SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
YVESA BOTA,
predstavljeni 24. januarja 2018(1)
Zadevi C‑175/17 in C‑180/17
X
proti
Belastingdienst/Toeslagen
ter
X in Y
proti
Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie
(Predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je vložil Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddelek za upravne spore pri državnem svetu, Nizozemska))
„Predhodno odločanje – Skupna politika na področju azila in subsidiarne zaščite – Direktiva 2005/85/ES – Člen 39 – Direktiva 2008/115/ES – Člen 13 – Direktiva 2013/32/EU – Člen 46 – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Členi 4, 18, 19(2) in 47 – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Načelo nevračanja – Odločba o zavrnitvi prošnje za azil in o obveznosti vrnitve – Nacionalna zakonodaja, ki določa drugo stopnjo sodnega varstva na področju azila – Samodejni odložilni učinek, omejen na tožbo na prvi stopnji – Izjema, če se ohranijo pravni učinki odločbe, razglašene za nično na prvi stopnji“
I. Uvod
1. Obravnavana predloga za sprejetje predhodne odločbe se vsebinsko prekrivata. Zato bo o teh dveh zadevah sprejeta skupna odločitev, kar Sodišču daje priložnost za nov prispevek k pravici do učinkovitega pravnega sredstva na področju azila.
2. Pri tem gre za vprašanje, ali je treba pravo Evropske unije, ki zagotavlja pravico do učinkovitega pravnega sredstva, razlagati tako, da je treba z določbami nacionalnega prava določiti samodejni odložilni učinek za pritožbene postopke, ki so s temi določbami določeni zoper odločbe o zavrnitvi prošenj za azil in o obveznosti vrnitve, če se zadevna oseba sklicuje na tveganje kršitve načela nevračanja. Z obravnavanima zadevama je Sodišče pozvano, naj odloči o razlagi določb člena 39 Direktive 2005/85/ES(2), člena 13 Direktive 2008/115/ES(3) in člena 46 Direktive 2013/32/EU(4) v povezavi s členoma 4 in 18 ter členoma 19(2) in 47 Listine Evropske unije o temeljih pravicah(5).
3. Ob koncu svoje analize bom Sodišču predlagal, naj odloči, da niti določbe Direktive 2005/85, niti določbe Direktive 2008/115, niti določbe Direktive 2013/32, niti določbe Listine državam članicam ne nalagajo, da določijo samodejni odložilni učinek pritožbe, vložene v okviru postopka, v katerem se izpodbija zavrnitev azila, ki vključuje odločbo o vrnitvi, tudi če se oseba, na katero se ta ukrep nanaša, sklicuje na tveganje kršitve načela nevračanja. Vendar pravica do učinkovitega pravnega sredstva, kakršna izhaja iz teh določb, nasprotuje temu, da se ohranijo pravni učinki zavrnitve azila in odločbe o vrnitvi kljub razglasitvi ničnosti teh ukrepov na prvi stopnji, in nalaga, da ima v takem položaju pritožba samodejni odložilni učinek.
II. Pravni okvir
A. Mednarodno pravo
1. Ženevska konvencija
4. Člen 33 Ženevske konvencije(6) z naslovom „Prepoved izgona in zavračanja (,refoulement‘)“ v odstavku 1 določa:
„Nobena država pogodbenica na nikakršen način begunca ne bo izgnala ali prisilno vrnila na meje ozemlja, kjer bi bila njegovo življenje ali svoboda ogrožena zaradi njegove rase, vere, državljanstva, pripadnosti neki določeni družbeni skupini ali določenega političnega prepričanja.“
2. Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin
5. Člen 3 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin(7) z naslovom „Prepoved mučenja“ določa:
„Nihče ne sme biti podvržen mučenju ali nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.“
6. Člen 13 navedene konvencije z naslovom „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva“ določa:
„Vsakdo, čigar pravice in svoboščine, zajamčene s to [k]onvencijo, so kršene, ima pravico do učinkovitih pravnih sredstev pred domačimi oblastmi, in to tudi če je kršitev storila uradna oseba pri opravljanju uradne dolžnosti.“
B. Pravo Unije
1. Direktiva 2005/85
7. Člen 3 Direktive 2005/85, naslovljen „Področje uporabe“, v odstavku 1 določa:
„Ta direktiva se uporablja za vse prošnje za azil, vložene na ozemlju države članice, vključno na meji ali v tranzitnih območjih države članice, ter za odvzem statusa begunca.“
8. Člen 39 te direktive, naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva“, določa:
„1. Države članice zagotovijo, da ima prosilec za azil pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper:
(a) odločbo, izdano v zvezi z njegovo prošnjo za azil […]
[…]
(e) odločbo o odvzemu statusa begunca v skladu s členom 38.
2. Države članice predvidijo roke in druga potrebna pravila za uveljavljanje pravice prosilca do učinkovitega pravnega sredstva v skladu z odstavkom 1.
3. Države članice, kadar je primerno, predvidijo v skladu s svojimi mednarodnimi obveznostmi pravila glede:
(a) vprašanja, ali ima pravno sredstvo v skladu z odstavkom 1 za posledico, da prosilec lahko ostane v zadevni državi članici do odločitve o pravnem sredstvu;
(b) možnosti pravnega sredstva ali zaščitnih ukrepov, kadar pravno sredstvo v skladu z odstavkom 1 nima za posledico, da prosilec lahko ostane v zadevni državi članici do odločitve o pravnem sredstvu. Države članice lahko predvidijo tudi pravno sredstvo po uradni dolžnosti […]
[…]“
2. Direktiva 2008/115
9. Člen 13 Direktive 2008/115, naslovljen „Pravna sredstva“, določa:
„1. Zadevnemu državljanu tretje države se zagotovi učinkovito pravno sredstvo, da se pritoži zoper odločbo v zvezi z vrnitvijo iz člena 12(1) ali zagotovi njen ponovni pregled pred pristojnim sodnim ali upravnim organom ali pred pristojnim telesom, katerega člani so nepristranski in neodvisni.
2. Organ ali telo iz odstavka 1 je pristojno za pregled odločb v zvezi z vrnitvijo iz člena 12(1), vključno z možnostjo začasne odložitve njihove izvršitve, razen če se začasna odložitev že uporablja po nacionalni zakonodaji.
[…]“
3. Direktiva 2013/32
10. Člen 46 Direktive 2013/32, naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva“, določa:
„1. Države članice zagotovijo, da imajo prosilci pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper:
(a) odločbo, izdano v zvezi z njegovo prošnjo za mednarodno zaščito, vključno z odločbo:
(i) o neutemeljenosti prošnje v zvezi s statusom begunca in/ali subsidiarne zaščite,
[…]
3. Države članice zaradi spoštovanja odstavka 1 zagotovijo, da učinkovito pravno sredstvo vsaj v pritožbenih postopkih pred sodiščem prve stopnje zagotavlja podrobno inex nunc presojo dejstev in pravnih vprašanj, po potrebi vključno s presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo 2011/95/EU [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite](8).
[…]
5. Brez poseganja v odstavek 6 države članice prosilcem dovolijo, da ostanejo na njihovem ozemlju do izteka roka, v katerem lahko uveljavljajo svojo pravico do učinkovitega pravnega sredstva in, če so tako pravico v tem roku uveljavljali, pa do zaključka postopka s pravnim sredstvom.
6. V primeru odločbe:
(a) o očitni neutemeljenosti prošnje v skladu s členom 32(2) ali odločbe o neutemeljenosti prošnje po obravnavi v skladu s členom 31(8), razen v primerih, ko te odločbe temeljijo na okoliščinah iz člena 31(8)(h);
(b) o nedopustnosti prošnje v skladu s členom 33(2)(a), (b) ali (d);
(c) o zavrnitvi nadaljevanja obravnavanja prosilčeve zadeve, ki je bilo prekinjeno v skladu s členom 28, ali
(d) o neobravnavanju ali nepopolnem obravnavanju prošnje v skladu s členom 39,
sodišče na podlagi prošnje prosilca ali na lastno pobudo odloči o pravici prosilca, da ostane na ozemlju države članice, če zaradi take odločitve prosilcu preneha pravica ostati v državi članici, in kadar v takih primerih v nacionalnem pravu ni predvidena pravica ostati v državi članici do zaključka postopka s pravnim sredstvom.
[…]“
C. Nizozemsko pravo
11. V nizozemskem pravu ima tožba na prvi stopnji, vložena pri rechtbank (sodišče, Nizozemska) zoper odločbo Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (državni sekretar za varnost in pravosodje, Nizozemska) na področju azila, samodejni odložilni učinek. Čeprav je mogoče zoper sodbo rechtbank (sodišče), s katero je to potrdilo odločbo o zavrnitvi prošnje za azil in o obveznosti vrnitve, vložiti pritožbo, pa pritožbeni postopek nima samodejnega odložilnega učinka. Vendar je mogoče pri voorzieningenrechter (sodnik, pristojen za izdajo začasne odredbe, Nizozemska) na Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddelek za upravne spore pri državnem svetu) predlagati, naj sprejme začasne ukrepe, zlasti da se prepreči izgon med čakanjem na izid pritožbenega postopka. Ta predlog za sprejetje začasnih ukrepov sam po sebi nima samodejnega odložilnega učinka. Vsebinsko sta postopek na prvi stopnji in pritožbeni postopek postopka neomejene pristojnosti.
III. Dejansko stanje sporov o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
12. Obravnavana predloga za sprejetje predhodne odločbe sta sicer vsebinsko enaka, vendar nimata enake dejanske podlage in predložitveno sodišče ju ni vložilo na enak način. Zato ju je treba na tej stopnji mojih sklepnih predlogov obravnavati ločeno, čeprav bo analiza za obe zadevi skupna.
A. Zadeva X (C‑175/17)
13. X, iraški državljan, je 11. februarja 2008 dobil dovoljenje za prebivanje na podlagi azila za omejeno obdobje in z učinkom za nazaj od datuma vložitve njegove prošnje, 3. oktobra 2007, na podlagi politike za zaščito določenih skupin(9). Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (minister za priseljevanje, integracijo in azil, Nizozemska), ki je danes nadomeščen z državnim sekretarjem za varnost in pravosodje, je 19. januarja 2011 tožeči stranki iz postopka v glavni stvari to dovoljenje za prebivanje odvzel, ker se je prenehala izvajati politika za zaščito določenih skupin prebivalstva iz osrednjega Iraka, in to z učinkom za nazaj od 22. novembra 2008. Ta odločba z dne 19. januarja 2011 je vključevala tudi odločbo o vrnitvi, s katero je bila zadevna oseba pozvana k zapustitvi nizozemskega ozemlja pred iztekom roka za vložitev pritožbe. X je to odločbo izpodbijal pri rechtbank Den Haag (sodišče v Haagu, Nizozemska), ki je odločbo razveljavilo zaradi pomanjkljive obrazložitve.
14. Minister za priseljevanje, integracijo in azil je 1. julija 2011 tožeči stranki iz postopka v glavni stvari ponovno odvzel pravico do prebivanja in ji zavrnil status begunca ali subsidiarno zaščito. X je zoper to odločbo vložil tožbo. Rechtbank Den Haag (sodišče v Haagu) je s sodbo z dne 5. junija 2012 znova ugotovilo utemeljenost tožbe in razveljavilo odločbo z dne 1. julija 2011, hkrati pa ohranilo posledice, kot določa nizozemsko pravo, v skladu s katerim je upravno sodišče pristojno za odločitev, ali naj se pravni učinki razveljavljene odločbe ohranijo delno ali v celoti.
15. X je zoper sodbo z dne 5. junija 2012 vložil pritožbo, pri čemer pa ni vložil predloga za izdajo začasne odredbe, da ne bi bil izgnan pred odločitvijo o tako vloženi pritožbi. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddelek za upravne spore pri državnem svetu) je s sodbo z dne 25. februarja 2013, ki je postala pravnomočna, ugotovil neutemeljenost pritožbe X, ki zato od 22. novembra 2008 ni imel pravice do prebivanja na nizozemskem ozemlju.
16. Zadevna oseba je vzporedno s temi postopki v zvezi s pravico do prebivanja 11. aprila in 5. junija 2009 zaprosila za subvencijo za najemnino in zdravstvene storitve. Belastingdienst/Toeslagen (davčna uprava/služba za prejemke, Nizozemska) je z odločbo z dne 29. decembra 2011 zadevni osebi odobrila zaprošene subvencije v obliki predplačil za leto 2012. Vendar je davčna uprava/služba za prejemke z odločbo z dne 12. aprila 2013 prej odobrena predplačila odmerila v višini 0 EUR, ker X od 22. novembra 2008 ni imel pravice do prebivanja. Davčna uprava/služba za prejemke je te subvencije za najemnino in zdravstvene storitve v obliki predplačila dokončno odmerila v višini 0 EUR z odločbo z dne 28. marca 2014.
17. Predložitveno sodišče, Rechtbank Amsterdam (sodišče v Amsterdamu, Nizozemska), je s sodbo z dne 27. oktobra 2015, zoper katero je vložena pritožba pri Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddelek za upravne spore pri državnem svetu), razsodilo, da tožeča stranka iz postopka v glavni stvari ni upravičena do subvencije za najemnino in zdravstvene storitve za leto 2012, saj je bilo njeno prebivanje zakonito le v obdobju od 1. julija 2011 do sodbe z dne 5. junija 2012, zato ji je naložilo vračilo subvencije. Po navedbah rechtbank Amsterdam (sodišče v Amsterdamu) namreč navedeno obdobje zakonitega prebivanja zanjo ni upoštevno, kar zadeva njeno prošnjo za subvencijo za najemnino in zdravstvene storitve. Navedeno sodišče v zvezi s tem poudarja, da mora v skladu z nizozemskim pravom tako obdobje zakonitega prebivanja iz postopkovnih razlogov neposredno slediti obdobju zakonitega prebivanja na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje ali dovoljenja za stalno prebivanje. V obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti takega poznejšega prebivanja, ker prebivanje X med 22. novembrom 2008 in 1. julijem 2011 ni bilo zakonito, saj mu je bilo z učinkom za nazaj odvzeto pred tem izdano dovoljenje za prebivanje.
18. Postopek v glavni stvari se nanaša na ta drugi postopek, uveden po tem, ko je X pri predložitvenem sodišču vložil pritožbo zoper sodbo rechtbank Amsterdam (sodišče v Amsterdamu), s katero je bila potrjena obveznost vračila zadevnih subvencij. Predložitveno sodišče meni, da X ni treba vrniti prejetih subvencij do sodbe rechtbank Amsterdam (sodišče v Amsterdamu), izdane v okviru postopka v zvezi z njegovim dovoljenjem za prebivanje, saj je njegovo prebivanje zaradi samodejnega odložilnega učinka te pritožbe zakonito in X daje pravico do navedenih subvencij. Navedeno sodišče poudarja, da če bi imel tudi pritožbeni postopek v zvezi s tem odvzemom samodejni odložilni učinek, bi to pomenilo, da bi imela zadevna oseba v okviru nacionalne ureditve med pritožbenim postopkom še naprej pravico do teh subvencij.
19. Predložitveno sodišče navaja, da je v skladu z nacionalnim pravom zadevna obveznost vračila odvisna od tega, ali ima pritožbeni postopek, ki ga je X začel z vložitvijo pritožbe zoper sodbo, izdano na prvi stopnji, s katero je bila potrjena zavrnitev njegove prošnje za azil, samodejni odložilni učinek ali ne. Navaja, da je bila v postopku, s katerim je bilo X odvzeto dovoljenje za prebivanje, sprejeta odločba o prošnji za azil v smislu člena 3 Direktive 2005/85 in da ta odločba vključuje tudi odločbo o vrnitvi v smislu Direktive 2008/115.
20. Predložitveno sodišče je hkrati upoštevalo, da niti nacionalno pravo niti sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi s členoma 3 in 13 EKČP ne določata, da imajo pritožbe zoper sodbe, izdane na prvi stopnji, s katerimi je potrjena zavrnitev prošnje za azil in naložena obveznost vrnitve, samodejni odložilni učinek, zato se v obeh obravnavanih zadevah sprašuje, ali pravo Unije določa tak samodejni odložilni učinek, in to, natančneje, ob upoštevanju člena 39 Direktive 2005/85, člena 13 Direktive 2008/115 in člena 46 Direktive 2013/32 v povezavi s členoma 4 in 18 ter členom 19(2) in členom 47 Listine.
21. Kar zadeva zavrnitev prošnje za mednarodno zaščito, predložitveno sodišče ob sklicevanju na sodbo Sodišča z dne 28. julija 2011, Samba Diouf(10), meni, da člen 39 Direktive 2005/85 ne določa, da je treba predvideti pritožbeni postopek. Vendar navaja, da to ne izključuje, da je mogoče z razlogi, iz katerih ima tožba na prvi stopnji samodejni odložilni učinek, upravičiti, da se država članica odloči za uvedbo pritožbenega postopka, ki ima prav tako tak samodejni odložilni učinek, če do odločitve o pritožbi ne bi bilo mogoče ugotoviti, da prosilec v primeru vrnitve v svojo državo izvora ni izpostavljen tveganju v smislu člena 4 Listine.
22. Predložitveno sodišče v zvezi z obveznostjo vrnitve meni, da člen 13 Direktive 2008/115 ne zahteva samodejnega odložilnega učinka. Vendar je Sodišče vseeno v sodbah z dne 18. decembra 2014, Abida(11), in z dne 17. decembra 2015, Tall(12), razsodilo, da mora pravno sredstvo vsekakor imeti odložilni učinek, če je vloženo zoper odločbo o vrnitvi, zaradi izvršitve katere je lahko prosilec izpostavljen resnemu tveganju, da bo podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju, in tako temu državljanu tretje države zagotoviti spoštovanje zahtev iz člena 19(2) in člena 47 Listine. Predložitveno sodišče meni, da čeprav se ne zahteva uvedba pritožbenega postopka, ni mogoče izključiti, da se mu prizna samodejni odložilni učinek, če je to določeno v nacionalnem pravu.
23. V teh okoliščinah je Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddelek za upravne spore pri državnem svetu) prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:
„1. Ali je treba člen 13 Direktive 2008/115[…] v povezavi s člen[oma] 4 [in] 18 [ter členom] 19(2) in [členom] 47 Listine […] razlagati tako, da mora imeti pritožba, če jo nacionalno pravo v postopkih zoper odločbe, ki vsebujejo odločbo o vrnitvi v smislu člena 3(4) [navedene direktive], predvideva, na podlagi prava Unije samodejni odložilni učinek, če državljan tretje države navede, da bi izvršitev odločbe o vrnitvi pomenila resno tveganje kršitve načela nevračanja? Povedano drugače: ali zadevni državljan tretje države v takem primeru med pritožbenim rokom ali – če je vložil pritožbo – do odločitve o tej pritožbi ne sme biti izgnan, tudi če ne vloži posebnega predloga v ta namen?
2. Ali je treba člen 39 Direktive 2005/85[…] v povezavi s členoma 4 [in] 18 [ter členom] 19(2) in [členom] 47 Listine […] razlagati tako, da mora imeti pritožba, če jo nacionalno pravo v postopkih o zavrnitvi prošnje za azil v smislu člena 2 [navedene direktive] predvideva, na podlagi prava Unije samodejni odložilni učinek? Povedano drugače: ali zadevni prosilec za azil v takem primeru med pritožbenim rokom ali – če je vložil pritožbo – do odločitve o tej pritožbi ne sme biti izgnan, tudi če ne vloži posebnega predloga v ta namen?“
B. Zadeva X in Y (C‑180/17)
24. X in Y, ruska državljana, sta vložila prošnji za azil, pri čemer sta navedla tveganje preganjanja v Ruski federaciji zaradi njune istospolne usmerjenosti. V odločbah z dne 11. novembra 2016 je državni sekretar za varnost in pravosodje priznal verodostojnost teh trditev, vendar je zavrnil njuno prošnjo za azil, saj je menil, da zatrjevana tveganja niso povezana z njuno istospolno usmerjenostjo, zato ni mogoče upravičiti izdaje dovoljenja za prebivanje na podlagi azila. Ti odločbi vključujeta tudi odločbi o vrnitvi, v skladu s katerima je zadevnima osebama odrejeno, da nizozemsko ozemlje prostovoljno zapustita pred iztekom roka za vložitev tožbe zoper navedeni odločbi. Rechtbank Den Haag (sodišče v Haagu) je 15. decembra 2016 ugotovilo neutemeljenost tožb, ki sta ju tožeči stranki v postopku v glavni stvari vložili zoper odločbi z dne 11. novembra 2016. Zadevni osebi sta vložili pritožbi zoper odločbi rechtbank Den Haag (sodišče v Haagu) pri Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddelek za upravne spore pri državnem svetu), vložili pa sta tudi predloga za izdajo začasnih odredb, da ne bi bili izgnani, preden se odloči o njuni pritožbi.
25. Voorzieningenrechter (sodnik, pristojen za izdajo začasne odredbe) na Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddelek za upravne spore pri državnem svetu) je 11. januarja 2017 v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe odločil, da zadevnih oseb ni mogoče izgnati, dokler se ne odloči o njuni pritožbi. To odločitev je utemeljil s tem, da je Raad van State (državni svet, Nizozemska) v odločbi z dne 20. decembra 2016 preučilo posledice, ki jih ima sodba Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 5. julija 2016, A. M. proti Nizozemski(13), za nizozemski sistem odložilnega učinka na področju azila. Odločba z dne 11. januarja 2017 je temeljila zlasti na želji, da se prepreči izgon prosilcev, preden bi Sodišče lahko odločilo o vprašanjih za predhodno odločanje, postavljenih za rešitev obravnavanega primera.
26. Predložitveno sodišče nato v bistvu povzema razlogovanje, navedeno v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, vloženem v zadevi X (C‑175/17), ki je bilo predstavljeno v točkah od 19 do 21 teh sklepnih predlogov.
27. V teh okoliščinah je Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddelek za upravne spore pri državnem svetu) prekinil postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:
„1. Ali je treba člen 13 Direktive 2008/115[…] v povezavi s člen[oma] 4 [in] 18 [ter členom] 19(2) in [členom] 47 Listine razlagati tako, da mora imeti pritožba, če jo nacionalno pravo v postopkih zoper odločbe, ki vsebujejo odločbo o vrnitvi v smislu člena 3(4) [navedene direktive], predvideva, na podlagi prava Unije samodejni odložilni učinek, če državljan tretje države navede, da bi izvršitev odločbe o vrnitvi pomenila resno tveganje kršitve načela nevračanja? Povedano drugače: ali zadevni državljan tretje države v takem primeru med pritožbenim rokom ali – če je vložil pritožbo – do odločitve o tej pritožbi ne sme biti izgnan, tudi če ne vloži posebnega predloga v ta namen?
2. Ali je treba člen 46 Direktive 2013/32[…] v povezavi s člen[oma] 4 [in] 18 [ter členom] 19(2) in [členom] 47 Listine […] razlagati tako, da mora imeti pritožba, če jo nacionalno pravo v postopkih v zvezi z zavrnitvijo prošnje za priznanje mednarodne zaščite predvideva, na podlagi prava Unije samodejni odložilni učinek? Povedano drugače: ali prosilec v takem primeru med pritožbenim rokom ali – če je vložil pritožbo – do odločitve o tej pritožbi ne sme biti odstranjen, tudi če ne vloži posebnega predloga v ta namen?
3. Ali je za obstoj samodejnega odložilnega učinka v zgornjem smislu še pomembno, ali je bila prošnja za priznanje mednarodne zaščite, zaradi katere je bila vložena tožba in nato pritožba, zavrnjena iz enega od razlogov iz člena 46(6) [Direktive 2013/32]?
Ali ta zahteva velja za vse vrste odločb o azilu iz te direktive?“
IV. Analiza
A. Dopustnost
28. Najprej bo moralo Sodišče zavrniti vprašanja dopustnosti, ki jih postavlja belgijska vlada, ker se določbe, za razlago katerih se prosi, ne uporabljajo v postopkih v glavni stvari in ker so za uvedbo pritožbenega postopka pristojne izključno države članice.
29. V zvezi s tem Sodišču predlagam, naj upošteva, da se predloga za sprejetje predhodne odločbe nanašata samo na obseg pravice do vložitve pritožbe, navedene v določbah direktiv 2005/85 in 2008/115, ki sta sami podlagi za predloga, vložena v postopkih v glavni stvari, in sicer z vidika določb Listine. Sodišče je torej treba šteti za dejansko pristojno za odločitev o postavljenih vprašanjih.(14)
B. Vsebinska presoja
30. Predložitveno sodišče z vprašanji za predhodno odločanje v bistvu prosi Sodišče, naj odgovori na vprašanje, ali morajo pritožbe, ki se lahko v skladu z nacionalnim pravom vložijo zoper odločbe o zavrnitvi prošenj za azil in o obveznosti vrnitve, v primeru uveljavljanja pravice do nevračanja imeti samodejni odložilni učinek.
31. Najprej je treba spomniti, da postopki, ki jih določa Direktiva 2005/85, določajo minimalne standarde in da imajo države članice v več pogledih diskrecijsko pravico pri izvajanju teh določb, zlasti ob upoštevanju posebnosti nacionalnega prava. Poleg tega je cilj te direktive vzpostaviti skupen sistem jamstev za zagotovitev polnega spoštovanja Ženevske konvencije in temeljnih pravic, katerih del je pravica do učinkovitega pravnega sredstva.(15)
32. Vendar je treba v teh okoliščinah ugotoviti, da noben standard prava Unije ne zahteva obstoja dvostopenjskega sodnega varstva zoper odločbe o zavrnitvi prošnje za azil in/ali o obveznosti vrnitve. Pravo Unije namreč določa le, da morajo imeti osebe, na katere se nanašajo tovrstni ukrepi, pravico do vložitve pravnega sredstva zoper zavrnitev njihovih prošenj za azil, pri čemer je treba to razumeti samo tako, da se zahteva obstoj tožbe na prvi stopnji zoper upravne odločbe, sprejete v zvezi z njimi.
33. Sodišče je imelo že v sodbi z dne 28. julija 2011, Samba Diouf(16), priložnost odločiti, da zahteve, povezane s pravico do učinkovitega pravnega sredstva, zahtevajo samo obstoj pravnega sredstva pred sodiščem.(17) V skladu s to sodno prakso načelo učinkovitega sodnega varstva torej zagotavlja pravico do dostopa do enega sodišča, in ne do večstopenjskega sodnega varstva.(18)
34. Čeprav se ta sodna praksa formalno nanaša samo na določbe člena 39 Direktive 2005/85, jo je vseeno mogoče prenesti na določbe člena 13 Direktive 2008/115, katerih namen je v bistvu podobno zagotoviti pravico do učinkovitega sodnega varstva osebam, proti katerim je bil sprejet ukrep odstranitve, ne glede na to, ali je ta povezan z zavrnitvijo azila ali ne.
35. Zato je treba navesti, da zaradi neobstoja pravnih predpisov Unije na tem področju uvedba druge stopnje sodnega varstva in določitev, da ima ta samodejni odložilni učinek, izhajata samo iz procesne avtonomije držav članic, ki imajo določeno polje proste presoje, kot to izhaja iz besedila določb, za razlago katerih se prosi.
36. Člen 39(3) Direktive 2005/85 je namreč državam članicam prepuščal, da v skladu s svojimi mednarodnimi obveznostmi predvidijo pravila glede pravice prosilcev za azil, da ostanejo na njihovem ozemlju do odločitve o pravnem sredstvu iz člena 39(1) te direktive zoper zavrnitev te prošnje na prvi stopnji. Tako je pravica prosilca za azil ostati na ozemlju zadevne države članice določena le do zavrnitve njegove prošnje na prvi stopnji.(19)
37. Člen 13(2) Direktive 2008/115 pa določa, da lahko organ ali telo, ki je pristojno za odločanje o tovrstnem pravnem sredstvu, izvršitev izpodbijane odločbe o vrnitvi začasno odloži, razen če se začasna odložitev že uporablja po nacionalni zakonodaji. Ta določba torej državam članicam nikakor ne nalaga, da določijo, da ima pravno sredstvo iz njenega odstavka 1 odložilni učinek.(20)
38. Člen 46(5) Direktive 2013/32 pa določa, da države članice prosilcem za azil dovolijo, da ostanejo na njihovem ozemlju do izteka roka, v katerem lahko uveljavljajo svojo pravico do učinkovitega pravnega sredstva zoper odločbo o zavrnitvi prošnje, in če so tako pravico v tem roku uveljavljali, do zaključka postopka s pravnim sredstvom.(21) Le če nacionalno pravo določa obstoj pritožbenega ali kasacijskega postopka in je zato prosilcu dovoljeno, da ostane na nacionalnem ozemlju, proti njemu ni mogoče uvesti postopka odstranitve.(22)
39. Poleg tega iz predloga Evropske komisije za Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2016 o vzpostavitvi skupnega postopka za mednarodno zaščito v Uniji in razveljavitvi Direktive 2013/32/EU(23) izhaja, da mora pravica do učinkovitega pravnega sredstva zajemati samodejni odložilni učinek, vendar je vsekakor izključeno, da ta učinek velja za pritožbene postopke.(24) Člen 54(5) navedenega predloga uredbe namreč jasno določa, da če prosilec vloži nadaljnjo pritožbo zoper prvo ali poznejšo odločitev v pritožbenem postopku, nima pravice ostati na ozemlju države članice, razen če sodišče na zahtevo prosilca ali po uradni dolžnosti ne odloči drugače.
40. Tako je torej pravica do druge stopnje sodnega varstva odvisna le od postopka, določenega z nacionalnim pravom, in a fortiori ni mogoče šteti, da je treba tej pravici do vložitve pritožbe nujno dati samodejni odložilni učinek.
41. Poleg tega niti iz besedila niti iz splošne sistematike direktiv 2005/85 in 2008/115 ni mogoče sklepati, da je zakonodajalec Unije zahteval, da mora druga stopnja sodnega varstva zoper take odločbe, če jo država članica predvidi, nujno imeti samodejni odložilni učinek,(25) da bi bile izpolnjene zahteve v zvezi s pravico do učinkovitega pravnega sredstva.(26)
42. Zato imajo države članice vsekakor možnost, da določijo dvostopenjsko sodno varstvo ali pa ne, in to z odložilnim učinkom ali brez njega.
43. Vendar morajo države članice pri izvajanju te možnosti zagotoviti spoštovanje načel enakovrednosti in učinkovitosti,(27) pa tudi temeljnih pravic, zagotovljenih z Listino.(28)
44. Drži, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da mora imeti pritožba zoper odločbo o vrnitvi zakonski odložilni učinek, če je lahko zadevna oseba zaradi te odločbe izpostavljena resničnemu tveganju, da bo obravnavana v nasprotju s členom 19(2) Listine v povezavi s členom 33 Ženevske konvencije. Ni namreč sporno, da mora pravno sredstvo vsekakor imeti odložilni učinek, če je vloženo zoper odločbo o vrnitvi, zaradi izvršitve katere je lahko zadevni državljan tretje države izpostavljen tveganju, da bo podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju, in tako temu državljanu tretje države zagotoviti spoštovanje zahtev iz člena 19(2) in člena 47 Listine.(29)
45. Vendar se ta sodna praksa, ki temelji na sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi s členoma 3 in 13 EKČP,(30) uporablja le za odločbe o vrnitvi, sprejete na podlagi Direktive 2008/115, in ne za odločbe o zavrnitvi prošnje za azil, sprejete na podlagi Direktive 2005/85, tudi če poleg tega vsebujejo ukrep odstranitve.
46. Poleg tega iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi s členoma 3 in 13 EKČP izhaja, da državam podpisnicam v svojih nacionalnih pravnih ureditvah ni treba določiti dvostopenjskega sodnega varstva. V sodbi z dne 5. julija 2016, A. M. proti Nizozemski(31), ki jo navaja predložitveno sodišče, je Sodišče za človekove pravice sicer lahko navedlo, da pritožbeni postopek, kakršnega določa nizozemsko pravo, ne pomeni učinkovitega pravnega sredstva in ga zato ni mogoče upoštevati pri presoji izčrpanosti nacionalnih pravnih sredstev, določeni s členom 35(1) EKČP, vendar dejstvo, da druga stopnja sodnega varstva, določena z nacionalnim pravom, nima samodejnega odložilnega učinka, še ne pomeni, da je bila kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva, kakršna je zagotovljena z določbami členov 3 in 13 EKČP, saj obstaja tožba na prvi stopnji, ki pa ima samodejni odložilni učinek.(32)
47. Te sodne prakse ni mogoče razumeti niti tako, da zahteva zakonski odložilni učinek na več kot eni stopnji sodnega varstva. Tako ni mogoče šteti, da obstoj samodejnega odložilnega učinka zajema vsa razpoložljiva pravna sredstva, ki jih je mogoče v skladu z nacionalnim pravom vložiti zoper zavrnitev prošnje za azil, ki vključuje ukrep odstranitve, in to tudi če se prosilec na pritožbenem sodišču sklicuje na resnično tveganje, da bo podvržen ravnanju, ki je v nasprotju z Listino in EKČP.
48. Ker poleg tega iz sodne prakse Sodišča in Evropskega sodišča za človekove pravice izhaja, da je treba pri presoji spoštovanja pravice do učinkovitega pravnega sredstva upoštevati celoten upravni in pravosodni sistem zadevne države članice,(33) neobstoj samodejnega odložilnega učinka pritožbe sam po sebi ne more posegati v skladnost sistema sodnega varstva, določenega z nacionalnim pravom, z vidika pravice do učinkovitega pravnega sredstva.
49. Zato pravica do učinkovitega pravnega sredstva, kakor je razumljena v okviru prava Unije in prava, izhajajočega iz EKČP, ne zahteva dvostopenjskega sodnega varstva. Zadostuje, da so obveznosti, ki izhajajo iz teh pravnih ureditev, izpolnjene na vsaj eni od stopenj sodnega varstva, določenih z nacionalnim pravom, da bi bile izpolnjene zahteve, povezane s pravico do učinkovitega pravnega sredstva.
50. V obravnavanem primeru se zdi, da je ta pogoj dejansko izpolnjen, saj ima pravno sredstvo, vloženo na prvi stopnji pri rechtbank (tribunal), v nizozemskem pravu zakonski odložilni učinek, to pravo pa določa tudi možnost, da prosilec v zvezi s svojo pritožbo prosi za izdajo začasnih ukrepov, da odločba o odstranitvi, sprejeta v zvezi z njim, hkrati z zavrnitvijo njegove prošnje za azil ne bi bila izvršena pred odločitvijo o tej pritožbi.
51. Vendar te ugotovitve veljajo le, če odložilnega učinka pravnega sredstva, vloženega na prvi stopnji, ne izniči možnost, dana sodišču, ki obravnava zadevo na prvi stopnji, da razglasi ničnost sporne odločbe, vendar ohrani njene posledice, tako da se lahko v zvezi z zadevno osebo sprejme ukrep odstranitve, čeprav je bilo njenemu predlogu ugodeno. Če pritožnik ne bi vedel za to posebnost postopka, in sicer da pritožba zoper odločbo z odložilnim učinkom sama po sebi nima odložilnega učinka, bi se znašel v prav tako nerazumljivem položaju, v kakršnem se je znašel X.
52. V zadevi X (C‑175/17) je namreč prvostopenjsko sodišče v skladu z nacionalnim pravom in kljub izrečeni razveljavitvi ohranilo posledice odločbe o zavrnitvi prošnje zadevne osebe za azil, ki je vključevala odločbo o vrnitvi. V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da so v postopku v glavni stvari spoštovane zahteve v zvezi s pravico do učinkovitega pravnega sredstva, kakršne izhajajo iz obravnavanih določb ter iz sodnih praks Sodišča in Evropskega sodišča za človekove pravice.
53. Z ohranitvijo posledic razveljavljene odločbe se namreč pritožbi, ki jo je vložil pritožnik, odvzamejo učinki, tudi če se tej pritožbi ugodi. To pomeni, da tožeča stranka nima na voljo učinkovitega pravnega sredstva. Če se torej pravni učinki razveljavljene odločbe ohranijo, mora imeti pritožba samodejni odložilni učinek, da bi lahko nacionalni postopkovni sistem izpolnjeval zahteve v zvezi s pravico do učinkovitega pravnega sredstva.
54. Zato je treba v okoliščinah, kakršne so te v zadevi X (C‑175/17), izraziti pomemben pridržek glede spoštovanja zahtev, povezanih s pravico do učinkovitega pravnega sredstva, da zoper tožečo stranko, ki na prvi stopnji doseže razveljavitev izpodbijane odločbe, ne bi bil sprejet ukrep odstranitve, če vloži pritožbo prav zato, da bi preprečila izvršitev razveljavljene odločbe.
55. Nazadnje, razlaga, podana v teh sklepnih predolgih, je v skladu s ciljem hitre obravnave prošenj za mednarodno zaščito(34) ter ciljem učinkovite politike na področju odstranitve in vračanja,(35) ki sta določena v obravnavanih direktivah, saj bi lahko v primeru nasprotnega razlogovanja osebe, na katere se nanašajo odločbe o zavrnitvi njihove prošnje za azil in/ali o odstranitvi, vložile številna pravna sredstva, da bi ovirale izvršitev teh ukrepov, kar bi sorazmerno upočasnilo proces odstranitve oseb, katerih prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje so bile zavrnjene.
56. Glede na zgornje preudarke se Sodišču predlaga, naj odloči, da se določbe člena 39 Direktive 2005/85, člena 13 Direktive 2008/115 in člena 46 Direktive 2013/32 v povezavi s členoma 4 in 18 ter členom 19(2) in členom 47 Listine ne smejo razlagati tako, da mora imeti pritožba, če jo nacionalno pravo v postopkih zoper odločbe, ki vsebujejo odločbo o vrnitvi v smislu člena 3(4) [navedene direktive], predvideva, na podlagi prava Unije samodejni odložilni učinek, in to tudi če zadevni državljan tretje države navede, da bi izvršitev odločbe o vrnitvi pomenila resno tveganje kršitve načela nevračanja. Vendar pravica do učinkovitega pravnega sredstva, kakršna izhaja iz teh določb, nasprotuje temu, da se ohranijo pravni učinki zavrnitve azila in odločbe o vrnitvi kljub razglasitvi ničnosti teh ukrepov na prvi stopnji, in nalaga, da ima pritožba v takem položaju samodejni odložilni učinek.
57. Gleda na tak odgovor na prvi vprašanji, navedeni v obravnavanih predlogih za sprejetje predhodne odločbe, ni treba preučiti tretjega vprašanja, ki ga je predložitveno sodišče Sodišču postavilo v zadevi X in Y (C‑180/17).
V. Predlog
58. Glede na predhodne preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavil Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddelek za upravne spore pri državnem svetu, Nizozemska), odgovori:
Določbe člena 39 Direktive Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah, člena 13 Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, člena 46 Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite ter členov 4 in 18 ter člena 19(2) in člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah se ne smejo razlagati tako, da mora imeti pritožba, če jo nacionalno pravo v postopkih zoper odločbe, ki vsebujejo odločbo o vrnitvi, predvideva, na podlagi prava Unije samodejni odložilni učinek, in to tudi če zadevni državljan tretje države navede, da bi izvršitev odločbe o vrnitvi pomenila resno tveganje kršitve načela nevračanja. Vendar pravica do učinkovitega pravnega sredstva, kakršna izhaja iz teh določb, nasprotuje temu, da se ohranijo pravni učinki zavrnitve azila in odločbe o vrnitvi kljub razglasitvi ničnosti teh ukrepov na prvi stopnji, in nalaga, da ima pritožba v takem položaju samodejni odložilni učinek.