SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NILSA WAHLA,
predstavljeni 22. junija 2016(1)
Zadeva C‑41/15
Gerard Dowling,
Padraig McManus,
Piotr Skoczylas,
Scotchstone Capital Fund Limited
proti
Minister for Finance,
ob udeležbi Permanent TSB Group Holdings plc and Permanent TSB plc
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo High Court (Irska))
„Pravo družb – Direktiva 77/91/EGS – Varstvo interesov delničarjev v zvezi s kapitalom v delniški družbi – Sklep 2011/77/EU – Finančna pomoč, odobrena Irski – Dokapitalizacija banke Irish Life and Permanent plc – Direktiva 2001/24/ES – Reorganizacijski ukrepi“
1. Ali je irska vlada kršila temeljne določbe prava družb Unije, ko je poleti 2011 prevzela nadzor nad družbo Irish Life and Permanent Group Holdings plc (pozneje Permanent TSB Group Holdings plc, v nadaljevanju: ILPGH ali družba) in ob isti priložnosti nad njeno hčerinsko družbo Irish Life and Permanent plc (pozneje Permanent TSB plc; v nadaljevanju: ILP ali banka)? To je jedro spora, o katerem odloča High Court (višje sodišče, Irska).
2. V skladu z mnenjem, ki sem ga izrazil v sklepnih predlogih, predstavljenih 18. februarja 2016 v zadevi Kotnik in drugi,(2) iz spodaj navedenih razlogov menim, da pravice, ki so delničarjem dane z Direktivo 77/91/EGS (v nadaljevanju: Druga direktiva)(3) ne preprečujejo državi članici, da nujno dokapitalizira kreditno institucijo v težavah, ki je bistvena opora njenemu gospodarstvu, in brez česar bi bilo lahko to gospodarstvo močno prizadeto in bi lahko zato povzročilo nevarnost za to ali druge države članice.
3. Zato menim, da je bil ukrep, ki je sporen v obravnavani zadevi, sprejet v skladu s pravom Unije. Vendar mora to na koncu preveriti High Court (višje sodišče).
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Druga direktiva
4. V skladu s členom 8 Druge direktive delnic ni mogoče izdati po ceni, ki je nižja od njihove nominalne vrednosti, ali, če nimajo nominalne vrednosti, od njihove računovodske vrednosti.
5. V skladu s členom 25 Druge direktive mora biti o vsakem povečanju kapitala sprejet sklep na skupščini delničarjev, razen če je bilo to predhodno odobreno v statutu, ustanovitvenem aktu ali z odločitvijo skupščine delničarjev pod pogoji, določenimi v tej določbi.
6. Člen 29(1) Druge direktive določa, da se morajo ob vsakem povečanju kapitala z denarnimi vložki delnice prednostno ponuditi delničarjem sorazmerno s kapitalskim deležem, ki ga predstavljajo njihove delnice. Poleg tega na podlagi člena 29(4) prednostne pravice ni mogoče omejiti ali odvzeti s statutom ali ustanovitvenim aktom, ampak samo s sklepom skupščine delničarjev pod pogoji, določenimi v tem odstavku.
2. Direktiva 2001/24/ES(4)
7. V členu 2 Direktive 2001/24 („Opredelitev pojmov“) so „reorganizacijski ukrepi“ opredeljeni kot „ukrepi, s katerimi naj se ohrani ali ponovno vzpostavi finančni položaj kreditne institucije in ki lahko vplivajo na že veljavne pravice tretjih oseb, vključno z ukrepi, ki vključujejo možnost začasne ustavitve plačil in izvršilnih ukrepov ali znižanje terjatev“.
8. Člen 3 Direktive 2001/24 („Sprejetje reorganizacijskih ukrepov – pravo, ki se uporablja“) določa, da so samo upravni ali sodni organi matične države članice pooblaščeni za odločanje o izvedbi enega ali več reorganizacijskih ukrepov v kreditni instituciji, vključno s podružnicami, ustanovljenimi v drugih državah članicah. Te ukrepe je treba uporabljati v skladu z zakoni, drugimi predpisi in postopki, ki se uporabljajo v matični državi članici, razen če ni v določeno drugače. Ko začnejo veljati v državi članici, v kateri so bili sprejeti, taki ukrepi veljajo v celoti v skladu z zakonodajo te države članice na celotnem ozemlju Evropske unije brez kakršnih koli drugih formalnosti, tudi proti tretjim osebam v drugih državah članicah, celo kadar zanje veljavni pravni predpisi države članice gostiteljice ne določajo takšnih ukrepov ali veljajo za njihovo izvajanje pogoji, ki niso izpolnjeni.
9. V členu 9 Direktive 2001/24 („Uvedba postopka prenehanja – obveščanje drugih pristojnih organov“) so določena pravila, ki so glede odločitev o uvedbi postopkov prenehanja v bistvu podobna tistim iz člena 3.
3. Sklep 2011/77/EU (v nadaljevanju: Izvedbeni sklep)(5)
10. Izvedbeni sklep je bil sprejet na podlagi Uredbe (EU) št. 407/2010,(6) zlasti na podlagi njenega člena 3(3). V uvodnih izjavah od 1 do 3 Sklepa je navedeno:
„(1) Zaradi nedavnega stopnjevanja pritiskov na finančnih trgih glede Irske se je ob upoštevanju obsežnih ukrepov javne podpore oslabljenemu finančnemu sektorju povečala zaskrbljenost glede vzdržnosti irskih javnih financ. Zaradi čezmerne izpostavljenosti nepremičninskim in gradbenim projektom je domači bančni sistem zaradi propada teh sektorjev utrpel večje izgube. Trenutna kriza v gospodarskem in bančnem sektorju je močno prizadela tudi irske javne finance in s tem zaostrila učinek recesije. Vse manjši davčni prihodki ter povečanje cikličnih odhodkov, zlasti zaradi povečanja brezposelnosti, sta v primerjavi z ugodnim stanjem pred krizo prispevala k visokemu javnofinančnemu primanjkljaju in k močnemu povečanju dolga kljub izvajanju petih pomembnih fiskalnih konsolidacijskih svežnjev od sredine leta 2008. Podporni ukrepi za bančni sektor, vključno z znatnimi kapitalskimi injekcijami, so stanje javnih financ še precej poslabšali. Trenutna zaskrbljenost na trgih predvsem odseva dejstvo, da je zaradi krize nastala nerazdružljiva vez med plačilno sposobnostjo irskega državnega sistema in bančnega sistema; to je povzročilo strmo rast donosov irskih državnih obveznic, domači bančni sistem pa je dejansko odrezan od mednarodnega tržnega financiranja.
(2) Zaradi teh gospodarskih in finančnih motenj, ki so jih povzročile izjemne razmere, na katere vlada ni imela vpliva, so irski organi 21. novembra 2010 uradno zaprosili za finančno pomoč Evropske unije, držav članic, katerih valuta je euro, in Mednarodnega denarnega sklada [v nadaljevanju: MDS], da bi podprli vrnitev gospodarstva na pot trajnostne rasti, zagotovili nemoteno delovanje bančnega sistema ter zaščitili finančno stabilnost v Uniji in na območju eura. 28. novembra 2010 je bil na tehnični ravni dosežen sporazum glede obsežnega svežnja politik za obdobje 2010–2013.
(3) Osnutek programa za gospodarsko in finančno prilagoditev (v nadaljnjem besedilu: program), ki je bil predložen Svetu in Komisiji, je namenjen povrnitvi zaupanja finančnih trgov v irski bančni sektor in državni sistem, kar gospodarstvu omogoča, da se vrne na pot trajnostne rasti. Program vsebuje tri glavne elemente za doseganje teh ciljev. Prvič, strategijo za finančni sektor, ki zajema bistveno zmanjšanje obsega in zadolženosti bančnega sektorja ter njegovo reorganizacijo; ta ukrep dopolnjuje primerna dokapitalizacija v potrebnem obsegu. […] V podporo temu ambicioznemu svežnju politik irski organi prosijo za finančno pomoč Unije in držav članic, katerih valuta je euro, dvostranska posojila Združenega kraljestva, Švedske, Danske in MDF.“
11. Člen 1 Izvedbenega sklepa določa:
„1. Unija da Irski na voljo posojilo v vrednosti največ 22,5 milijarde EUR z največjo povprečno zapadlostjo 7½ let.
[…]
4. Sprostitev prvega obroka je odvisna od začetka veljavnosti Sporazuma o posojilu in Memoranduma o soglasju. Kakršna koli naknadna izplačila posojil so vezana na pogoj ugodne četrtletne ocene s strani Komisije, v posvetovanju z [Evropsko centralno banko; v nadaljevanju: ECB], o skladnosti Irske s pogoji splošne ekonomske politike, kakor so opredeljeni v tem sklepu in v Memorandumu o soglasju.
[…]
8. O obsegu in sprostitvi nadaljnjih obrokov odloči Komisija. O obsegu tranš odloči Komisija.“
12. Člen 2 Izvedbenega sklepa določa, da mora Komisija upravljati pomoč Irski tako, da je v skladu s prizadevanji Irske in priporočili Sveta, in določa način za opravljanje tega nadzora. S členom 3 Izvedbenega sklepa je sprejet program, ki so ga pripravili irski organi, in določeno, da se nadaljnji obroki izplačajo na podlagi zadovoljivega izvajanja programa, ki mora vsebovati med drugim naslednje ukrepe:
„5. Za ponovno vzpostavitev zaupanja v finančni sektor mora Irska primerno dokapitalizirati, hitro zmanjšati zadolženost in temeljito prestrukturirati bančni sektor, kakor je določeno v Memorandumu o soglasju. […] Irska zlasti:
(a) sprejme ukrepe za zagotovitev, da se nacionalne banke po potrebi ustrezno kapitalizirajo v obliki delniškega kapitala, da se s tem zagotovi spoštovanje minimalne zakonske zahteve po 10,5 % deležu osnovnega kapitala prvega reda skozi celotno trajanje programa finančne pomoči EU ter obenem zmanjšanje dolga v smeri ciljnega razmerja med posojili in vlogami 122,5 % do konca leta 2013;
[…]
7. Irska tekom leta 2011 v skladu s specifikacijami iz Memoranduma o soglasju sprejme naslednje ukrepe:
[…]
(g) dokapitalizacija nacionalnih bank do konca julija 2011 (pod pogojem, da se Irish Life & Permanent primerno prilagodi pričakovani prodaji sredstev) v skladu z ugotovitvami [previdnostne ocene likvidnosti (v nadaljevanju: PLAR)] in [previdnostne ocene kapitala (v nadaljevanju: PCAR)] iz leta 2011, kot jih je centralna banka Irske objavila 31. marca 2011;
[…]“
B – Irsko pravo
13. Zakon o stabilizaciji kreditnih institucij iz leta 2010 (Credit Institutions (Stabilisation) Act 2010; v nadaljevanju: zakon), kakor je bil spremenjen, se uporablja za kreditne institucije, ki jim je bila odobrena finančna pomoč. Sprejet je bil 21. decembra 2010.
14. Cilji zakona so navedeni v členu 4. Med njimi je soočanje z motnjami v gospodarstvu in finančnem sistemu ter z nevarnostjo za stabilnost nekaterih kreditnih institucij na Irskem in finančnega sistema na splošno; izvedba reorganizacije kreditnih institucij na Irskem, med drugim v okviru Programa, in ohranitev ali ponovna vzpostavitev finančnega stanja „zadevne institucije“.
15. V členu 2 zakona so opredeljeni nekateri pojmi, uporabljeni v zakonu, kot sta „kreditna institucija“ (institucija, ki jo je država pooblastila za sprejemanje vlog ali drugih vračljivih sredstev od javnosti in za odobravanje kreditov v lastnem imenu) in „zadevna institucija“. V točki (a) je kot slednja opredeljen organizem, ki ima sedež na Irskem in ki je ali je bil na dan, ko se je začel uporabljati zakon, banka z dovoljenjem za opravljanje storitev in ki mu je ali mu je bila od ministra za finance (v nadaljevanju: minister) odobrena finančna pomoč, v točki (b) pa holdinška družba takega organizma.
16. S členom 7 zakona je minister pooblaščen, da s tako imenovanimi predlogi odredb High Court (višje sodišče) predlaga, naj se zadevni instituciji (v nekem določenem obdobju) odredi sprejetje ukrepov ali naj se ji odredi, da se jih (v nekem določenem obdobju) vzdrži. V povezavi s tem je v nadaljevanju v členu 9 zakona predpisan postopek za izdajo odredb. V njem je določeno:
„1. Takoj ko je to mogoče po končanju postopkov iz člena 7 v zvezi s predlogom odredbe, minister pri [višjem] sodišču brez zaslišanja nasprotne stranke vloži zahtevo za izdajo [odredbe] v skladu z zadevnim predlogom odredbe.
2. Če [višje] sodišče pri obravnavi zahteve brez zaslišanja nasprotne stranke iz odstavka (1) ugotovi, da so izpolnjene zahteve iz člena 7 ter da je mnenje ministra v skladu z navedenim členom upravičeno in da je pravo v njem pravilno uporabljeno, izda odredbo v skladu s predlogom odredbe (ali v skladu z njenimi določbami, kakor so bile spremenjene […]).
3. Če minister v predlogu odredbe navede, da je namen ohranitev ali ponovna vzpostavitev finančnega položaja kreditne institucije, [višje] sodišče pa ugotovi, da je minister oblikoval predlog odredbe ali njegov del s tem namenom, sodišče v zadevni odredbi navede, da je odredba ali njen zadevni del reorganizacijski ukrep za namene [Direktive 2001/24].
[…]“
17. Člen 11(1) zakona določa, da lahko zadevna institucija ali kateri koli njen družbenik na višje sodišče vloži zahtevo po razveljavitvi odredbe. V skladu z odstavkom 3 lahko High Court (višje sodišče) „odredbo razveljavi, samo če meni, da obstaja neskladje s katero od zahtev iz člena 7 ali da mnenje ministra, navedeno v členu 7(2), ni upravičeno ali da pravo v njem ni pravilno uporabljeno.“ Na podlagi odstavka 4 pa lahko višje sodišče, če se ugotovi katera od teh pravnih pomanjkljivosti, podredno spremeni odredbo, namesto da bi jo razveljavilo.
18. Člen 47 zakona določa, da se v odredbo vključi določba, da lahko minister namesto družbenikov zadevne institucije izvaja katero koli njihovo pooblastilo, ki jo lahko ti izvajajo v okviru skupščine delničarjev.
19. V skladu s členom 52 zakona je „[n]amen kakršne koli odredbe, izdane v skladu s tem zakonom, […] za katero je navedeno, da je izdana za ohranitev ali ponovno vzpostavitev finančnega stanja kreditne institucije, […], da učinkuje v skladu z [Direktivo 2001/24] in katerim koli zakonom, s katerim je ta uveljavljena“.
20. Nazadnje, v členu 53 zakona je določeno, da njegove določbe in katere koli odredbe, izdane v skladu z njimi, veljajo ne glede na učinke drugih pravil iz te določbe, vključno z irskimi zakoni o gospodarskih družbah, razen če ta zakon ne določa drugače. Poleg tega je v členu 61 v bistvu določeno, da se izdaje odredbe ne sme razlagati tako, da bi se štela za neizpolnjevanje pogodbenih obveznosti.
II – Dejansko stanje, postopek in vprašanji za predhodno odločanje
21. V predložitveni odločbi je navedeno, da je banka ILP kreditna institucija s sedežem na Irskem. V obravnavanem obdobju je bila banka ILP lastnica Irish Life Group (v nadaljevanju: Irish Life), ki je vključevala Irish Life Assurance plc in Irish Life Investment Managers Ltd.
22. Družba ILPGH je družba z omejeno odgovornostjo s sedežem na Irskem, ki je bila ustanovljena na podlagi načrta ureditve, ki ga je High Court (višje sodišče) odobrilo januarja 2010.(7) V vsem upoštevnem obdobju je bila holdinška družba, ki je bila lastnik banke ILP v celoti. Družba ILPGH ni imela drugih sredstev, ni kreditna institucija in to ni bila v času dejanskega stanja.
23. Tožeče stranke v sporu o glavni stvari (skupaj v nadaljevanju: tožeče stranke) so družbeniki in delničarji družbe ILPGH. G. Dowling, P. McManus in P. Skoczylas so individualni delničarji. P. Skoczylas je bil nekaj časa tudi direktor družbe ILPGH, izvoljen na izredni skupščini družbe ILPGH 20. julija 2011 (v nadaljevanju: izredna skupščina). Družba Scotchstone Capital Fund Limited je družba v lasti P. Skoczylasa in je prav tako delničarka družbe ILPGH.
24. Banka ILP je od leta 2008 dalje skupaj z drugimi irskimi bankami postajala vedno bolj odvisna od finančne pomoči države in Unije. Čas je mineval, finančni pretresi v tistih letih pa niso v celoti izzveneli in irski vladi kljub prizadevanjem za pomoč bankam ni uspelo prepričati trgov o sposobnosti preživetja bank in zmožnosti države, da jih še naprej podpira. Do konca leta 2010 je postalo očitno, da je finančna stabilnost države resno ogrožena, predvsem zaradi zavez države bankam. Država je v zvezi z družbo Irish Life jamčila za vloge v višini približno 26 milijard EUR.
25. Novembra 2010 je Irska v okviru Programa sprejela zavezujoče pravne zaveze do Komisije, ECB in MDS, vključno z zavezo glede dokapitalizacije irskih bank, ki so sposobne preživetja. V okviru programa se je centralna banka Irske zavezala izvesti PCAR in PLAR ter na podlagi rezultatov opredeliti kapitalske potrebe bank. Ti rezultati so bili objavljeni 31. marca 2011. Irska se je pravno zavezala do 31. julija 2011 zagotoviti dokapitalizacijo v skladu z ocenama.
26. Nato je centralna banka Irske v vlogi neodvisnega regulatorja naložila banki ILP, naj zagotovi regulativni kapital v višini 4 milijarde EUR. To navodilo je bilo za banko ILP zavezujoče in ga ni bilo mogoče pravno izpodbijati.
27. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da na podlagi verjetnosti meni, (a) da potrebnega kapitala ni bilo mogoče pridobiti od zasebnih vlagateljev, (b) da potrebnega kapitala ni bilo mogoče pridobiti od obstoječih delničarjev in (c) da bi neizvedba dokapitalizacije v roku privedla do propada banke ILP, bodisi zaradi navala imetnikov vlog na banko ILP, preklica njenega dovoljenja, poziva k poplačilu različnih dolžniških instrumentov, prenehanja financiranja v okviru nujne likvidnostne pomoči ali kombinacije nekaterih ali vseh teh možnosti. Poleg tega bi tak propad (d) za delničarje verjetno pomenil izgubo vrednosti v celoti.
28. Poleg tega bi po mnenju High Court (višje sodišče) (e) propad banke ILP za irsko državo verjetno imel izjemno škodljive posledice zaradi navala na banko in poznejšega uveljavljanja jamstva države v znesku do približno 26 milijard EUR, širjenja negativnih vplivov v zvezi z drugimi bankami, celotnega ali delnega umika financiranja v korist države v okviru Programa zaradi neizpolnjevanja zadevnih določb, sankcij, naloženih na podlagi Pogodbe DEU, ali kombinacije nekaterih ali vseh teh možnosti. Škodljive posledice za državo bi verjetno (f) še povečale nevarnost za finančno stabilnost drugih držav članic in Evropske unije. Odločitev države o vlaganju v dokapitalizacijo je bila sprejeta zaradi izpolnjevanja njenih pravnih obveznosti ter je bila v interesu finančnega sistema države, državljanov države in državljanov Evropske unije.
29. Država se je odločila dokapitalizirati banko ILP z vpisom navadnih delnic v višini 2,3 milijarde EUR, ki ga je izvedel minister za finance, pogojnim kapitalom v višini 0,4 milijarde EUR in „stand by“ vložkom v višini 1,1 milijarde EUR. Cena za delnico naj bi bila 0,06345 EUR, kar je pomenilo 10‑odstotni diskont glede na srednjo tržno ceno na dan 23. junija 2011. Glede na izračun števila delnic, ki jih je bilo treba izdati v zameno za 2,3 milijarde EUR, je minister prevzel 99,2 % družbe. Po mnenju High Court (višje sodišče) (g) cena delnice na ta datum ni bila rezultat lažnega trga, kot so trdile tožeče stranke. Cena delnice je v prejšnjih letih padala, ob objavi rezultatov PLAR in PCAR pa se je izjemno znižala. Do tega je prišlo verjetno zato, ker je trg dvomil o sposobnosti banke ILP, da bo dosegla potrebno dokapitalizacijo na način, ki bi bil zanimiv za vlagatelje.
30. Komisija je na podlagi pravil o državni pomoči odobrila reševanje in dokapitalizacijo banke ILP z državnim vložkom.(8) Ukrep je odobril tudi pristojni nacionalni organ za namene Direktive 2004/25/ES.(9)
31. Upravni odbor banke ILP je podprl ministrov predlog, saj je menil, da banka nima druge možnosti za izvedbo potrebne dokapitalizacije. Sklicana je bila izredna skupščina, da bi sprejela potrebne sklepe. Vendar delničarji, ki so glasovali na izredni skupščini, niso sprejeli predloga, saj so želeli preveriti druge možnosti za pridobitev potrebnega kapitala, in so upravnemu odboru naložili, naj zaprosi za podaljšanje roka za dokapitalizacijo.
32. Ne minister ne guverner centralne banke nista bila pripravljena zaprositi za tako podaljšanje, ki bi glede na izvor roka zahtevalo soglasje Sveta, Komisije, ECB in MDS. Zato je minister 25. julija 2011 v skladu z določbami zakona oblikoval predlog odredbe. Guverner centralne banke Irske je sporočil svoje stališče, s katerim je podprl predlog odredbe, saj naj bi bilo z njo mogoče doseči statutarne cilje zakona. Predsednik upravnega odbora družbe je ministra opozoril na dopis, ki ga je napisal po izredni skupščini in v katerem je orisal stališča delničarjev, ki so nasprotovali predlogu.
33. Pri High Court (višje sodišče) je bila brez zaslišanja nasprotne stranke vložena zahteva za odredbo, to pa jo je 26. julija 2011 izdalo (v nadaljevanju: odredba), s čimer je minister pridobil 99,2 % izdanih delnic družbe ILPGH. Zato je bilo treba delnice družbe odstraniti iz uradnih kotacij na Irskem in v Združenem kraljestvu. Tožeče stranke so z vlogo z dne 3. avgusta 2011 High Court (višje sodišče) predlagale, naj odredbo v skladu s členom 11 zakona razveljavi. High Court (višje sodišče) je zaradi dvomov o tem, ali so ukrepi, ki jih je predlagal minister, potrebni, upravičeni ali da pravo v njih ni pravilno uporabljeno, 2. decembra 2014 prekinilo postopek in v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali Druga direktiva v vseh okoliščinah, vključno z okoliščinami v tej zadevi, prepoveduje izdajo odredbe v skladu s členom 9 zakona na podlagi mnenja ministra, da je ta potrebna, če so učinki take odredbe povečanje kapitala družbe brez soglasja skupščine delničarjev; dodelitev novih delnic, ne da bi bile prednostno ponujene obstoječim delničarjem, brez soglasja skupščine delničarjev; znižanje nominalne vrednosti delnic družbe brez soglasja skupščine delničarjev in, v ta namen, sprememba akta družbe o ustanovitvi in njenega statuta brez soglasja skupščine delničarjev?
2. Ali odredba, ki jo je izdalo High Court (višje sodišče) v skladu s členom 9 zakona v zvezi z družbo in banko, krši pravo Evropske unije?“
34. Pisna stališča so predložile tožeče stranke, banka ILP, družba ILPGH, irska, italijanska in ciprska vlada ter Komisija. Na obravnavi 19. aprila 2016 so ustne navedbe predstavile tožeče stranke, banka ILP, družba ILPGH, Irska in Komisija.
III – Analiza
A – Uvodna pojasnila
35. Finančna kriza ni le pripeljala do številnih prelomnih odločitev Sodišča.(10) Prav tako je povzročila spore, povezane s sprejetjem ukrepov, namenjenih reševanju kreditnih institucij v težavah.(11) Za te ukrepe je bilo značilno, da je bila z njimi zahtevana „porazdelitev bremena“, da bi se, prvič, zmanjšal obseg javne finančne podpore, in drugič, da bi se odvrnile špekulacije v tvegane poslovne podvige (tako imenovano moralno tvegano vedenje). Trdi se, da predmet spora o glavni stvari zajema take ukrepe.
36. V obravnavani zadevi ni sporno, prvič, da se Druga direktiva načeloma uporablja za družbe, kakršni sta banka ILP in družba ILPGH, in drugič, da je bila banka ILP v gospodarskih težavah in dolžna upoštevati navodila Centralne banke Irske. A tožeče stranke se sprašujejo o zakonitosti ukrepov ministra. Njihovo stališče je bistvu to, da bi si bilo mogoče zamisliti druge, manj obremenjujoče ukrepe, ki ne bi izključili odobritev skupščine delničarjev družbe ILPGH, kar po njihovem mnenju pomeni kršitev členov 8, 25 in 29 Druge direktive.
37. Poglavitna trditev tožečih strank je, da je kreditna institucija banka ILP, ne pa družba ILPGH. Trdijo, da bi minister za namene ohranitve finančne stabilnosti irskega gospodarstva lahko in moral omejiti obseg svoje intervencije v banko ILP, ne pa od High Court (višje sodišče) zahtevati, naj družba ILPGH nosi levji delež izpodbijanih ukrepov. Po njihovem mnenju je družba ILPGH le holdinška družba z osnovnim kapitalom, ločenim od tistega banke ILP, in ni bila vezana na usmeritev centralne banke Irske ali odgovorna za ravnanja ali opustitve banke ILP.
38. Da bi se odgovorilo na prvo vprašanje High Court (višje sodišče), ni treba odgovoriti na to trditev. Ker pa je to očitno koristno za to, da bo lahko High Court (višje sodišče) odločilo v sporu o glavni stvari, se bom tej trditvi posvetil pri odgovoru na drugo vprašanje, ki po mojem mnenju dopolnjuje odgovor, ki ga je treba dati na prvo vprašanje. Zato bom te sklepne predloge končal s skupnim odgovorom na obe vprašanji.
B – Prvo vprašanje
1. Uvodne ugotovitve
39. Prvo vprašanje je oblikovano splošno in se ne nanaša le na okoliščine spora o glavni stvari. Iz tega sklepam, da si želi High Court (višje sodišče) od Sodišča načelen odgovor. Glede na to, kot sam razumem, predložitveno sodišče v bistvu s prvim vprašanjem sprašuje, ali je treba člene 8, 25 in 29 Druge direktive razlagati tako, da te določbe nasprotujejo zakonodaji države članice, v skladu s katero lahko sodišče zaradi soočanja z motnjami v gospodarstvu in finančnem sistemu ter z nevarnostjo za stabilnost nekaterih kreditnih institucij v tej državi članici in finančnega sistema na splošno ter zaradi zmanjšanja nevarnosti razširitve odredi, da delniško družbo, za katero se uporablja ta direktiva in ki je sistemskega pomena za gospodarstvo te države članice ter ki z lastnim ravnanjem ne more izpolniti zakonskih zahtev, ki jih je v zvezi z bonitetnim nadzorom finančnih institucij naložila ta država članica, brez soglasja njene skupščine delničarjev prevzame vlada.
40. Tako je vodilo obravnavane zadeve ponovno vprašanje meja pristojnosti vlade, da v kriznih obdobjih prevzame kreditno institucijo v težavah, ki je eden od stebrov gospodarstva. V tej zadevi pomenijo sporno mejo pravice, ki jih izvajajo delničarji, zbrani na skupščini, na podlagi prava Unije – konkretno členov 8, 25 in 29 Druge direktive – da na tak prevzem odgovorijo z vetom.
2. Splošni pristop v pomoč pri odločitvi Sodišča
41. Kot sem navedel v uvodnem delu teh sklepnih predlogov, menim, da bi moralo Sodišče slediti pristopu, ki sem ga predlagal v zadevi Kotnik in drugi.(12) Tudi ta zadeva se je, med drugim, nanašala na meje, ki so s pravili prava Unije o pravu družb postavljene intervenciji države – pa čeprav prek državne pomoči – v finančni sektor v težavah. Spodaj bom v točkah od 44 do 51 razložil, na kaj se je nanašala ta zadeva in v čem je podobna obravnavani.
42. Preden pa to storim, bi opozoril na temeljno načelo: neodvisno pravno osebnost delniške družbe, ki pomeni temelj notranjega trga in še posebej svobode ustanavljanja, kot je določena v členih 49, drugi odstavek, PDEU in 54, drugi odstavek, PDEU.(13) Dejstvo, da se lahko delniška družba znajde v finančnih težavah, ne upravičuje izničenja pravic delničarjev na podlagi Druge direktive.(14) Tako ravnanje bi členu 17 Druge direktive(15) odvzelo ves namen.
43. Zato je treba takoj zavrniti stališče, ki so ga izrazile banka ILP, družba ILPGH in Irska, da bi bilo na podlagi člena 65(1)(b) PDEU upravičeno odstopanje od Druge direktive iz razlogov bonitetnega nadzora finančnih institucij, in da je Sodišče priznalo, da so z ugledom nacionalnega finančnega sektorja načeloma lahko upravičene omejitve svobode gibanja.(16) Kadar je bilo neko področje izčrpno usklajeno na ravni Unije, je treba nacionalni ukrep presojati glede na določbe tega usklajevalnega ukrepa in ne glede na določbe primarnega prava.(17) Poleg tega je očitno, da je Sodišče podobno trditev že presojalo in zavrnilo.(18)
44. Glede na navedeno – kot sem navedel že v točkah od 93 do 121 v sklepnih predlogih v zadevi Kotnik in drugi(19) in na katere se v celoti sklicujem – se ne strinjam s stališčem tožečih strank, da je z Drugo direktivo državi članici prepovedano sprejetje nujnih ukrepov za ohranitev finančne stabilnosti na svojem ozemlju in zmanjšanje možnosti za širjenje negativnih vplivov. Še posebej se iz razlogov, ki sem jih navedel v zgoraj navedenih sklepnih predlogih, strinjam z dvomi, ki jih je izrazilo High Court (višje sodišče),(20) da zadeve, ki jih bom imenoval sodna praksa Pafitis,(21) dajejo podlago za razlago Druge direktive na način, za katerega si prizadevajo tožeče stranke:
45. Prvič, tako kot v zadevi Kotnik in drugi bi šlo za podcenjevanje, če bi se trdilo, da se okoliščine, ki so pripeljale do sodne prakse Pafitis, z vidika dejstev močno razlikujejo od tistih v zadevah, v katerih trenutno poteka postopek pred Sodiščem. Na obravnavi je bilo govora o tem, da se Sodišče, čeprav je v točki 57 sodbe Pafitis in drugi(22) priznalo, da se Druga direktiva še vedno uporablja za „običajne reorganizacijske ukrepe“, ni opredelilo glede reorganizacijskih ukrepov, ki jih je treba opredeliti kot izredne.
46. Drugič, temeljni namen Druge direktive in zlasti njenega člena 25 je dejansko ohraniti ravnovesje moči med različnimi organi delniške družbe (ter med posameznimi delničarji), zlasti ko med njimi pride do nasprotovanja,(23) ne pa preprečiti državi članici intervencije v zvezi s tako družbo, da bi se soočilo z resnimi motnjami v gospodarstvu, s katerimi se širijo negativni vplivi. Tudi v Direktivi se priznava, da se dogaja, da mora država članica sprejeti zakonodajo, ki je v nasprotju z pristojnostmi skupščine delničarjev, če je to potrebno za preprečitev resne in neposredne škode.(24)
47. Nazadnje, kar zadeva slednje, se je trenutno stanje evropskega sodelovanja in integracije v finančnih in monetarnih zadevah – kot pravilno ugotavlja Irska –od časa, ko so bile izdane te sodbe, dramatično spremenilo, in to na ravni tako primarnega(25) kot sekundarnega prava.(26) To so poglavitni razlogi, zakaj se Sodišče ne bi smelo togo držati sodne prakse Pafitis.
48. Poleg tega po mojem mnenju v obravnavani zadevi niso postavljena bistveno drugačna vprašanja od tistih iz zadeve Kotnik in drugi.
49. Seveda dejansko stanje v zadevi Kotnik in drugi ni enako tistemu iz spora o glavni stvari. Zadeva Kotnik in drugi je zadevala ukrepe reševanja v zvezi z osnovnim kapitalom, hibridnimi finančnimi instrumenti in podrejenimi dolžniškimi instrumenti, v obravnavni zadevi pa je odredba med drugim vključevala povečanje osnovnega kapitala. Kljub temu je bil skupni učinek izredno velikega povečanja osnovnega kapitala družbe ILPGH in nemožnost delničarjev za izvrševanje prednostne pravice v sporu o glavni stvari to, da je bil prvotnim delničarjem, ki so trenutno lastniki manj kot 1 % vseh delnic, odvzet vpliv, ki bi jim bil sicer zagotovljen z njihovimi delnicami – drugače povedano, tako ravnanje zvodeni njihove pravice. Zato odredba dejansko vsebuje tudi ukrep porazdelitve bremena.(27)
50. Poleg tega je tudi res, da se zadeva Kotnik in drugi prvenstveno nanaša na pravo državnih pomoči in ne na pravo Unije o družbah. Vendar je Ustavno sodišče Slovenije s petim predloženim vprašanjem želelo ugotoviti, ali je z nekaterimi točkami sporočila Komisije na področju državnih pomoči bančnemu sektorju(28) kršena prenovljena različica Druge direktive, namreč Direktiva 2012/30/EU(29) (za kar po mojem mnenju ne gre). Da sem lahko podal koristen odgovor, sem štel, da širše razumevanje tega vprašanja vključuje še analizo tega, ali so nacionalne določbe, s katerimi je nacionalna centralna banka pooblaščena za sprejetje ukrepov za porazdelitev bremena, kot je navedeno v tem sporočilu, združljive s to direktivo. V zgoraj navedenih sklepnih predlogih sem ugotovil, da bi moral biti odgovor na to širše oblikovano vprašanje, da v okoliščinah, ki so pripeljale do tiste zadeve, take določbe niso nezdružljive z Direktivo 2012/30.
51. Kot sam razumem, so sporni vidiki pri petem vprašanju v zadevi Kotnik in drugi ter sporni vidiki v obravnavani zadevi v veliki meri enaki. Zato bi bilo treba v obeh zadevah uporabiti enak pristop.
3. Značilnosti spora o glavni stvari
52. Zgoraj v točki 44 sem navedel splošni pristop, ki bi moral biti v pomoč Sodišču pri razsojanju v obravnavani zadevi. Na tem mestu želim izpostaviti nekatere njegove značilnosti.
a) Finančne in gospodarske okoliščine dokapitalizacije
53. Glede finančnih in gospodarskih okoliščin, v katerih je prišlo do dokapitalizacije, je skoraj težko dvomiti o njihovi izjemnosti – in to ne le z vidika te države članice. Dejansko so bile tako izjemne, da se je Svet v Izvedbenem sklepu (glej zlasti njegovo uvodno izjavo 2) strinjal, da upravičujejo sprejetje Programa. Komisija se je s tem strinjala in v skladu s členom 107(3)(b) PDEU odobrila ukrepe državne pomoči za reševanje in prestrukturiranje banke ILP, da bi se odpravile resne motnje v irskem gospodarstvu (glej točko 30 zgoraj). Nobena od teh odločitev ni bila izpodbijana in tako so ocene politik v njih dokončne.
54. Res je sicer Sodišče v sodni praksi Pafitis – in to pravilno – štelo, da dejstvo, da so nacionalna pravila notranje opredeljena kot „posebna“ ali „izjemna“, ne upravičuje odstopanja od pravil Druge direktive.(30) Vendar se te navedbe ne bi smelo napačno razumeti v smislu, da se razteza na položaj mednarodnih razsežnosti, kakršen je bil ta, katerega posledica je spor o glavni stvari.
55. Ob tem pa moram priznati, da zelo dvomim o trditvi, da je s pravom Unije Irski naložena obveznost dokapitalizacije na način, ki ga je uporabila. To trditev zastopajo banka ILP, družba ILPGH in Irska, da bi še bolje prikazale razlike glede na sodno prakso Pafitis. Res je na podlagi člena 3(5)(a) Izvedbenega sklepa obstajalo skupno stališče, da mora Irska ukrepati za zagotovitev ustrezne kapitaliziranosti domačih bank, po potrebi v obliki delniškega kapitala, tako da bi zagotovila, da se spoštujejo minimalne zakonske zahteve v celotnem trajanju programa finančne pomoči Unije, in da se zmanjša zadolženost v smeri ciljnega razmerja med posojili in vlogami. Dalje, na podlagi člena 3(7)(g) je morala Irska pod pogojem primerne prilagoditve pričakovane prodaje sredstev banke ILP dokapitalizirati domače banke do konca julija 2011 v skladu s PCAR in PLAR. Vendar se z Izvedbenim sklepom od Irske ni zahtevalo, da dokapitalizacijo izvede tako, kot je določeno v odredbi. O tem vprašanju je morala odločiti Irska sama. Drugače povedano, s pravom Unije se od High Court (višje sodišče) ni zahtevalo, da izda odredbo.
56. Poleg tega je bila „obveznost“ dokapitalizacije ena od zavez za odobritev finančne pomoči v okviru programa podpore, ki jo je Irska prejela na lastno zahtevo. Na podlagi členov 1(4) in 3(2) Izvedbenega sklepa je bila namreč dokapitalizacija domačih bank, vključno z banko ILP, enostavno pogoj za pomoč. V zvezi s tem je Komisija na obravnavi pravilno opozorila, da Izvedbeni sklep v končni fazi temelji na členu 122(2) PDEU, določbi, ki se nanaša na zagotavljanje „finančne pomoči“ pod „pogoji“, ne pa na dajanju pooblastil Evropski uniji za določitev zavezujočih ciljev ekonomske politike.(31)
57. Zato ni očitno, da je Evropska unija enostransko naložila obveznost. Iz istega razloga ni treba preučiti, ali sta – kot trdi italijanska vlada – Uredba št. 407/2010 in iz istega razloga Izvedbeni sklep glede na Drugo direktivo lex specialis.
b) Narava spornega ukrepa
58. Še eno dejstvo, ki ga želim izpostaviti, je narava odredbe. To odredbo je v skladu s postopkom, določenim v zakonu, izdalo High Court (višje sodišče), torej nepristranski in neodvisen organ. Odredba je sodna odločba. Tudi v tem se obravnavana zadeva razlikuje od sodne prakse Pafitis. V tej sodni praksi je pristojni minister na podlagi zakonodaje, ki se je uporabljala, odločil, ali se bodo podjetja v resnih finančnih težavah uvrstila v sistem, določen s to zakonodajo. Prav tako je imel minister pooblastilo za prenos zadevnih podjetij, za katerih kapital je v celoti jamčila država, na družbo, zadolženo za njihovo prestrukturiranje, in za odobritev sklepov te družbe za povečanje kapitala zadevnih podjetij. Za te zadeve je bilo torej značilno neomejeno vmešavanje vlade v avtonomijo delniške družbe.
59. Dodatno pozornost si zasluži dejstvo, da je odredbo izdal sodni organ. Z Drugo direktivo sta dejansko priznana pomen in moč sodnih odločb, na katere se Direktiva večkrat sklicuje.(32) Natančneje, na podlagi člena 30 Druge direktive zmanjšanja kapitala ni treba predložiti skupščini delničarjev, če ga odredi sodišče. V tem smislu bi se lahko trdilo, da se zaradi neodvisnosti sodstva te še bolj razlikujejo glede na neodvisnost nekaterih drugih regulatorjev, ki – čeprav niso odgovorni nacionalnim vladam – povsem jasno ne delujejo popolnoma izven političnih premislekov.(33)
60. Tožeče stranke, ki se sklicujejo na več sodb irskih sodišč,(34) menijo, da odredba ni sodna odredba, ampak dejansko upravna odločitev začasne narave.
61. S tem se ne strinjam.
62. Prvič, sodna praksa, ki jo navajajo tožeče stranke, je bila podana med drugim v okviru ugotavljanja, kakšen je na podlagi irskega prava standard, ki se uporabi za pregled vloge za razveljavitev odredbe na podlagi člena 11 zakona. Ker je odredbo izdal sodni in ne upravni organ, je očitno, da je izključena uporaba standarda, ki se običajno uporablja pri sodnem nadzoru upravnih aktov. Vendar to vprašanje domačega prava ne spremeni dejstva, da za namene Druge direktive obstaja sodna odločba.
63. Drugič, dejstvo, da je bila odredba izdana brez zaslišanja nasprotne stranke ali da jo je mogoče razveljaviti po postopku iz člena 11 zakona, se nanaša na irsko procesno pravo in ne vpliva na razlago Druge direktive. Dodati moram, da je predložitveno sodišče navedlo, da je minister nepristransko predložil High Court (višje sodišče) stališče večine delničarjev na izredni skupščini.
64. In ne nazadnje, stališče tožečih strank skuša prikazati, da so irska sodišča slepo sledila odredbi, ki jo je predlagal minister, ne da bi jo sploh vsebinsko presojala. Tega mnenja ni mogoče potrditi.
65. Iz tega sledi, da je za namen Druge direktive odredba sodna odločba in ne zgolj upravni ukrep.
c) Upoštevnost Direktive 2001/24
66. Dalje, Irska, ki jo podpirata banka ILP in družba ILPGH, trdi, da je odredba „reorganizacijski ukrep“ v smislu člena 2 Direktive 2001/24. Ta vlada meni, da je Direktiva 2001/24 glede na Drugo direktivo lex posterior in lex specialis, in trdi, da je učinek takega ukrepa preklic pravic delničarjev iz Druge direktive.
67. V sklepnih predlogih v zadevi Kotnik in drugi(35) sem navedel, da je „reorganizacijski ukrep“ sestavljen iz treh kumulativnih zahtev: (i) sprejeti ga mora pristojen upravni ali sodni organ države članice; (ii) sprejet mora biti z namenom ohranitve ali ponovne vzpostavitve finančnega položaja kreditne institucije, in (iii) potencialno mora vplivati na pravice tretjih oseb. Pri odredbi so te zahteve izpolnjene.(36)
68. Vendar ni treba zavzeti uradnega stališča o tem, ali Direktiva 2001/24 prevlada nad določbami Druge direktive. Ker je bila prva sprejeta veliko let po slednji, se je legitimno vprašati, zakaj torej Direktiva 2001/24 ne vsebuje določbe, ki bi ji zagotavljala prevlado nad Drugo direktivo.(37)
69. Poleg tega imata direktivi različno pravno podlago(38) in osebno področje uporabe (Druga direktiva se uporablja za delniške družbe, Direktiva 2001/24 pa za kreditne institucije). Prav tako so različni njuni cilji: cilj Druge direktive je „zagotovitev minimalne enakovredne zaščite za delničarje in upnike v delniških družbah“,(39) z Direktivo 2001/24 pa, kot trdi Komisija, je zgolj vzpostavljen sistem vzajemnega priznavanja nacionalnih reorganizacijskih ukrepov in ukrepov prenehanja, brez namena uskladitve nacionalne zakonodaje na tem področju, kot je razvidno iz njene uvodne izjave 6.(40) Zato si ta pravna akta po mojem mnenju ne nasprotujeta.
70. Nasprotno, po mojem mnenju se direktivi dopolnjujeta. Prvič, s sodbo Pafitis in drugi(41) je bilo pojasnjeno, da se Druga direktiva načeloma uporablja za delniško družbo, ne glede na njen status kreditne institucije. Drugič, Direktiva 2001/24 se ne nanaša na pravice delničarjev. Tako je v uvodni izjavi 8 Direktive 2001/24 navedeno: „Nekaterih ukrepov, zlasti tistih, ki veljajo […] za pravice […] delničarjev, ni treba vključiti v to direktivo, da bi veljali v državah članicah, če se v skladu s pravili mednarodnega zasebnega prava uporablja pravo matične države članice“. V skladu s tem je v uvodni izjavi 10 navedeno, da „delničarji […] ne štejejo za tretje osebe“ v Direktivi 2001/24.
71. Zaradi tega se strinjam s ciprsko vlado, ko v bistvu trdi, da bi bilo treba obe direktivi zaradi ohranitve enotnosti in koherentnosti prava Unije razlagati usklajeno.
72. V tem smislu se mi zdi, da je najbolj koherentna razlaga tista, v skladu s katero, prvič, reorganizacijske ukrepe, ki vplivajo na pravice delničarjev, ne ureja Direktiva 2001/24, ampak pravo matične države – v obravnavani zadevi irsko pravo, natančneje zakon – in drugič, kot sem navedel zgoraj v točkah 58 in 59, je z naravo Druge direktive priznana moč sodnih odločb.
4. Končna pojasnila
73. Na podlagi navedenega menim, da se v obravnavani zadevi v bistvu izpostavljajo enaki sporni vidiki kot v zadevi Kotnik in drugi in zato bi jo bilo treba v precejšnji meri obravnavati enako. To je potrjeno z okoliščinami spora o glavni stvari.
74. Tožeče stranke trdijo, da bi v tem primeru to privedlo do tega, da bi se Sodišče retroaktivno odmaknilo od svoje sodne prakse, kar je v nasprotju z načelom pravne varnosti.
75. Tako grajanje je popolnoma brez podlage.
76. Prvič, s takim stališčem ni upoštevana razlika med pojasnitvijo ali niansiranjem sodne prakse na eni strani in njeno spremembo na drugi (Sodišče posebej opozori, kdaj se namerava oddaljiti od svoje sodne prakse).(42) Posledica obravnavane zadeve ni razveljavitev sodne prakse Pafitis – nasprotno, ta je z njo načeloma potrjena. Gre za preprost primer razlikovanja med položaji in upoštevno sodno prakso.
77. Drugič, v zvezi z vprašanjem retroaktivne uporabe je dovolj omeniti, da imajo tožeče stranke glede tega prav. Vendar pa je to posebnost postopka predhodnega odločanja, določenega na podlagi Pogodb, ki ne vodi do kršitve pravne varnosti.(43) Neodvisno od tega, prejeta tudi ni bila nobena zahteva za omejitev časovnih učinkov sodbe in ni verjetno, da ji Sodišče ugodi.(44)
78. Z načelnega vidika zato predlagam, naj Sodišče na prvo predloženo vprašanje odgovori, da je treba člene 8, 25 in 29 Druge direktive razlagati tako, da te določbe ne nasprotujejo zakonodaji države članice, v skladu s katero lahko sodišče zaradi soočanja z motnjami v gospodarstvu in finančnem sistemu ter z nevarnostjo za stabilnost nekaterih kreditnih institucij v tej državi članici in finančnega sistema na splošno ter zaradi zmanjšanja nevarnosti razširitve na druge države članice odredi, da delniško družbo, za katero se uporablja ta direktiva in ki je sistemskega pomena za gospodarstvo te države članice ter ki z lastnim ravnanjem ne more izpolniti zakonskih zahtev, ki jih je v zvezi z bonitetnim nadzorom finančnih institucij naložila ta država članica, brez soglasja njene skupščine delničarjev prevzame vlada.
79. Vendar moram obravnavati še posebnosti te zadeve. To je predmet mojega odgovora na drugo predloženo vprašanje.
C – Drugo vprašanje
80. High Court (višje sodišče) želi z drugim vprašanjem izvedeti, ali je odredba „kršila pravo Evropske unije“.
81. To kratko vprašanje je neposredno in usmerjeno k bistvu. Vendar se z njim porajajo števila vprašanja glede oblike.
1. Pristojnost Sodišča in dopustnost vprašanja
82. Ciprska vlada meni, da drugo vprašanje ni dopustno, saj v njegovem besedilu niso navedene določbe prava Unije, ki bi jih bilo treba preučiti.
83. Res je, da je v besedilu drugega vprašanja omenjeno zgolj „pravo Evropske unije“.
84. Poudaril bi, da ni naloga Sodišča, da po uradni dolžnosti preveri, katere določbe prava Unije bi lahko bile upoštevne za spor o glavni stvari. Nasprotno, to je obveznost nacionalnega sodišča na podlagi člena 94(c) Poslovnika.(45)
85. Tudi sam menim, da je drugo vprašanje glede pristojnosti Sodišča problematično z dveh vidikov.
86. Prvič, predložitveno sodišče v bistvu od Sodišča zahteva, naj uporabi pravo Unije na dejanskem stanju v sporu o glavni stvari. S členom 267 PDEU Sodišču ni dana ta pristojnost.(46)
87. Drugič, Sodišče v postopku predhodnega odločanja ne presoja skladnosti ukrepov nacionalnega prava s pravom Unije.(47)
88. Čeprav v predložitveni odločbi ni izrecno navedeno, kako se drugo vprašanje razlikuje od prvega, se mi zdi njegov namen dovolj jasen. Medtem ko je prvo vprašanje oblikovano na splošno in se z njim sprašuje, ali Druga direktiva nasprotuje temu, da je v veljavi ukrep, ki je bil sprejet brez soglasja skupščine delničarjev in s čimer bi bile kršene pravice, ki jih izvajajo delničarji na podlagi te direktive – vprašanje, na katero predlagam, naj se odgovori nikalno – se z drugim vprašanjem konkretno sprašuje o okoliščinah spora o glavni stvari. Drugače povedano, očitno želi predložitveno sodišče izvedeti, ali je s pravom Unije prepovedana dokapitalizacija na način, uporabljen v sporu o glavni stvari. Nedoločnost izraza „pravo Unije“ ne bi smela preprečevati, da bi šteli, da se to nanaša vsaj na Drugo direktivo.
89. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da se njegove pristojnosti na podlagi člena 267 PDEU raztezajo na to, da nacionalnemu sodišču zagotovi potrebno razlago prava Unije, ki bi mu lahko koristila pri odločitvi.(48)
90. Zato bom, kot je predlagala Komisija in kot sem napovedal zgoraj v točki 38, podal skupen odgovor na obe vprašanji.
2. Vsebina
91. Na tem mestu želim spomniti, da je Irska z odredbo uresničevala pogoj za finančno pomoč pri dokapitalizaciji bank, kot je določen v členih 3(5)(a) in 7(g) Izvedbenega sklepa. V zvezi s tem je v uvodni izjavi 11 Izvedbenega sklepa navedeno: „Operacije, ki so predmet financiranja iz finančne pomoči Unije, morajo biti skladne s politikami Unije in spoštovati zakonodajo Unije“. To obsega ne le pozitivne pravice, ki jih posamezniki izvajajo neposredno na podlagi prava Unije, ampak tudi splošna načela prava Unije, vključno s temeljnimi pravicami, ki jih morajo spoštovati države članice pri izvajanju prava Unije.(49) Ta splošna načela obsegajo ne le lastninsko pravico, določeno v členu 17 Listine,(50) ampak tudi načelo sorazmernosti.(51) Posebej s tem zadnjim načelom se od držav članic zahteva, da uporabijo sredstva, ki ob tem, da jim omogočajo učinkovito doseganje ciljev, ki jim sledijo z nacionalnimi zakoni, kar najmanj škodujejo ciljem in načelom, določenim z upoštevno zakonodajo Unije.(52)
92. High Court (višje sodišče) mora pri nadzoru odredbe na podlagi člena 11 zakona preučiti, ali so spoštovana načela iz prejšnje točke, in zlasti, ali je odredba ukrep, ki najmanj škoduje ciljem in načelom, določenim z Drugo direktivo.
93. V zvezi s tem je treba pozornost nameniti poglavitnim elementom grajanja, ki ga tožeče stranke navajajo proti odredbi (glej točko 37). Ne pritožujejo se, kot sam razumem, da dokapitalizacija banke ILP ni bila potrebna ali da je vlada prevzela nadzor na banko ILP. Pritožujejo se, da je minister prevzel nadzor nad družbo ILPGH in s tem zasegel domnevni kapital, ki ga je imela na dan začetka veljavnosti odredbe.
94. Ne v predložitveni odločbi ne v pisnih stališčih banke ILP in družbe ILPGH ali Irske ni izrecno omenjeno, zakaj se je odredba nanašala tudi na družbo, ne le na banko. Tožeče stranke trdijo, da je imela družba ILPGH kot holdinška družba lasten kapital, ki je pripadal njenim delničarjem in ki je pred sprejetjem odredbe domnevno znašal 453 milijonov EUR. Edini del v predložitveni odločbi, ki se dotika tega vprašanja, je izjava, da se „[v]plačani osnovni kapital družbe ni štel za del dokapitalizacije in da ga minister ni vzel iz družbe“.
95. Vendar je obravnava pomagala razčistiti nekatere dvome o tem vprašanju. Irska, ki sta jo podprli banka ILP in družba ILPGH, je navedla, da intervencija na ravni družbe „za delničarje družbe ILPGH ni bila pomembna. Če bi minister interveniral na ravni banke ILP, bi bili delničarji stoodstotni lastniki družbe ILPGH, ki je imela v lasti 0,8 % banke ILP, v nasprotju s tem, da so 0,8‑odstotni lastniki družbe ILPGH“.(53) Te stranke so še navedle, da je bila odredba naslovljena na družbo ILPGH in ne na banko, da bi Irski zagotovila vračilo njenega vložka, ker se je štelo, da je družba ILPGH – ki je bila po navedbah te vlade v vmesnem času ponovno uvrščena v kotacijo – privlačnejša za bodoče kupce.
96. Te navedbe so izjemno pomembne. Podprte so z ozadjem načrta ureditve, ki je omenjen zgoraj v točki 22 in priložen spisu, iz katerega je razvidno, da je bil začetni kapital družbe ILPGH zbran s stvarnim vložkom, ki je obsegal celoten osnovni kapital v banki ILP (ali nekaj podobnega). Poleg tega družba ILPGH, kot je ugotovilo High Court (višje sodišče), ni imela drugih sredstev kot banko ILP. Navedbe bi torej pojasnile ugotovitev High Court (višje sodišče), da bi „[p]ropad banke ILP za delničarje [družbe ILPGH] verjetno pomenil izgubo vrednosti v celoti“.
97. Pod predpostavko, da so te navedbe pravilne, je treba zavrniti trditev tožečih strank, da odredba ni upravičena. Ob takem scenariju je banka bila in je edino premoženje družbe, kar pomeni, da bi bankin propad vodil do popolnega razvrednotenja delnic družbe, kot je prikazano v predložitveni odločbi. Zato ne morem razumeti, kako bi lahko v takem primeru prišlo do posega v lastninsko pravico tožečih strank. Bolj se zdi, da skušajo tožeče stranke s svojo tožbo pridobiti „darilo znatne vrednosti“, kot sta to opredelili banka ILP in družba ILPGH v pisnih stališčih, ki jim ga minister ni ponudil na izredni skupščini ali po njej.
98. To me dalje vodi do ugotovitve, da ni treba preučiti pravnih posledic, ki izhajajo iz morebitne kršitve členov 8, 25 in 29 Druge direktive. Vsekakor Sodišče v tej zadevi ni, kot opozarja Irska, pozvano, naj razsodi o sanacijskih ukrepih, če bo odgovor na katero koli vprašanje pritrdilen, in tako tega razmišljanja ne bom nadaljeval.
99. Sicer pa mora High Court (višje sodišče) preveriti pravilnost navedb, omenjenih zgoraj v točki 95.
100. Glede na navedeno bi moral biti skupni odgovor na obe vprašanji tak, kot je naveden zgoraj v točki 78, če lahko zadevna država članica sprejme ukrepe, ki ji sicer omogočajo učinkovito doseganje ciljev, ki jim sledi z nujno zakonodajo, vendar kar najmanj škodujejo ciljem in načelom, določenim z Drugo direktivo. Ali je to tako, morajo preveriti nacionalna sodišča.
IV – Predlog
101. Glede na navedeno predlagam, naj Sodišče na vprašanja, ki jih je predložilo High Court (Irska), odgovori, da je treba člene 8, 25 in 29 Druge direktive Sveta z dne 13. decembra 1976 o uskladitvi zaščitnih ukrepov za varovanje interesov družbenikov in tretjih oseb, ki jih države članice zahtevajo od gospodarskih družb v skladu z drugim odstavkom člena 58 Pogodbe [EGS] glede ustanavljanja delniških družb ter ohranjanja in spreminjanja njihovega kapitala, zato da se oblikujejo zaščitni ukrepi z enakim učinkom v vsej Skupnosti (77/91/EGS), kakor je bila spremenjena, razlagati tako, da te določbe ne nasprotujejo zakonodaji države članice, v skladu s katero lahko sodišče zaradi soočanja z motnjami v gospodarstvu in finančnem sistemu ter z nevarnostjo za stabilnost nekaterih kreditnih institucij v tej državi članici in finančnega sistema na splošno ter zaradi zmanjšanja nevarnosti razširitve na druge države članice, odredi, da delniško družbo, za katero se uporablja ta direktiva in ki je sistemskega pomena za gospodarstvo te države članice ter ki z lastnim ravnanjem ne more izpolniti zakonskih zahtev, ki jih je v zvezi z bonitetnim nadzorom finančnih institucij naložila ta država članica, brez soglasja njene skupščine delničarjev prevzame vlada. Vendar mora ta država članica uporabiti sredstva, ki ji sicer omogočajo učinkovito doseganje ciljev, ki jim sledi z navedeno zakonodajo, vendar kar najmanj škodujejo ciljem in načelom, določenim z Drugo direktivo. Ali je to tako, morajo preveriti nacionalna sodišča.