avses ovan enbart till följd av den omständigheten att staten genom en lagstiftningsåtgärd föreskriver att tredje part ska använda sina egna medel på ett särskilt sätt.
(se punkterna 190, 195, 196, 198, 201, 208 och 209)
15. Reklamintäkter som tillfaller ett public serviceföretag utgör en ekonomisk ersättning som annonsörerna betalat för att tillhandahållas sändningstid för reklam. Därmed kommer dessa intäkter inte ursprungligen från statliga medel, utan från privata medel, nämligen annonsörernas.
Vad beträffar huruvida dessa medel, av privat ursprung, får anses ha kontrollerats av den berörda medlemsstatens myndigheter gäller att det inte kan vara fråga om vare sig medel som frivilligt ställts till statens förfogande av innehavarna eller om medel som övergetts av innehavarna och som staten förvaltar. I en situation där statens åtgärd består i att konkret fastställa den andel av de aktuella medlen som härrör från reklamintäkter som ska överföras till radio- och tv-företaget och där behöriga nationella myndigheter endast har möjlighet att, om de så önskar, sätta ett tak för hur stor del av dessa medel som skulle föras över till detta företag kan denna möjlighet emellertid inte anses vara tillräcklig för att dra slutsatsen att det rör sig om medel som kontrollerades av staten.
Om företaget däremot enligt myndigheternas anvisningar behöll en del av reklamintäkterna och ställde dem till nämnda myndigheters förfogande, skulle den delen av reklamintäkterna utgöra statliga medel. Däremot finns det inga skäl att anse att den återstående delen av reklamintäkterna, som inte behölls av företaget, utgör statliga medel.
Den omständigheten att kulturministern i den berörda medlemsstaten kan hålla inne en del av reklamintäkterna betyder inte att återstoden, som inte hölls inne, utgjorde statliga medel eller att överföringen till radio- och tv-företaget, utgör statligt stöd. Slutligen är det inte heller relevant att det inte fanns något avtalsförhållande mellan annonsörerna och företaget eller att detta inte kunde påverka reklamverksamheten.
Härav följer att kommissionen, genom att i ett beslut klassificera reklamintäkterna som statligt stöd, gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning vilken innebär att beslutet ska ogiltigförklaras.
(se punkterna 211, 212, 214, 217, 218 och 220)
16. Se domen.
(se punkterna 229–231)
17. När stöd ges till en ny mottagare, som är en annan än mottagarna av ett befintligt stöd, kan det endast röra sig om nytt stöd vad beträffar denna nya mottagare. I detta avseende är det nödvändigt att göra skillnad mellan stödordningar och individuellt stöd.
(se punkterna 236–239)
18. Inom konkurrensrätten och vid tillämpningen av artikel 107.1 FEUF avser begreppet företag varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras.
Hänsyn måste således tas till vilken ekonomisk enhet som erhållit stödet, när det gäller att fastställa vem som är mottagaren av befintligt stöd, oavsett eventuella ändringar av enhetens rättsliga form. Följaktligen kan även individuellt stöd betraktas som befintligt stöd, trots att det gått till en juridisk enhet som bildades efter det att stödet inrättades och den berörda medlemsstaten anslöt sig till unionen. Huvudsaken är den aktuella juridiska enheten, även om den inte existerade som sådan då stödet inrättades, ändå vid den tidpunkten utgjorde en del av det företag, det vill säga den ekonomiska enhet, som erhöll det befintliga stödet.
(se punkterna 243 och 244)