Дело T‑306/12
Darius Nicolai Spirlea
и
Mihaela Spirlea
срещу
Европейска комисия
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Член 4, параграф 2, трето тире — Искания за информация, отправени от Комисията до Германия в рамките на процедура EU Pilot — Отказ да бъде предоставен достъп — Задължение за конкретна и индивидуална проверка — По-висш обществен интерес — Частичен достъп — Задължение за мотивиране“
Резюме — Решение на Общия съд (осми състав) от 25 септември 2014 г.
1. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Отказ да бъде предоставен достъп — Задължение на институцията да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите — Възможност за позоваване на общи презумпции, приложими за определени категории документи — Граници
(член 11 ДЕС, член 15, параграф 3 ДФЕС; член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
2. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Прилагане за документите, свързани с процедура EU Pilot — Обща презумпция за прилагане на изключението от правото на достъп — Допустимост
(член 258 ДФЕС; член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Право на иск на Комисията — Въвеждане на механизма EU Pilot с цел да се открият евентуални нарушения на правото на Съюза — Допустимост — Необходимост от изрично правно основание — Липса
(член 258 ДФЕС)
4. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Позоваване на обща презумпция за прилагане на изключението спрямо исканите документи — Оборимост
(член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
5. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — По-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на документи — Понятие — Тежест на доказване
(член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
6. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — По-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на документи — Понятие — Предявяване на иск за извъндоговорна отговорност — Изключване — Частен характер на такъв интерес
(член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
7. Жалба за отмяна — Контрол за законосъобразност — Критерии — Отчитане единствено на фактическите и правните обстоятелства, съществуващи към момента на приемане на спорния акт
(член 263 ДФЕС)
8. Съдебно производство — Искова молба или жалба — Изисквания за форма — Определяне на предмета на спора — Кратко изложение на посочените основания — Абстрактно посочване — Недопустимост
(член 21, първа алинея и член 53, първа алинея от Статута на Съда, член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Общия съд)
9. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Задължение за мотивиране — Обхват
(член 296 ДФЕС; член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
10. Жалба за отмяна — Основания — Жалба срещу решение на институция, отказващо достъп до документи съгласно Регламент № 1049/2001 — Основание, свързано с нарушение на съобщение на Комисията относно отношенията с жалбоподателя при нарушения на правото на Общността — Неотносимо основание
(член 263 ДФЕС; Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета, Съобщение 2002/C 244/03 на Комисията)
1. Институциите на Съюза могат в изключителни случаи да се позоват на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, чието оповестяване е поискано съгласно Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията. Възможността да се използват общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, вместо да се разглежда всеки документ индивидуално и конкретно, преди да се откаже достъпът до него, не е маловажна. Последицата от посочените презумпции е не само че се стеснява обхватът на основния принцип на прозрачност, закрепен в член 11 ДЕС, член 15 ДФЕС и Регламент № 1049/2001, но и че на практика се ограничава достъпът до разглежданите документи. Следователно използването на такива презумпции трябва да се основава на сериозни и убедителни причини.
Ето защо институцията на Съюза, която се основава на обща презумпция, трябва да провери във всеки отделен случай дали обичайно приложимите за определен вид документи общи съображения са действително приложими към документа, чието оповестяване е поискано. В това отношение изискването да се провери дали действително се прилага въпросната обща презумпция, не може да се тълкува в смисъл, че съответната институция би трябвало да провери индивидуално всички искани в случая документи. Подобно изискване би лишило тази обща презумпция от нейното полезно действие, а именно да се позволи на съответната институция да отговори на заявление за достъп по общ начин.
(вж. точки 48, 52, 82 и 83)
2. Когато институция, сезирана със заявление за достъп до документи, се позовава на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията и свързано с процедурите по разследване, тя може да се основе на обща презумпция, за да откаже достъп до документи, свързани с процедурата EU Pilot като етап, предхождащ евентуалното формално образуване на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка съгласно член 258 ДФЕС. Всъщност съществуващите сходства между процедурата EU Pilot и производството за установяване на неизпълнение на задължения обосновават такова признаване.
На първо място, общата презумпция е продиктувана най-вече от необходимостта да се осигури правилното протичане на процедурата EU Pilot и да се гарантира, че целите ѝ не са засегнати. Тази процедура следва да се провежда при климат на взаимно доверие между Комисията и съответната държава членка, позволяващ започването на процес на преговори и постигането на компромис с цел уреждане на спора по взаимно съгласие, без да се налага започване на производство за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС, което би могло да доведе до евентуално завеждане на дело пред Съда.
На второ място, процедурите EU Pilot и производството за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС, и по-конкретно досъдебната му фаза, имат сходства, обосноваващи прилагането на общ подход в двата случая. Най-напред, както процедурата EU Pilot, така и производството за установяване на неизпълнение на задължения в досъдебната му фаза позволяват на Комисията да изпълнява пълноценно ролята си на пазител на Договора за функционирането на ЕС. Тези две производства имат за цел да гарантират спазването на правото на Съюза, предоставяйки на съответната държава членка възможност да се защити и избягвайки, ако е възможно, съдебното производство. В двата случая, когато счете, че държава членка не е изпълнила задълженията си, Комисията следва да прецени дали е целесъобразно да предприеме действия срещу тази държава. По-нататък, процедурата EU Pilot, подобно на досъдебната фаза на производството за установяване на неизпълнение на задължения, има двустранен характер — между Комисията и съответната държава членка. Накрая, макар процедурата EU Pilot да не е във всяко отношение равностойна на производството за установяване на неизпълнение на задължения, тя може да доведе до такова, тъй като при приключването ѝ Комисията може формално да предприеме действия за установяване на нарушение посредством официално уведомително писмо и евентуално да сезира Съда, който да установи твърдяното от нея неизпълнение на задължения от съответната държава членка.
(вж. точки 56, 57 и 59—63)
3. Макар досъдебната процедура EU Pilot да не е изрично предвидена в Договора, това не може да означава, че тя няма правно основание. Всъщност, от една страна, процедурата EU Pilot трябва да се разбира като произтичаща от възможностите, свързани със задължението на Комисията да осъществява контрол за спазването на правото на Съюза от държавите членки. Така механизъм или процедура за обмен на информация, предхождащи започването на производство за установяване на неизпълнение на задължения, винаги са съществували и са неизбежни за целите на извършването на първите фактически проверки и на откриването на първите признаци за евентуално нарушение на правото на Съюза. От друга страна, процедурата EU Pilot има за предмет именно да формализира първия обмен на информация между Комисията и държавите членки относно възможни нарушения на правото на Съюза. При тези обстоятелства, макар да не се основава на член 258 ДФЕС, процедурата EU Pilot урежда действията, които Комисията традиционно предприема, когато получи жалба или когато действа по собствена инициатива.
(вж. точка 66)
4. Що се отнася до изключението от правото на публичен достъп до документи, свързано със защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит и предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, дори когато дадена институция се основава на обща презумпция, за да откаже достъп до поисканите документи въз основа на това изключение, заинтересованите лица могат, ако желаят, да докажат, че даден документ, оповестяването на който е поискано, не попада в обхвата на посочената презумпция или че е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на въпросните документи по силата на последната част от изречението на посочената разпоредба.
(вж. точки 70 и 90)
5. Що се отнася до изключението от правото на публичен достъп до документи, свързано със защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит и предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, въпреки че при прилагането на това изключение тежестта на доказване принадлежи на институцията, позоваваща се на него, за сметка на това, що се отнася до последната част от изречението на член 4, параграф 2 от посочения регламент, наличието на по-висш обществен интерес по смисъла на последната част от изречението на посочената разпоредба трябва да се докаже от лицата, които го изтъкват.
Освен това именно лицето, което изтъква наличието на по-висш обществен интерес по смисъла на разпоредбите на член 4, параграф 2 от посочения регламент, трябва да посочи конкретно обстоятелствата, обосноваващи оповестяването на съответните документи. В това отношение излагането само на общи съображения не може да е достатъчно, за да се установи, че по-висш обществен интерес има превес над съображенията, обосноваващи отказа за оповестяване на документите, съгласно посочената последна част от изречението на член 4, параграф 2. В допълнение, по-висшият обществен интерес, който може да обоснове оповестяването на документ, не трябва непременно да бъде различен от принципите, които са в основата на посочения регламент.
(вж. точки 91—93 и 97)
6. Интересът, свързан с възможността за получаване на доказателства в подкрепа на иск за търсене на отговорност пред националната юрисдикция, не може да се приеме за „по-висш обществен интерес“ по смисъла на последната част от изречението на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, а трябва да се разглежда като частен интерес.
(вж. точка 99)
7. Вж. текста на решението.
(вж. точка 100)
8. Вж. текста на решението.
(вж. точки 107 и 108)
9. Вж. текста на решението.
(вж. точки 114—116)
10. Съобщение 2002/C 244/03 на Комисията относно отношенията с жалбоподателя при нарушения на правото на Общността не може да представлява правно основание, позволяващо да се прецени законосъобразността на решение на институция за отказ да се предостави достъп, съгласно Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, до свързани с процедурата EU Pilot документи. Всъщност посоченото съобщение не съдържа правила относно достъпа до документи в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка или на процедура EU Pilot и не предоставя на жалбоподателите никакви права в този смисъл. Напротив, то посочва само, че що се отнася до производството за установяване на неизпълнение на задължения, достъпът до документи трябва да се осъществява в съответствие с Регламент № 1049/2001. При тези обстоятелства посоченото съобщение не може да окаже никакво въздействие върху преценката на заявленията за достъп до документи съгласно Регламент № 1049/2001.
(вж. точка 130)